Chapitre un — Introduction

1.1 La Commission et ses travaux

1.1.1 Création et composition de la Commission

En novembre 2006, l’honorable Greg Sorbara, alors ministre des Finances, a mis sur pied la Commission d’experts en régimes de retraite de l’Ontario afin d’« examiner l’ensemble des lois qui gouvernent la capitalisation des régimes de retraite à prestations déterminées en Ontario, les règles qui régissent les déficits et excédents des régimes de retraite, ainsi que d’autres questions ayant trait à la sécurité, à la viabilité et à la durabilité du système de régimes de retraite de l’Ontario ». En octobre 2007, M. Sorbara a cédé la place à l’honorable Dwight Duncan, dont l’intérêt et l’appui aux travaux de la Commission sont fort appréciés.

Le mandat et les principes directeurs de la Commission, les facteurs qu’elle a été chargée de prendre en compte et les questions qu’elle a été invitée à aborder sont tous énoncés dans son cadre de référence, présenté à l’annexe 1.

En tant que seul commissaire, j’accepte la pleine responsabilité de la préparation du présent rapport ainsi que de la forme et du contenu de ses recommandations, mais je ne saurais passer sous silence la grande aide et les conseils judicieux que m’ont apportés mes quatre éminents conseillers spécialistes et représentatifs : Bob Baldwin, Kathryn Bush, Murray Gold et Ian Markham. Leurs idées — façonnées par leurs différents parcours et rôles disciplinaires dans le milieu des régimes de retraite — ont été instructives, influentes et en fait, indispensables au travail de la Commission. On trouvera leur curriculum vitæ à l’annexe 2. Par ailleurs, l’effectif peu nombreux, mais combien dévoué et compétent, de la Commission a assumé avec entrain le gros des travaux de la Commission, me soumettant des études, des analyses et des orientations — et à l’occasion des points litigieux — à chaque étape du projet. Ces personnes et leur parcours sont également présentés à l’annexe 2. Enfin, le ministère des Finances et la Commission des services financiers de l’Ontario (CSFO) ont fourni respectivement à la Commission un soutien logistique et l’accès à l’information dont elle avait besoin.

1.1.2 Méthode de travail de la Commission : consultation publique, dialogue avec les intervenants et recherche

Les travaux de la Commission ont commencé par la préparation d’un document de travail rendu public en février 2007. Ce document présente le mandat en une série de propositions et questions visant à amorcer un débat sur la politique relative aux pensions, auquel tous les Ontariens — intervenants, spécialistes et citoyens intéressés — ont été invités. Ce débat s’est poursuivi en octobre-novembre 2007 dans cinq villes de la province pendant les 11 journées d’audiences publiques au cours desquelles 74 organisations et particuliers ont présenté des mémoires officiels. Par ailleurs, 53 autres particuliers ou groupes ont présenté des observations, soit de manière informelle au personnel de la Commission durant les audiences, soit par voie électronique ou par la poste. Tous les mémoires et observations reposaient sur la connaissance qu’avaient leurs auteurs des régimes de retraite; nombre d’entre eux avaient nécessité de vastes recherches et proposaient des solutions ingénieuses; et tous ont permis à la Commission de mieux comprendre les questions qu’elle était chargée d’aborder. L’annexe 3 renferme la liste de tous les mémoires et observations.

Par ailleurs, en tant que commissaire, j’ai présenté des exposés informels à une série d’acteurs clés du système de régimes de retraite : syndicats; organisations de retraités et d’aînés; représentants de divers types de régimes de retraite; organisations de petits, moyens et grands employeurs des secteurs public et privé; fournisseurs de services; professionnels; organismes de réglementation; et décideurs. Les organisations participantes sont énumérées à l’annexe 3. Le but de ces exposés, présentés avant et après les audiences publiques, était de faire en sorte que la Commission se penche sur les questions préoccupant l’ensemble des intervenants, que les intervenants soient pour leur part au courant du mode de fonctionnement de la Commission et de sa façon générale d’aborder les questions de fond et que, dans la mesure du possible, le rapport et les recommandations de la Commission soient pertinents, objectifs et pratiques, et qu’ils soient perçus comme tels par les intervenants.

Même si, souvent, les opinions des intervenants étaient partiales et fermes, pratiquement tous ont fait part de leur appui aux efforts de la Commission et offert leur concours en vue d’obtenir des résultats bénéfiques et acceptables non seulement pour eux, mais pour toutes les parties intéressées. En fait, dans plusieurs cas, les intervenants ont contribué directement aux travaux de la Commission. Morneau Sobeco, cabinet d’experts-conseils, a généreusement fait part à la Commission de sa concordance à la législation canadienne sur les pensions. La Section des pensions et des avantages sociaux de l’Association du Barreau de l’Ontario, dont les membres représentent des employeurs et des syndicats, ont étoffé cette concordance et produit également un mémoire renfermant de nombreuses suggestions techniques visant à faciliter l’administration des régimes de retraite. La CSFO a bien voulu tenir une tribune sur les questions de financement, mettant à contribution ses propres comités consultatifs représentatifs. Et quatre bureaux d’actuaires — Hewitt Associates, Mercer, Morneau Sobeco et Towers Perrin — ont entrepris gratuitement de modéliser diverses propositions figurant dans les mémoires transmis à la Commission; il convient de souligner en particulier le temps incroyable consacré au projet par Towers Perrin. Deux actuaires, Shiraz Bharmal et Brian FitzGerald ont également donné gracieusement de leur temps à l’appui des travaux de recherche de la Commission. Ces gestes de bonne volonté de membres du milieu a non seulement facilité les travaux de la Commission sur le plan pratique, mais aussi renforcé sa conviction que les intervenants sont en fait désireux de collaborer à l’établissement de meilleurs régimes de retraite en Ontario.

Enfin, la Commission a fait le maximum pour que ses travaux reposent sur des études de qualité et que les informations dégagées de ces études soient aussi impartiales que possible. Après avoir consulté une soixantaine de spécialistes dans le domaine dans le cadre de trois réunions en février, mars et avril 2007, elle a conçu un programme de recherche comprenant 17 études réalisées par des spécialistes indépendants de partout au Canada et de plusieurs autres pays. Les études se voulaient objectives — en vue d’informer la Commission et le milieu des pensions des derniers développements — et conviviales, c’est-à-dire facilement accessibles non seulement pour la Commission, mais aussi pour d’autres lecteurs. En fait, elles ont presque toutes été effectuées en temps opportun et conformément à ces critères. Des résumés des études de recherche commandées sont affichés dans le site Web de la Commission et le texte intégral de chaque étude est disponible sur demande. La liste des personnes qui ont pris part aux consultations des spécialistes et la liste des auteurs des études sont présentées à l’annexe 4.

Il s’ensuit que le rapport de la Commission repose sur des études minutieuses, les expériences partagées et la prise de position éclairée d’une foule de représentants des intervenants, de professionnels du milieu, d’universitaires, de consultants et d’administrateurs; le savoir-faire des conseillers, des employés et des chercheurs de la Commission; et les opinions de simples citoyens ontariens, qui ont présenté des mémoires officiels, participé aux consultations et aux audiences publiques ou nous ont simplement fait part de leurs expériences et préoccupations. Et tous ont incontestablement orienté le rapport. Par ailleurs, le rapport tient compte des suggestions formulées par les nombreux intervenants qui ont travaillé avec la Commission afin qu’elle offre une réponse impartiale aux nombreux problèmes complexes auxquels se heurtent les régimes de retraite de l’Ontario.

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1.2 Régimes de retraite professionnels de l’Ontario dans une perspective historique et constitutionnelle

Depuis le milieu du XIXe siècle, les travailleurs de l’Ontario touchent des pensions « professionnelles », versées par leurs employeurs. Les premiers rapports et études portant sur ces régimes datent pratique-ment de la mise en place du système, ou à tout le moins de 1889. Ces études, les débats entourant la politique relative aux pensions qui ont jalonné le XXe siècle et les discours actuels tournent toujours autour du même thème : les pensions doivent-elles être versées directement par l’État; par les employeurs tenus par la loi de les verser; ou encore par des employeurs agissant « sur une base volontaire » pour le bien de leurs employés fidèles justifiant de longs états de service, pour aider au recrutement et au maintien en fonction de travailleurs ou encore pour répondre aux revendications de leurs employés syndiqués? Naturellement, il s’agissait — et il s’agit toujours — de déterminer si les pensions doivent être versées à chacun, la façon dont le système de régimes de retraite doit être financé et par quel moyen ou dans quelle mesure il devrait être réglementé.

Vers le milieu du XXe siècle, les régimes de retraite professionnels sont devenus plus courants chez les grands employeurs dotés d’un effectif syndiqué, en particulier dans le secteur public, et étaient de plus en plus souvent offerts dans les grandes entreprises non syndiquées. Néanmoins, la controverse a persisté sur la question de savoir qui devait payer les pensions. Dans cette province, elle a atteint son point culminant en 1960 quand le gouvernement conservateur de l’époque a formé l’Ontario Committee on Portable Pensions. Dans ses rapports de 1961 et 1962, le Comité a fait clairement part de sa conviction selon laquelle aucun système, si ce n’est un système universel de cotisation, n’offrirait les niveaux de protection voulus ou ne réglerait le problème de la transférabilité des pensions. Toutefois, au lieu d’un régime administré par l’État, le Comité proposait que tous les employeurs comptant 15 employés ou plus soient tenus d’offrir à leurs employés un régime de retraite financé par les cotisations des deux parties. Pour faciliter le fonctionnement de ce régime, il proposait l’adoption d’une Loi sur les régimes de retraite et la création de deux organes. Le premier, la Commission des régimes de retraite de l’Ontario (CRRO), devait assurer la supervision réglementaire du système. Le deuxième, la Central Pension Agency, devait être une société à charte fédérale financée par le secteur privé, ayant pour mandat d’assurer les services administratifs et d’investissement à l’appui des régimes établis par l’employeur et de faciliter la transférabilité des pensions.

Les recommandations du Comité ont été acceptées et la législation qu’il avait proposée a été promulguée en 1963. Mais avant que la Loi sur les régimes de retraite ne puisse être mise en œuvre, la mise en place en 1965 du Régime de pensions du Canada (RPC) universel, obligatoire et à cotisations a radicalement transformé le paysage politique. Même si les pensions versées par le RPC étaient relativement modestes (tout comme d’autres prestations sociales liées à l’âge), on a généralement tenu pour acquis depuis lors, que cela soit ou non une bonne chose, que les régimes de retraite professionnels « volontaires » continueraient d’exister parallèlement au RPC, au lieu de le remplacer. Loin de devenir un « système », les régimes de retraite de l’Ontario sont demeurés des régimes indépendants parrainés par des employeurs individuels ou des groupes d’employeurs, régis par ces promoteurs soit seuls ou en collaboration avec des travailleurs et leurs représentants, et parfois financés par les cotisations du participant de même que du promoteur.

Il va de soi que des pressions ont été exercées pour que ces régimes soient réglementés de sorte qu’ils versent les pensions promises. De nouvelles mesures réglementaires ont été adoptées en vue de renforcer l’intégrité financière des divers régimes indépendants. La CRRO, établie en 1963, avait été investie au départ d’un vaste mandat, soit de promouvoir l’établissement, l’élargissement et l’amélioration des régimes de pension en Ontario. Par la suite, elle a été dotée d’une certaine capacité de formuler des politiques et de vastes pouvoirs de réglementation proportionnels à son mandat.

Toutefois, on a constaté rapidement que tous les problèmes se rapportant aux régimes de retraite professionnels n’avaient pas été résolus par suite de l’adoption de la loi ontarienne de 1963 ou de la création du RPC en 1965. Au contraire, en 1977, la Commission royale d’enquête sur le statut des régimes de pensions en Ontario (la Commission Haley) fut formée en vue de se pencher, entre autres, sur les préoccupations précises relevées par le comité de 1960 — la couverture et la transférabilité. La Commission Haley approuva en bout de ligne l’analyse du comité qui l’avait précédée et recommanda que l’Ontario adopte un régime de pensions universel, obligatoire et contributif, mais ses recommandations ne furent pas acceptées.

Par ailleurs, pendant les années 1980, des initiatives législatives plus pragmatiques ont pris place en vue de protéger les intérêts des participants actifs et retraités dans le cadre des régimes de retraite professionnels. Mentionnons entre autres l’adoption de droits d’acquisition réputée pour les employés approchant de l’âge où ils seront admissibles à la retraite anticipée, l’établissement du Fonds de garantie des prestations de retraite, destiné à assurer aux bénéficiaires une rémunération partielle en cas de liquidation du régime, et l’élargissement des pouvoirs de l’organisme de réglementation des retraites. La Loi sur les régimes de retraite révisée a incorporé ces changements en 1987, soit la dernière fois que la législation a fait l’objet d’un examen approfondi et de modifications.

Vers le milieu des années 1980, on a délaissé les questions réglementaires pour s’intéresser aux répercussions d’une inflation galopante soutenue sur les pensions. S’appuyant sur plusieurs études réalisées à sa demande, le Groupe de travail Friedland recommanda alors dans son rapport de 1988 une indexation partielle des pensions. Ses recommandations furent incorporées en 1990 à une loi qui n’a toutefois jamais été promulguée ni accompagnée de règlements d’exécution.

Outre les préoccupations relatives à l’inflation et à l’indexation, la controverse à propos du financement a commencé à être au centre des préoccupations politiques dans les années 1980 et l’est encore aujourd’hui. Les promoteurs et les participants actifs et retraités ont émis des revendications contradictoires quant à la propriété ou au contrôle des fonds excédentaires; débattu de la légitimité de la suspension des cotisations; et exprimé des opinions diamétralement opposées sur la rapidité avec laquelle il fallait combler le déficit de financement, par quels moyens et dans quelle mesure. Des modifications de circonstance incorporées à la Loi sur les régimes de retraite de 1987 et aux règlements d’application en vue de rendre plus rigoureuses les règles de financement et les exigences en matière de rapports, ont mis fin à certaines de ces controverses. D’autres controverses concernant le financement ont vu le jour dans les années 1990 par suite de la restructuration des secteurs public et privé ontariens, qui a donné lieu à des fusions et acquisitions, à des liquidations intégrales ou partielles de régimes, à des transferts de biens, à des insolvabilités et quasi-insolvabilités, et au transfert souvent involontaire des participants actifs d’un régime à un autre, ou d’un emploi offrant une couverture en matière de pensions à un emploi n’en offrant aucune. Enfin, la fluctuation des marchés financiers, en particulier depuis l’an 2000, a soulevé de nombreuses questions difficiles concernant le taux de financement des régimes et la pertinence de la surveillance et de l’intervention réglementaires.

Ces controverses devaient être abordées dans un cadre juridico-réglementaire, qui évoluait lui-même rapidement.

En 1998, la CRRO a été remplacée par la CSFO qui, contrairement à son prédécesseur, réglemente non seulement les régimes de retraite, mais également les caisses d’épargne et de crédit, les coopératives, les compagnies d’assurance et les sociétés de prêts et d’hypothèques. D’aucuns soutiennent que la législation, la politique et les décisions relatives aux retraites relèvent désormais d’un régime dont le principal objectif est de réglementer les marchés financiers. Simultanément, les fonctions judiciaires de la CRRO ont été transférées à un organe quasi indépendant, le Tribunal des services financiers (TSF), dont le mandat suit celui de la CSFO. Du coup, nombre de personnes du milieu déplorent la perte d’un savoir-faire et l’éclairage donné aux problèmes propres aux pensions.

Dans une certaine mesure toutefois, le rôle dominant de la CRRO dans l’élaboration de la législation sur les régimes de retraite et son interprétation avait fini par être partagé avec les tribunaux. Cela s’est produit dans le contexte des procédures d’examen judiciaire entamées à l’encontre de la CSFO et du TSF et — par suite de l’affaire Dominion Stores (1986) — dans le contexte des procédures civiles reposant principalement sur le droit général des fiducies. De plus, au cours des vingt dernières années, les litiges en matière d’insolvabilité ont pris une importance croissante pour les régimes de retraite, alors que de nombreuses entreprises ontariennes offrant ces régimes se retrouvaient en difficulté dans la nouvelle économie mondiale.

Pour certains, les décisions judiciaires ont conféré de nouveaux droits aux participants aux régimes et imposé de nouvelles obligations aux promoteurs, tandis que pour d’autres, elles n’ont fait que clarifier les droits et assuré l’exécution des obligations qui existaient depuis longtemps. Toutefois, hormis leurs mérites substantiels et leurs effets jurisprudentiels, certains observateurs craignent que le recours accru aux tribunaux pour déterminer les droits de pension n’entraîne de nouveaux coûts liés aux litiges et des incertitudes dans l’administration et la réglementation des régimes de retraite.

L’évolution récente de la politique sur les retraites se complique du fait de son imbrication — qui a commencé au début du XXe siècle — dans la politique et l’administration de l’impôt sur le revenu. D’une part, en traitant les cotisations comme des frais professionnels déductibles, la Loi de l’impôt sur le revenu (LIR) fédérale a incité les employeurs à établir et maintenir des régimes de retraite professionnels. D’autre part, en mettant leur revenu différé à l’abri de l’impôt jusqu’à leur départ à la retraite, elle a incité les travailleurs à participer à ces régimes. En fait, pendant quelques années, jusqu’en 1991 où elle a égalisé les règles fiscales, la LIR a accordé un traitement plus favorable à l’épargne-retraite provenant de régimes de retraite à prestations déterminées qu’à d’autres instruments d’épargne comme les régimes individuels d’épargne-retraite.

Toutefois, la politique sur les retraites a payé chèrement son recours aux incitatifs fiscaux. Au fil du temps, les dispositions de la LIR sont devenues un déterminant important de la conception des fonds de pension et des niveaux de cotisation et de prestation. Malgré le fait que les dispositions de la LIR nécessitent parfois une intervention du promoteur qui pourrait être jugée contraire à une bonne politique sur les régimes de retraite, l’Ontario — pour les raisons constitutionnelles expliquées ci-après — n’a pas le pouvoir de modifier ou de neutraliser ces dispositions, ce qui a entraîné en quelque sorte une impasse politique. Il existe une impasse similaire relativement aux répercussions de la législation fédérale sur la faillite et l’insolvabilité sur la politique provinciale relative aux régimes de retraite.

Enfin, l’élaboration d’une politique relative aux régimes de retraite a été influencée par des normes, qui n’émanent ni d’assemblées législatives ni de tribunaux, mais d’organes professionnels. Citons deux exemples frappants : les normes actuarielles établissent la façon dont les évaluations des fonds de pension sont effectuées et dont les résultats sont examinés à des fins réglementaires, et les normes comptables déterminent la façon dont l’actif et le passif des régimes de retraite apparaîtront dans les livres de l’employeur promoteur.

Ce bref historique des régimes de retraite et de la réglementation des régimes de retraite en Ontario nous rappelle que malgré la continuité observée dans le système que nous connaissons, beaucoup de choses ont changé. Citons par exemple le fait que les pensions professionnelles sont maintenant moins considérées comme une largesse de la part des employeurs que comme des droits acquis par les travailleurs dans le cadre de la rémunération totale qui leur est promise dans la négociation salariale. En raison de ce changement de perspective, les régimes de retraite ont obtenu le statut de filiales financières virtuelles de l’entreprise promoteur, dont le bien-être financier peut être intimement lié à celui du régime. Et naturellement, dans les lieux de travail syndiqués, les pensions sont devenues l’objet d’intenses négociations et, à l’occasion, de conflits. Autre exemple : les pensions sont de plus en plus considérées non pas simplement comme une série de contrats conclus dans chaque lieu de travail, mais comme un quasi-système dont le sort a d’importantes répercussions sur la politique sociale et le bien-être économique de la province. Enfin, le rôle du droit et des institutions juridico-réglementaires a pris beaucoup plus d’importance. En 1961, l’Ontario Committee on Portable Pensions pouvait balayer le dossier en quelques lignes, indiquant que bien que des poursuites attribuables à des fiducies de pension aient eu lieu aux États-Unis, il n’était pas au courant de litiges similaires au Canada. Je ne pourrais pas en dire autant aujourd’hui.

En revanche, certaines choses semblent immuables. Deux exemples importants le prouvent. Tout d’abord, le débat se poursuit sur la question fondamentale de savoir si la sécurité du revenu à la retraite est une question de responsabilité personnelle qui doit être réglée (le cas échéant) à la fois au moyen de régimes de retraite volontaires offerts par l’employeur et des économies personnelles des travailleurs ou, au contraire, une question de justice sociale qui doit être réglée au moyen à la fois de pensions de l’État, de régimes de retraite offerts par les employeurs en vertu d’une exigence de la loi et d’économies obligatoires ou encouragées des travailleurs. Des questions comme la portée de la protection offerte par les pensions et la transférabilité des pensions sont étroitement liées à ce point névralgique de contestation, et sont abordées plus loin dans le présent rapport en partant du principe que l’Ontario continuera de disposer d’un système de régimes de retraite volontaires. Toutefois, je dois observer que cette hypothèse a été fortement contestée par de nombreux mémoires à la Commission, de la part de divers intervenants ayant diverses préoccupations et propositions de politiques nouvelles. Bien qu’en raison de mon mandat, je ne puisse contribuer largement à ce débat, j’y reviens plus loin dans le présent rapport.

Deuxièmement, le débat se poursuit également sur la façon de régler la question de la séparation des pouvoirs inscrite dans la Constitution, qui empêche la création d’une législation nationale cohérente sur les pensions de même portée que les limites des structures organisationnelles canadiennes, les marchés de l’emploi et les régimes de retraite. Depuis leur création, les régimes de retraite professionnels — tout comme la plupart des préoccupations relatives à l’emploi — ont été assimilés à des fins constitutionnelles à des questions touchant les « droits de propriété et les droits civils » et des questions de « nature locale et privée » — c’est-à-dire relevant de la compétence législative des provinces. Toutefois, la Constitution a été modifiée en 1951 afin de permettre au gouvernement fédéral de légiférer « sur les pensions de vieillesse et prestations additionnelles ». Il s’agit du fondement constitutionnel du régime de pensions universel — notamment le Régime de pensions du Canada (RPC), le Régime de rentes du Québec (RRQ) et le programme de la Sécurité de la vieillesse (SV). Mais les façons de penser ont été seulement modifiées; elles n’ont pas disparu. La modification de 1951 renfermait une disposition particulière stipulant que la législation fédérale sur les pensions « ne doit influer sur l’application de toute loi actuelle ou future d’une assemblée législative provinciale relativement aux pensions de vieillesse ».

Ainsi, malgré l’existence du RPC, chaque province a compétence pour réglementer les pensions professionnelles, et presque toutes l’ont fait. Mais cela ne met pas fin pour autant aux controverses constitutionnelles. Le gouvernement fédéral détient également le pouvoir suprême de légiférer sur « tout mode ou régime d’imposition » ainsi que sur « la faillite et l’insolvabilité » même s’il s’ensuit une ingérence dans la législation provinciale sur les pensions ou encore son remplacement. Comme on le verra, nombre de propositions importantes de réforme du système de régimes de retraite de l’Ontario dépendent dès lors des changements apportés à la Loi de l’impôt sur le revenu, à la Loi sur la faillite et l’insolvabilité ou à la Loi sur les arrangements avec les créanciers des compagnies — toutes des lois fédérales.

De plus, le fait que les gouvernements provinciaux et le gouvernement fédéral puissent chacun légiférer sur les droits de pension et les obligations des employeurs et employés qui relèvent de leur compétence entraîne des complications constitutionnelles. Environ 10 % de la main-d’œuvre canadienne — les employés qui travaillent à la fonction publique fédérale; les forces armées; et les industries sous réglementation fédérale comme les transports, les banques, la radiodiffusion et les télécommunications — sont régis par une loi fédérale quelconque sur les pensions. Le reste, soit 90 %, est assujetti en principe à la législation sur les pensions de la province où le travailleur réside ou travaille. Toutefois, non seulement les travailleurs passent d’une province ou d’un territoire à l’autre, mais souvent les régimes de retraite couvrent les travailleurs dans plusieurs provinces ou territoires. Comme le gouvernement fédéral, les provinces et les territoires ont des lois légèrement différentes — parfois pour des raisons fort subtiles —, cette répartition constitutionnelle des pouvoirs de réglementation peut occasionner des difficultés administratives considérables aux travailleurs mobiles, aux promoteurs de régimes nationaux, aux fournisseurs de services et aux organismes de réglementation des pensions.

Ces difficultés pourraient être atténuées de plusieurs façons. Tout d’abord, les divers gouvernements pourraient convenir de se doter d’un organisme national unique de réglementation des régimes de retraite, ce qui semble peu probable pour l’instant. Ensuite, chaque gouvernement pourrait convenir d’harmoniser sa législation sur les régimes de retraite avec celles des autres gouvernements, de sorte que la conformité à une loi assurerait de fait la conformité à toutes. Ce projet a été mené sporadiquement au fil des ans, mais il semble correspondre à une perspective lointaine.

Il existe une troisième approche plus pragmatique, qui est en fait celle qui a été adoptée. En 1968, les provinces ont convenu entre elles de ce qui suit : la province qui est le lieu de travail d’une pluralité de participants actifs à un régime a compétence pour réglementer le régime pour l’ensemble des membres et presque toutes les finalités. Cette solution a du moins le mérite de situer les responsabilités réglementaires et, par conséquent, elle évite le risque d’une forte concurrence entre les provinces au niveau de la réglementation. Toutefois, elle n’est en aucun cas une panacée. Le droit législatif et civil et la common law des provinces continuent de s’appliquer en cas de litiges concernant les droits de pension et, comme on l’a mentionné, la législation fédérale s’applique aux travailleurs d’entreprises sous réglementation fédérale et à l’emploi dans la fonction publique fédérale. Les documents des régimes doivent dès lors tenir compte des exigences réglementaires et juridiques locales — parfois d’une douzaine de gouvernements. De plus, si le reste des membres du régime passe d’une province à l’autre, comme c’est possible par suite de la fusion ou de la vente d’entreprises, le pouvoir réglementaire change également et le régime doit être remanié pour répondre aux exigences de la nouvelle province ou du nouveau territoire. Enfin, l’absence de législation uniforme crée des difficultés pour les travailleurs qui veulent transférer leur pension à un nouvel emploi dans une autre province ou un autre territoire.

Souvent et avec raison, la frustration occasionnée par ces difficultés constitutionnelles et inhérentes aux champs de compétence a été exprimée pendant les audiences de la Commission. Toutefois, je n’ai de toute évidence pas le pouvoir de formuler des recommandations aux personnes ou organismes qui devraient collaborer pour régler ces difficultés : les ministres fédéraux responsables de la loi sur l’impôt, la faillite et l’insolvabilité; les ministres fédéraux et provinciaux responsables des pensions (qui ne se sont pas réunis depuis des années, peut-être parce que la responsabilité relative à la politique sur les pensions relève de différents ministères ou organismes dans divers territoires ou provinces canadiens); et l’Association canadienne des organismes de contrôle des régimes de retraite (ACOCRR). Je ne serai pas le premier à demander au ministre des Finances de l’Ontario de faire tout son possible pour porter ces questions de compétence à l’attention de ses homologues fédéraux et provinciaux dans le but de régler les problèmes communs des régimes de retraite du Canada — mais je serais heureux d’être le dernier.

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1.3 À quoi les régimes de retraite professionnels servent-ils?

Comme nous l’avons déjà mentionné, le présent rapport porte sur les régimes de retraite professionnels offerts par les employeurs à leurs travailleurs, et non sur les pensions universelles versées par l’État. Le but manifeste de tous ces régimes est de permettre aux travailleurs de disposer de plus de moyens de subvenir à leurs besoins une fois qu’ils auront pris leur retraite que ceux que leur assurent le RPC, le RRQ et la SV. Toutefois, non seulement les différents types de régimes de retraite professionnels offrent un soutien de diverses façons et à des degrés divers, mais ils remplissent également plusieurs autres fonctions sociales et économiques importantes. Voici un bref examen de ces types de régimes et des fonctions qu’ils remplissent; nous les aborderons plus en détail dans les chapitres qui suivent.

1.3.1 Types de régimes de retraite professionnels

Tous les régimes de retraite professionnels ne sont pas calculés, financés, payés et réglementés de la même façon. Il existe deux modèles de base : les régimes de retraite à prestations déterminées (PD) et les régimes de retraite à cotisations déterminées (CD). À l’heure actuelle, peut-être 90 % des retraités ontariens et 80 % des participants actifs à un régime reçoivent ou s’attendent à recevoir des pensions classées à des fins réglementaires comme des pensions à PD; les autres reçoivent ou s’attendent à recevoir des pensions à CD. Toutefois, les régimes « purs » de retraite à PD ou à CD évoluent constamment et donnent lieu à des variantes, dont bon nombre allient des éléments des deux. En fait, les variantes, notamment les régimes de retraite interentreprises, comptent dans l’ensemble plus de participants que l’un ou l’autre des modèles « purs ».

La Loi sur les régimes de retraite traite les régimes à PD de paradigmatiques; le mandat de la présente Commission les mentionne précisément; et nombre des problèmes de réglementation et de financement que j’ai été invité à régler sont propres aux régimes à PD. Une brève description de ces régimes et des régimes à CD s’avère donc nécessaire.

Dans le cadre des régimes de retraite à CD, les employeurs (« promoteurs ») conviennent de verser un pourcentage fixe du salaire ou une somme d’argent par semaine ou par mois au titre de la pension de l’employé, d’où l’expression « à cotisations déterminées ». Les cotisations accumulées sont investies au nom de cet employé; le capital total — cotisations et revenu d’investissement — est ensuite utilisé pour fournir à l’employé une pension à la retraite. Certains régimes à CD obligent ou autorisent l’employé à verser des cotisations également.

Par contre, les « vrais » régimes de retraite à PD obligent le promoteur à fournir aux retraités des pensions d’un montant fixe ou déterminé, d’où l’expression « prestations déterminées ». Le montant de la prestation de pension est calculé par rapport à une référence précise, le plus souvent une combinaison du niveau des gains et des états de service de l’employé. Dans certains cas, les pensions à PD sont calculées au prorata du salaire gagné par l’employé pendant les dernières années d’emploi ou les années les mieux rémunérées; dans d’autres, au prorata du revenu moyen gagné tout au long de sa carrière; et dans d’autres encore, comme une somme forfaitaire payable au moment du départ à la retraite relativement à chaque mois d’emploi.

Contrairement aux régimes de retraite à CD, les régimes à PD n’affectent pas de comptes particuliers à l’appui des retraités individuels. L’actif du régime sert plutôt à honorer toutes ses obligations. Si les fonds ne sont pas suffisants à un moment donné pour y parvenir, le promoteur doit verser des fonds supplémentaires pour combler l’écart. Par conséquent, les risques que les retraités vivent plus longtemps que prévu ou que le rendement des investissements du régime soient inférieurs au rendement attendu sont en grande partie assumés par le promoteur, et non par les participants au régime. Toutefois, dans les régimes contributifs où les employés eux-mêmes sont des « promoteurs » conjoints, ils assument en bout de ligne une partie de ces risques également. À vrai dire, on prétend parfois que dans les faits, ils le font dans tous les régimes de retraite à PD, qu’ils soient contributifs ou non. Cette affirmation controversée est examinée dans les chapitres qui suivent.

On croit généralement que les régimes de retraite à PD offrent de meilleurs résultats financiers aux retraités que les régimes à CD, bien qu’ils coûtent probablement plus cher aux promoteurs. De plus, comme les travailleurs peuvent prédire avec une relative précision ce qu’une pension à PD rapportera, ils peuvent planifier leur propre retraite en ayant davantage la certitude que leur niveau de vie ne baissera pas de manière spectaculaire. Et comme ces pensions sont parfois (pas toujours) reliées à d’autres modalités (stratégies d’investissement plus agressives, indexation partielle ou ponctuelle pour atténuer les effets de l’inflation, prestations additio-nnelles autres que de pension, comme des prestations d’assurance-maladie complémentaire), les régimes de retraite à PD ont tendance à être particulièrement populaires auprès des travailleurs. Enfin, divers types de régimes à PD comme les régimes de retraite interentreprises et les régimes de retraite conjoints offrent aux membres et à leur syndicat ou à une autre association un rôle à jouer dans la gestion du régime.

Les régimes de retraite à PD et à CD et leurs nombreuses variantes ont d’importantes répercussions sur la politique sociale et l’économie de l’Ontario. On trouvera aux chapitres deux et trois un compte rendu détaillé de ces répercussions. Voici un résumé des conclusions de ces chapitres, qui aidera à expliquer la nature et l’importance des questions soumises à la Commission.

1.3.2 Sécurité du revenu pour les Ontariens âgés

Les régimes de retraite professionnels représentent une importante source de soutien du revenu pour les Ontariens retraités. Parmi les autres sources, mentionnons les programmes financés par l’État, comme le RPC, le RRQ, la SV, le Supplément de revenu garanti (SRG) et d’autres programmes de sécurité sociale; des programmes spéciaux pour les aînés comme l’aide au logement et les médicaments sur ordonnance subventionnés; les régimes individuels d’épargne-retraite enregistrés et d’autres investissements privés; et le travail à temps plein ou partiel après la retraite.

Selon une estimation grossière, plus d’un Ontarien sur quatre (entre 3 et 3,5 millions sur un total de 12 millions) est directement touché par les régimes de retraite professionnels en qualité de membre — proportion qui augmente si l’on inclut les personnes à charge et le conjoint. Les pensions professionnelles représentent en moyenne 20 % du revenu total perçu par les retraités, bien que ce pourcentage varie grandement selon les antécédents de travail de la personne et la situation économique générale.

Par conséquent, il est pratiquement certain que des changements importants à la couverture et au montant des pensions professionnelles auront de grandes répercussions sur le système général de sécurité financière des Ontariens âgés.

1.3.3 Marchés du travail

Autrefois, les pensions étaient considérées comme une forme de gratification utilisée pour récompenser les « bons employés fidèles » à la fin de leur vie active utile. Cependant, elles sont devenues rapidement un dispositif que les employeurs pouvaient utiliser pour attirer et maintenir en poste les travailleurs qualifiés et semi-qualifiés dont ils avaient besoin. Cette « cage dorée » liait les travailleurs à l’employeur qui, au départ, investissait dans leur recrutement et leur formation et comptait bien amortir cet investissement pendant toute la durée de leur vie active, ou faciliter la transition à une retraite anticipée quand leurs services ne seraient plus requis. Enfin, le fait que les syndicats aient réussi à obtenir des pensions pour leurs membres afin de les mettre à l’abri du besoin dans leurs vieux jours est considéré à juste titre comme l’une de leurs plus grandes victoires. Par ailleurs, les syndicats ont appris à utiliser les pensions pour véhiculer les préférences divergentes de leurs membres jeunes et âgés et parfois, influencer des décisions d’affaires, non seulement de la part du promoteur-employeur, mais aussi d’autres sociétés où leurs fonds de pension sont investis.

Cela dit, les économistes ont remarqué que les pensions — en particulier les pensions à PD qui ne sont pas faciles à transférer d’un emploi à l’autre — peuvent entraver la mobilité des travailleurs et créer des inefficacités sur le marché du travail. Ils constatent également que le coût accru des pensions représente des coûts supplémentaires au chapitre de la main-d’œuvre, que nombre d’établissements promoteurs ne peuvent se permettre à une époque où la concurrence mondiale est intense.

Les marchés de l’emploi évoluent sans conteste de façons qui sont examinées plus en détail au chapitre trois. Certains de ces changements peuvent exercer des pressions sur les employeurs pour qu’ils revigorent le système de régimes de retraite; d’autres peuvent avoir l’effet inverse.

1.3.4 Marchés financiers

Après les banques à charte, les régimes de régimes de retraite sont devenus la plus importante source de capital d’investissement au Canada et, très certainement, en Ontario. De plus, même si les données sont peu claires, les régimes de retraite semblent être des fournisseurs particulièrement importants de capitaux pour des projets d’infrastructure et des projets similaires à long terme. En l’absence de régimes de retraite professionnels actifs et solvables pour investir dans l’infrastructure, ou pour effectuer les autres types d’investissements stratégiques de plus en plus consentis par les régimes de retraite d’aujourd’hui, il serait nécessaire de trouver une autre source de capital tout aussi attrayante, ce qui ne serait pas facile. En outre, les résultats pourraient nuire à l’économie de l’Ontario.

1.3.5 Répercussions économiques générales

L’économie de l’Ontario profite généralement d’un système de régimes de retraite professionnels performant. Par exemple, la capacité des retraités disposant d’un revenu raisonnable à payer les produits et services crée des emplois à ceux qui les fournissent. Le fait que les retraités puissent payer ces produits et services à même leurs propres ressources plutôt qu’avec les pensions versées par l’État réduit le besoin de prélever des impôts plus élevés, ce qui crée à son tour à un climat plus propice aux investissements commerciaux.

La capacité de la province à ne pas augmenter les impôts et à maintenir le pouvoir d’achat des aînés sera de plus en plus cruciale pour la vigueur future de son économie, puisqu’une proportion de plus en plus élevée d’adultes quitte la population active et que les retraités vivent une vie plus longue et plus active.

1.3.6 Conclusions et répercussions

C’est pourquoi il importe que l’Ontario soit dotée d’un système de régimes de retraite professionnels performant. Malheureusement, ce système, en particulier son secteur dominant, soit les régimes de retraite à PD, décline graduelle-ment depuis au moins 30 ans. Toutes les raisons pour lesquelles la croissance des régimes de retraite professionnels est largement considérée comme positive font que leur déclin doit être considéré comme étant susceptible d’avoir des répercussions négatives pour l’Ontario, ses travailleurs et employeurs, ses aînés et les collectivités et marchés où ils vivent. C’est sans aucun doute la raison pour laquelle le mandat de la Commission est axé sur des préoccupations se rapportant « à la sécurité, à la viabilité et à la durabilité du système de régimes de retraite de l’Ontario ».

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1.4 Les défis auxquels se heurte la Commission

Le premier défi auquel se heurte la Commission consiste à mieux comprendre les causes du déclin du système de régimes de retraite de l’Ontario; le deuxième consiste à proposer des stratégies permettant d’y mettre un terme et, si possible, de l’inverser; et le troisième vise à recenser aux fins d’examen futur d’autres approches susceptibles de combler l’écart — si, en fait, le système de régimes de retraite professionnels tel que nous le connaissons ne peut être renfloué ou ne peut offrir tous les avantages sociaux et économiques d’un système plus complet.

1.4.1 Comprendre les raisons du déclin du système de régimes de retraite

Comme nous le mentionnons au chapitre trois, les raisons pour expliquer le déclin des régimes de retraite de l’Ontario ne manquent pas. Certains affirment que le système à PD était condamné dès sa création après la guerre puisque, à l’instar de nombreuses expériences sociales, il était fondé sur des hypothèses prévoyant une croissance économique sans fin. Selon eux, la fausseté de ces hypothèses saute aux yeux en période de crise financière ou politique. D’autres affirment que l’évolution du marché du travail — diminution du taux de syndicalisation, désemploi dans les secteurs économiques où l’adhésion aux régimes de retraite est concentrée depuis toujours et l’évolution des effectifs — est en cause. D’autres encore soutiennent que le système souffre de ses propres carences : attentes excessives; excès de réglementation, de contestation, de rigidité et de coût; manque d’équité, de surveillance, de sécurité de l’actif et de prestations; et incapacité à adapter les régimes de retraite à l’évolution du discours des professions juridiques, économiques, comptables et actuarielles.

1.4.2 La réforme juridique et réglementaire en tant que stratégie pour arrêter ou inverser le déclin des régimes de retraite professionnels

Le cadre de référence de la Commission inclut explicitement ou implicitement presque toutes ces explications dans la formulation des « principes directeurs » et des « facteurs à considérer ». Toutefois, le cadre de référence accorde une importance particulière à plusieurs préoccupations précises d’ordre juridique et réglementaire en tant que « questions à considérer dans le rapport ». Ces questions, et d’autres qui y sont étroitement liées, sont examinées attentivement dans les chapitres du rapport qui portent sur les règles régissant le financement des régimes de retraite, les conséquences pour les régimes de la restructuration de l’organisme promoteur dans notre économie changeante, les problèmes découlant de la faillite de régimes, l’efficacité du cadre réglementaire en place et la nécessité de porter attention à l’innovation dans la conception et la gouvernance des régimes. Il s’agit de questions de la plus haute importance et, si elles ne sont pas réglées adéquatement, nul doute que l’avenir des régimes de retraite professionnels ne sera pas, pour reprendre les termes de mon mandat, « sûr », « viable » ou « durable »

1.4.3 Stratégies de rechange

Toutefois, le contraire n’est pas vrai : si des règles, institutions et mécanismes juridiques et réglementaires adéquats sont mis en place, il ne s’ensuivra pas nécessairement une stabilisation ou un regain de vigueur pour le système de régimes de retraite. La dissociation possible entre les préoccupations sous-jacentes à propos du système et les questions particulières qui m’ont été soumises à des fins d’analyse et de recommandations constituait un thème récurrent des mémoires et des études de recherche reçus par la Commission, ainsi que des nombreuses conversations avec les intervenants. Il est ressorti de ces mémoires, études et conversations que la Commission devait étudier et recommander les transformations à apporter à la conception, au financ-ement et à la réglementation des régimes de même qu’à la politique sur les pensions pour réinventer en quelque sorte les régimes de retraite professionnels, voire les remplacer.

Il est clair que je n’avais pas le mandat, tout comme la Commission n’avait ni le temps ni les ressources, d’explorer les plus ambitieuses de ces stratégies de rechange, et elle ne l’a pas fait. Toutefois, par déférence pour la vigueur des propositions ingénieuses et la bonne volonté et la créativité de ceux qui les ont présentées, je tiens beaucoup à ce qu’elles ne finissent pas simplement aux oubliettes. Par conséquent, elles sont résumées aux chapitres neuf et dix de sorte à pouvoir être examinées dans le contexte d’un débat plus vaste et plus long sur la façon d’assurer aux Ontariens le genre de sécurité du revenu à la retraite dont ils ont besoin et auquel ils aspirent.

1.4.4 Questions techniques et opérationnelles

La Commission a également pris connaissance de plusieurs difficultés techniques et opérationnelles survenant dans le régime de retraite ou qui y sont étroitement liées. Ces difficultés ont parfois nui aux intérêts des participants à un régime individuel, créé des problèmes aux promoteurs et compliqué ou limité inutilement le travail de l’organisme de réglementation des régimes. Toutefois, la plupart n’ont pas soulevé de questions de fond de politique, et il a souvent été possible de les résoudre au moyen de changements relativement simples, ou du moins non controversés, apportés à la loi ou aux méthodes de réglementation.

Le personnel de la Commission a dressé la liste de ces questions, grâce à la contribution des membres du milieu des pensions et de la CSFO. À l’aide de la liste, mes conseillers spécialisés ont entrepris de préparer un document (distinct du présent rapport) pour le ministre des Finances, proposant des façons de régler ces difficultés par des moyens susceptibles d’être acceptables pour la plupart des membres du milieu. Je pense que ces questions techniques et opérationnelles peuvent et devraient être réglées rapidement, en fonction de leur intérêt et pour qu’elles n’entravent pas par accumulation le bon fonctionnement du système de régimes de retraite.

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1.5 Hypothèses et principes sous-jacents

Même si les régimes de retraite professionnels en Ontario ont fait l’objet auparavant de plusieurs examens approfondis, on pourrait en toute objectivité dire que la plupart des efforts de réforme déployés au cours des 20 dernières années ont été ponctuels plutôt que régis par des principes et ciblaient des problèmes précis plutôt que systémiques. Il y a de bonnes raisons pour cela, la plus importante étant que la réforme des pensions est à la fois techniquement compliquée et politiquement controversée. Toutefois, il s’ensuit qu’un important domaine de la politique publique n’a pas fait l’objet d’un examen approfondi pendant plus de 20 ans. Les choses ont bien changé depuis, tant au sein du milieu des pensions que dans la société et l’économie dans leur ensemble. Et bien d’autres choses pourraient être modifiées au cours des années à venir, puisque la politique sur les pensions devrait prendre encore plus d’importance à mesure que la province sera aux prises avec les problèmes relatifs au vieillissement de la population. Un vaste examen éclairé des régimes de retraite professionnels de l’Ontario et des lois qui les régissent tombe donc à point nommé. Le fait qu’autant d’autres gouvernements au Canada et ailleurs aient réexaminé et parfois remanié leurs systèmes de régimes de retraite vient appuyer cette conclusion.

Heureusement, mon mandat envisage un tel examen. Il articule plusieurs « principes directeurs » et « facteurs à considérer », énumère plusieurs « questions à considérer » et se termine par une instruction « générale » de considérer les « régimes de retraite comme des outils de politiques économiques importants qui soutiennent l’attachement de la main-d’œuvre et favorisent une économie entrepreneuriale » — ainsi que « toute autre question qui est pertinente à l’amélioration de la viabilité des régimes de retraite à prestations déterminées en Ontario ». Mais le mandat a des limites : je suis tenu expressément de formuler des recommandations « pratiques, abordables et applicables ».

Or, ces divers éléments de mon mandat — principes directeurs, facteurs à considérer, questions à analyser et nécessité de formuler des recommandations pratiques — ne sont pas toujours faciles à concilier. L’aspect pratique peut parfois aller à l’encontre des principes, et les principes peuvent être divergents. Le fait d’accorder une importance excessive à certains facteurs et questions — essentiellement les controverses actuelles au sein du système en place — peut fermer la porte à des approches qui n’ont peut-être pas encore été mises à l’essai. Et enfin, les propositions de réformes solides reposant sur des principes susceptibles d’« accroître la viabilité » du système de régimes de retraite à prestations déterminées risquent d’être qualifiées d’« irréalisables » sur le plan politique si elles remettent en question les opinions toutes faites ou l’équilibre actuel des intérêts.

C’est pourquoi j’ai essayé de formuler mes recommandations de façon à ce qu’elles tiennent compte des positions exprimées dans les mémoires et les discussions avec les intervenants, tout en reposant en bout de ligne sur des données et une analyse solidement étayées et, plus précisément, sur des principes. Cette approche me donne amplement la possibilité de recommander, parmi un éventail de solutions acceptables, celles qui semblent les plus pratiques, abordables et applicables. L’importance que j’accorde aux données probantes, aux analyses et aux principes présente plusieurs caractéristiques positives : elle structure mon analyse et y met de la rigueur; elle me force à reconnaître l’existence de contradictions dans la politique sur les pensions et de divergences entre les intervenants; et elle rappelle aux intervenants le besoin de parvenir à des compromis nuancés. Elle donne aussi à ces intervenants, ainsi qu’aux lecteurs en général, des points de référence qui leur permettent d’évaluer le rapport.

Dans l’analyse qui suit, je passe en revue les hypothèses — les « facteurs à considérer » — et étoffe les « principes directeurs » sur lesquels repose le rapport. Dans les chapitres suivants, je m’inspire de ces mêmes hypothèses et principes pour analyser certaines questions particulières et étayer des recommandations précises.

Principe : Maintenir et encourager les régimes de retraite à prestations déterminées

Le mandat de la Commission repose sur plusieurs hypothèses implicites et explicites : les régimes de retraite à prestations déterminées assurent aux travailleurs une forme importante de sécurité du revenu à leur retraite; par conséquent, ils réduisent la pression exercée sur le filet de protection sociale financé par l’État; ils sont utiles aux employeurs; ils représentent une somme importante de capital d’investissement; et pour toutes ces raisons et d’autres, les régimes de retraite contribuent au bien-être social et économique de l’Ontario.

Si l’on veut prévoir le résultat de l’examen détaillé de ces hypothèses dans les chapitres suivants, on peut dire qu’elles semblent solides dans l’ensemble. Par conséquent, je n’ai aucune hésitation à adopter comme premier principe du présent rapport l’approche énoncée dans mon mandat : la politique gouvernementale en Ontario devrait maintenir et encourager un système de régimes de retraite à prestations déterminées.

Principe : Créer un environnement positif pour les régimes de retraite à prestations déterminées dans le cadre d’un système volontaire

Une autre hypothèse est inhérente au mandat de la Commission : notre système actuel de régimes de retraite à PD est volontaire. Cette hypothèse fait ressortir plusieurs caractéristiques du système actuel : les employeurs ne sont pas tenus actuellement par la loi de fournir à leurs travailleurs un régime de retraite professionnel sous quelque forme que ce soit (quoique l’établissement de régimes de l’État soit nécessairement autorisée par la loi); les employeurs peuvent mettre en place leur régime pour leurs propres motifs ou parce qu’ils ont promis de le faire dans le cadre de négociations collectives ou individuelles avec leurs employés; et ils sont libres de modifier les régimes en place ou d’y mettre fin, pour autant qu’ils respectent leurs promesses ou qu’ils ne portent pas atteinte aux droits des bénéficiaires du régime.

De plus, non seulement le fait qu’il soit volontaire en dit long sur le système actuel, mais il définit à toutes fins pratiques la série d’options dont on dispose pour le réformer. Par exemple, bien que d’autres pays aient mis à l’essai des régimes d’épargne-retraite obligatoires, mon mandat ne me permet pas de recommander le remplacement de notre système par ceux-là. Prenons un autre exemple : lorsqu’on évalue les options de réforme du système volontaire actuel, un critère parmi d’autres est la façon dont la réforme pourrait influer sur la liberté de choix de l’employeur de parrainer ou non des régimes.

Toutefois, bien que cette liberté de choix soit à coup sûr un postulat de notre système de régimes de retraite professionnels, il n’est pas un principe en soi. En outre, alors que la liberté de choix est implicite dans le mandat de la Commission, le principe de « maintien et d’encouragement » énoncé ci-dessus est par contre explicite. Comment alors faire cadrer un postulat implicite avec un principe explicite? Comment « maintenir et encourager » des pensions à PD dans un système volontaire? Peut-être pourrait-on adopter un deuxième principe en réponse à cette question : les initiatives de la politique gouvernementale devraient viser à créer un environnement positif où les régimes de retraite à PD prospéreront; où l’intégrité de ces régimes, une fois établis, sera protégée; et où l’on conciliera de manière équitable les intérêts légitimes des promoteurs de régimes, des participants actifs et des retraités.

Ainsi énoncé, le deuxième principe est optimiste : il laisse entrevoir une ère où les prestations des régimes de retraite à PD seront plus stables et généralisées. Il est réaliste : il suppose que les employeurs qui choisissent volontairement de mettre en place ou de maintenir des régimes de retraite voudront qu’ils fonctionnent à un coût acceptable, de façon honnête et conformément à la législation et à des normes d’administration adéquates. Et il est nécessaire : il reconnaît qu’une fois établis volontairement, les régimes de retraite ont une incidence sur les droits et les intérêts de leurs promoteurs et de leurs bénéficiaires.

Enfin, la création d’un climat positif au sein du système de régimes de retraite volontaires présuppose un rôle actif pour l’État au-delà des fonctions de réglementation qu’il doit assumer. L’État est particulièrement bien placé pour recueillir et distribuer de l’information, diffuser des idées, encourager le dialogue entre les intervenants, lever les obstacles à une innovation sérieuse et fournir des mesures d’incitation à l’innovation. Si l’État doit en fait assumer ces importantes fonctions, il faut confier à un organisme ou un responsable le mandat de diriger l’exercice. Par ailleurs, la création d’un environnement positif présuppose un rôle actif pour les intervenants, qui doivent être préparés à travailler avec l’État et à collaborer entre eux de manière ouverte et constructive.

Principe : Coordonner la politique sur les pensions avec d’autres domaines des politiques publiques ainsi qu’avec les régimes juridico-réglementaires

Outre les pensions à prestations déterminées, de nombreux autres types de dispositions — publiques et privées, volontaires et autres — contribuent à la sécurité globale du revenu des aînés ontariens. Par ailleurs, nombre de résultats positifs associés aux pensions à PD, comme la promotion de la participation à la population active et l’accumulation de fonds de capitaux d’investissement, peuvent être et sont souvent préconisés par des politiques publiques qui n’ont rien à voir avec les pensions. De plus, comme on l’a déjà mentionné et comme on le verra plus loin, les règles de droit émanant d’autres domaines des politiques publiques — notamment la fiscalité et la faillite — influent directement ou indirectement sur la mise en place et le fonctionnement de régimes de retraite à PD et, de manière plus générale, la viabilité des régimes de retraite professionnels. Et enfin, la législation et la réglementation sur les pensions sont indissociables d’autres régimes publics et privés, y compris la loi régissant les fiducies; le droit en matière de contrats; le droit de la famille et du travail; et les règles et pratiques émanant des professions actuarielles et comptables et du milieu juridique.

Ce lien entre les politiques et la législation sur les régimes de retraite, d’une part, et les régimes émanant d’ailleurs, d’autre part, souligne le besoin de coordination, le troisième principe orientant mon analyse et mes recommandations. Il va de soi que les politiques régissant les pensions professionnelles devraient, dans la mesure du possible, viser à produire des résultats optimaux sur les marchés de l’emploi et les marchés financiers et à renforcer le système ontarien de protection du revenu des aînés. Il va également de soi que les auteurs de la législation sur l’impôt sur le revenu et l’insolvabilité devraient tenir compte de leurs effets sur la conception et l’administration des pensions. Quant aux juges et aux organes de réglementation, ils devraient tenir compte du besoin de cohérence et de prévisibilité dans le droit et la politique sur les pensions tout en tirant parti de concepts, principes et règles éventuellement utiles élaborés dans d’autres contextes.

Au bout du compte, la coordination nécessitera peut-être une mesure législative — mais pour cette raison même, elle est particulièrement difficile à réaliser dans le système fédéral canadien. Certains domaines des politiques publiques se rapportant aux régimes de retraite relèvent des gouvernements provinciaux et d’autres, de la compétence fédérale, et au sein de chaque gouvernement, certains sont confiés à une direction générale, un organisme ou un ministère et d’autres, à un autre. Toutefois, ces difficultés constitutionnelles et inhérentes au domaine de compétence peuvent être atténuées, voire réglées, grâce à un dialogue ouvert entre les gouvernements et en leur sein, étayé par une solide recherche, qui leur permettra de trouver un terrain d’entente. Les mécanismes en place peuvent être grandement améliorés pour faciliter la coordination.

Principe : Promouvoir la collaboration et la convergence sélective entre les régimes de retraite canadiens

Chaque province ou territoire canadien est en principe libre de promulguer et d’appliquer sa propre législation sur les régimes de retraite. Toutefois, de nombreux employeurs exercent leurs activités dans plusieurs provinces, et de nombreux régimes de retraite professionnels couvrent des employés dans au moins deux provinces, tandis que d’autres couvrent des employés dans des secteurs relevant de la compétence fédérale. L’harmonisation pancanadienne de la législation sur les régimes de retraite faciliterait donc non seulement la réglementation, mais aussi l’administration des régimes.

Or, aucune harmonisation n’a été assurée et les provinces se sont jusqu’à présent entendues sur le fait que la responsabilité en matière de réglementation est confiée à celle où travaille la majorité des membres actifs du régime. Pour des raisons examinées ailleurs, l’entente actuelle n’est pas satisfaisante, sans compter que les exigences réglementaires continuent de varier d’une province à l’autre.

Dans ces circonstances, l’Ontario devrait réduire le plus possible le coût et le désagrément pour les promoteurs de régime et les participants au régime en respectant le principe de convergence sélective. Ce principe requiert que les législateurs s’informent personnellement des pratiques réglementaires exemplaires adoptées dans d’autres provinces ou territoires et adoptent des mesures similaires en Ontario lorsque ces pratiques semblent théoriquement solides et efficaces dans la pratique. Si d’autres provinces ou territoires décidaient d’en faire autant, on pourrait s’engager davantage sur la voie d’une plus grande convergence.

Principe : Assurer l’honnêteté et l’intégrité du système de régimes de retraite

Il importe d’assurer l’honnêteté et l’intégrité des régimes de retraite et du système de régimes de retraite dans son ensemble. Les bénéficiaires ont le droit d’être traités conformément aux modalités des instruments en vertu desquels les régimes sont établis et aux règles de droit qui les régissent. Ainsi, ceux qui sont tenus de percevoir les cotisations de retraite, d’administrer les régimes de retraite et de verser des prestations de retraite devraient faire office de fiduciaires : en toute honnêteté, de manière compétente, de bonne foi et en toute transparence. Il faut aussi que ceux qui fournissent des avis et services professionnels aux régimes de retraite respectent les normes professionnelles et juridiques applicables les plus rigoureuses.

Principe : Protéger la sécurité financière des régimes de retraite

Alors que les employeurs ne sont pas tenus d’établir des régimes de retraite au profit de leurs employés, une fois ces régimes établis, la politique gouvernementale exige que leur sécurité financière soit assurée. Le principe de sécurité financière exige que les promesses de pensions soient respectées, excepté dans les cas prévus par la loi ou énoncés dans le régime lui-même.

Dans le contexte des régimes de retraite à prestations déterminées, le principe de sécurité financière exige à tout le moins que les travailleurs connaissent avec une certitude relative la formule qui déterminera leurs pensions futures; que tant les participants actifs que les retraités soient assurés que leurs droits seront maintenus au niveau promis; et que les promoteurs de régime prennent des dispositions financières adéquates pour tenir leurs promesses de pensions. Dans le contexte des régimes interentreprises et de certains régimes hybrides, où la promesse de pension perd son caractère absolu, le même principe exige que les circonstances dans lesquelles il pourrait être porté atteinte aux droits devraient être expressément définies par la loi ou dans le régime, être bien expliquées à tous les participants au régime et invoquées au moyen de procédures équitables.

Principe : Équilibrer les intérêts financiers des participants précédents, actuels et futurs au régime de retraite

Le respect du principe de sécurité financière peut être menacé par des faits nouveaux sur lesquels les promoteurs de régime et les organismes de réglementation des pensions n’ont aucune influence, comme la baisse sur les marchés financiers ou de nouveaux défis compétitifs qui nuisent aux perspectives commerciales du promoteur. Par ailleurs, les décisions prises face à ces faits nouveaux, même si leur but est véritablement de protéger le régime, peuvent, à terme, ne pas avoir les mêmes effets sur tous les participants au régime — anciens, actuels et futurs. L’écart autorisé concernant le traitement peut être précisé dans la conception du régime ou dans les règles de droit qui régissent son fonctionnement. Toutefois, dans la mesure où rien n’est précisé, les promoteurs du régime, les organismes de réglementation et les représentants (le cas échéant) de participants actifs et retraités devraient veiller à assurer une prise en compte équilibrée des intérêts de tous ceux qui ont contribué ou contribueront à l’actif du régime ou encore qui ont droit à son aide.

Principe : Assurer la prévisibilité et l’abordabilité pour les promoteurs des régimes de retraite

Tant que la liberté de choix demeure une caractéristique déterminante des régimes de retraite de l’Ontario, le maintien des régimes en place et la création de nouveaux régimes dépendent dans une certaine mesure de l’abordabilité et de la prévisibilité actuelle et future des coûts pour les promoteurs.

L’abordabilité et la prévisibilité ne sont pas toujours faciles à concilier entre elles ou avec le principe de sécurité financière susmentionné. Un promoteur peut accroître la prévisibilité de sa contribution en investissant davantage dans des actifs qui offrent un rendement fixe, mais ces actifs sont généralement plus coûteux. Les participants peuvent préférer ces investissements également, puisque la sécurité du fonds de pension est plus élevée, mais ils hésiteront peut-être à se priver de salaires et d’avantages plus élevés pour inciter l’employeur à verser des cotisations plus élevées. En revanche, dans le but de garder les coûts abordables, les promoteurs et les administrateurs de régime peuvent rechercher des investissements qui offrent un rendement plus élevé, mais qui sont associés à des risques accrus susceptibles de nuire au principe de sécurité financière. Et dans le but de garder leurs coûts prévisibles, les promoteurs peuvent se tourner vers des stratégies de financement à long terme qui, à tout moment, produisent des excédents ou des déficits imprévus — des niveaux de financement plus élevés ou plus bas que ne le justifierait le principe de sécurité financière.

Les tensions ou les contradictions inhérentes à ces principes sont au cœur des nombreux débats concernant la politique sur les pensions, qui ont débouché sur la formation de cette Commission. C’est le sujet d’une vaste analyse présentée plus loin dans le rapport.

Principe : Travailler à des règlements clairs, exhaustifs, uniformes et codifiés

Bien que les contradictions entre les principes des régimes de retraite soient peut-être inévitables, toutes les controverses ne découlent pas de conflits entre les principes. Certaines sont dues à l’incapacité des assemblées législatives à s’exprimer clairement, des tribunaux à tenir compte ou à comprendre les pleines répercussions de leurs décisions, ou des organismes de réglementation à évaluer convenablement l’ampleur de leurs pouvoirs et la portée de leur mandat. On pourrait réduire ou éviter ces conflits en rédigeant et interprétant avec plus de soin la législation et la réglementation régissant les régimes de retraite.

Les textes réglementaires devraient donc adhérer au principe de clarté. Dans la mesure du possible, ils devraient être clairs, exhaustifs et uniformes. Et si faire se peut, ils devraient être codifiés dans un seul document officiel afin que ceux dont les droits et obligations sont visés connaissent les règles qui les régissent et que ceux qui sont appelés à régler les différends ou à se prononcer en cas de conflits sachent où trouver la loi applicable.

La clarté, si possible, mais pas la clarté à tout prix. Le principe de clarté a ses limites. Tout d’abord, la compréhension des objectifs stratégiques ou de la meilleure façon de les atteindre peut changer; des aléas peuvent survenir, qu’aucune loi en vigueur ne peut régler; et la mise à jour de la loi par le remplacement d’un ancien texte par un nouveau texte « clair » peut être un processus long et difficile. Par conséquent, les législateurs, les organismes de réglementation et les décideurs préfèrent parfois un langage plus général, et ses risques d’ambiguïté, à la clarté. La généralité et l’ambiguïté permettent des changements progressifs dans la loi — des ajustements aux marges pour répondre à l’évolution des besoins du système de régimes de retraite sans devoir apporter une modification officielle.

Deuxièmement, le principe de clarté présuppose que tous les sujets de droit — dans le cas présent, les régimes de retraite — seront traités également. Toutefois, si la maxime « un seul format ne convient pas à tous » mérite d’être érigée en principe (comme je le suggère plus loin), et si divers types de régimes requièrent un traitement réglementaire adapté, « l’exhaustivité » et « l’uniformité » dans la loi sont de toute évidence impossibles.

Troisièmement, on peut parvenir à la clarté en rédigeant un texte de loi extrêmement détaillé et en insistant pour qu’il soit interprété à la lettre. Il y a beaucoup à dire en faveur de cette approche. Par contre, on risque de produire une loi sur les régimes de retraite qui, à l’instar de la Loi de l’impôt sur le revenu, ne pourra être lue et comprise que par un petit groupe d’initiés, ce qui peut encourager les organismes de réglementation et les tribunaux à s’en tenir à la lettre de la loi au lieu de faire valoir son intention et son esprit.

Principe : Accepter qu’un seul format ne convient pas à tous

Il existe des différences notables entre les types de régimes de retraite qui reflètent des différences entre les secteurs économiques — dans les tendances de l’emploi, les diverses circonstances financières et les capacités administratives des promoteurs de régime, et en particulier dans la conception et la gestion du régime. Sans porter atteinte aux principes susmentionnés — les principes d’honnêteté et d’intégrité et le principe de sécurité financière, par exemple —, il importe que les différences significatives entre les régimes se reflètent dans les détails des exigences réglementaires. Le fait de ne pas adapter les normes réglementaires en fonction de ces différences donnera lieu à plusieurs résultats indésirables : certains régimes seront réglementés plus intensément qu’ils ne le doivent, et d’autres moins; il sera plus difficile de mettreà l’essai des volets de la stratégie de réglementation; et l’innovation dans la conception du régime sera découragée.

D’où le principe « un seul format ne convient pas à tous » : lorsqu’ils rédigent les lois ou les règlements sur les régimes de retraite, les législateurs et les organismes de réglementation devraient tenir compte des différences significatives entre ces types de régimes. Le principe devrait être mis de l’avant uniquement quand les différences sont en fait « significatives » par rapport à la variante réglementaire proposée, et seulement après un examen attentif et uniquement de manière prospective. Il ne devrait pas être mis de l’avant après les faits ou de manière opportuniste pour régler des controverses délicates.

Principe : Assurer une réglementation équitable, ouverte, efficace, efficiente et adaptable

Le système de régimes de retraite de l’Ontario est trop vaste et complexe et il touche trop d’intérêts antagonistes publics et privés pour ne pas être réglementé. D’où le besoin de principes qui définiront l’approche qu’adoptera l’État à l’égard de ses responsabilités réglementaires.

L’appareil réglementaire de l’État devrait tenir compte de tous les intérêts, être ouvert et utile à tous ceux qui doivent y avoir recours, et être équitable dans son traitement de tous ceux dont la conduite fait l’objet d’une surveillance et d’une limite. Les normes, les mécanismes et les organismes de réglementation devraient être efficaces pour atteindre les objectifs établis; ils devraient le faire avec efficience en imposant le fardeau le moins élevé possible aux ressources publiques et aux parties qu’ils réglementent; et ils devraient être adaptables de sorte à pouvoir répondre à l’évolution des pratiques, des circonstances et des attentes. Par conséquent, les mandats de réglementation devraient être définis avec soin et les organismes de réglementation devraient être dotés de ressources et de pouvoirs suffisants pour assumer les tâches qui leur ont été confiées.

Principe : Obtenir la conformité au moyen de réponses réglementaires progressives

Le but ultime de la réglementation est d’assurer la conformité aux politiques gouvernementales et aux exigences réglementaires. Toutefois, un système de régimes de retraite où la conformité dépend principalement ou exclusivement de l’affectation ou de la menace de sanctions judiciaires ne risque guère de fonctionner efficacement ou avec une réelle efficience, et les sanctions judiciaires ne constituent pas le meilleur moyen d’encourager une innovation responsable dans un système en évolution.

Par conséquent, toute stratégie visant à assurer la conformité devrait respecter le principe des réponses progressives. Le principe prévoit que les promoteurs de régime, les administrateurs et les fournisseurs de services seront encouragés à se conformer non seulement à la loi mais aussi aux pratiques exemplaires; que les participants au régime auront le pouvoir de protéger leurs droits et leurs intérêts et que la non-conformité aux dispositions des régimes de retraite, de la loi et de la réglementation sera décelée de manière proactive et prévenue dans la mesure du possible; que les personnes lésées par suite de la non-conformité seront pleinement et rapidement indemnisées par l’auteur du préjudice; et — en dernier recours — que la négligence grave, la fraude ou autre méfait grave sera puni avec une certitude et une sévérité suffisantes pour décourager une telle conduite à l’avenir.

Principe : Faciliter l’innovation dans la conception du régime de retraite

Malgré leurs nombreux attraits, les régimes de retraite à prestations déterminées couvrent une plus petite fraction de la main-d’œuvre ontarienne qu’auparavant, et peu de nouveaux régimes à PD ont été mis en place ces dernières années. Pour encourager l’adoption de ces régimes par un nouveau groupe de promoteurs, les législateurs et les organismes de réglementation encourageront ou faciliteront l’innovation dans la conception de ces régimes plutôt que d’introduire des limites ou de faire obstacle. Le résultat de cette innovation pourrait être d’encourager l’apparition de nouveaux types de régimes qui ne sont pas à strictement parler des régimes de retraite à prestations déterminées, mais qui en sont l’équivalent fonctionnel en ce sens qu’ils offrent une partie ou l’ensemble des avantages traditionnellement associés à de tels régimes.

De plus, ceux qui sont responsables de la conception et de la mise en œuvre de nouveaux types de régime et de l’établissement des cadres réglementaires dans lesquels ils fonctionnement devraient réfléchir à la façon de réagir aux changements dans l’environnement externe, dans la situation du promoteur et dans la composition et les besoins des participants au régime, tout en respectant les droits et les intérêts de tous les intervenants.

Principe : Promouvoir une administration du régime qui soit honnête, prudente, bien informée, efficace et satisfaisante

Même les régimes les mieux conçus, qui font l’objet d’une surveillance réglementaire des plus efficaces, risquent de ne pas prospérer s’ils ne sont pas bien administrés. Les caractéristiques d’une bonne administration des régimes de retraite sont l’honnêteté, la connaissance du système de régimes de retraite, la gestion prudente des actifs du régime et l’efficience. Les promoteurs du régime, les administrateurs, les participants actifs et retraités, les fournisseurs de services, les conseillers professionnels et les organismes de réglementation devraient tous s’engager à assurer une administration de qualité. Naturellement, les non-spécialistes et les professionnels des pensions dûment formés pourraient faire preuve de ces qualités de manière différente et à des degrés divers, mais les personnes des deux catégories devraient s’assurer qu’elles reçoivent la formation nécessaire pour atteindre les normes élevées qu’on attend d’elles.

Principe : Assurer la clarté et la transparence de l’administration du régime

En dépit des efforts visant à mettre en œuvre le principe de clarté, la plupart des régimes de retraite, leurs statuts et les règles juridiques qui les régissent ont tendance à être complexes et obscurs, intelligibles uniquement pour les spécialistes et les professionnels. Concrètement, peu de participants sont en mesure de déterminer par eux-mêmes la portée de leurs droits ou des aléas susceptibles de réduire ces droits. Or, si les participants au régime sont incapables de comprendre ces éléments de base, ils risquent d’être exposés à des risques non justifiés ou d’être privés de droits sans en avoir connaissance ou avoir donné leur autorisation. Il est dès lors important que la nature et la portée de la promesse de pension soient clairement communiquées aux participants au régime au moment de leur adhésion, quand cette promesse est modifiée et au moment où ils sont prêts à tirer parti du régime du fait qu’ils touchent leur pension ou quittent le régime.

Comme la plupart des participants au régime n’ont pas les connaissances spécialisées requises pour comprendre l’information sur leurs pensions, même si elle est transparente, les administrateurs de régime devraient être tenus non seulement de fournir cette information aux organismes de réglementation mais aussi de la communiquer directement aux participants et aux retraités dans un langage facile à comprendre à des intervalles réguliers, sur demande ou rapidement après la survenue d’événements inhabituels susceptibles d’avoir une incidence positive ou négative sur leur pension. Et comme les perspectives du régime peuvent fluctuer de temps à autre, il importe également que l’administration du régime soit assurée de manière transparente, de sorte que les organismes de réglementation soient en mesure d’assumer leurs fonctions et que les participants au régime et leurs représentants puissent évaluer leur position à la lumière d’information fiable, et au besoin, prendre des mesures pour protéger leurs intérêts.

Enfin, les organismes de réglementation des pensions doivent s’assurer que le principe de transparence est respecté non seulement par les administrateurs du régime mais par eux-mêmes. Les réponses des organismes de réglementation aux demandes et aux plaintes doivent être rapides, courtoises et compréhensibles pour le destinataire.

Principe : Encourager les participants à se faire entendre et à participer

La plupart des régimes de retraite de l’Ontario sont parrainés et administrés par des employeurs uniques, même si la plupart des travailleurs participent maintenant à d’autres types de régime, comme des régimes interentreprises ou des régimes de retraite conjoints. Dans les régimes auto-administrés à employeur unique, presque toutes les décisions importantes sont prises et mises en œuvre par les promoteurs, ou leurs représentants ou mandataires, quoique dans le cadre d’une convention collective si leurs employés sont syndiqués. Toutefois, la prise de décisions unilatérales par l’employeur-promoteur soulève deux préoccupations : le risque d’abus de pouvoir unilatéral, intentionnellement ou non, et le risque que les administrateurs de régime ou les promoteurs prennent des décisions de bonne foi qui nuisent aux bénéficiaires du régime.

Ces préoccupations donnent chacune lieu à une réponse. La première — mise en évidence dans plusieurs principes antérieurs — est de veiller à ce que ce pouvoir soit exercé de manière transparente, dans les limites de normes claires et de règles précises et qu’il fasse l’objet d’une surveillance réglementaire vigilante. La deuxième consiste à faciliter et à encourager la participation des personnes touchées au processus décisionnel.

Ces deux réponses semblent complémentaires. D’une part, les régimes de retraite à prestations déterminées, qui sont administrés par le promoteur, font l’objet d’une réglementation relativement stricte par l’État. D’autre part, les exigences réglementaires peuvent être parfois moins rigoureuses quand la prise de décisions est partagée entre les promoteurs et les participants actifs et retraités au régime, comme dans le cas de certains régimes conjoints, ou assumée par les participants eux-mêmes, comme dans le cas de régimes interentreprises, ou quand les participants jouissent du droit garanti par la loi de participer à certains types de décisions, comme la répartition des excédents par suite de la liquidation d’un régime.

Ces observations donnent à penser que la loi actuelle sur les pensions peut tacitement reconnaître un principe : si les participants actifs et retraités au régime prennent part aux décisions touchant leurs intérêts, l’intensité de la réglementation fédérale pourrait se relâcher légèrement. Que ce soit le cas ou non, il s’agit d’un principe dont la pertinence éventuelle pour les régimes de retraite à prestations déterminées sera examinée attentivement au chapitre huit.

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1.6 Structure du présent rapport

Les deux prochains chapitres décrivent le contexte de l’analyse subséquente et des recommandations. Le chapitre deux documente le rôle des pensions dans la politique sociale et économique de l’Ontario; le chapitre trois porte sur le problème particulier du déclin de la couverture des régimes de retraite. Les chapitres quatre, cinq et six traitent tous de questions financières complexes : le financement des régimes de retraite, l’effet de la restructuration des entreprises et de la mobilité des travailleurs sur les régimes, et les conséquences de la faillite du régime, respectivement. Les chapitres sept et huit portent sur la réglementation des régimes de retraite par l’État, et les questions de gouvernance avec lesquelles les promoteurs, les participants et les retraités sont aux prises. Enfin, les chapitres neuf et dix envisagent de nouvelles façons de promouvoir l’innovation dans la conception des régimes, ainsi que de nouvelles stratégies pour actualiser la politique sur les pensions.

Enfin, pour les lecteurs qui souhaitent connaître les sources d’information et les analyses sur lesquelles repose le texte principal, la Commission a préparé une annexe technique, qui fournit l’équivalent de notes en bas de page ou de notes en fin de chapitre.

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