Budget de l’Ontario 2012 : Chapitre IV : Régimes d’imposition et de retraite
Section B : Régimes de retraite

Introduction

L’Ontario modernise son cadre stratégique en matière de régimes de retraite et joue un rôle de premier plan dans les discussions qui ont cours à l’échelle nationale sur les améliorations à apporter au système de revenu de retraite.

Les initiatives importantes comprennent ce qui suit :

  • proposer des mesures pour accroître la viabilité et l’efficience des régimes de retraite dans le secteur parapublic;
  • soutenir une bonification modeste, graduelle et entièrement capitalisée du Régime de pensions du Canada (RPC);
  • mettre à jour le système de régimes de retraite d’employeur de l’Ontario tout en équilibrant les intérêts des pensionnés, des participants aux régimes et des promoteurs;
  • faire face aux défis que posent les régimes de retraite du secteur privé dans le contexte du ralentissement économique récent.

Régimes de retraite à prestations déterminées dans le secteur public

Les régimes de retraite constituent une source importante de revenus prévisibles pour les travailleurs à la retraite du secteur public et du secteur privé. Un système moderne de revenu de retraite contribue à améliorer la qualité de vie des personnes âgées et à réduire la dépendance à l’égard des programmes publics.

Le système de revenu de retraite du Canada est considéré comme l’un des meilleurs au monde. Grâce en partie aux choix responsables qu’ont faits les décideurs, on prévoit maintenant que le RPC sera durable pendant les 75 prochaines années. De même, on considère que les caisses de retraite de l’Ontario comptent parmi les mieux gérées au monde, une réputation que la province a acquise en assurant une bonne gouvernance et une gestion professionnelle des investissements.

Les régimes de retraite du secteur public de l’Ontario comptent parmi les régimes les plus importants du Canada. Le gouvernement, à titre de promoteur ou de co-promoteur, finance directement ou indirectement la plupart de ces régimes. Les régimes de retraite font partie intégrante de la rémunération totale des travailleurs du secteur public, mais la viabilité d’un grand nombre d’entre eux est sérieusement compromise. Le gouvernement a pour objectif de fournir aux employés du secteur public des régimes de retraite qui sont viables à long terme pour les contribuables et les participants.

La conjoncture économique et, en particulier, le rendement inférieur à la moyenne des investissements et les faibles taux d’intérêt à long terme influent directement sur la capitalisation des régimes de retraite du secteur privé et du secteur public. Certains régimes sont également aux prises avec d’importantes pressions démographiques.

La plupart des grands régimes du secteur public ont des retombées directes sur les états financiers du gouvernement. Les obligations du gouvernement en matière de régimes de retraite, que l’on appelle la charge de retraite, ont augmenté dans les dernières années et devraient continuer de croître au point de réduire les dépenses d’autres programmes. Le gouvernement croit qu’il faut prendre des mesures maintenant pour réduire la croissance des coûts des régimes de retraite.

TABLEAU 4.5 Charge de retraite par régime –
Données historiques et projections
(en millions de dollars)
  Chiffres réels Chiffres prov. Plan Perspectives
à moyen terme
2008-2009 2009-2010 2010-2011 2011-2012 2012-2013 2013-2014 2014-2015
RRF et RRSEFPO 321 536 726 726 908 915 845
RREO 50 255 522 522 850 1 241 1 125
HOOPP 853 956 938 1 008 1 080 1 156 1 132
RRCAAT 94 153 184 181 226 256 267
Total 1 318 1 900 2 370 2 437 3 064 3 568 3 369

RRF : Régime de retraite des fonctionnaires, RRSEFPO : Régime de retraite du Syndicat des employés de la fonction publique de l'Ontario, RREO : Régime de retraite des enseignantes et des enseignants de l'Ontario, HOOPP : Healthcare of Ontario Pension Plan, RRCAAT : Régime de retraite des collèges d'arts appliqués et de technologie.

Le gouvernement propose de réformer le cadre qui régit les régimes de retraite à prestations déterminées du secteur public. Ces réformes s’appuieraient sur le leadership de l’Ontario en matière de réforme des régimes de retraite, les recommandations de la Commission de réforme des services publics de l’Ontario et le cadre temporaire d’allégement de la capitalisation du déficit de solvabilité. Les réformes entrent dans trois catégories :

  • régimes de retraite conjoints;
  • régimes de retraite à employeur unique;
  • amélioration de l’efficience de la gestion des caisses de retraite.

Régimes de retraite conjoints (RRC)

La majorité des plus grands régimes de retraite de l’Ontario sont des régimes conjoints. Dans ces régimes, les décisions concernant le niveau des prestations et les cotisations sont prises conjointement par l’employeur, en tant que promoteur, et les représentants des participants aux régimes. Les participants aux régimes versent des cotisations pour payer les prestations qu’ils acquièrent et doivent assumer leur part de la capitalisation des déficits. Dans la plupart des cas, les participants paient la moitié du coût de leurs prestations, l’employeur versant des cotisations équivalentes à celles des participants. Ce modèle fonctionne bien, et a même été reconnu à l’échelle internationale comme un bon modèle de gestion des régimes de retraite. Cependant, comme il en a été question précédemment, les coûts à assumer pour verser ces prestations ont augmenté considérablement et devraient continuer d’augmenter.

À l’heure actuelle, quand un régime accuse un déficit de solvabilité, les promoteurs chercheront des moyens de capitaliser le déficit, par une hausse des cotisations, une réduction des prestations à venir ou une combinaison des deux. Si les parties ne peuvent pas trouver de terrain d’entente ou si le déficit ne peut pas être épongé par une réduction des prestations futures, la Loi sur les régimes de retraite exige que le manque à gagner soit comblé par une hausse des cotisations. Cela s’est produit au cours des dernières années alors que de nombreux RRC ont augmenté considérablement leurs taux de cotisation. Par exemple, les taux de cotisation des participants et des promoteurs se situent chacun entre 11 et 13 % et on prévoit que, dans certains cas, ils augmenteront encore davantage.

Reconnaissant les défis que représentent pour ces régimes les changements démographiques et la conjoncture des marchés de capitaux, le gouvernement mènera des consultations sur les mesures qui contribueraient à assurer la viabilité et l’abordabilité de ces régimes pour les participants aussi bien que pour l’ensemble des Ontariennes et des Ontariens. À cette fin, le gouvernement propose de s’assurer que les mesures prises pour accroître la capitalisation des régimes n’ajouteront pas aux charges des employeurs et des contribuables au-delà de ce qui a déjà été convenu. Le gouvernement souhaite également s’assurer que tous les régimes de retraite conjoints seront financés à parts égales par les employeurs et les employés.

Après consultations, le gouvernement déposera les réformes législatives appropriées pour atteindre ces objectifs. Il consultera ses partenaires pour l’élaboration d’un cadre législatif comprenant les paramètres suivants :

  • En cas de déficit, les régimes seraient tenus de réduire les prestations futures ou les prestations accessoires avant d’augmenter davantage les cotisations des employeurs.
  • En cas de circonstances exceptionnelles, une limite serait imposée quant au montant ou à la valeur de la réduction des prestations avant que des hausses supplémentaires des cotisations ne soient envisagées.
  • Toute réduction des prestations s’appliquerait uniquement aux prestations futures, non à celles qui ont déjà été acquises. Les retraités actuels ne seraient pas touchés.
  • Lorsque les cotisations salariales sont actuellement moindres que celles des employeurs, une hausse des cotisations salariales pourrait également être envisagée pour éponger les déficits des régimes de retraite.
  • Lorsque les promoteurs des régimes ne peuvent pas s’entendre sur la réduction des prestations par la négociation, un nouveau processus de règlement des différends par une tierce partie serait utilisé.
  • Le cadre serait revu une fois que le budget aurait été équilibré.

Les responsables des régimes sont très conscients de ces questions et ont déjà amorcé des discussions sur la réduction des prestations afin d’assurer la viabilité des régimes et des niveaux de cotisation abordables. Les promoteurs de certains RRC ont déjà réduit ou éliminé le niveau de protection garantie contre l’inflation. Le gouvernement consultera les intéressés pour s’assurer que le cadre s’appuie sur les mesures que les parties ont déjà prises.

Régimes de retraite à employeur unique (RREU)

Beaucoup d’employés du secteur public de l’Ontario, particulièrement ceux des universités et du secteur de l’électricité, sont participants à un régime de retraite à employeur unique. En vertu de ces régimes, l’employeur est le seul responsable de combler le manque à gagner. Les employeurs contribuent généralement plus que les participants, dans certains cas, deux ou trois fois plus. Lorsque ces régimes sont déficitaires, comme bon nombre d’entre eux aujourd’hui, la différence entre les coûts assumés par les employeurs et les employés devient de plus en plus grande.

Comme dans le cas des régimes de retraite conjoints, le gouvernement croit que les participants aux régimes de retraite à employeur unique du secteur public devraient assumer le coût de leurs prestations de retraite à parts égales avec leur employeur. La hausse des coûts que doivent assumer les employeurs absorbe des fonds qui sont cruciaux pour les services publics. Le gouvernement envisagera une variété d’outils pour accroître la viabilité des régimes de retraite à employeur unique, tout en libérant des fonds pour les services publics. Le gouvernement :

  • s’attend à ce que les régimes de retraite à employeur unique du secteur public soient financés à parts égales par les employeurs et les participants dans un délai de cinq ans;
  • modifiera les mesures d’allégement temporaire de la capitalisation du déficit de solvabilité afin d’encourager ces régimes à mettre en oeuvre la formule de partage des coûts à parts égales pendant la période de transition de cinq ans. Les employeurs continueraient d’être responsables des déficits des régimes;
  • soutiendra les efforts visant à convertir les régimes de retraite à employeur unique du secteur public à prestations déterminées en régimes de retraite conjoints partagés également. Le gouvernement a l’intention d’éliminer un obstacle à la création de régimes de retraite conjoints propres au secteur de l’électricité après consultation des intéressés.

Améliorer l’efficience de la gestion des caisses de retraite

Dans bon nombre des régimes de retraite à prestations déterminées du secteur public de l’Ontario, les actifs et le nombre de membres sont relativement petits (p. ex., une cinquantaine de régimes ont des actifs de moins de 1 milliard de dollars) et chacun a sa propre fonction de gestion des investissements. Non seulement cette situation accroît les coûts et empêche les économies d’échelle, mais elle signifie également que ces régimes ne peuvent pas accéder à des occasions d’investissement à plus haut rendement accessibles aux groupes d’investisseurs plus grands.

Grands régimes, petits régimes : lesquels sont les meilleurs?

Un document récent de Alexander Dyck et Lukasz Pomorski de la Rotman School of Management donne à penser que la performance des régimes les plus importants (ceux dont les actifs moyens sont de 37 milliards de dollars) est supérieure à la performance des plus petits régimes (ceux dont les actifs moyens s’établissent à 1 milliard de dollars), jusqu’à la moitié de la différence étant attribuable au coût plus bas de la gestion interne.

« La taille des plus grands régimes est associée à une meilleure performance de tout le portefeuille de régimes de retraite. L’effet est économiquement mesurable : les rendements des plus grands régimes sont supérieurs de 43 à 50 points de base par année. »

Dyck, A. et L. Pomorski. Is Bigger Better? Size and Performance in Pension Plan Management, Rotman International Centre for Pension Management, 2011. Rapport de recherche.

Ces résultats donnent à penser que les rendements supérieurs obtenus grâce à la consolidation des actifs des caisses de retraite pourraient profiter aux employeurs du secteur public, aux participants aux régimes et aux contribuables.

D’autres secteurs de compétence au Canada et dans le reste du monde ont cerné les avantages d’une mise en commun des investissements des régimes de retraite et ont créé de nouvelles entités pour gérer les actifs ainsi mis en commun.

Le gouvernement a l’intention de déposer un cadre législatif à l’automne 2012 qui faciliterait la mise en commun des actifs des caisses de retraite. Cela pourrait se faire par la création d’une nouvelle entité de gestion des investissements ou en s’appuyant sur les grands régimes de retraite existants du secteur public.

Il s’agit d’une entreprise complexe et le gouvernement s’assurera d’obtenir les conseils les plus judicieux possible pour prendre des décisions clés sur la direction et les modèles possibles de gouvernance. Le gouvernement nommera un conseiller pour diriger le processus de mise en oeuvre. Ce conseiller travaillera avec les responsables des régimes et d’autres intéressés pour recommander un modèle de gestion des actifs mis en commun.

Le conseiller travaillera en étroite collaboration avec les responsables de chaque régime pour s’assurer qu’ils sont consultés relativement à la nouvelle formule et qu’ils ont leur mot à dire dans les questions liées à la structure et à la direction. Le gouvernement a l’intention d’établir une période de transition, essentielle pour faire ces changements.

Renforcer le systÈme de revenu de retraite du Canada

Approche que favorise l’Ontario

Comme on l’a annoncé en 2010, l’Ontario demeure déterminé à améliorer le système de revenu de retraite grâce à une stratégie à deux volets qui mettrait l’accent sur la bonification modeste et entièrement capitalisée du Régime de pensions du Canada (RPC), doublée de mesures novatrices visant à élargir la couverture des régimes de retraite et à favoriser les options d’épargne moins coûteuses.

Bonification du RPC

L’Ontario continue d’appuyer une bonification modeste, graduelle et entièrement capitalisée du RPC pour assurer des revenus adéquats et prévisibles aux futurs retraités. Ce changement est au coeur d’une stratégie nationale efficace visant le système de revenu de retraite.

Caractéristiques du RPC

Le RPC :

  • constitue un régime de retraite à prestations déterminées sûres et prévisibles versées à pratiquement tous les travailleurs canadiens;
  • offre des prestations entièrement indexées à l’inflation;
  • ne comporte pas le risque de faillite ou d’insolvabilité de l’employeur;
  • est entièrement transférable partout au Canada, soutenant du coup une population active moderne et mobile;
  • comprend des coûts administratifs très bas, en proportion des dépenses du régime, comparativement à la plupart des régimes de retraite d’employeur.

Toute bonification du RPC doit être entièrement capitalisée. Les salariés et les employeurs paieraient les prestations supplémentaires à mesure qu’elles sont acquises, et la mise en oeuvre complète se ferait sur une période de 40 ans.

Des préoccupations ont été soulevées quant à l’opportunité et à l’incidence économique d’une hausse des cotisations dans le contexte économique difficile actuel. Le gouvernement fédéral et les provinces doivent élaborer une stratégie de mise en oeuvre graduelle pour faire en sorte que toutes les modifications découlant de la bonification du RPC soient gérables pour les employeurs et les salariés. Un préavis suivi d’une période de mise en oeuvre graduelle leur donnerait le temps nécessaire pour s’adapter aux changements du taux de cotisation. Par exemple, dans les réformes du RPC faites en 1997, les nouveaux taux de cotisation ont été implantés graduellement sur une période de sept ans.

En décembre 2011, les ministres des Finances du gouvernement fédéral et des provinces ont convenu de rendre compte, à leur prochaine réunion, de ce qui constitue une bonification modeste du RPC. Cette réunion sera l’occasion d’élaborer un plan responsable et réalisable visant à bonifier le RPC d’une manière prévisible et gérable pour les employeurs et les salariés. À cette fin, l’Ontario continuera de collaborer avec les partenaires du gouvernement fédéral et des autres gouvernements provinciaux.

Régimes de pension agréés collectifs

Les régimes de pension agréés collectifs (RPAC) ont pour but de faciliter l’épargne en prévision de la retraite en fournissant aux salariés et aux travailleurs autonomes un nouveau type de véhicule d’épargne à faible coût simple, géré par des professionnels et transférable. Les régimes de pension agréés collectifs visent à :

  • favoriser la participation des employeurs;
  • accroître la couverture pour les salariés;
  • simplifier les choix en matière de placement;
  • réduire les frais grâce à des économies d’échelle.

Législation fédérale

Le 17 novembre 2011, le gouvernement fédéral déposait le projet de loi C-25, Loi sur les régimes de pension agréés collectifs, qui représente la première étape du processus d’établissement du cadre législatif qui régira les RPAC et s’appliquera aux industries et aux employeurs sous réglementation fédérale dans les territoires. Le gouvernement fédéral a également proposé des modifications à la Loi de l’impôt sur le revenu en décembre 2011 pour tenir compte des RPAC. Une loi et des règlements provinciaux sont nécessaires pour mettre en oeuvre les RPAC en Ontario et dans les autres provinces.

Position de l’Ontario sur le modèle fédéral des RPAC

L’Ontario croit que la protection des participants aux régimes est essentielle à la réussite des RPAC. Dans un contexte lucratif, les intérêts des participants aux régimes doivent être prioritaires.

L’Ontario a un certain nombre de réserves concernant le modèle fédéral tel qu’il est proposé actuellement. Par exemple :

  • Les RPAC peuvent simplement remplacer une forme de régime de retraite par une autre au lieu d’élargir l’épargne en prévision de la retraite et la couverture des régimes de retraite.
  • On ne sait pas vraiment si le cadre fiduciaire des RPAC protège bien les participants aux régimes.
  • On ne sait pas vraiment si les cotisations obligatoires des salariés seraient suffisamment souples pour tenir compte des différents événements de la vie qui touchent les participants aux régimes, comme un divorce ou des périodes de difficultés financières.
  • La mesure dans laquelle les RPAC seraient réellement peu coûteux n’est pas claire.
  • Chaque province serait également tenue d’établir un régime efficace de délivrance de permis et de réglementation; le coût de la réglementation doit être raisonnable puisqu’il serait absorbé par les participants aux RPAC.

L’Ontario continuera de collaborer avec les autres provinces et le gouvernement fédéral pour élaborer ce modèle. Cependant, l’Ontario croit que la mise en oeuvre de mesures novatrices en matière de régimes de retraite devrait être liée à la bonification du RPC dans le cadre d’une approche globale.

Réforme continue des régimes de retraite

Avec l’adoption unanime par l’Assemblée législative de deux programmes majeurs de réforme des régimes de retraite en 2010, la modernisation des régimes de retraite d’employeur en Ontario est bien amorcée. Des règlements sont en cours d’élaboration pour mettre en oeuvre bon nombre de ces réformes.

Par exemple, plus tard ce printemps, le gouvernement entend afficher dans le Registre de la réglementation un projet de règlement qui :

  • clarifierait les règles régissant les excédents des régimes de retraite;
  • permettrait de mettre en oeuvre bon nombre des dispositions de transfert des actifs, dont celles touchant les « scissions des régimes de retraite », qui s’appliqueraient en cas de restructuration des organisations fournissant des prestations de retraite à leurs employés;
  • permettrait de mettre en oeuvre les dispositions précisant les droits et les responsabilités des « participants retraités ».

Plus tard en 2012, le gouvernement affichera également des modifications qui :

  • établiraient un critère pour répondre aux préoccupations liées à la capitalisation des régimes qui ne sont pas assujettis à une capitalisation de solvabilité;
  • resserreraient les règles de capitalisation des régimes de retraite à prestations déterminées, y compris les conditions d’admissibilité à la suspension des cotisations et le financement accéléré de la bonification des prestations.

La Loi de 2010 modifiant la Loi sur les régimes de retraite prévoit que :

  • la liquidation partielle future des régimes ne sera plus autorisée à la date fixée par proclamation;
  • les droits à toutes les prestations de retraite seront immédiatement acquis;
  • les employeurs d’un RRC et les participants à ce régime de même que l’administrateur d’un régime de retraite interentreprises peuvent choisir de ne pas fournir de droits d’acquisition réputée;
  • à compter du 1er juillet 2012, les droits d’acquisition réputée s’appliquent à tous les participants admissibles dont l’employeur met fin à l’emploi autrement que pour un motif valable.

Afin de permettre aux responsables des régimes d’apporter des modifications administratives pour satisfaire à ces nouvelles exigences, le gouvernement annonce son intention de rendre ces dispositions effectives à compter du 1er juillet 2012.

Déblocage en cas de difficultés financières

L’Ontario permet aux propriétaires de comptes immobilisés d’en retirer des fonds en cas de difficultés financières. Le gouvernement a terminé son examen administratif du programme de déblocage en cas de difficultés financières annoncé dans le budget de 2011 et a l’intention de restructurer le programme afin de rationaliser et de simplifier le processus permettant d’accéder aux comptes immobilisés.

Conformément au processus de demande en une étape utilisé pour les comptes immobilisés sous réglementation fédérale, le consentement de l’organisme de réglementation ne serait plus requis pour retirer des fonds pour cause de difficultés financières. Les auteurs de demande seraient plutôt en mesure de demander des retraits directement de leur institution financière. Ce changement permettrait d’aligner le déblocage en cas de difficultés financières sur toutes les autres formes d’accès aux comptes immobilisés, qui prévoient que les demandes sont présentées directement aux institutions financières.

Le gouvernement a l’intention d’afficher dans le Registre de la réglementation les modifications réglementaires correspondantes qu’il propose, aux fins de consultation par le public. Au cours des deux prochaines années, il reverra la nouvelle procédure de demande pour en évaluer l’efficacité.

Allégement de la capitalisation du déficit de solvabilité

Le gouvernement propose d’étendre l’allégement de la capitalisation du déficit de solvabilité aux promoteurs des régimes de retraite à prestations déterminées du secteur privé tout en aidant à protéger les prestations de retraite.

La baisse marquée des taux d’intérêt à long terme en 2011 a accru le passif de solvabilité de nombreux régimes de retraite tandis que la volatilité des marchés de capitaux à l’échelle mondiale a limité le rendement des placements. Pour soutenir les emplois et la croissance dans ce contexte difficile, les mesures temporaires d’allégement de la capitalisation du déficit de solvabilité implantées en 2009 seraient prolongées. Les promoteurs de régimes jouiraient également d’une souplesse accrue lorsqu’ils financent leurs régimes de retraite.

Prolongation des règlements régissant l’allégement de la capitalisation du déficit de solvabilité de 2009

En vertu des règles proposées d’allégement de la capitalisation du déficit de solvabilité de 2009, lorsqu’il dépose le premier rapport d’évaluation actuarielle le 30 septembre 2011 ou après, l’administrateur du régime de retraite pourrait :

  • consolider les calendriers des paiements de solvabilité de façon à établir un nouveau calendrier de paiements d’une durée de cinq ans;
  • sous réserve du consentement des bénéficiaires du régime, prolonger d’un maximum de 10 ans le calendrier des paiements de solvabilité si le rapport fait état d’un nouveau déficit de solvabilité.

Plus grande souplesse pour les employeurs

Comme l’a annoncé le gouvernement en août 2010, les règlements qui autoriseraient les employeurs à utiliser des lettres de crédit irrévocables d’institutions financières pour couvrir jusqu’à 15 % du passif de solvabilité d’un régime de retraite seraient établis ce printemps. Ces lettres de crédit fourniraient aux employeurs un outil efficace pour gérer les ressources financières tout en assurant des actifs disponibles en cas d’insolvabilité de l’employeur.

Une plus grande souplesse serait également accordée en permettant d’amortir les paiements spéciaux de solvabilité et de continuité à partir d’un an après la date d’évaluation d’un régime. Conformément aux règles régissant les régimes de retraite conjoints, cette disposition réduirait les pressions quant aux flux de trésorerie que les employeurs subissent lorsqu’ils doivent verser une cotisation sous forme de montant forfaitaire après des évaluations actuarielles.