Chapitre Trois — Le Déclin Des Régimes De Retraite Professionnels De L’Ontario

3.1 Introduction

Depuis au moins 20 ans – peut-être 30 –, on observe une baisse du pourcentage de la population active de la province participant à un régime de retraite professionnel. Le présent chapitre analyse l’ampleur et la nature de ce déclin, ses causes et ses conséquences. Cette analyse est essentielle non seulement pour déterminer ce que l’on peut ou devrait faire, le cas échéant, afin d’arrêter ou d’inverser cette tendance, mais également pour formuler des recommandations concernant d’autres questions en tenant pleinement compte de la façon dont elles affecteront vraisemblablement la couverture.

Il est particulièrement important de disposer de données exactes lorsqu’on mesure et interprète le déclin de la couverture des régimes de retraite. Toutefois, pour les raisons énoncées au chapitre deux, le présent chapitre doit commencer par une mise en garde aux lecteurs. En effet, malgré les efforts considérables consentis par le personnel de la Commission et les experts-conseils pour améliorer leur exactitude, toutes les données citées dans le présent chapitre et les autres chapitres doivent être prises en compte avec certaines réserves. Dans le présent chapitre, de temps à autre j’ai dû me fier à des données qui visaient non seulement les travailleurs relevant de la compétence de l’Ontario, mais également tous les travailleurs de l’Ontario couverts par un régime de retraite quelconque (y compris ceux cotisant à des régimes relevant de la compétence du gouvernement fédéral ou d’autres provinces). Il m’est arrivé occasionnellement de faire des déductions à partir de statistiques pancanadiennes. Lorsque j’ai eu à faire usage d’autres données que celles du régime provincial, j’ai signalé cet écart dans le texte.

Haut de la page

3.2 L’ampleur et la nature du déclin

3.2.1 Le déclin de la couverture des régimes de retraite professionnels : Faits de base

Comme la population active de l’Ontario a grossi considérablement au cours des 20 dernières années, il en va de même du nombre de participants aux régimes de retraite professionnels. En fait, en 2005, environ 300 000 Ontariens de plus qu’en 1985 avaient un régime de retraite associé à leur milieu de travail. Cependant, le nombre de participants à ces régimes a progressé beaucoup plus lentement que  la population active et, en conséquence, le pourcentage de travailleurs participant à un régime de retraite professionnel a baissé. La figure 1 illustre l’érosion de la couverture des régimes de retraite au cours de la période visée, où l’on passe d’un sommet en 1985, soit juste au-dessous de 40 % des travailleurs de l’Ontario, à environ 34,7 % en 2005 – c’est-à-dire nettement au-dessous de la moyenne canadienne qui se situe à environ 38,5 % pour la même année (la moyenne canadienne inclut les travailleurs ayant un régime de retraite fédéral). Bien que le déclin de la couverture ait été graduel plutôt que soudain, il n’en reste pas moins important. Et les choses pourraient empirer : de nombreux observateurs – à tort ou à raison – prédisent un autre déclin important des régimes de retraite à prestations déterminées (PD) dans les prochaines années.

Figure 1 : Couverture des régimes de retraite professionnels de l’Ontario en tant que pourcentage de la main-d’œuvre rémunérée, selon l’autorité réglementaire, Ontario et Canada

Couverture des régimes de retraite professionnels de l’Ontario en tant que pourcentage de la main-d’œuvre rémunérée, selon l’autorité réglementaire, Ontario et Canada

Source: Informetrica, 2007 et CERR

La couverture des régimes de retraite est concentrée dans certains secteurs de la population active et de l’économie, en particulier les entreprises dont la main-d’œuvre est syndiquée. La recherche réalisée par la Commission montre qu’environ 76 % des travailleurs syndiqués sont des participants actifs à un régime de retraite professionnel, comparativement à 28 % de leurs homologues non syndiqués. Et non seulement les syndicats ont acquis en général une couverture de retraite pour leurs membres, mais ils ont souvent obtenu de meilleures retraites et de meilleurs avantages sociaux connexes pour leurs membres que n’en ont les travailleurs des entreprises non syndiquées. Ces avantages incluent l’indexation, la transférabilité et la protection contre l’incapacité à long terme, de même que la couverture à la fois des travailleurs à temps plein et à temps partiel.

On observe le même genre de corrélation étroite entre la couverture et les grandes entreprises ou adminis-trations publiques. Les grands employeurs dotés de la capacité et des ressources financières requises pour mettre en place et administrer des politiques complexes en matière de ressources humaines ont eu souvent recours à un régime de retraite pour recruter et conserver leurs travailleurs. Dans les milieux de travail comptant plus de 1 000 employés, la protection par un régime de retraite se situe aux environs de 60 %. À l’autre extrémité du spectre, dans les petites entreprises comptant moins de 20 employés, le taux de couverture est de 10 %.

Les taux de couverture diffèrent également considérablement entre le secteur privé, d’une part, et le secteur public élargi (fonction publique provinciale, écoles, collèges, universités, hôpitaux, municipalités et sociétés d’État), d’autre part. En 2005, environ un million de travailleurs ontariens du secteur privé adhéraient à un régime de retraite réglementé par la Commission des services financiers de l’Ontario (CSFO), et ce chiffre est resté relativement constant pendant une vingtaine d’années. Toutefois, en raison de la croissance substantielle de la population active, l’ampleur de la couverture des régimes de retraite du secteur privé a en fait reculé au cours de la période – passant d’environ 32 % en 1985, à 25 % en 2005. En revanche, au cours de la même période de 20 ans, la participation à des régimes dans le cadre du secteur public élargi de l’Ontario a progressé, passant de 480 000 participants à un peu plus de 700 000. Le taux de couverture dans le secteur public a fluctué au cours de la période, mais s’établissait aux alentours de 78 % en 2005.

Comme ces chiffres l’indiquent, le fossé entre le secteur public et le secteur privé au chapitre de la couverture des régimes de retraite s’est considérablement élargi, et les membres du secteur public représentent maintenant un pourcentage disproportionné du total. Bien que le secteur privé représente environ 81 % de tous les travailleurs, il ne représente qu’environ 60 % des participants actifs à un régime. En revanche, le secteur public, qui représente environ 19 % de tous les travailleurs, représente environ 40 % des participants actifs à un régime. Ajoutons à cela un fait dont l’importance apparaîtra en temps opportun : les régimes de retraite du secteur public sont relativement peu nombreux (moins de 2 % de tous les régimes), mais ils sont, dans l’ensemble, beaucoup plus importants que les régimes de retraite du secteur privé.

Si on fait la synthèse de toutes ces observations, on ne s’avance pas beaucoup en disant que la plupart des travailleurs bénéficiant d’une sécurité financière – ceux qui ont un emploi permanent à temps plein, sont représentés par un syndicat et travaillent dans une grande entreprise ou pour le secteur public – sont également ceux qui le plus souvent adhèrent à des régimes de retraite à prestations déterminées. En revanche, ceux qui ont un emploi moins sûr — les travailleurs non syndiqués qui occupent des emplois à temps partiel, temporaires ou aléatoires, reçoivent un salaire moins élevé et sont employés par de petites entreprises du secteur privé – ont le plus souvent difficilement accès, voire pas du tout, à un régime de retraite professionnel.

Même si pour les raisons analysées ci-après le déclin dans la couverture des régimes de retraite a été la tendance dominante observée au cours des 20 dernières années, une amélioration notable se fait jour : les taux de couverture des hommes et des femmes sont maintenant pratiquement identiques. Cependant, on observe encore des disparités importantes dans la couverture d’autres groupes.

3.2.2 Changements dans la gouvernance et la conception des régimes

Le déclin qui touche dans l’ensemble la couverture des régimes de retraite professionnels s’est accompagné de changements importants en ce qui concerne la gouvernance et la conception des régimes. La tendance générale de ces changements a été dans le sens d’un parrainage et d’un financement conjoint et, dans certains cas, de la gouvernance conjointe également, en particulier dans le secteur public. La portée de ce changement est analysée dans les chapitres ultérieurs.

En mars 2007, un peu plus de 8 000 régimes de retraite étaient réglementés par la CSFO. Environ 1 800 sont ce qu’on appelle des régimes à participant unique (RPU) – qui comptent moins de 10 membres. Ces régimes principalement destinés à de hauts dirigeants ne représentent pas un pourcentage important de la couverture générale. Sur le reste, un peu plus de 6 000 régimes sont parrainés par un employeur unique (régime de retraite à employeur unique ou RREU), tandis que 127 sont des régimes de retraite interentreprises (RRI). Le nombre de participants global est réparti de façon presque égale entre ces deux types de régime : 55 % des membres adhèrent à un régime de retraite à employeur unique et 45 % à un régime de retraite interentreprises.

L’importance croissante des régimes de retraite interentreprises dans le système reflète en partie leur origine historique dans des secteurs comme la construction et les industries du vêtement, qui étaient caractérisés par un grand nombre de petites entreprises, parfois éphémères. Dans ces secteurs, les travailleurs avaient tendance à se tourner vers leur syndicat plutôt que vers leur employeur pour obtenir une retraite et d’autres avantages sociaux. Habituellement, les régimes de retraite interentreprises de ces secteurs étaient financés entièrement par les cotisations de l’employeur en vertu des conventions collectives, mais placés sous la direction des seuls syndicats ou de sociétés fiduciaires comprenant des délégués syndicaux et des représentants de l’employeur. Récemment, toutefois, les syndicats ont réussi à lancer des régimes de retraite interentreprises dans des secteurs d’emploi privé à l’extérieur de leur assise traditionnelle et, plus important encore pour ce qui est de la couverture globale, dans le secteur public élargi.

Les régimes de retraite interentreprises ne sont pas les seuls régimes qui envisagent la participation de représentants des travailleurs au niveau de la gouvernance. Un règlement de 2005 en vertu de la Loi sur les régimes de retraite autorise la création de régimes de retraite par des copromoteurs (régimes de retraite conjoints à prestations déterminées ou RRCPD). Or, ces régimes sont également pour la plupart des régimes de retraite interentreprises au sens courant sinon dans le sens réglementaire. Actuellement, environ 600 000 travailleurs adhèrent à un régime de retraite conjoint à prestations déterminées, ou 35 % de tous les participants actifs d’un régime. Bien qu’en principe, tant les régimes de retraite interentreprises que les régimes de retraite à employeur unique puissent être coparrainés et ressortir à la fois du secteur public et du secteur privé, tous les régimes de retraite conjoints à prestations déterminées actuellement en place sont en fait d’importants régimes de retraite interentreprises du secteur public.

Enfin, un autre virage important mérite d’être mentionné dans la conception des régimes, à savoir la croissance des régimes à cotisations déterminées. Comme je l’ai expliqué dans le chapitre précédent, la nature précise et l’ampleur de la croissance des régimes à cotisations déterminées sont difficiles à cerner avec les données dont on dispose. Toutefois, je peux dire qu’en 1985, environ 8 % des participants actifs adhéraient à un régime à cotisations déterminées et à un régime mixte – pourcentage qui était passé à 18 % en 2005. Même si cela représente un changement important en faveur des régimes à cotisations déterminées, il est beaucoup moins spectaculaire que le changement survenu au cours de la même période aux États-Unis et au Royaume-Uni. Par conséquent, les régimes de retraite à prestations déterminées continuent à dominer le paysage des régimes de retraite professionnels de l’Ontarioe.

3.2.3 Voix et participation

Comme nous l’avons noté ci-dessus, et comme l’illustre la figure 2, la plupart des participants à un régime à prestations déterminées (80 %) sont représentés par leur syndicat, et sur ce pourcentage, une majorité importante (69 %) cotise à des régimes qui sont soit coparrainés et codirigés (régimes de retraite conjoints à prestations déterminées), ou ont à leur tête un conseil d’administration, dont au moins la moitié des membres doivent être élus par le syndicat (régimes de retraite interentreprises). En conséquence, soit indirectement par la négociation d’une convention collective (CC), ou directement par leurs délégués qui participent au conseil d’administration, les participants actifs à un régime de retraite ont habituellement la possibilité d’influencer sa conception et son processus décisionnel. Environ 20 % seulement des participants actifs à un régime à prestations déterminées se trouvent dans des lieux de travail où l’employeur à la fois est le promoteur et l’administrateur du régime.

Figure 2 : Participants actifs aux régimes de retraite à prestations déterminées et aux régimes de retraite interentreprises, selon le syndicat, 2006 (non compris les régimes à cotisations déterminées ou autres)

Participants actifs aux régimes de retraite à prestations déterminées et aux régimes

Source: AIR 2006, CERR

Comme le montre la figure 3, une certaine participation des travailleurs à la gouvernance demeure une caractéristique dominante de tous les régimes de retraite professionnels, même si l’on prend en compte les régimes à cotisations déterminées et d’autres types de régimes. Quelque 71 % de tous les participants actifs à un régime se trouvent dans des milieux de travail syndiqués; seulement 29 % appartiennent à des milieux de travail où l’employeur de façon unilatérale se trouve être le promoteur d’un régime de retraite à prestations déterminées, à cotisations déterminées, ou autre, qu’il administre.

Figure 3 :Participants actifs aux régimes de retraite, selon le type de régime, les modalités (prestations déterminées, cotisations déterminées et autres), et le syndicat, 2006

Participants actifs aux régimes de retraite, selon le type de régime, les modalités

Source: AIR 2006, CERR

Cette répartition des participants actifs aux différents régimes est importante, étant donné que, dans une large mesure, la Loi sur les régimes de retraite (LRR) suppose une série d’arrangements plutôt différents. Le régime de retraite paradigmatique en vertu de la LRR est le régime de retraite à employeur unique qui, comme on le croit généralement, est habituellement administré par l’employeur lui-même, avec ou sans l’aide de conseillers professionnels et de fournisseurs de services. C’est le type de régime de retraite dont le sort domine les débats sur la couverture, la capitalisation et les stratégies réglementaires. Naturellement, la Loi sur les régimes de retraite régit les régimes, non les participants, et la grande majorité des régimes se conforment au modèle de la LRR ou au paradigme. Néanmoins, une fois qu’on a compris que la plupart des travailleurs participent à des régimes où ils ont leur mot à dire (ou la possibilité de se faire entendre) au niveau de la conception et de la gouvernance, l’objet et le ton du débat changent considérablement. Cela s’avère particulièrement vrai pour les arguments sur le déclin des régimes de retraite à prestations déterminées et ce qu’on peut faire pour y mettre un terme.

Par ailleurs, nombre de commentaires concernant les régimes à prestations déterminées – tant dans le secteur public que dans le secteur privé – reposent sur l’hypothèse que le coût en est assumé entièrement par le promoteur. En revanche, dans certains régimes du secteur privé, dans pratiquement tous les régimes du secteur public et dans tous les régimes de retraite conjoints à prestations déterminées (ces deux derniers groupes se recoupent), les participants actifs cotisent pour leur propre retraite. Ceux qui le font constituent donc clairement la majorité des participants de tous les régimes.

Enfin, on affirme souvent que les promoteurs mettront fin à leurs régimes de retraite à prestations déterminées à moins qu’on ne puisse leur garantir certains changements législatifs particuliers. Bien que toute autre contraction du système à prestations déterminées soit fort peu souhaitable, et bien que de nombreux changements recherchés par les promoteurs puissent se justifier au cas par cas, la plupart des promoteurs de régime ne sont pas libres, au sens juridique ou pratique, de prendre de telles initiatives unilatéralement. Les promoteurs dont les travailleurs sont syndiqués – environ 80 % de tous les participants à des régimes à prestations déterminées (voir la figure 2) – auraient à surmonter la résistance des syndicats qui, dans de nombreux cas, ont obtenu le régime de retraite par la négociation collective.

3.2.4 Conclusion

Pour résumer, disons que les régimes de retraite de l’Ontario subissent des changements depuis au moins 20 ans. À certains égards – notamment l’augmentation en chiffres absolus des travailleurs couverts, le fait qu’on a réussi à éviter une baisse abrupte des taux de couverture d’une année à l’autre, la réalisation de l’égalité entre les sexes parmi les participants et l’introduction de structures de gouvernance et de conception de régimes novatrices – on pourrait faire valoir ces changements comme preuve que le système peut s’adapter et avoir du dynamisme. Toutefois, ni les changements internes ni les développements extérieurs n’ont réussi à ce jour à rendre les régimes de retraite professionnels nettement plus attrayants pour les promoteurs, ou à arrêter ou inverser la tendance au déclin à long terme de la couverture globale. Nous cherchons dans la prochaine section à expliquer pourquoi.

Haut de la page

3.3 Explication du déclin dans la couverture

Les analystes et les intervenants ont proposé de nombreuses explications différentes concernant le déclin de la couverture des régimes de retraite. D’aucuns suggèrent que des changements dans le marché du travail, tributaires de l’évolution de la structure de l’économie ontarienne, sont en grande partie responsables des réductions dans la couverture de retraite. D’autres émettent l’hypothèse que les changements démographiques ont fait subir aux régimes de retraite professionnels une pression considérable. Certains prétendent qu’une réglementation excessive ou inappropriée encourage les employeurs à se retirer. D’autres encore émettent l’hypothèse que maintenant, tant les travailleurs que les employeurs, pour des raisons assez différentes, ont tout particulièrement une vision moins favorable des régimes de retraite à prestations déterminées. Enfin, et de façon plus radicale, certains analystes prétendent que les régimes de retraite à prestations déterminées – la forme prédominante de régime de retraite professionnel – étaient faussés dès le départ et que leurs défauts sont tout simplement devenus plus évidents dans les premières années du XXIe siècle, lorsque le système a été frappé par la « tempête parfaite » créée par la baisse des taux d’intérêt à long terme et la chute des cours de la bourse.

Chacune de ces explications du déclin de la couverture des régimes de retraite professionnels est examinée ci-après, dans la mesure du possible d’après les données probantes accessibles à la Commission, mais il convient de signaler que pour certaines explications, les données font cruellement défaut.

3.3.1 Changements dans l’économie et sur le marché du travail de l’Ontario

Selon nos travaux de recherche et ceux d’autres groupes, il y a une étroite corrélation entre le taux de syndicalisation – la proportion de travailleurs représentés par les syndicats – et les taux de couverture des régimes de retraite. Cela semble logique, puisque comme nous l’avons vu au chapitre précédent, le taux de couverture est plus élevé dans les milieux de travail syndiqués.

La figure 4 montre que la population active de l’Ontario a augmenté d’environ 1,4 million de membres entre 1985 et 2005 (axe de droite), mais que le taux de syndicalisation et la couverture des régimes de retraite ont tous deux reculé en pourcentage de la main-d’œuvre au cours de cette période en suivant la même tendance. Le taux de syndicalisation est passé d’environ 31 % en 1985, à 26,8 % en 2005, alors que la couverture est passée de 39 % à juste un peu moins de 35 % durant cette période (axe de gauche). En fait, ni les syndicats ni les régimes de retraite n’ont enregistré de diminution significative au niveau de leurs membres. La baisse du taux de syndicalisation et de la couverture découle du fait que le nombre de membres n’a pas augmenté au même rythme que la main-d’œuvre.

Figure 4: Croissance de la population active de l’Ontario, taux de syndicalisation et couverture des régimes de retraite

Croissance de la population active de l’Ontario, taux de syndicalisation et couverture des régimes de retraite

Source: RPC, CANSIM 279-025 et 282-0078

Les études réalisées par la Commission et la littérature en général fournissent plusieurs exemples qui illustrent la façon dont les taux de syndicalisation et les taux de couverture se suivent de près et expliquent pourquoi.

Pour prendre un exemple évident, le secteur public a un taux de syndicalisation beaucoup plus élevé que le secteur privé, et le taux de couverture dans ce secteur est demeuré relativement stable. En revanche, dans le secteur privé, le taux de syndicalisation et le taux de couverture ont tous deux chuté, plus ou moins en tandem. Autre exemple, entre 1987 et 2003, le taux de syndicalisation a chuté de façon notable dans le secteur manufacturier et grimpé légèrement dans le secteur des services, de sorte que l’écart dans le taux de syndicalisation entre les deux secteurs s’est comblé considérablement. Ce changement s’est accompagné apparemment d’une convergence similaire dans les taux de couverture. Et un dernier exemple : la proportion de femmes d’âge intermédiaire à la fois membres d’un syndicat et adhérentes à un régime de retraite s’est accrue à peu près au même rythme.

En outre, les changements dans le taux de syndicalisation et le taux de participants aux régimes de retraite semblent être étroitement liés, non seulement entre eux, mais également avec les tendances de l’emploi dans le secteur manufacturier – terrain propice à la fois pour les syndicats et les régimes de retraite à prestations déterminées. Depuis 1988, l’emploi dans le secteur manufacturier canadien a connu deux grandes périodes de repli, de 1990 à 1993 par suite d’un ralentissement cyclique et de l’entrée en vigueur de l’Accord de libre-échange entre le Canada et les États-Unis et, après une période de reprise intermédiaire, de 2005 à l’heure actuelle. Au cours de la contraction la plus récente, la province a perdu à elle seule plus de 180 000 emplois dans le secteur manufacturier – ou un emploi sur six. Les conséquences de cette contraction ne se sont pas encore pleinement fait sentir et, dès lors, ne peuvent guère être documentées. Toutefois, comme le repli a frappé de façon particulièrement sévère les « trois grands » constructeurs automobiles historiquement associés à des taux élevés de syndicalisation et de couverture de retraite, il est probable qu’on assistera dans les années à venir à une chute abrupte des taux de syndicalisation et de couverture.

L’Ontario a connu également un déclin similaire, quoique moins prononcé, de l’emploi dans le secteur public élargi, correspondant à environ 25 % de la population active de la province en 1991, mais seulement 21 % en 2006. Là encore, l’emploi dans un secteur à haut taux de syndicalisation et de couverture de retraite s’est rétréci en termes relatifs, mais non absolus. Et là encore, les répercussions sur les taux globaux de couverture de retraite ont été négatives.

Enfin, les changements dans la durée et les avantages indirects de la permanence de l’emploi semblent affecter négativement le taux de couverture de retraite. Il y a plusieurs décennies, les travailleurs pouvaient avoir un emploi pendant la durée de leur vie active et, surtout s’ils étaient syndiqués, une espérance raisonnable de toucher une retraite après. À l’heure actuelle, il n’est pas rare que les travailleurs changent d’emploi, voire de carrière, plusieurs fois au cours de leur vie active et qu’ils arrivent à la retraite avec une pension inadéquate, une ou plusieurs pensions différées d’un emploi précédent, voire parfois aucune retraite. Il n’est pas rare non plus que les travailleurs d’aujourd’hui cumulent plusieurs emplois à temps partiel, par contrat, saisonniers ou temporaires. Que ces travailleurs soient syndiqués ou non – et souvent, ils ne le sont pas – les employeurs refusent généralement de leur offrir un régime de retraite, même si l’effectif « de base » et à temps plein peut en avoir un. Par exemple, la Commission a entendu le témoignage des intervenants du secteur universitaire, qui ont signalé que les chargés de cours à temps partiel, qui travaillent parfois dans plusieurs établissements et sont souvent syndiqués, n’ont néanmoins pas accès aux régimes de retraite de ces établissements.

Selon une étude récente, des facteurs comme la baisse du taux de syndicalisation, le déplacement de l’emploi dans le secteur manufacturier et le secteur public, et de nouvelles formes de permanence de l’emploi, peuvent ensemble représenter jusqu’à 90 % du déclin de la couverture de retraite des hommes jeunes et 75 % des hommes d’âge intermédiaire au cours de la période allant de 1986 à 1997. À vrai dire, d’après cette étude, le recul du taux de syndicalisation à lui seul semble représenter 40 % du déclin de la couverture de retraite pour les hommes et jeunes femmes.

Il n’est pas plus facile de prédire les tendances futures de la participation à un régime de retraite que celles du marché du travail ou de l’économie dans son ensemble. Toutefois, un scénario vient à l’esprit qui pourrait conduire à des taux accrus de participation à un régime de retraite. Dans les secteurs de l’économie qui connaissent déjà ou qui connaîtront bientôt des pénuries de main-d’œuvre, les employeurs pourraient se sentir obligés d’offrir aux travailleurs des mesures incitatives pour qu’ils demeurent en poste. Le régime de retraite à prestations déterminées pourrait être l’une de ces mesures, ainsi que des programmes novateurs pour encourager la retraite progressive des travailleurs clés à la fin de leur carrière. Cependant, ce scénario est en grande partie conjectural et il est peu probable qu’il se concrétise à court terme.

3.3.2 Changements démographiques

On attribue souvent aux changements démographiques un rôle considérable dans le déclin de la couverture des régimes de retraite. Le vieillissement de la population, en particulier, exerce des pressions considérables sur les régimes de retraite dans tous les États-providence du monde industrialisé. En fait, la proportion de Canadiens âgés de 65 ans ou plus est appelée à doubler pour atteindre à peu près 25 % de la population totale dans les 25 prochaines années. Cela devrait poser une double difficulté pour le système de régimes de retraite professionnels. D’une part – sous réserve des effets de l’immigration, analysés ci-après – le ratio de participants à un régime de retraite devrait chuter considérablement. D’autre part, à mesure que la population active vieillit et que sa longévité augmente, davantage de retraités devront être pris en charge pour de plus longues périodes. Même si cette situation était prévisible, les études donnent à penser que certains promoteurs de régime et leurs actuaires ont utilisé des tables de mortalité périmées et ont probablement sous-estimé les risques qui devraient se concrétiser dans les années à venir. Si la sous-estimation des calculs actuariels atteint 15 %, comme certaines études américaines le suggèrent, le coût de capitalisation du régime augmentera à mesure que l’on adoptera des tables de mortalité plus modernes. Cela est particulièrement vrai pour les régimes arrivés à maturité, où le nombre de retraités approche déjà, voire dépasse, le nombre de participants actifs et différés.

Le vieillissement de la population n’est pas le seul facteur démographique ayant une incidence sur la couverture des régimes de retraite. L’Ontario a la population la plus diversifiée du Canada, en grande partie en raison de l’immigration. D’après des statistiques récentes, les minorités visibles représentent près de 20 % de sa population et les membres de ces groupes représentent environ 54 % de tous les Canadiens appartenant à des minorités visibles. En outre, l’Ontario reçoit 57 % de tous les immigrants du Canada, et le pourcentage de résidents ontariens nés à l’étranger est de 27 %, sauf dans la région métropolitaine de Toronto, où il s’élève à 44 %. Si le taux de participation à un régime de retraite des membres de minorité visible et des immigrants récents, de même que leur rémunération en général, est à la traîne derrière celui des travailleurs nés au Canada, leur présence en nombre toujours croissant aura une incidence non négligeable sur la couverture et l’efficacité des régimes de retraite professionnels de l’Ontario.

En fait, une étude seulement s’est attaquée pour l’instant à la question de la participation des immigrants et des membres des minorités visibles à des régimes de retraite. Ses conclusions n’ont rien d’étonnant : les immigrants, tant les hommes que les femmes, ont un taux de participation aux régimes de retraite inférieur à celui des travailleurs nés au Canada. Toutefois, la couverture progresse avec le temps passé au Canada, et la couverture des immigrants de sexe masculin rattrape celle de leurs collègues nés au Canada sur une période de 10 ans. Cette conclusion tout à fait positive est nuancée par trois autres qui le sont moins. D’abord, le taux de couverture des immigrantes n’a pas rattrapé celui des travailleuses nées au Canada. Deuxièmement, la couverture des immigrants appartenant à une minorité visible est demeurée inférieure à celle des autres immigrants de sexe masculin. Et troisièmement, les immigrants qui arrivent de l’étranger à mi-carrière – même s’ils parviennent à terme à adhérer à un régime de retraite professionnel – accumuleront manifestement un moins grand nombre d’années de service ouvrant droit à pension et, par conséquent, peuvent s’attendre à des prestations de retraite inférieures lorsqu’ils quitteront la population active. Ces conclusions sont d’une importance particulière puisque les immigrants sont également susceptibles de percevoir des prestations inférieures des régimes de pension universels (SV/SRG et RPC/RRQ), sous l’effet d’un triple handicap : temps de résidence plus court au Canada, période plus courte dans la population active et période plus courte de cotisation.

Si la province continue à être tributaire des immigrants pour rajeunir sa population active vieillissante et soutenir son économie, il semble probable qu’à terme, il lui faudra s’attaquer à la question de savoir comment ses citoyens les plus récents pourvoiront à leurs besoins à la retraite. Et si l’Ontario continue à tirer fierté de la diversité ethnique et raciale de sa population, il lui faudra faire face à la probabilité que de nombreux membres des minorités visibles qui souffrent de désavantages bien documentés au cours de leur vie active continueront de souffrir des mêmes désavantages après leur retraite.

Enfin, le sexe est un facteur démographique d’une importance incontestable. Comme nous l’avons mentionné, les femmes ont presque atteint la parité avec les hommes pour ce qui est de la participation à un régime de retraite. Toutefois, il n’en va pas de même au niveau du montant de la retraite. La parité dans la couverture est une réalisation formidable, en grande partie attribuable à l’arrivée d’un grand nombre de femmes dans le secteur public où les régimes de retraite sont largement accessibles. Cependant, on se demande si les femmes auront une retraite adéquate, pour trois raisons. D’abord, à l’instar des immigrants qui arrivent en Ontario à mi-carrière, les femmes qui sortent du système d’emploi rémunéré pour élever leurs enfants ou prendre soin de leurs aînés auront moins d’années de service ouvrant droit à pension. Deuxièmement, comme les immigrants et les membres des minorités visibles victimes de discrimination au travail, les femmes gagnent souvent moins que leurs homologues masculins, ce qui réduit leur rémunération ouvrant droit à pension. Et troisièmement, les femmes retraitées ont une espérance de vie plus longue que leurs collègues masculins. En outre, si elles vivent plus longtemps, elles connaîtront probablement un plus grand nombre d’années au cours desquelles leur retraite sera érodée par l’inflation. Ayant d’entrée de jeu une plus petite retraite, en raison d’un salaire moindre et d’un nombre d’années de service moins élevé, les femmes connaîtront probablement davantage de difficultés financières à la retraite.

De façon générale, les facteurs démographiques présentent plusieurs perspectives nouvelles sur les consé-quences du déclin bien documenté de la couverture des régimes de retraite professionnels. L’accroissement de la longévité occasionnera des pressions croissantes sur le coût des régimes de retraite. Comme les immigrants et les membres des minorités visibles de la population ontarienne entrent dans la population active en nombre croissant, la couverture des régimes de retraite chutera plutôt qu’elle n’augmentera. Et le taux de couverture en soi ne donne pas un portrait complet du déclin des régimes de retraite professionnels : le niveau des prestations de retraite reçues par les femmes, les membres des minorités visibles et les travailleurs immigrants récents sera vraisemblablement inférieur à celui de leurs prédécesseurs et collègues canadiens blancs, de sexe masculin, nés au Canada.

3.3.3 Les répercussions de la réglementation sur la couverture des régimes de retraite

De nombreux représentants des promoteurs ont fait valoir dans leurs mémoires et dans leurs observations orales présentées à la Commission que le déclin de la participation à un régime de pension est directement, ou indirectement, imputable à la surréglementation.

Ils ont cité de nombreux exemples pertinents : les règles de financement qui contraignent les promoteurs à faire des cotisations importantes, imprévisibles et difficiles à assumer pour maintenir la solvabilité du régime sans la perspective de récupérer rapidement les excédents occasionnels en contrepartie; les contraintes réglementaires qui pèsent sur l’innovation dans les investissements, la conception et l’administration des régimes; la nécessité de se conformer à différentes exigences réglementaires dans différentes régions du pays; l’imposition de normes professionnelles comme les normes comptables à la valeur du marché, qui expose les régimes de retraite à des pressions supplémentaires; et l’application de la doctrine du droit des fiducies, qui impose aux promoteurs, aux fiduciaires et aux fournisseurs de services des restrictions plus sévères et de plus grandes responsabilités que l’on ne pouvait le prévoir lorsque les régimes ont été établis au départ. Ajoutons à ces exemples une litanie de plaintes portant sur les facteurs irritants liés à la procédure ou de nature structurelle : exigences de rapport et tracasseries inutiles; procédures inefficientes ou déraisonnables adoptées par l’organisme de réglementation des retraites; difficultés pour ce qui est de traiter avec les bénéficiaires perdus et les conjoints contestataires; et complications inhérentes aux régimes de retraite au niveau des rapports financiers et de la restructuration des personnes morales.

L’argument se résume à cela : les employeurs ont plafonné, fermé ou converti leurs régimes de retraite à prestations déterminées ou mis un frein à l’établissement de ce genre de régime, en raison du fardeau réglementaire croissant qui en augmente les coûts et les tracasseries administratives. Et on nous prédit que le mouvement s’amplifiera – du fait que le fardeau réglementaire devient encore plus difficile à supporter dans le contexte caractérisé par des conditions commerciales difficiles, un climat peu favorable à l’investissement et des coûts croissants associés à l’augmentation de la longévité et à d’autres facteurs.

Compte tenu de la fréquence et de la force avec lesquelles cet argument a été présenté, je le prends très au sérieux. Toutefois, les données probantes ne semblent pas étayer la surréglementation en tant que principale cause du déclin de la couverture des régimes de retraite. La tendance à la baisse – évidente au milieu des années 1970 et bien documentée à partir de 1985 et par la suite – est antérieure à l’introduction de la plus grande partie des exigences réglementaires tant décriées et ne s’est pas accélérée au cours des périodes de renforcement de la réglementation ou de changements législatifs. En outre, le déclin de la couverture des régimes de retraite coïncide avec d’autres facteurs qui donnent une explication plus satisfaisante – principalement, le déclin du taux de syndicalisation et de l’emploi dans les secteurs où les régimes de retraite à prestations déterminées étaient les plus courants.

Mais cela ne met pas fin à la controverse. D’une part, les plaintes légitimes à l’égard des lois ou pratiques réglementaires méritent une réflexion indépendante. D’autre part, si les employeurs en viennent à penser que le coût d’offrir un régime de retraite est trop élevé, et si certains de ces coûts sont associés au fardeau réglementaire, il serait prudent de faire ce qu’on peut pour alléger ces fardeaux. Enfin, il est clair que des changements à la réglementation ne devraient pas laisser les participants au régime sans une protection adéquate ni exposer les collectivités à des coûts financiers et sociaux découlant de l’effondrement du régime.

Cela m’amène à l’argument mis de l’avant par ceux qui prétendent que la sous-réglementation a contribué au déclin de la couverture des régimes de retraite. Cela peut être vrai en deux sens. Le premier est qu’une supervision plus vigoureuse et proactive de la solvabilité des régimes de retraite pourrait éviter la nécessité d’une capitalisation coûteuse et, d’aucuns diront, excessive. Le second est que les échecs passés de la réglementation – en particulier ceux associés à l’insolvabilité des employeurs promoteurs – ont érodé la confiance dans les régimes de retraite. Une meilleure réglementation – plus intelligente, plus efficace et moins coûteuse – pourrait restaurer la confiance et mener à des taux de couverture plus élevés. Toutefois, pour les mêmes raisons qui font que je n’ai pas été convaincu par l’argument selon lequel la surrégle-mentation est responsable du déclin de la couverture, je demeure non persuadé par l’argument selon lequel la sous-réglementation est responsable.

Enfin, les effets de la Loi de l’impôt sur le revenu (LIR) sur la couverture des régimes de retraite méritent un commentaire. Au départ, cette législation a favorisé l’établissement de régimes de retraite à prestations déterminées en autorisant les promoteurs à traiter les cotisations à des régimes de retraite enregistrés comme une dépense d’affaires, et en autorisant les travailleurs à repousser le paiement de l’impôt sur cette partie de leur rémunération jusqu’à ce qu’ils soient à la retraite et, en réalité, retirent leur fonds de retraite. En outre, les travailleurs étaient autorisés à épargner et à mettre à l’abri davantage de revenu dans un régime à prestations déterminées que dans un régime de retraite à cotisations déterminées ou un REER. Cependant, les modifications apportées en 1991 à la Loi de l’impôt sur le revenu ont raboté ces avantages en accordant un traitement égal aux trois véhicules d’épargne-retraite. Une étude entreprise pour la Commission par Jinyan Li a conclu que ce changement dans la politique fiscale explique probablement l’expansion rapide de ces autres véhicules d’épargne‑retraite. Ce qui est moins clair, par contre, c’est la question de savoir si cette expansion s’est produite au détriment du régime à prestations déterminées, bien qu’indubitablement certains promoteurs et certains travailleurs – plus particulièrement les jeunes – préfèrent les régimes à cotisations déterminées et les REER collectifs, qui habituellement requièrent des niveaux de cotisation inférieurs.

La LIR a peut-être également freiné la participation aux régimes de retraite en définissant trop étroitement les régimes admissibles pour enregistrement, et par conséquent, pour un traitement fiscal favorable. Ces contraintes semblent entraver l’innovation dans la conception de régime. Par exemple, les « cash balance plans », qui attirent nombre d’adhérents aux États-Unis, ne peuvent être établis au Canada parce qu’ils ne sont pas envisagés par la LIR. Ou, pour prendre un autre exemple, seuls les régimes de retraite dont les membres sont « employés » peuvent s’enregistrer. Par conséquent, les régimes qui pourraient recruter des participants en fonction d’autres liens ou affinités – par exemple les exploitants de franchise de restaurant ou de dépanneur – ne sont pas admissibles. À vrai dire, même les travailleurs autonomes, qui sont réputés être des « employés » en vertu de la législation du travail provinciale, se sont toujours vu refuser l’admissibilité à la couverture en vertu de la LIR, dont la définition d’« employé » est plus restreinte. Compte tenu des bouleversements récents sur le marché du travail canadien, et du fait que de moins en moins de gens travaillent dans le cadre de contrats traditionnels de longue durée, ces contraintes de la LIR sur la conception des régimes et leurs participants devraient être examinées le plus rapidement possible.

Une des répercussions finales de la LIR concerne les stratégies de capitalisation et les politiques de placement des régimes de retraite à prestations déterminées. En vertu de la LIR, les promoteurs sont autorisés à mettre à l’abri leurs cotisations annuelles uniquement jusqu’à concurrence de 110 % ou 120 % des droits sur l’actif du régime (selon certaines caractéristiques et conditions propres au régime). En consé-quence, les promoteurs ne peuvent verser une cotisation plus importante lorsque l’économie va bien, de façon à sous-cotiser lorsque les temps sont difficiles. Il est tout à fait possible que ces dispositions – d’autant qu’elles s’ajoutent aux règles juridiques concernant les retraits d’excédents – représentent un élément dissuasif pour les employeurs désireux de mettre en place ou de maintenir un régime et qu’à certains égards elles contribuent au déclin de la couverture des régimes de retraite à prestations déterminées. Néanmoins, leur effet le plus évident est qu’elles peuvent entraver le financement adéquat de régimes déjà existants. Des effets similaires peuvent être attribués aux règles fédérales régissant l’investissement, qui limitent la portée des placements des régimes de retraite enregistrés. Ces préoccupations sont abordées dans les chapitres suivants.

3.3.4 Changement dans les attitudes

Les régimes de retraite professionnels de l’Ontario reposent en fin de compte, pour le meilleur ou pour le pire, sur le principe d’une décision volontaire mentionnée au chapitre un et, par conséquent, sur la décision des employeurs à titre individuel d’établir ou non un régime de retraite. Cette décision est susceptible d’être influencée par l’opinion de plusieurs personnes différentes : les dirigeants de la société comme le directeur financier et le directeur des ressources humaines, les délégués syndicaux et les membres du personnel, les conseillers professionnels tels que les actuaires, les comptables et les juristes, et les compagnies d’assurances, banquiers et conseillers en placement. Plus ces personnes adoptent une attitude hostile à l’égard des régimes professionnels et moins il est probable que de nouveaux régimes verront le jour ou que les anciens seront maintenus, et vice versa. Ou, pour dire les choses autrement, les changements dans l’influence ou le pouvoir relatifs de ceux qui sont favorables ou défavorables aux régimes de retraite peuvent faire pencher la balance en leur faveur ou contre eux.

Naturellement, les attitudes sont façonnées par des faits nouveaux et de nouvelles façons de percevoir ou d’analyser ces faits (ce n’est pas toujours la même chose), et parfois par des valeurs et des croyances nouvelles, y compris l’idée que l’on se fait de ce que pensent « les autres personnes dignes de foi ». Il est tout à fait plausible que de telles influences soient en fait responsables du changement d’attitude qu’ont décelé les observateurs en ce qui concerne les régimes de retraite professionnels. Citons, à titre d’exemples :

  • Si les sondages auprès des fournisseurs de services montrent que la plupart s’attendent à ce que les régimes de retraite à prestations déterminées amorcent un recul, il est vraisemblable que cela prendra l’allure d’une prophétie qui s’auto-alimentera.
  • Si les jeunes travailleurs syndiqués estiment de plus en plus qu’ils sont mieux en mesure de gérer leurs épargnes-retraites que l’administrateur de leur régime de retraite, il est possible que leur opinion modifie la priorité accordée à la participation à un régime lorsque les délégués syndicaux en viendront à négocier une nouvelle convention collective.
  • Si les décideurs sont convaincus que les régimes de retraite à prestations déterminées nuisent à la mobilité sur le marché du travail, il est peu probable qu’ils appuieront des initiatives visant à promouvoir ce genre de régime.
  • Si une idée dominante se fait jour parmi les professionnels des régimes de retraite, du côté des promoteurs, selon laquelle les régimes de retraite à prestations déterminées sont en fin de vie, la plupart « s’abriteront derrière le principe du plus grand nombre » et peu conseilleront à leurs clients de mettre en place un nouveau régime par crainte des conséquences, s’ils font fausse route; en fait, certains conseilleront à leurs clients d’éviter de se porter acquéreurs d’entreprises ayant des régimes de ce genre.
  • Si du point de vue de certains, le fait de disposer d’un régime de retraite est considéré comme un élément fort prisé d’une stratégie en matière de ressources humaines, mais que d’un autre point de vue cela est considéré comme nuisant au déploiement optimal du capital de l’entreprise, à terme le point de vue qui l’emportera dépendra probablement de la personne responsable de la politique sur les régimes de retraite, à savoir le directeur des ressources humaines ou le directeur financier.

Mais il ne s’agit nullement ici d’hypothèses, mais plutôt d’anecdotes glanées au cours de mes rencontres avec les intervenants et les professionnels du milieu qui révèlent une attitude de plus en plus négative à l’égard des régimes de retraite à prestations déterminées en particulier. Ces attitudes se manifestent non seulement dans le cadre des audiences publiques, dans les publications et discours, mais aussi dans les réunions syndicales et à la table des conseils d’administration, de même que dans les cercles fréquentés par les professionnels et les artisans de la politique. De manière cumulative, elles ont eu indéniablement un effet délétère sur la couverture.

Que peut-on faire, le cas échéant, pour changer ces attitudes ou façons de penser?

Dans la mesure où elles s’inscrivent en réaction à de réels défauts du système, la meilleure façon de changer les choses consiste à y remédier et à envoyer un signal clair que cela a été fait. Dans la mesure où elles sont le produit de la tendance de l’esprit humain à voir les choses sous l’angle de son propre intérêt ou par la lorgnette de sa position professionnelle, politique ou théorique, il faut réunir les gens ayant des convictions, des intérêts et des points de vue différents pour qu’ils puissent échanger des idées concernant des solutions possibles ou du moins comprendre qu’il y a plusieurs façons de voir les régimes de retraite. Et dans la mesure où elles reposent sur des perceptions erronées ou une information inadéquate, la meilleure façon de modifier les attitudes est de faire connaître les faits. C’est ce que la Commission a essayé de faire dans le cadre de ses audiences publiques, des réunions à l’intention des intervenants et, par-dessus tout, de son programme de recherche.

En résumé, les attitudes à l’égard des régimes de retraite professionnels deviendront plus favorables et moins critiques uniquement si les intervenants, leurs conseillers et les défenseurs du système disposent d’une information exacte et plausible, et qu’ils ont la possibilité d’échanger leurs idées. Des efforts soutenus doivent par ailleurs être faits pour répondre à leurs préoccupations légitimes.

3.3.5 Défauts structurels inhérents et conditions de la « tempête parfaite »

Une dernière explication – et à certains égards plus fondamentale – du déclin du taux de couverture est que l’actuel régime de retraite à prestations déterminées a été mal conçu dès le départ. Les tenants de ce point de vue font valoir que ses concepteurs ont fait des hypothèses erronées concernant la durabilité éternelle du système. Si je comprends bien, on leur reproche surtout d’avoir péché par excès d’optimisme en misant sur la croissance économique, l’augmentation soutenue du cours de la bourse et des taux d’intérêt élevés à long terme pour la capitalisation des régimes tout en maintenant les cotisations à des niveaux relativement faibles et en ne modifiant pas les paramètres de longévité.

Les hauts et les bas de l’économie ontarienne des années 1970 aux années 1990 ont donné du fil à retordre aux régimes de retraite, mais leur ont offert de temps à autre la possibilité d’accumuler d’importants excédents, permettant aux employeurs de suspendre les cotisations et de financer des améliorations des prestations. Au cours de la période, les régimes en sont venus à dépendre de plus en plus des placements en bourse, qui produisaient des rendements relativement élevés, mais comportaient un plus grand risque de revirements périodiques. De plus, certains régimes ont adopté des politiques et des pratiques qui masquaient en réalité le risque d’une grave crise de capitalisation. Si ces stratégies réussirent pendant un certain temps à dissimuler les failles du système, à la fin des années 1990 les conséquences de cet excès d’optimisme, la fausseté des hypothèses de départ et l’effet cosmétique de stratégies de capitalisation jugées désastreuses étaient devenues évidentes. Deux développements confirmèrent de façon flagrante tous ces défauts. L’un a trait à l’arrivée à maturité de nombreux régimes de retraite à prestations déterminées, avec un nombre croissant de retraités vivant longtemps et une baisse du nombre de participants actifs. L’autre concerne la crise financière qui a sévi dans les premières années du XXIe siècle. Les cours de la bourse ont chuté abruptement et les taux d’intérêt à long terme ont baissé, passant des sommets atteints à la fin des années 1980 à des niveaux beaucoup plus modestes. Ces développements sont survenus naturellement dans un contexte de perturbations économiques et de préoccupations croissantes concernant la transparence et la reddition de comptes.

La convergence de ces éléments avec d’autres facteurs est à l’origine de ce qu’on a appelé dans le milieu « la tempête parfaite ». Au cours de cette tempête parfaite, de nombreux régimes de retraite ont sombré ou craint de sombrer. Avec des taux d’escompte en chute, les obligations auparavant raisonnables devinrent beaucoup plus coûteuses et les promoteurs – qui venaient en grand nombre de suspendre les cotisations ou qui avaient accordé de meilleures prestations – se virent contraints de faire des cotisations beaucoup plus élevées que prévu et, dans certains cas, craignaient d’être insolvables.

Le Canada et l’Ontario ont échappé au pire de la « tempête parfaite » qui a causé une grave sous-capitalisation des régimes de retraite au Royaume-Uni et aux États-Unis, et ce pour trois raisons. D’abord, les fonds de retraite canadiens n’étaient pas investis aussi systématiquement dans la bourse que les fonds d’autres pays; deuxièmement, les valeurs nettes réelles au Canada ont augmenté considérablement après 2002; et troisièmement, l’Ontario et d’autres provinces canadiennes étaient généralement dotées de règles de capitalisation plus robustes, comme l’a souligné Colin Pugh dans un document de recherche pour la Commission. Néanmoins, un climat de crise s’était développé autour des régimes de retraite à prestations déterminées, climat qui – pour certains observateurs éclairés – persiste à ce jour.

D’une part, cette critique de fond et lourde de conséquences des régimes de retraite à prestations déterminées est fort précieuse, puisqu’elle nous rappelle que tous les problèmes ne se règlent pas en un tour de main et que l’architecture de base et les postulats du système peuvent nécessiter un examen minutieux. Cet examen minutieux du système est amorcé dans une certaine mesure dans les chapitres de conclusion, mais il reste beaucoup à faire tant sur le plan théorique que sur le plan pratique. D’autre part, l’hypothèse des « défauts fondamentaux s’ajoutant à la tempête parfaite », ça fait peut-être trop. On est tenté (en accord avec les données récentes) de dire que les régimes de retraite à prestations déterminées pourraient bien être une institution qui ne fonctionne pas en théorie, mais qui fonctionne raisonnablement bien dans la pratique. Quel que soit le sort de cette hypothèse, néanmoins, ceux qui sont persuadés de son fondement doivent à coup sûr être tentés d’abandonner le régime de retraite à prestations déterminées à la première occasion s’ils ne l’ont pas encore fait.

3.3.6 Raisons du déclin de la couverture des régimes de retraite : conclusions avec réserves

Les données empiriques les plus convaincantes dont dispose la Commission portent à croire que les changements touchant le marché du travail – en particulier la baisse du taux de syndicalisation et de l’emploi dans les secteurs où les régimes de retraite à prestations déterminées avaient leur assise historique – ont provoqué la plus grande partie de ce déclin. Si c’était là la seule cause, aucun changement que je pourrais recommander au sein du système ne pourrait probablement améliorer vraiment la couverture. Cependant, les tendances à long terme qui provoquent des bouleversements ont rarement une cause unique. Les autres facteurs explorés dans ce chapitre – évolution démographique, problèmes de réglementation, changement dans les attitudes et conviction forte dans certaines sphères que la conception des régimes de retraite à prestations déterminées souffre d’un défaut structurel – ont probablement joué leur rôle dans le déclin du système. À tout le moins, le fait que les gens soient convaincus que c’est effectivement le cas met en péril le système. En conséquence, même si ces hypothèses de diagnostic sont faiblement étayées, aucun de ces facteurs ne peut être ignoré dans une analyse du déclin.

Haut de la page

3.4 Conséquences possibles d’un déclin de la couverture du système de régimes de retraite professionnels de l’Ontario

Pour récapituler les thèmes développés dans ce chapitre et le chapitre précédent, disons que les régimes de retraite professionnels ne sont pas parfaits. Le nombre de participants n’a jamais été supérieur à plus de la moitié des travailleurs ontariens, et ils ne protègent, à l’heure actuelle, qu’environ 34,7 % d’entre eux, avec la perspective d’un autre déclin de la couverture, quelles que soient les améliorations que je puisse recommander au système en place. En outre, la couverture est répartie de manière inégale entre le secteur public et le secteur privé et, dans ce dernier, parmi les travailleurs appartenant à différents secteurs économiques, à des entreprises de tailles différentes et selon des clivages de classe, éthiques ou raciaux (mais non le sexe). Nombre des travailleurs qui ont le plus besoin d’un régime de retraite en sont privés. Et les niveaux de prestations pour certains retraités (notamment les femmes et les immigrants récents) sont plus faibles que pour d’autres.

Mais malgré les carences des régimes de retraite professionnels de l’Ontario, leur déclin devrait susciter une grave préoccupation. Même en l’état actuel, ces régimes continuent de faire en sorte que des millions d’Ontariens bénéficient d’un revenu de retraite décent, qui réduit ou élimine leur dépendance à l’égard des régimes de pension universels fondés sur le besoin et leur permet d’acheter des biens et des services sur le marché. En outre, le système actuel constitue un vecteur pratique pour encourager l’épargne des travailleurs qui, autrement, pourraient être tentés de dépenser ce qu’ils gagnent, et pour garantir que leurs épargnes collectives jouent un rôle important dans le soutien de l’économie et de l’infrastructure ontariennes.

Que seront les conséquences si le déclin de la participation aux régimes se poursuit? Certaines ont été décrites au chapitre deux. En gros, les perspectives sont les suivantes : Nous pouvons prévoir une augmentation du nombre d’Ontariens âgés vivant sans bénéficier du revenu d’un régime de retraite professionnel; une baisse des marchés, dans le créneau des biens et services achetés par les aînés; une baisse des recettes fiscales et une augmentation du coût pour le régime d’assistance sociale; ainsi qu’une baisse possible des sommes importantes actuellement investies par les régimes de retraite dans les marchés financiers du Canada et de l’Ontario. En outre, une fois que le nombre de participants global aux régimes de retraite aura chuté au-dessous d’un certain niveau, le système lui-même, dans son ensemble, deviendra de plus en plus difficile à soutenir. C’est ce qui se produira vraisemblablement à brève échéance si l’écart continue de se creuser entre le nombre de participants des secteurs public et privé.

Étant donné que ce sont des conséquences que les Ontariens veulent, dans la mesure du possible, éviter la politique publique doit s’efforcer de mettre un terme ou d’inverser le déclin de même que de corriger les disparités dans les taux de participation et les prestations.

Ce diagnostic du déclin des régimes de retraite à prestations déterminées explique en grande partie le remède préconisé dans les chapitres ultérieurs du rapport. Dans les chapitres quatre à sept, je recommande des mesures susceptibles de répondre aux préoccupations des promoteurs, de même qu’à celle des participants actifs et retraités. Dans les chapitres huit et neuf, je passe en revue plusieurs innovations dans la conception des régimes, leur capitalisation et leur gouvernance, qui devraient aider à arrêter le déclin dans la participation et pourraient offrir à un plus grand nombre de travailleurs au moins l’équivalent fonctionnel des régimes de retraite à prestations déterminées classiques, et qui offriront probablement, du moins je l’espère, de nouvelles plateformes pour accroître la participation. Au chapitre dix, j’indique comment le gouvernement pourrait réagir, de façon plus rationnelle et éclairée, aux défis et possibilités avec lesquels les régimes de retraite doivent composer.

Je conclurai par un paradoxe : ce n’est pas en brisant la promesse de retraite faite aux travailleurs et aux retraités que l’on parviendra à soutenir la participation, mais il n’est pas réaliste de penser que l’on pourra acheter la sécurité si les promoteurs doivent payer le prix fort. En bref, il faut parvenir à un équilibre délicat entre des objectifs stratégiques qui sont tous souhaitables, mais ne peuvent pas toujours être conciliés aisément.

Haut de la page