Consultations: Loi de 1994 sur les caisses populaires et les credit unions - EXAMEN DE LA LOI

RAPPORT AU MINISTRE DES FINANCES
Novembre 2015

Ministry  of Finance
Office of Laura Albanese
Parliamentary Assistant to the Minister of Finance
Ministère des Finances
Bureau de Laura Albanese
L’adjoint parlementaire du ministre des Finances
http://intra.trd.fin.gov.on.ca/userfiles/page_attachments/Library/4/trae_artwork_coatofarms.png
Frost Building South, 7th Floor
7 Queen's Park Crescent
Toronto ON  M7A 1Y7   
Telephone:  416 325-0400
Facsimile:    416 327-4493
Édifice Frost Sud, 7e étage
7 Queen's Park Crescent
Toronto ON  M7A 1Y7
Téléphone:   416 325-0400
Télécopieur: 416 327-4493

 

 

 

Le 20 novembre 2015

L'Honorable Charles Sousa
Ministre des Finances
7, Queen’s Park Crescent, 7e étage
Toronto (Ontario)
M7A 1Y7

Monsieur le Ministre,

Vous trouverez ci-joint mon examen de la Loi de 1994 sur les caisses populaires et les credit unions (Loi sur les CPCU).

Je suis heureuse de vous présenter ce rapport, conformément aux exigences de l'article 334 de la Loi sur les CPCU.  Dans mon mandat, j'ai examiné le fonctionnement de la Loi et des règlements.  À cette fin, j'ai sollicité l'opinion du public dans le cadre d'un processus ouvert de consultation.  En compagnie de représentants du ministère des Finances et de la professeure Poonam Puri, j’ai sillonné la province, de Thunder Bay à Windsor, et tenu huit consultations en personne au cours desquelles l’apport des caisses populaires/credit unions aux collectivités nordiques, rurales et urbaines a été souligné.  Par ailleurs, j’ai convié des intervenants à des rencontres individuelles et organisé deux tables rondes en présence de participants sectoriels clés.  Plus de 35 réponses écrites ont été reçues et étudiées aux fins du présent rapport.

De toute évidence, les caisses populaires/credit unions jouent un rôle clé dans la collectivité. Par exemple, dans le nord de la province, elles demeurent les seules institutions financières en place puisque les banques ont fermé leurs portes.  Dans les centres urbains qui regroupent des populations ethniques, les caisses populaires/credit unions leurs offrent des services dans leur langue.

Souvent, elles octroient à des PME et à des entrepreneurs du crédit que les autres institutions financières leur auraient refusé.  Elles appuient aussi l’économie locale en redonnant aux collectivités qui les accueillent.  Ce rapport rend compte des vues et des idées exprimées dans toute la province.  J’espère sincèrement que les changements recommandés aideront les caisses populaires/credit unions à réaliser leur potentiel de croissance.

Dans le rôle d'experte attitrée, la professeure Poonam Puri, de la Osgoode Hall Law School, m'a prodigué de précieux conseils – je tiens à le souligner.  Je suis reconnaissante envers le public pour les renseignements fournis et envers le personnel du ministère des Finances pour le soutien apporté.  Je voudrais aussi vous remercier de m'avoir confié cet examen de la Loi sur les CPCU, une expérience enrichissante pour mon personnel et moi-même.

Veuillez agréer, Monsieur le Ministre, l'expression de ma considération distinguée.

[Original signé par]

Laura Albanese
Adjointe parlementaire au ministre des Finances
Députée provinciale (York-Sud – Weston)

Table des matières

Introduction

Les caisses populaires/credit unions de l'Ontario, un secteur en mutation

Principaux enjeux et recommandations

A - Suffisance du capital
B - Règles en matière de prêt et de placement
C - Règles établies selon la taille
D - Gouvernance d'entreprise
E - Protection des consommateurs
F - Rôle des organismes de réglementation
G - Assurance-dépôts
H - Activités extraprovinciales
I – Modifications techniques

Mise en oeuvre des recommandations

Liste des recommandations

Annexe 1 : Dossiers soumis par les intervenants

Introduction

Le 30 septembre 2014, le Ministre des Finances, l'Honorable Charles Sousa, m'a confié l'examen de la Loi de 1994 sur les caisses populaires et les credit unions (Loi sur les CPCU).

Les modalités de cet examen et du mandat issu de ma nomination figurent à l'article 334 de la Loi sur les CPCU.

Examen

334.     

(1) Dans les cinq ans qui suivent l’entrée en vigueur de l’article 177 de l’annexe 7 de la Loi de 2007 sur les mesures budgétaires et l’affectation anticipée de crédits, le ministre nomme une ou plusieurs personnes qu’il charge d’examiner l’application de la présente loi et des règlements et de lui faire des recommandations à cet égard. 

Examens subséquents

(2) Au plus tard cinq ans après la nomination prévue au paragraphe (1), le ministre nomme une ou plusieurs personnes qu’il charge d’effectuer un examen subséquent et, au plus tard cinq ans après la plus récente nomination prévue au présent paragraphe, il nomme une ou plusieurs personnes qu’il charge d’effectuer un examen subséquent.

Consultation du public

(3) Lorsqu’elles effectuent un examen, les personnes nommées sollicitent les vues du public. 

Consultation par le public

(4) Le ministre met les recommandations des personnes nommées à la disposition du public.

Ma nomination est la première exigée après l'entrée en vigueur de l'article 334 le 1er octobre 2009. Le présent rapport est le fruit d'une consultation rigoureuse amorcée par la publication d'un document de discussion en novembre 2014 pour lequel nous avons reçu plus de 35 réponses écrites, toutes étudiées avec soin. De plus, les séances de consultation se sont tenues dans toutes les régions de la province : Hamilton, London, Ottawa, Kingston, Sudbury, Thunder Bay, Windsor et Toronto. Ouvertes au public, les séances ont attiré plus de 220 participants de divers horizons : membres de caisses populaires/credit unions, propriétaires de PME, chambres de commerce locales et représentants sectoriels. Deux tables rondes ont suivi, réunissant des organisations clés du secteur des caisses populaires/credit unions. Tout au long de cette période, j'ai eu des rencontres individuelles avec des intervenants qui avaient exprimé le souhait de m'exposer leurs points de vue.

Au cours de l'examen, j'ai pu bénéficier des précieux conseils de la professeure Poonam Puri, de la Osgoode Hall Law School, nommée experte attitrée.  Je voudrais la remercier de sa collaboration, qui s'est avérée essentielle à la formulation des recommandations du présent rapport. 

Je tiens aussi à souligner le concours du personnel du ministère des Finances dans l'organisation des consultations publiques et des tables rondes avec les intervenants, la collecte et l'analyse des données sectorielles et le traitement des réponses reçues par écrit. Les commentaires et l'expertise de la Commission des services financiers de l'Ontario (CSFO) et de la Société ontarienne d'assurance-dépôts (SOAD) ont aussi été fort utiles.

Les caisses populaires/credit unions de l'Ontario, un secteur en mutation

Les caisses populaires/credit unions sont des acteurs importants sur la scène des services financiers de l'Ontario.  À titre d'institutions financières coopératives, elles appartiennent aux membres, auxquels elles destinent principalement leurs produits et services.  Elles adhèrent à une vocation communautaire et, dans certains cas, offrent leurs services dans les régions où les autres institutions financières sont absentes. 

Dans le document de consultation publié en novembre 2014, j'ai noté les changements importants dans le secteur des caisses populaires/credit unions depuis l'examen de la loi en 2009.  Cette évolution se poursuit à un rythme accéléré. Au moment de la publication du document de consultation, l'Ontario comptait 118 caisses populaires et credit unions. Les fusions et acquisitions ont ramené ce nombre à 110. Les actifs sectoriels continuent leur croissance, le nombre de caisses populaires/credit unions de grande taille ayant augmenté de même que la valeur moyenne de l'actif. Cependant, l'anémie persistante des taux d'intérêt force les caisses populaires/credit unions à innover afin de trouver d'autres sources de revenus.

Tableau 1 : Caisses populaires/credit unions selon la valeur de l'actif
Valeur de l'actif Septembre 2009 Septembre 2014 Septembre 2015
Nbre de CP/CU Actif  
(M $)
% de l'actif total Valeur moyenne
de l'actif
 
(M $)
Nbre de CP/CU Actif  
(M $)
% de l'actif total Valeur moyenne
de l'actif
 
(M $)
Nbre de CP/CU Actif  
(M $)
% de l'actif total Valeur moyenne de l'actif (M $)
≥ 5 G$ 0 0 0 0 1 9 832 24 9 832 1 10 899 24 10 899
500 M$ - < 5 G$ 12 15 360 52 1 280 17 19 919 48 1 172 19 24 075 53 1 267
100 M$ - < 500 M$ 48 10 020 34 209 41 9 090 22 222 42 8 833 19 210
50 M$ - < 100 M$ 35 2 505 9 72 19 1 479 4 78 11 838 2 76
10 M$ - < 50 M$ 45 1 264 4 28 32 973 2 30 31 961 2 31
< 10 M$ 51 197 1 4 8 45 < 1 6 6 28 <1 5
TOTAL 191 29 346 100 154 118 41 338 100 350 110 45 634 100 415
Remarque : Certains chiffres arrondis peuvent faire varier le total.

Principaux enjeux et recommandations

Les membres, notamment les PME, comptent sur les caisses populaires/credit unions – qui remplacent souvent les banques, entre autres, dans les petites collectivités où il n'y en a pas – pour avoir accès aux services financiers essentiels. À leur point de vue, il faut encourager le gouvernement à donner plus de latitude aux caisses populaires/credit unions afin qu'elles servent davantage les collectivités ontariennes.

La vision et les priorités stratégiques du secteur consistent à accroître sa part de marché en soutenant sa notoriété, à exploiter de nouvelles sources de revenus par une offre de services élargie et à collaborer à des projets, tout en favorisant le regroupement pour réaliser des gains d'efficacité et des économies d'échelle. Le secteur voudrait offrir des services financiers grand public partout en Ontario, sans renier ses principes coopératifs.

Les recommandations formulées ci-dessous s'inscrivent dans ce contexte. Les sujets y sont présentés dans le même ordre que dans le document de consultation de novembre 2014.

A - Suffisance du capital

Recommandation #1:  

Adopter les nouvelles exigences en matière de suffisance du capital issues des principes de Bâle III en les adaptant à la structure du capital des caisses populaires/credit unions.

Recommandation #2:

Révoquer les dispositions relatives aux regroupements visant à constituer un capital.

Cadre de travail de Bâle III

«Les caisses populaires/credit unions de l'Ontario appuient les principes qui sous-tendent les nouvelles normes internationales.  La nécessité pour les institutions financières de disposer d'un capital de base solide pour les soutenir en période difficile est reconnue…. Mais, dans l'application des nouvelles normes, la structure coopérative des caisses populaires/credit unions doit aussi bénéficier de cette reconnaissance. »  - Central 1 Credit Union

En 2010, en réaction à la crise financière mondiale, la Banque des règlements internationaux a publié un cadre de travail mondial afin de promouvoir la résilience des banques et des systèmes bancaires.  Baptisé Bâle III, ce cadre de travail resserre les normes en rehaussant la qualité et la quantité du capital réglementaire.

Nombre d'instances ont adopté les nouvelles normes à l'égard des banques, notamment le Bureau [fédéral] du surintendant des institutions financières canadiennes. En général, les caisses populaires/credit unions de l'Ontario appuient le resserrement des exigences en matière de capital. Cependant, elles craignent de ne pouvoir respecter strictement la nouvelle définition du capital, dont le capital-actions ordinaires – considéré comme du capital de grande qualité selon Bâle III – est un élément clé.

Au contraire des banques, les caisses populaires/credit unions n'émettent pas d'actions ordinaires. Elles octroient des parts sociales, mais le montant qui peut être recueilli de cette façon est limité. En général, le prix d'une part varie entre 5 $ et 100 $. Les membres peuvent souscrire au plus 1 000 $ de parts, en plus du nombre minimum de parts imposé par les règlements de la caisse populaire/credit union. 

Afin de réunir plus de capitaux, nombre de caisses populaires/credit unions émettent aux membres des actions de placement. Ces actions ne répondent pas aux critères de classement des actions ordinaires aux fins du capital réglementaire. De plus, comme elles sont généralement remboursables, elles ne peuvent s'ajouter aux fonds propres de catégorie 1 (grande qualité).

Reconnaissant que les critères d'inclusion au capital ne tiennent pas compte de la structure juridique et capitalistique unique des coopératives financières, Bâle III encourage les autorités de contrôle à appliquer avec cohérence les critères définis, même si aucune approche uniforme ne leur a été proposée.

Afin de renforcer le cadre de travail en matière de capital pour les caisses populaires/credit unions et, à la lumière d'une approche en voie d'adoption au sein de l'Union européenne, je recommande que les actions de placement soient incluses dans le calcul des avoirs propres supplémentaires de catégorie 1 à condition que :

  • Tous les rachats soient approuvés par les organismes de réglementation;  
  • Les actions ne puissent être rachetées si le rachat empêche la caisse populaire/credit union de respecter les exigences en matière de capital réglementaire ou de liquidité;
  • Les actions de placement en circulation soient acquises aux fonds propres de catégorie 1 après cinq ans;
  • Toutes nouvelles actions de placement émises ne puissent être rachetées à l'entière discrétion du membre et que la caisse populaire/credit union dispose du droit inconditionnel de refuser le rachat.

À l'égard des autres aspects détaillés du cadre de travail de Bâle III, les recommandations sont les suivantes :

  • Accorder aux caisses populaires/credit unions une période de transition de cinq ans pour atteindre le seuil minimum de 10,5 % fixé par Bâle III pour les fonds propres pondérés en fonction du risque; et
  • Maintenir un ratio de levier en complément des exigences relatives aux fonds propres pondérés en fonction du risque. Il faudrait maintenir à 4 % le ratio de levier minimum mesurant les fonds propres par rapport aux actifs, mais inclure dans le calcul les actifs hors bilan, conformément aux principes de Bâle III.

Regroupement visant à constituer un capital

«…[les dispositions de regroupement de la Loi sur les CPCU afin de constituer un capital] offriraient un accès limité au capital du système, compte tenu des taux de croissance des actifs et des objectifs qui s'y rattachent. Nous ne croyons pas que le système ontarien dispose d'un capital excédentaire suffisant pour adopter cette solution dans un avenir prévisible. » – First Ontario Credit Union

Actuellement, un minimum de deux caisses populaires/credit unions peuvent s'entendre avec une ligue afin de satisfaire aux exigences de suffisance du capital, avec l'approbation de la SOAD.  À ce jour, aucune caisse populaire/credit union ou ligue n'a eu recours à cette disposition pour former un regroupement en vue de constituer un capital.  Les caisses populaires/credit unions ont indiqué que les dispositions sont inutiles et qu'elles procurent très peu d'avantages.  Par conséquent, je recommande de révoquer la disposition sur le regroupement visant à constituer un capital.

B - Règles en matière de prêt et de placement

Recommandation #3:

Autoriser les caisses populaires/credit unions de l'Ontario à signer des conventions de syndication de prêt avec leurs homologues des autres provinces

Recommandation #4:   

Harmoniser les règles sur la propriété des filiales avec celles des banques et autoriser les caisses populaires/credit unions à acquérir en propriété exclusive des filiales spécialisées dans le courtage d'assurance.

Syndication de prêt

« En limitant la possibilité des caisses populaires/credit unions de l'Ontario de syndiquer des prêts directement avec leurs homologues au pays, on restreint grandement l'utilisation de cet important outil de gestion des risques. » – Association of Large Ontario Credit Unions

La Loi sur les CPCU permet aux caisses populaires/credit unions de conclure des conventions de syndication de prêt avec leurs homologues en Ontario ou avec des entités inscrites, comme une ligue.  Cependant, elle leur interdit de signer directement de telles conventions avec leurs homologues des autres provinces.  Les caisses populaires/credit unions ont exprimé le vif désir de pouvoir conclure ces conventions avec leurs homologues des autres provinces, estimant ainsi pouvoir mieux gérer les risques en diversifiant leur portefeuille et avoir accès plus facilement à des fonds pour suffire à la demande de prêts en Ontario. 

Par conséquent, je recommande que les caisses populaires/credit unions de l'Ontario puissent signer des conventions de syndication de prêt directement avec leurs homologues des autres provinces canadiennes.

Propriété des filiales

« Nous suggérons que la liste des filiales prescrites pour les caisses populaires/credit unions soit harmonisée avec celle des placements permis aux banques en vertu de la Loi sur les banques… En particulier, les caisses populaires/credit unions devraient pouvoir acquérir le contrôle d'une entité exploitant une agence d'assurance, au même titre que les banques peuvent le faire… » – Meridian Credit Union

Les caisses populaires/credit unions peuvent établir ou acquérir une filiale seulement si elle est prescrite dans la réglementation et avec l'approbation de la SOAD. Autrement, elles peuvent investir dans au plus 30 % des actions avec droit de vote d'une entité. 

En vue d'offrir aux caisses populaires/credit unions plus de choix et de souplesse afin qu'elles puissent se lancer dans de nouvelles activités pour répondre aux besoins de leurs membres, je recommande de leur accorder plus de pouvoirs pour acquérir des filiales.  Par exemple, afin de les placer sur un pied d'égalité avec les banques, les caisses populaires/credit unions devraient pouvoir s'établir ou investir dans le courtage d'assurance en tant que filiales. Dans la mesure où les caisses populaires/credit unions jouissent actuellement de plus de souplesse que les banques en ce qui a trait à la propriété des filiales (p. ex., pour le crédit-bail automobile), l’Ontario devrait maintenir ces différences.

C - Règles établies selon la taille   

Recommandation #5:

Supprimer les règles différenciées pour les petites caisses populaires/credit unions.

« Nous décourageons l'adoption de paliers ou de seuils réglementaires qui différencient nettement les exigences et les limites imposées aux caisses populaires/credit unions uniquement d'après leur taille ou d'autres facteurs arbitraires… » – Parama Credit Union

Actuellement, la Loi sur les CPCU applique des règles plus restrictives aux caisses populaires/credit unions dont les actifs sont inférieurs à 50 millions $ si elles n'octroient pas de prêts commerciaux.  Comme l'illustre le tableau 1, seulement 37 caisses populaires/credit unions possèdent individuellement des actifs inférieurs à 50 millions $, ce qui représente moins 2 % des actifs du système. Comme environ la moitié de ces caisses populaires/credit unions accordent des prêts commerciaux, il y en a moins de 20 à qui s'appliquent les règles différenciées. La plupart des petites caisses populaires/credit unions ont établi des politiques prudentes en matière de prêt et de placement; nombre d'entre elles sont bien capitalisées grâce aux bénéfices non répartis. Les règles normatives sont maintenant considérées comme inutiles, voire arbitraires. Pour des raisons pratiques, porter le seuil au-delà de 50 millions $ imposerait des règles encore plus restrictives aux caisses populaires/credit unions qui exercent déjà une gestion prudente de leurs portefeuilles. De plus, aucune autre province au Canada n'applique de règles différenciées aux caisses populaires/credit unions d'après la valeur de l'actif.  Certains soutiennent qu'une approche plus efficace consisterait à moduler la réglementation selon la complexité des activités de la caisse populaire/credit union.  Par conséquent, je recommande que l’Ontario abolisse les règles différenciées pour les petites caisses populaires/credit unions.

Les organismes de réglementation devraient continuer de s'assurer que les politiques de placement et de prêt instaurées par chaque caisse populaire/credit union sont pertinentes et tiennent compte de leur capacité à gérer les risques.

D - Gouvernance d'entreprise

Recommandation #6:

Encourager les organismes de réglementation à poursuivre la surveillance du secteur des caisses populaires/credit unions.

Recommandation #7:

Exiger que les caisses populaires/credit unions rendent compte aux membres de la composition hommes-femmes de leurs conseils d'administration.

« Les normes de gouvernance d'entreprise en vigueur sont suffisantes; il n'est nécessaire de les améliorer à l'heure actuelle. » – Ontario Educational Credit Union

Une gouvernance rigoureuse est essentielle pour que les caisses populaires/credit unions conservent la confiance des membres, gèrent efficacement les risques et poursuivent une stratégie favorable à la croissance. Les failles dans la gouvernance peuvent conduire à l'échec commercial et sont souvent imputées à la surveillance insuffisante exercée par les conseils d'administration, aux lacunes des systèmes servant à déceler, gérer et signaler les risques ou à la déficience des contrôles internes.

La SOAD est intervenue pour resserrer la supervision à l'égard des pratiques de gouvernance, notamment en publiant des notes d'orientation et des guides de travail pour l'auto-évaluation destinés au conseil d'administration, au comité d'audit et à la direction.  De plus, la SOAD administre un système de primes qui récompense les caisses populaires/credit unions dont les saines pratiques de gouvernance contribuent à gérer et réduire les risques.

Le secteur a bien accueilli ces approches, et aucune lacune en matière de réglementation n'a été relevée durant les consultations.

Constatant que les normes de la SOAD sont exigeantes, certaines caisses populaires/credit unions plus petites déconseillent d'y apporter des changements susceptibles de faire augmenter les coûts de la conformité au-delà des avantages qui pourraient en découler. 

À la lumière des commentaires reçus, j’en conclus qu’aucune amélioration aux normes de gouvernance n'est nécessaire. Les organismes de réglementation devraient continuer de surveiller la conformité par rapport aux exigences en vigueur.

Ceci étant dit, l'opinion nationale et internationale s'intéresse passablement au fait que les femmes sont sous-représentées aux postes décisionnels, notamment au sein des conseils d'administration des sociétés ouvertes.  À la fin de 2014, la Commission des valeurs mobilières de l'Ontario a adopté de nouvelles règles obligeant les sociétés cotées en bourse à déclarer le nombre de leurs employées siégeant à titre de cadres supérieures de leur conseil d'administration.  De plus, le gouvernement fédéral, par l'entremise du conseil consultatif chargé de promouvoir la participation des femmes aux conseils d'administration, a fixé un objectif de 30 % de femmes et presse les entreprises canadiennes de l'atteindre.

Étant donné les valeurs coopératives des caisses populaires/credit unions, il n'était pas étonnant d'apprendre qu'elles sont, globalement, très près de l'objectif fédéral.  En moyenne, les femmes au sein des conseils d'administration des caisses populaires/credit unions de l'Ontario occupent 28 % des sièges, contre 15 % à 20 % dans les sociétés cotées en bourse. Afin d'encourager la diversité des nominations, je recommande que les caisses populaires/credit unions déclarent chaque année à leurs membres la composition hommes-femmes de leurs conseils d'administration.

E - Protection des consommateurs

Recommandation #8:

Mieux harmoniser le cadre de travail des caisses populaires/credit unions de l'Ontario en matière de protection des consommateurs avec celui des banques.

Recommandation #9:   

Sonder l'engagement volontaire des caisses populaires/credit unions à publier un énoncé annuel des responsabilités, à signaler la fermeture de succursales dans un avis et à transmettre les plaintes aux organismes de réglementation.

Recommandation #10:

Explorer avec les caisses populaires/credit unions les options qui permettraient aux consommateurs d'éviter le coût élevé des prêts sur salaire.

« La base de la caisse populaire est d’avoir des propriétaires-usagers. Ainsi, la protection du consommateur et la vitalité de la communauté sont incluses à même nos bases d’affaires. » – L’Alliance des caisses populaires de l’Ontario limitée

Sachant que les caisses populaires/credit unions ont une mission coopérative et veillent avant tout aux intérêts de leurs membres, il faut néanmoins s'assurer que la protection des consommateurs constitue l'assise de la réglementation des services financiers.

Contrairement à la loi fédérale, la Loi sur les CPCU n'oblige pas à informer les membres de certains aspects, notamment les frais des comptes, les produits apparentés aux dépôts (p. ex., les CPG indiciels) et l'assurance hypothécaire. De même, aucune loi ni réglementation n'interdit aux caisses populaires/credit unions de l’Ontario la vente liée avec coercition, la facturation des opérations effectuées par défaut, l'imposition d'une période maximale de retenue d'un chèque ou le maintien d'un solde minimum au compte parmi les conditions d'octroi d'un prêt.

Même si les caisses populaires/credit unions communiquent volontairement ces renseignements et ces protections à leurs membres, il serait utile d'améliorer la transparence et la cohérence dans ces pratiques. Aussi, je recommande que des normes soient inscrites dans les lois et les règlements pour bien protéger les consommateurs dans le marché des services financiers de l'Ontario.

Dans d'autres domaines, les caisses populaires/credit unions devraient plutôt prendre des engagements volontaires, comme de publier des énoncés de responsabilités concernant leurs contributions aux collectivités ou de poster un avis aux citoyens si une succursale risque d'être fermée.

Puisque les caisses populaires/credit unions n'ont pas de mécanisme indépendant de règlement des litiges, comme un protecteur des membres en cas de plainte, les données publiques dans le secteur font défaut concernant les tendances en matière de protection des consommateurs.  Je recommande que les organismes de réglementation recueillent les plaintes soumises aux caisses populaires/credit unions, de sorte que ces données puissent éclairer les décisions en matière de politique.

Durant les consultations, certaines caisses populaires/credit unions ont manifesté l'intérêt d'explorer ce qu’elles peuvent faire pour aider les consommateurs à éviter le coût élevé des prêts sur salaire offerts par les fournisseurs parallèles.  Les caisses populaires/credit unions croient pouvoir jouer un rôle important afin de protéger ces consommateurs en leur proposant des solutions économiques et des projets éducatifs visant à améliorer leur littératie financière. Le ministère des Services gouvernementaux et des Services aux consommateurs mène des consultations publiques afin de découvrir comment mieux protéger les consommateurs contre les prêts sur salaire et les autres produits et services financiers parallèles, avec la participation des caisses populaires/credit unions.  Je recommande que le gouvernement, par l’entremise du ministère des Finances et du ministère des Services gouvernementaux et des Services aux consommateurs continue d'explorer avec les caisses populaires/credit unions le rôle qu'elles peuvent jouer afin de protéger et de sensibiliser les consommateurs à l'égard des prêts sur salaire, et de chercher des solutions dans la Loi sur les CPCU ou d'autres législations.

F - Rôle des organismes de réglementation

Recommandation #11:

Étudier les recommandations du Comité d'examen des mandats de la CSFO, du Tribunal des services financiers (TSF) et de la SOAD en vue de clarifier les rôles
de la CSFO et de la SOAD dans le système des caisses populaires/credit unions
en Ontario.

Durant la consultation, les caisses populaires/credit unions ont exprimé divers points de vue quant au rôle des organismes de réglementation ainsi qu'à la clarté et à la pertinence de la répartition des responsabilités entre la CSFO et la SOAD. Certaines estiment qu'il existe un conflit d'intérêts inhérent au fait que le mandataire de l'assurance-dépôts soit responsable de la réglementation sur la solvabilité. Selon elles, le rôle de la SOAD devrait se limiter à l'assurance-dépôts, tandis que la CSFO devrait se charger de la réglementation sur la solvabilité et la surveillance des pratiques de l'industrie. D'autres pensent qu'il faut transférer les responsabilités restantes de la CSFO en matière de réglementation à la SOAD afin d'accroître son expertise dans le domaine.  D'autres encore considèrent que la répartition des responsabilités en matière de réglementation fonctionne bien et ne nécessite aucun changement.

Les intervenants ont eu l'occasion de s'entretenir avec le comité d'experts chargé au printemps de 2015 du mandat d'examen de la CSFO, de la SOAD et du Tribunal des services financiers. Deux rencontres avec le comité nous ont permis d'échanger nos points de vue. Je recommande que le gouvernement étudie ses recommandations finales afin de clarifier au besoin les rôles de la CSFO et de la SOAD, tout en protégeant les intérêts du système des caisses populaires/credit unions en Ontario.

G - Assurance-dépôts

Recommandation #12:

Fixer la limite de l'assurance-dépôts à 250 000 $, notamment pour les dépôts détenus dans chaque type de compte enregistré (REER, CELI, etc.)

L'assurance-dépôts joue un rôle clé afin de protéger les consommateurs et de préserver la confiance dans la stabilité du secteur financier.  Les meilleures pratiques internationales recommandent l'inclusion de certaines modalités aux programmes d'assurance-dépôts, comme de fixer un montant limite pour les dépôts assurés. Si le montant est illimité ou trop élevé, les institutions financières pourraient être tentées de prendre plus de risques parce qu'elles sont protégées des conséquences de leurs gestes. Les régimes d'assurance-dépôts bien conçus doivent limiter ces dérives. L'Ontario continue d'appuyer les meilleures pratiques internationales décrites dans les Principes fondamentaux en vue de l'établissement de régimes efficaces d'assurance-dépôts énoncés par l'Association internationale des assureurs-dépôts.

En même temps, il est important de revoir périodiquement l'étendue de la protection afin qu'elle réponde aux objectifs d'intérêt public du régime d'assurance-dépôts. 

En Ontario, la limite de l'assurance-dépôts, fixée la dernière fois en 2000, est établie actuellement à 100 000 $ pour les dépôts de base. Une garantie illimitée protège tous les comptes enregistrés : épargne-retraite (REER), fonds de revenu de retraite (FERR) et comptes d'épargne libre d'impôt (CELI) depuis 2009.

Je recommande de porter la garantie pour les dépôts de base dans les caisses populaires/credit unions à 250 000 $. Je recommande également d'établir une garantie de 250 000 $ pour couvrir le total des dépôts en espèces dans chaque type de compte enregistré. En d'autres mots, le total des dépôts en espèces détenus dans les REER par le membre d'une caisse populaire/credit union (peu importe le nombre de contrats) serait assuré jusqu'à concurrence de 250 000 $.  Une limite distincte de 250 000 $ couvrirait les dépôts en espèces détenus dans chacun des autres types de comptes enregistrés.  Les placements autres qu'en espèces détenus dans les REER ne seraient pas touchés, puisqu'ils ne sont pas garantis par l'assurance-dépôts.

La limite de 250 000 $ serait plus élevée que celle que prévoit la Société d'assurance-dépôts du Canada pour les dépôts bancaires. Elle égalerait cependant la garantie en vigueur au Nouveau-Brunswick, en Nouvelle-Écosse et à Terre-Neuve-et-Labrador pour les dépôts auprès des caisses populaires/credit unions et dans les credit unions et les banques aux États-Unis.

Les disparités dans l'étendue des garanties offertes sur un même territoire ou entre plusieurs peuvent, craint-on, entraver la concurrence ou la coordination des efforts en cas de perturbations du marché, en plus de confondre les consommateurs. Pour ces raisons, je recommande que l'Ontario invite les autres provinces canadiennes à voir comment mieux coordonner les régimes d'assurance-dépôts.

Une collecte des données rigoureuse est nécessaire à l'appui de la révision périodique des garanties offertes par l'assurance-dépôts. De plus, il est essentiel que la société d'assurance-dépôts ait accès en tout temps au dossier des déposants afin de les rembourser rapidement et de favoriser la stabilité du système financier après la fermeture d'une institution. Pour ces raisons, je recommande que la société d'assurance-dépôts améliore ses pratiques et procédures de collecte des données.

H - Activités extraprovinciales

Recommandation #13:

Continuer de permettre à l'Ontario de signer des conventions réciproques sur les caisses populaires/credit unions avec d'autres gouvernements.

Au Canada, les caisses populaires/credit unions ont toujours évolué exclusivement à l'intérieur des frontières provinciales en servant les collectivités locales et leurs membres réunis par des liens communs, comme l'emploi, la religion ou l'appartenance ethnique. Depuis quelques années, certaines caisses populaires/credit unions envisagent un nouveau modèle d'affaires national en tant qu'institution fédérale sous le régime de la Loi sur les banques.

Cette option pourrait ne pas être efficace ou pratique pour les caisses populaires/credit unions qui, souhaitant déborder leurs frontières, devront concilier les régimes d'assurance-dépôts de deux ou plusieurs provinces. Pour ces raisons, l'intérêt ou la viabilité de conclure des ententes réciproques interprovinciales risque de décevoir.

Par contre, il reste à voir si le nouveau cadre de travail fédéral répondra aux besoins des caisses populaires/credit unions et de leurs membres, ou si d'autres modèles d'exploitation verront le jour.  Par conséquent, je recommande que la Loi sur les CPCU continue d'autoriser l'Ontario à signer des ententes réciproques avec d'autres provinces concernant l'enregistrement extraprovincial des caisses populaires/credit unions.

I - Modifications techniques

Recommandation #14:

Envisager avec le ministère des Affaires municipales et du Logement des modifications aux règles de placement pour les municipalités.

Recommandation #15:

Confier au ministère des Finances la tâche de modifier les règlements de diverses lois afin d'inclure les caisses populaires/credit unions parmi les institutions financières admissibles.

« D'autres textes législatifs que la Loi sur les CPCU présentent nombre de définitions, d'exigences et de restrictions périmées… qui empêchent ces entités de faire affaire librement avec les caisses populaires/credit unions. » – First Ontario Credit Union

Les municipalités, en raison des restrictions qui leur sont imposées, ne peuvent faire affaire avec les caisses populaires/credit unions, qui ont été un certain nombre à le déplorer. Par exemple, les municipalités peuvent investir uniquement dans les dépôts à terme dont l'échéance dépasse deux ans si l'institution financière dispose d'une cote de crédit. Comme les caisses populaires/credit unions n'ont pas de cote de crédit, elles ne peuvent faire affaire avec les municipalités. 

Le gouvernement, par l'entremise du ministère des Affaires municipales et du Logement, est à revoir le cadre législatif municipal de l'Ontario, notamment la Loi sur les municipalités.  Voilà l'occasion de réévaluer les règles d'investissement visant les municipalités.  Je recommande donc que le ministère des Finances et le ministère des Affaires municipales et du Logement coordonnent leurs efforts afin de lever les obstacles qui interdisent aux municipalités de traiter avec les caisses populaires/credit unions.

Durant la consultation, il a aussi été souligné que certains règlements de l'Ontario avantagent les banques au détriment des caisses populaires/credit unions, notamment en ce qui a trait aux ventes pour impôts municipaux.  Les règlements de la Loi sur les municipalités stipulent que le dépôt affecté à une vente pour impôts municipaux doit être effectué sous forme de mandat, de traite bancaire ou de chèque certifié par une banque ou une société de fiducie – les caisses populaires/credit unions sont exclues.  D'autres exemples du même type figurent dans les règlements de certaines autres lois de l'Ontario.  Je recommande que le ministère des Finances entreprenne de relever ces dispositions dans les lois et coordonne avec les ministères responsables les modifications à apporter pour que les caisses populaires/credit unions bénéficient du même traitement que les banques et les sociétés de fiducie.

Mise en oeuvre des recommandations

Déposée en 1994, la Loi sur les CPCU a, depuis, fait l'objet d'un certain nombre de modifications.  En raison de ce travail fragmentaire, la Loi est devenue moins claire et moins maniable au fil des années.  Les organismes de réglementation et les représentants des caisses populaires/credit unions ont exprimé le désir qu'elle soit remplacée par une loi mieux adaptée aux conventions de rédaction actuelles, ce qui améliorerait la clarté du cadre de travail qui régit les caisses populaires/credit unions.  Ce gain d'efficacité pour le secteur réduirait le temps et les ressources consacrés à l'interprétation de diverses dispositions.  Cependant, la rédaction d'une nouvelle loi est un long processus qui requiert de vastes consultations auprès du secteur et des autres intervenants, qui ont demandé d'accélérer la mise en oeuvre de certaines recommandations clés.

Aussi, je recommande que le gouvernement procède à la mise en oeuvre de mes recommandations en trois volets dans l'ordre suivant :

  1. Modifier le règlement général de la Loi sur les CPCU afin de mettre en oeuvre les recommandations 4 (modifier les règles sur la propriété des filiales) et 12 (porter à 250 000 $ la limite de l'assurance-dépôts de l'Ontario).
  2. Modifier la Loi sur les CPCU et le règlement général afin de mettre en oeuvre les recommandations 3 (autoriser la syndication de prêt avec les caisses populaires/credit unions d'autres provinces) et 5 (éliminer les règles différenciées pour les petites caisses populaires/credit unions).
  3. Rédiger pour les caisses populaires/credit unions une nouvelle loi qui contiendrait toutes les recommandations du présent rapport.                    

Liste des recommandations

A – Suffisance du capital

  1. Adopter les nouvelles exigences en matière de suffisance du capital issues des principes de Bâle III en les adaptant à la structure du capital des caisses populaires/credit unions.
  2. Révoquer les dispositions relatives aux regroupements visant à constituer un capital.

B – Règles en matière de prêt et de placement

  1. Autoriser les caisses populaires/credit unions de l'Ontario à signer des conventions de syndication de prêt avec leurs homologues des autres provinces
  2. Harmoniser les règles sur la propriété des filiales avec celles des banques et autoriser les caisses populaires/credit unions à acquérir en propriété exclusive des filiales spécialisées dans le courtage d'assurance.

C – Règles établies selon la taille

  1. Supprimer les règles différenciées pour les petites caisses populaires/credit unions.

D – Gouvernance d'entreprise

  1. Encourager les organismes de réglementation à poursuivre la surveillance du secteur des caisses populaires/credit unions.
  2. Exiger que les caisses populaires/credit unions rendent compte aux membres de la composition hommes-femmes de leurs conseils d'administration.

E – Protection des consommateurs

  1. Mieux harmoniser le cadre de travail des caisses populaires/credit unions de l'Ontario en matière de protection des consommateurs avec celui des banques. 
  2. Sonder l'engagement volontaire des caisses populaires/credit unions à publier un énoncé annuel des responsabilités, à signaler la fermeture de succursales dans un avis et à transmettre les plaintes aux organismes de réglementation.
  3.  Explorer avec les caisses populaires/credit unions les options qui permettraient aux consommateurs d'éviter le coût élevé des prêts sur salaire. 

F – Rôles des organismes de réglementation

  1. Étudier les recommandations du Comité d'examen des mandats de la CSFO, du Tribunal des services financiers (TSF) et de la SOAD en vue de clarifier les rôles de la CSFO et de la SOAD dans le système des caisses populaires/credit unions en Ontario.

G – Assurance-dépôts

  1. Fixer la limite de l'assurance-dépôts à 250 000 $, notamment pour les dépôts détenus dans chaque type de compte enregistré (REER, CELI, etc.)

H – Activités extraprovinciales

  1. Continuer de permettre à l'Ontario de signer des conventions réciproques sur les caisses populaires/credit unions avec d'autres gouvernements.

I – Modifications techniques

  1. Envisager avec le ministère des Affaires municipales et du Logement des modifications aux règles de placement pour les municipalités.
  2. Confier au ministère des Finances la tâche de modifier les règlements de diverses lois afin d'inclure les caisses populaires/credit unions parmi les institutions financières admissibles.

Annexe 1 : Dossiers soumis par les intervenants

  1. Advocis
  2. Advisory Council for Smaller Asset Sized Credit Unions
  3. Alliance des caisses populaires de l’Ontario
  4. Almonte Heritage Redevelopment Group
  5. Caisse Alterna/Alterna Savings and Credit Union
  6. Association of Credit Unions of Ontario
  7. Association of Large Ontario Credit Unions
  8. Bay Credit Union
  9. L'Association des banquiers canadiens
  10. Central 1 Credit Union
  11. Concentra Financial Services Association
  12. CUMIS Group Limited
  13. Desjardins – La Fédération des caisses populaires de l’Ontario
  14. First Ontario Credit Union
  15. La Great-West, compagnie d'assurance-vie
  16. Imperial Investments
  17. Insurance Brokers Association of Ontario
  18. Independent Financial Brokers of Canada
  19. Kingston Community Credit Union
  20. Lake, Robert, président retraité et chef de la direction de Peterborough Utilities Services
  21. London Chamber of Commerce
  22. Meridian Credit Union
  23. Momentum Credit Union
  24. Northern Credit Union
  25. Ontario Chamber of Commerce
  26. Ontario Co-operative Association
  27. Ontario Educational Credit Union
  28. Ontario Nonprofit Network
  29. Parama Credit Union
  30. Peterborough Community Credit Union
  31. Resurrection Credit Union
  32. Ron Chenier & Associates Inc.
  33. Thamesville Community Credit Union
  34. Ukrainian Credit Union
  35. Utilities Employees (Windsor) Credit Union
  36. WSCC Condominium Corporation