Chapitre Dix – L’avenir Des RÉgimes De Retraite À Prestations DÉter-MinÉes Et De La Politique En MatiÈre De RÉgimes De Retraite De L’ontario

10.1  Introduction

Jusqu’ici, le présent rapport a traité essentiellement, comme le prévoit mon mandat, de « l’importance de maintenir le système de régimes de retraite à prestations déterminées (PD) » de l’Ontario. Par conséquent, mon analyse et mes recommandations sont centrées sur l’amélioration de « la sécurité, la viabilité et la durabilité » du système relativement à quelque seize questions précises exposées dans mon cadre de référence. Toutefois, mon mandat ne s’arrête pas à la formulation de recommandations visant à « maintenir » le système existant. Je dois aussi m’intéresser à « encourager et améliorer » le système de régimes de retraite à PD qui sont « des outils de politiques économiques importants qui soutiennent l’attachement de la main‑d’œuvre et favorisent une économie entrepreneuriale », et à étudier « toute autre question qui est pertinente à l’amélioration de la viabilité des régimes de retraite à prestations déterminées en Ontario ».

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10.2   Optimisme et pessimisme à propos de l’avenir du système de régimes de retraite à prestations déterminées de l’Ontario

10.2.1  Les avis des experts et des intervenants

En passant en revue ce que les intervenants et les experts en régimes de retraite représentant de nombreuses disciplines et affiliations différentes m’ont expliqué, j’ai été frappé par deux thèmes récurrents. D’une part, presque tout le monde s’accorde à reconnaître que les régimes de retraite à PD sont hautement souhaitables pour les travailleurs qui y ont accès, qu’ils sont utiles pour les employeurs qui cherchent à attirer des travailleurs et à maintenir leurs effectifs dans un marché du travail où l’offre se raréfie, qu’ils font partie intégrante de la stratégie de l’Ontario visant à assurer la sécurité du revenu des retraités, que les revenus qu’ils produisent contribuent grandement aux marchés financiers de l’Ontario et à son économie d’une manière plus générale, et qu’il faudrait les encourager pour toutes ces raisons.

D’autre part, la plupart des observateurs avouent que le système des régimes de retraite à PD éprouve de sérieuses difficultés : plus d’un prévoit que le déclin se poursuivra si les divers problèmes qui l’affectent ne sont pas réglés, quelques‑uns ont affirmé qu’il était déjà « sous assistance respiratoire », d’autres l’ont même déclaré « mort ». D’ailleurs, même ceux qui font preuve d’un plus grand optimisme à propos du système jouent de prudence lorsqu’ils formulent leurs prévisions, et expriment des attentes modestes à son endroit.

En général, il semble que les optimistes estiment que l’amélioration de la législation et du cadre réglementaire pourrait freiner ou enrayer le déclin à long terme de la protection assurée par le système de régimes de retraite à PD, mais que, dans les conditions actuelles et avec un système de régimes facultatifs, la protection en matière de pensions ne pourrait pas retourner aux niveaux atteints il y a, disons, 30 ans. Leur plus grand espoir de stabilisation et de revitalisation du système semble comporter l’introduction d’une nouvelle génération de régimes de retraite de type PD de grande envergure, la promotion d’autres formes d’épargne‑retraite liées à l’emploi, ou la modification ou l’abandon du système actuel de régimes facultatifs pour le remplacer par un système fondé sur un certain degré de cotisations obligatoires. Ces dernières possibilités sont souvent reconnues – et parfois accueillies favorablement – par des commentateurs par ailleurs pessimistes.

Cela dit, les personnes qui ont commenté les difficultés qu’éprouve actuellement le système de régimes de retraite à PD de l’Ontario ne pensent pas toutes que le gouvernement a l’obligation de le maintenir, encore moins de l’encourager et de l’améliorer ou de le remplacer par un système semblable.

Quelques présentateurs aux audiences de la Commission semblaient penser que si les régimes de retraite à PD représentent une charge trop lourde pour les entreprises ontariennes dans la situation économique actuelle, ils devraient être abandonnés et le seront vraisemblablement. Dans la même veine, d’autres ont suggéré qu’il ne faudrait pas obliger les contribuables à assumer les coûts élevés du maintien des régimes de retraite à PD dans le secteur public puisqu’ils ne sont plus accessibles à la plupart des travailleurs du secteur privé. Les tenants de ces deux positions ont convergé vers la conclusion implicite que les entreprises, les gouvernements et des institutions comme les hôpitaux et les universités devraient pouvoir maintenir, transformer, affaiblir ou abolir leurs régimes de retraite comme bon leur semble.

Un autre groupe, bien qu’ayant accepté implicitement la conclusion que les marchés devraient déterminer la politique publique, s’est concentré sur le fait que les régimes de retraite prennent naissance dans les transactions sur le marché. Les négociations salariales individuelles ou collectives qui prévoient les régimes de retraite constituent un accord tacite ou explicite entre les parties qu’une part de la rémunération sera différée jusqu’à la retraite lorsqu’elle sera versée sous forme de prestations. Si, au cours de négociations salariales, aucune disposition visant la rémunération différée n’a été convenue, les forces du marché feront vraisemblablement en sorte que le salaire net des travailleurs soit ajusté pour en tenir compte. Bien entendu, ayant choisi d’accepter une négociation salariale qui ne comporte pas un élément de rémunération différée, les travailleurs restent libres de garder en réserve une partie de leur supplément de salaire pour adhérer à un régime de retraite (ou l’équivalent). S’ils omettent de le faire et décident de dépenser ce qu’ils gagnent pour leur consommation courante au lieu d’épargner pour leur retraite, ils ne pourront s’en prendre qu’à eux‑mêmes s’ils connaissent des épreuves.

Bien que je comprenne et que j’accepte, dans une certaine mesure, la prévision relativement pessimiste relative à l’avenir des régimes de retraite à PD, je n’accepte pas le verdict de « bon débarras » qui est implicite dans les deux dernières positions. D’ailleurs, mon mandat ne me permettrait pas de poser un tel verdict. Il suppose que les régimes de retraite à PD, ainsi que d’autres régimes de retraite professionnels, contribuent au bien‑être écono-mique et social de la province, que la durabilité et la protection du système de régimes de retraite sont des questions d’intérêt public, et qu’il est dans l’intérêt de l’État de faire en sorte que les régimes de retraite professionnels, une fois établis, soient capitalisés et administrés convenablement. Ces hypothèses expliquent sans doute pourquoi l’on m’a demandé de recommander des mesures visant non seulement à maintenir le système de régimes de retraite à PD facultatifs, mais également à l’encourager et à l’améliorer, en dépit des prévisions plutôt pessimistes concernant son avenir. 

10.2.2  Régler les problèmes

Les mesures que je recommande dépendent, bien entendu, non seulement de mon mandat, mais également du diagnostic que je pose des difficultés auxquelles est confronté le système de régimes de retraite à PD. Dans le chapitre trois, j’ai réexaminé les diverses explications du déclin du système qui ont été avancées lors de nos audiences et dans les rapports des projets de recherche commandés : l’évolution des marchés du travail, la baisse du taux de syndicalisation, les changements démographiques et d’attitudes, la réglementation excessive et les règles juridiques inappropriées, la soi‑disant « tempête parfaite » qui a touché les marchés financiers, ainsi que les régimes de retraite au début de la présente décennie et, de grande conséquence, les défauts inhérents et incorrigibles de l’architecture du système de régimes de retraite à PD. Ayant pris en considération toutes ces explications, j’ai conclu dans le chapitre trois, preuves à l’appui, que des facteurs liés au marché du travail ainsi que la diminution du taux de syndicalisation semblent être responsables du déclin de la couverture des régimes de retraite à PD. Compte tenu de cette conclusion, il y a des limites intrinsèques quant aux recommandations que je pourrais faire pour améliorer la protection en matière de pensions et renforcer le système.

Par ailleurs, comme je l’ai mentionné dans les chapitres quatre jusqu’à sept, les règles qui régissent la capitalisation, la propriété des excédents et des questions connexes ont aussi contribué aux coûts et à la volatilité des régimes de retraite à PD et, par conséquent, à la diminution de l’attrait qu’ils exercent sur les promoteurs, alors que les faiblesses du cadre légal et réglementaire peuvent menacer les intérêts des participants aux régimes. Je formule donc des recommandations dans ces chapitres qui visent à renforcer « la sécurité », « la viabilité » et « la durabilité » du système en réglant ces problèmes.

Cependant, si « régler les problèmes » du système existant est nécessaire pour encourager et améliorer le système de régimes de retraite à PD, cela ne suffit pas pour enrayer son recul, et encore moins pour stimuler sa croissance.

10.2.3  Améliorer la protection : de la réforme à l’innovation

Tant que notre système de régimes de retraite à PD reposera sur le principe de l’adhésion volontaire, le recul ne prendra fin et la croissance ne reprendra que quand, le cas échéant, un plus grand nombre de promoteurs décideront de maintenir leurs régimes existants ou d’en instaurer de nouveaux, que ce soit pour des raisons qui leur sont propres, pour offrir des avantages indirects équivalant à ceux qu’offrent leurs concurrents, ou en raison de pressions exercées par un syndicat représentant leurs employés. À mon avis, les promoteurs sont plus susceptibles de faire ces choix s’ils ont accès non seulement à des modèles de régime qui leur sont connus, mais également à de nouveaux types de régimes de retraite dont les avantages et les résultats se rapprochent de ceux des régimes de retraite à PD traditionnels. Les analystes de politiques sociales, ainsi que les participants actifs, les retraités et leurs représentants, seront plus facilement enclins à approuver des changements à la Loi sur les régimes de retraite s’ils sont persuadés qu’ils entraînent l’introduction de mesures novatrices qui assurent une meilleure protection sans trop compromettre la sécurité. Il semble que la solution passe par le développement d’un nouveau système de régimes de retraite dont les caractéristiques sont comparables, sans être identiques, à ceux du système de régimes de retraite à PD actuel.

Voilà pourquoi dans les chapitres huit et neuf mes propositions visant à renforcer l’attrait du système de régimes de retraite pour les promoteurs sont axées sur l’innovation. Par exemple, les promoteurs qui sont disposés à adopter le modèle de gouvernance partagée, que j’ai appelé le régime de retraite à prestations cibles de gouvernance mixte (RRPCGM) pourraient prévoir, comme dans le cas des régimes de retraite interentreprises (RRI) et des régimes de retraite conjoints (RRC), des prestations cibles plutôt que des prestations déterminées. Des régimes d’« affinité » basés sur des relations autres que les relations d’emploi rendraient accessibles des de retraite à PD ou semblables aux personnes qui ne sont pas à proprement parler des « employés » ou dont l’employeur n’offre pas actuellement de rente de retraite. Les capacités de répartition des risques et d’investissement ainsi que les capacités administratives des RREU de petite taille seraient renforcées, leurs résultats financiers, améliorés et leurs coûts, réduits en les encourageant à adhérer à des RRI existants ou à en établir de nouveaux, et en leur donnant la possibilité de profiter des services offerts, soit par des régimes très élaborés de grande taille comme les RRC existants, soit par des fournisseurs commerciaux. Les RRI existants seraient étendus en redéfinissant les règles d’admissibilité ou les services qu’ils peuvent offrir aux participants. Si les promoteurs et les participants potentiels ne sont pas attirés par ces variations dans les mécanismes de pension actuels, de nouveaux modèles seraient autorisés, comme des régimes de retraite à prestations cibles ou non garanties ou des régimes de retraite à solde de caisse. Dans le chapitre neuf, j’ai aussi suggéré que les systèmes de régimes de retraite qui s’écartent du principe de l’adhésion volontaire, c’est‑à‑dire qui sont obligatoires ou qui prévoient une participation par défaut avec une option de non‑participation, méritent d’être examinés avec soin à long terme.

À mon avis, ce sont toutes des propositions raisonnables que le gouvernement et les intervenants devraient examiner très soigneusement. Toutefois, les idées sensées pour réformer le système actuel ne sont pas toutes jugées en fonction de leurs mérites et ne reçoivent pas toutes l’approbation après un examen minutieux, et les innovations visant à encourager l’élargissement et l’amélioration de la couverture des régimes de retraite n’émergeront pas spontanément. Le système de régimes de retraite de l’Ontario est trop complexe, trop alambiqué et, surtout, miné par trop de contradictions. Les nombreuses rencontres que j’ai eues au cours des deux dernières années avec des intervenants, des responsables de la réglementation, des professionnels du secteur, des spécialistes, des employeurs, des travailleurs, des retraités et d’autres membres de la communauté des régimes de retraite m’ont amené à conclure que plusieurs changements importants doivent se produire dans l’environnement des régimes de retraite avant qu’une profonde transformation puisse s’opérer.

10.2.4  Améliorer l’environnement pour la réforme, l’innovation et l’élaboration à long terme de politiques relatives aux régimes de retraite

Premièrement, la réforme et l’innovation doivent toutes les deux être fondées plus solidement qu’elles ne le sont maintenant sur des analyses rigoureuses. Malheureusement, comme le révèle le chapitre deux, l’état actuel de nos connaissances du système de régimes de retraite laisse beaucoup à désirer. Cela doit changer. Il n’est pas seulement indispensable de recueillir des statistiques de façon plus abondante, exacte et rapide que nous le faisons maintenant – il est essentiel que ces statistiques de façon soient analysées objectivement, que leurs implications pour la politique publique en matière de pensions et les dispositions relatives aux régimes de retraite privés soient étudiées soigneusement, et que l’information et l’analyse soient partagées et discutées au sein de la communauté générale des régimes de retraite. À tout le moins, s’il doit y avoir des différends relatifs au bien-fondé et à la faisabilité des propositions de réforme du système de régimes de retraite à PD et d’innovation dans le domaine, les faits relatifs aux pratiques et aux résultats actuels ne devraient pas être contestés.

Recommandation 10‑1 – Le gouvernement devrait :

  • améliorer considérablement la collecte de données concernant tous les aspects du système de régimes de retraite;
  • réaliser régulièrement des analyses de la couverture des régimes de retraite, du niveau de capitalisation des régimes de retraite, de la contribution des régimes de retraite au marché financier et au marché du travail, du rendement de l’organisme de réglementation et d’autres indicateurs de la mécanique du système de régimes de retraite de l’Ontario;
  • utiliser ces analyses pour appuyer l’examen périodique et continu de la politique relative aux régimes de retraite et de la réglementation du système de régimes de retraite;
  • rendre les données et les analyses relatives aux régimes de retraite facilement accessibles aux intervenants, aux professionnels du secteur et aux universitaires.

Dans les chapitres sept et huit, et plus loin dans le présent chapitre, je fais le point sur les avantages relatifs de confier la responsabilité de la collecte et de l’analyse de données soit à un organisme de réglementation reconstitué, soit au champion des régimes de retraite proposé, ou encore aux deux. Bien que le choix demeure une question essentielle, il importe beaucoup plus de savoir que quelqu’un s’occupe de ces choses et s’en occupe sérieusement.

Deuxièmement, le gouvernement et la communauté des régimes de retraite doivent tous les deux non seulement s’habituer, mais s’engager à poursuivre des discussions approfondies et ininterrompues pour établir les bases du changement. Il y a des signes prometteurs. Comme je l’ai mentionné dans le chapitre un, le ministère des Finances a commencé à améliorer sa capacité de produire des statistiques dans le domaine des régimes de retraite et a nommé un groupe de travail chargé d’évaluer l’analyse et les recommandations du présent rapport; la Commission des services financiers de l’Ontario (CSFO) a commencé à réfléchir à l’amélioration de son approche de la réglementation; des membres de la communauté des régimes de retraite représentant tant les promoteurs que les participants ont offert d’aider la Commission dans son travail; des dossiers partisans présentés lors des audiences publiques et les commentaires non officiels des intervenants au cours de nos consultations ont souvent reconnu la nécessité de concilier des points de vue opposés; et (m’a‑t‑on dit) certains acteurs influents dans le domaine des régimes de retraite ont établi des contacts directement afin d’examiner les moyens éventuels d’améliorer le système de régimes de retraite à PD. De plus, comme le souligne Kendra Strauss dans une étude pour la Commission, l’Ontario préserve jusqu’à présent une « solide culture de régimes de retraite » en comparaison des États‑Unis et du Royaume‑Uni où une proportion beaucoup plus élevée de régimes de retraite à PD ont été abolis, plafonnés ou convertis en régimes à cotisations déterminées (CD).

Par contre, les positions adoptées dans ces pays exerceront probablement à l’avenir une influence importance sur la « culture des régimes de retraite » de l’Ontario. Des liens solides unissent les professionnels du secteur des trois pays, qui font souvent partie du même bureau ou réseau d’experts‑conseils, d’actuaires ou d’avocats, servent les mêmes clients, lisent les mêmes livres et journaux, utilisent les mêmes outils d’analyse ou des outils semblables, et suivent les mêmes normes professionnelles ou des normes comparables. Plus importantes encore, les décisions d’investissement qui affectent les filiales canadiennes et, souvent, les décisions relatives à des régimes de retraite sont prises par leur société mère américaine et (moins souvent) britannique. Par conséquent, les positions définies par l’expérience des entreprises et la pratique professionnelle au Royaume‑Uni et aux États‑Unis finiront vraisemblablement par décider du sort de nombreux régimes de retraite ontariens.

Ce n’est pas que l’Ontario manque de controverses liées à la réforme des régimes de retraite. D’ailleurs, celle suscitée par les modifications proposées à la Loi sur les régimes de retraite (LRR) et à son règlement a été très intense. Il en est résulté, entre autres, que les gouvernements antérieurs ont été réticents à actualiser ou modifier la LRR, malgré la nécessité évidente, de peur des conséquences politiques. Les gouvernements ne sont pas les seuls à avoir conçu une aversion au risque en ce qui concerne les régimes de retraite. Deux incidents qui sont survenus pendant les audiences de la Commission laissent entendre que les obstacles à la réforme et à la promotion des régimes de retraite s’instillent dans l’opinion courante des acteurs du secteur privé et des professionnels du secteur. À une occasion, un porte‑parole d’un cabinet d’avocats m’a dit que le langage contractuel employé pour consommer les fusions et les prises de participation exige couramment la fermeture ou le plafonnement de régimes de retraite. À une autre occasion, le représentant d’un régime de retraite à PD éminemment respecté et actif dans les placements de capitaux privés m’a dit qu’il n’investirait pas dans des entreprises qui ont instauré un régime de retraite à PD. Pour que le système de régimes de retraite à PD demeure viable et progresse, il faudra consentir des efforts considérables à infléchir la position, tant des intervenants gouvernementaux que de ceux du secteur privé, à l’égard de la réforme des régimes de retraite.

Un dernier problème concerne le fait que l’identité des « intervenants » est floue, et il reste à savoir s’ils détiennent le mandat ou la capacité d’appuyer des changements dans le système de régimes de retraite. Aucun organisme ou groupe d’organismes ne parle au nom des promoteurs et des employeurs, et il semble que la responsabilité de la politique relative aux régimes de retraite au sein du mouvement syndical soit partagée entre les associations centrales et leurs membres affiliés dont les besoins et les expériences en matière de régimes de retraite sont différents. Les associations de retraités sont relativement nouvelles et leur seul mandat est celui qu’elles se donnent. Les travailleurs non syndiqués qui bénéficient, bénéficiaient ou voudraient bénéficier d’un régime de retraite n’ont aucun porte‑parole officiel. Les cabinets de professionnels du secteur et les fournisseurs de services ne parlent que pour eux‑mêmes et pas pour leurs clients (sauf s’ils sont liés par contrat). De plus, même lorsque des organismes peuvent revendiquer à juste titre le droit de représenter des intérêts importants au sein de la communauté des régimes de retraite, ils n’emploient pas nécessairement du personnel spécialisé capable de parler de manière compétente, à un niveau technique ou politique, de questions liées aux régimes de retraite.

Dans un tel contexte, il faut comprendre que l’établissement d’un consensus en favorisant les discussions approfondies et des attitudes positives au sein du gouvernement et des intervenants est un projet à long terme dont on ne peut présumer des résultats. Néanmoins, il faut tenter une approche de cette sorte. L’alternative consiste à permettre que les soupçons, les malentendus et les conflits perpétuent ce qui est devenu une impasse quasi totale sur le processus de réforme du système de régimes de retraite de l’Ontario.

Recommandation 10‑2 – Il faudrait créer un Conseil consultatif de la communauté des régimes de retraite composé de représentants de tous les groupes d’intervenants importants et d’autres parties intéressées comme des professionnels, des fournisseurs de services, des chercheurs universitaires et des groupes de défense des intérêts commerciaux et sociaux. Ce conseil devrait avoir accès aux données et aux études interprétatives sur le système de régimes de retraite de l’Ontario, être invité à donner des conseils sur des initiatives stratégiques importantes et être utilisé comme une tribune pour favoriser les échanges approfondis et continus de points de vue sur des questions liées aux régimes de retraite.

Troisièmement, il faut que les changements qui s’opèrent dans le système de régimes de retraite soient continuels. Il faudrait que de nouvelles approches conceptuelles et analytiques soient rapidement intégrées aux opinions sur le système. Les nouveaux développements dans l’environnement économique et social général – par exemple, le déclin du secteur manufacturier, la persistance apparente de taux d’intérêt à long terme à un niveau plus bas ou les changements fondamentaux de la philosophie d’investissement – devraient inciter l’examen rapide de nouvelles approches pour offrir une couverture et protéger les caisses de retraite. De nouveaux produits de pension devraient être rendus disponibles rapidement en réponse aux pressions de l’offre et de la demande ou aux enseignements tirés d’autres secteurs de compétence. Corollaire nécessaire, il faudrait adopter de nouvelles approches appropriées à la réglementation et à la gouvernance parallèlement à l’introduction de ces nouveaux produits.

Compte tenu des délais inévitables qu’entraîne le processus législatif, comment les changements à la législation peuvent‑ils être introduits avec la célérité et la fréquence requises? Une stratégie rationnelle, déjà largement utilisée dans le domaine des pensions, consiste à habiliter le ministre responsable des pensions ou l’organisme de réglementation à entreprendre des changements en promulguant ou en modifiant la réglementation établie par la loi au lieu de modifier la loi elle‑même. En corollaire, les personnes qui seront touchées par les nouvelles règles et la nouvelle réglementation devraient avoir l’occasion de participer à leur formulation, sauf s’il y a urgence.

Recommandation 10‑3 – La Loi sur les régimes de retraite devrait être formulée d’une telle façon que les changements puissent être apportés avec la rapidité voulue pour faciliter l’introduction de nouveaux types de régimes de retraite, permettre l’adoption rapide d’instruments réglementaires en réponse aux changements importants dans l’environnement social et économique, et protéger les intérêts des promoteurs et des participants.

Il faudrait apporter des changements importants aux lois en matière de retraite par la réglementation. Sauf dans les cas d’urgence, le processus de réglementation devrait prévoir la notification en temps opportun des intervenants et d’autres parties concernées pour qu’ils fassent part de leurs observations, de même que la sollicitation de l’avis du Conseil consultatif de la communauté des régimes de retraite proposé ci‑dessus.

En dernier lieu, surtout si le changement continuel devient une caractéristique de son système de régimes de retraite, l’Ontario ne devrait plus se trouver dans une situation où une vingtaine d’années s’écoulent entre deux examens approfondis de sa politique et de sa législation en matière de régimes de retraite. Il y a trop de choses qui peuvent mal tourner, trop de droits qui peuvent être acquis, trop d’occasions manquées, trop de malentendus créés, et trop de lignes tracées dans le sable.

Recommandation 10‑4 – La politique, la législation et la performance de l’Ontario en matière de retraite devraient faire l’objet d’un examen approfondi tous les huit ans.

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10.3   Provoquer le changement : un champion des régimes de retraite de l’Ontario

Pour aussi longtemps que le principe de l’adhésion volontaire constituera le principal pilier du système des régimes de retraite de l’Ontario, les nouvelles initiatives seront tributaires, dans une importante mesure, de la communauté des régimes de retraite elle‑même. Cela ne signifie pas que le gouvernement n’est qu’un simple spectateur ou qu’il peut se permettre de l’être. Le gouvernement établit un cadre politique et réglementaire qui peut faciliter (ou empêcher) le changement; il crée un organisme de réglementation qu’il pourvoit en personnel et habilite et dont la souplesse de réaction (ou l’absence de souplesse) peut créer une dynamique (ou une situation inextricable); et il construit ou favorise des régimes de retraite du secteur public plus importants qui peuvent donner un bon (ou un mauvais) exemple. Par‑dessus tout, le gouvernement entretient (ou n’entretient pas) un dialogue constant en collaboration étroite avec la communauté des régimes de retraite.

À mon avis, la politique du laisser‑faire ou de non‑intervention n’est pas une position appropriée pour le gouvernement à l’égard du système de régimes de retraite. L’engagement est indispensable dans un système de régimes facultatifs où les promoteurs et les fournisseurs de services individuels et, dans certains cas, les syndicats seront les principales parties requérantes. Ce n’est qu’en poursuivant le dialogue que le gouvernement peut introduire de nouvelles idées à étudier, amener de nouveaux acteurs à la table et réaliser des études qui fourniront les bases et le contexte pour les initiatives des intervenants. Ce n’est qu’en poursuivant le dialogue que le gouvernement peut favoriser l’innovation, concilier les intérêts divergents, s’assurer que l’orientation générale du changement correspond à l’intérêt public, et apporter des modifications appropriées et rapides à la loi ou à la réglementation dans l’intérêt et des promoteurs et des participants.

Mais qui poursuivra le dialogue au nom du gouvernement? Qui parlera en son nom? Quelle personne ou quel organisme au sein du gouvernement est mandaté et qualifié pour travailler étroitement avec les intervenants en vue de réinventer le système?

En autant que je sache, aucun fonctionnaire ou organisme ne joue actuellement ce rôle. La CSFO dispose d’une petite direction générale des politiques qui, dans la pratique, ne s’occupe que de questions liées à la réglementation. Le surintendant des services financiers est mandaté par la loi pour mener des enquêtes et des programmes de recherche et compiler des renseignements statistiques sur les pensions et les régimes de retraite et, en tant que directeur général de la CSFO, pour faire des recommandations au ministre sur les questions influant sur le secteur des régimes de retraite, mais il semble que, dans la pratique, le surintendant ne remplit ni l’une ni l’autre de ces fonctions. Le mandat de la Direction des politiques en matière de régimes de retraite et de sécurité du revenu du ministère des Finances comporte les régimes de retraite professionnels et d’autres aspects de la sécurité du revenu, alors que d’autres ministères et organismes gouvernementaux provinciaux – le ministère du Travail, le ministère du Développement économique, le ministère du Commerce international et de l’Investissement, le ministère des Services sociaux et communautaires, le ministère des Services gouvernementaux, le ministère des Petites entreprises et Services aux consommateurs, le ministère des Affaires civiques et Immigration et le Secrétariat aux affaires des personnes âgées – ont aussi un certain intérêt dans l’élaboration des politiques relatives aux régimes de retraite. Toutefois, à ce que je sache, aucun d’entre eux ne possède une capacité adéquate de collecte de données et d’analyse, aucun n’a été mandaté spécialement pour promouvoir activement le système de régimes de retraite à PD ou le système plus général de régimes de retraite professionnels et, surtout, aucun n’est organisé actuellement d’une telle façon qui lui permet d’engager un dialogue de façon anticipée avec la communauté des intervenants de la manière proposée ci‑dessus.

Recommandation 10‑5 – L’Ontario devrait désigner un organisme ou une entité gouvernementale comme le champion des régimes de retraite, chargé de mener des recherches sur le système de régimes de retraite, de travailler étroitement avec les intervenants et le Conseil consultatif de la communauté des régimes de retraite proposé, d’encourager et de favoriser l’innovation dans le système et d’entreprendre des initiatives d’élaboration de politiques dans le domaine des régimes de retraite.

Les questions se posent immédiatement : À quoi le champion des régimes de retraite ressemblera-t-il? Où sera‑t‑il situé? Ce sont des questions auxquelles on ne peut répondre qu’en termes très généraux :

  • Le champion des régimes de retraite devrait être un organisme ou une entité gouvernementale de haut niveau, pas une personne seule ou une entreprise du secteur privé ou du milieu universitaire.
  • Il devrait disposer de ressources en personnel suffisantes pour lui permettre d’accomplir les fonctions qui lui sont assignées. Comme la recherche constituera l’une de ses principales fonctions, il devrait disposer d’un effectif limité, mais de haute qualité, de chercheurs spécialistes. Une solution de second choix – parce qu’elle ne pourrait pas garantir la continuité nécessaire pour les études longitudinales – consisterait à donner au champion la possibilité de « se procurer » des études de recherche ailleurs au gouvernement ou auprès des universités ou du secteur privé.
  • Le chef de l’organisme devrait posséder les connaissances, les compétences, l’expérience et la stature nécessaires pour attirer l’attention et obtenir le respect et la collaboration des principaux acteurs dans le secteur des régimes de retraite et des décideurs gouvernementaux.

Il y a de bons arguments pour situer le champion des régimes de retraite au sein du ministère des Finances :

  • Le Ministère assume la principale responsabilité de la politique et de la réglementation relatives aux régimes de retraite depuis de nombreuses années et il a confirmé son dynamisme dans le domaine en lançant plusieurs initiatives récentes (y compris la présente Commission).
  • Il s’agit d’un ministère important, capable de coordonner de nombreux programmes sociaux et économiques qui se rapportent à la politique relative aux régimes de retraite.
  • Son effectif est déjà composé de nombreuses personnes possédant les compétences et l’expérience nécessaires.

Toutefois, il y a des arguments qui ne militent pas en faveur de cette option :

  • Situer le champion des régimes de retraite à distance du ministère des Finances enverrait un signe de renouveau dans le secteur des régimes de retraite.
  • Une entité ou un organisme au sein du Ministère pourrait ne pas jouir de l’autonomie fonctionnelle nécessaire – et de l’apparence d’autonomie – pour instaurer avec succès un dialogue avec les intervenants en ce qui concerne des questions comme la promotion de régimes de retraite novateurs, la consultation du Conseil consultatif de la communauté des régimes de retraite proposé et la médiation auprès d’intervenants aux points de vue divergents.
  • Situer le champion des régimes de retraite à l’extérieur du ministère des Finances pourrait faciliter la liaison avec d’autres ministères ontariens compétents et avec des ministères équivalents dans d’autres provinces où, dans de nombreux cas, les régimes de retraite ne relèvent pas du ministère des Finances.

Bien que ce ne soit pas hors de question, l’emplacement le moins attrayant pour le champion des régimes de retraite serait au sein de l’organisme responsable de la réglementation du système de régimes de retraite – soit la CSFO ou son remplaçant éventuel, le nouvel Organisme de réglementation des régimes de retraite de l’Ontario que nous proposons. La structure de base et les fonctions de la CSFO, plutôt que ses capacités actuelles ou son passé récent, laissent entendre que le champion devrait être situé ailleurs :

  • La CSFO a été conçue et dotée de ressources (bien qu’inadéquates) en tant qu’organisme de réglementation. Ses fonctions de réglementation – souvent dans un contexte conflictuel – ne sont pas en accord avec le type de relations de travail étroites et coopératives que le champion des régimes de retraite devrait développer avec les intervenants.
  • La CSFO fonctionne selon le principe de la récupération des coûts. Imposer aux intervenants eux‑mêmes le fardeau financier de la recherche, de la poursuite du dialogue avec les intervenants, de la médiation des intérêts et de l’orientation stratégique leur accorde potentiellement un droit de veto sur la nature et l’ampleur de telles activités, voire sur leurs résultats réels.
  • La CSFO est responsable actuellement non seulement des régimes de retraite, mais également de nombreux aspects du secteur financier comme les caisses populaires et les courtiers en hypothèques. Lui confier un rôle de premier plan dans la recherche et l’élaboration de politiques dans le seul domaine des régimes de retraite serait anormal. (Bien entendu, cette objection particulière se dissiperait si ma recommandation visant la création d’un bureau de première responsabilité autonome à fonction unique est acceptée.)

Où que soit situé le champion des régimes de retraite et quelle que soit la forme qu’il prendra, il est clair que ses fonctions importantes ne peuvent pas être exercées sans qu’il n’en coûte quelque chose au gouvernement. Cela nécessitera un leadership solide – quelqu’un qui commande le respect au sein de la communauté des régimes de retraite et du gouvernement, qui peut mettre les intervenants en contact, qui peut négocier des changements non réglementaires du système, et qui peut convaincre les décideurs gouvernementaux et les organismes de réglementation d’accepter de tels changements. Cela nécessitera aussi un personnel suffisant, hautement qualifié, qui possède les titres universitaires et les qualifications professionnelles requises – par exemple, des actuaires, des avocats et des économistes – à qui il faudra offrir des salaires plus élevés que ceux que l’on verse actuellement à de telles personnes au sein de la CSFO ou ailleurs dans la fonction publique provinciale. Par ailleurs, fournir des ressources adéquates au nouveau champion des régimes de retraite n’est pas tant une dépense qu’un investissement prudent : si l’on peut améliorer l’information de base de l’élaboration de politiques relatives aux régimes de retraite, éviter les litiges, alléger le fardeau de la réglementation et régler les conflits qui opposent depuis longtemps des intervenants; si l’on peut encourager l’innovation et introduire de nouveaux instruments de retraite; si le système de régimes de retraite professionnels peut être relancé et étendu; si l’on peut procurer un revenu de retraite décent aux retraités actuels et futurs à partir de leurs gains délaissés et qu’ils ne viennent pas s’ajouter aux listes des programmes de soutien du revenu financés par le gouvernement – si toutes ces choses peuvent se réaliser, même dans une mesure limitée, les coûts seront plus que compensés par les avantages.

Recommandation 10‑6 – Le nouveau champion des régimes de retraite devrait disposer de personnel suffisant et hautement qualifié et de ressources adéquates pour accomplir les fonctions qui lui sont assignées.

En résumé, ce qui est capital, c’est que le champion des régimes de retraite proposé devrait être situé quelque part, qu’il devrait disposer des ressources et des pouvoirs nécessaires, et qu’il devrait se lancer aussi vite que possible dans l’éventail d’activités proposées dont la non‑exécution continuera à contrecarrer la réactivation et la réforme du système de régimes de retraite professionnels de l’Ontario.

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10.4   Harmonisation et coordination des politiques

J’ai mentionné à plusieurs reprises la nécessité de coordonner les politiques relatives aux régimes de retraite avec d’autres politiques, surtout les politiques fédérales liées à l’impôt sur le revenu et à l’insolvabilité. J’ai aussi parlé des complications et des coûts administratifs imposés aux promoteurs, aux administrateurs et aux bénéficiaires de régimes de retraite par suite des différences entre les régimes de retraite provinciaux. La réduction ou l’élimination des conflits de politiques entre les gouvernements ontarien et fédéral, et des divergences et des chevauchements administratifs entre les organismes de réglementation provincial et fédéral, aiderait grandement à assurer le fonctionnement harmonieux du système de régimes de retraite.

Cela dit, les divergences d’approches stratégiques et réglementaires entre les divers secteurs de compétence ne sont pas toujours la conséquence indirecte du système fédéral canadien. Au plus haut niveau, c’est certain, elles peuvent traduire les différences entre les économies provinciales, les perspectives politiques, les logiques politiques ou les mandats ministériels. Au niveau des modalités pratiques et des procédures, toutefois, il se peut qu’elles ne traduisent que la capacité et l’expérience des organismes de réglementation locaux. Dans l’un ou l’autre cas, la coordination des politiques sera toujours excessivement difficile à assurer, et les exigences réglementaires détaillées, un peu moins.

Néanmoins, je me sens obligé d’aborder les questions de coordination et d’harmonisation pour plusieurs raisons. Premièrement, elles ont été soulevées à plusieurs reprises lors des audiences de la Commission et des discussions avec les intervenants, à la fois comme des sujets distincts, et implicitement, lorsque les intervenants ont proposé des améliorations à la réglementation provinciale qui nécessiteraient des modifications législatives au niveau fédéral. Deuxièmement, elles font l’objet d’initiatives en cours, parfois intermittentes, par différents organismes au sein desquels l’Ontario participe, y compris, récemment, le Forum conjoint des autorités de réglementation du marché financier. Troisièmement, les lois régissant les régimes de retraite font l’objet actuellement, ou ont fait l’objet récemment, d’un examen au Québec, en Colombie‑Britannique et en Alberta (conjointement), en Nouvelle‑Écosse, en Ontario, et au niveau fédéral – la moitié des provinces et une majorité importante des régimes de retraite, des promoteurs et des participants. Pour terminer, des réunions des ministres provinciaux et fédéraux responsables des régimes de retraite n’ont pas eu lieu depuis assez longtemps.

Le moment est venu – à mon avis, cela aurait dû se faire il y a longtemps – pour les ministres responsables des régimes de retraite de se rencontrer et d’aborder un ensemble limité de mesures liées à l’harmonisation des lois et des régimes de réglementation et à l’ajustement des lois fédérales de manière à assurer une meilleure coordination avec les politiques provinciales relatives aux régimes de retraite.

Recommandation 10‑7 – Le ministre des Finances de l’Ontario devrait encourager et appuyer la tenue d’une rencontre, à la première date possible, des ministres provinciaux et fédéraux responsables des questions liées aux régimes de retraite en vue de discuter des questions suivantes :

  • les implications possibles d’une divergence croissante des politiques, des lois et des dispositions réglementaires provinciales relatives aux régimes de retraite lorsque, le cas échéant, les recommandations du présent rapport et celles contenues dans les rapports d’autres commissions provinciales sur les régimes de retraite sont présentées pour être étudiées, promulguées et appliquées par les gouvernements concernés;
  • la nécessité pour les provinces d’agir collectivement afin d’obtenir la modification de lois fédérales, en particulier la hausse des plafonds des cotisations aux régimes de retraite en vertu de la Loi de l’impôt sur le revenu, et le traitement plus favorable des régimes de retraite et des participants aux termes de la législation fédérale en matière de faillite et d’insolvabilité;
  • le potentiel d’une harmonisation accrue des modalités d’application et des exigences techniques dans les lois provinciales relatives aux régimes de retraite à la lumière des recommandations contenues dans les rapports des trois commissions en cours sur les régimes de retraite et dans le rapport attendu de l’Association canadienne des organismes de contrôle des régimes de retraite.

Le ministre des Finances, de qui relèvent les régimes de retraite en Ontario, a la responsabilité ultime de la coordination de la politique relative aux régimes de retraite de la province et de ses contributions à l’harmonisation de la réglementation en la matière d’un bout à l’autre du Canada. Bien entendu, le ministre compte sur trois sources pour obtenir des conseils : la Direction des politiques en matière de régimes de retraite et de sécurité du revenu du ministère des Finances, à qui incombe la responsabilité principale de l’élaboration des politiques concernant les régimes de retraite; la CSFO, l’organisme de réglementation responsable de l’administration quotidienne des lois sur les régimes de retraite et membre de l’Association canadienne des organismes de contrôle des régimes de retraite (ACOR), ainsi que du Forum conjoint des autorités de réglementation du marché financier; et le champion des régimes de retraite proposé qui entretiendra des relations étroites avec les intervenants et sera mandaté pour déterminer et favoriser des changements dans leur intérêt et dans l’intérêt du public. On devrait attribuer à l’un de ceux‑ci, ou à tous les trois qui agiraient de concert, la responsabilité d’appuyer une initiative opportune que lancerait le ministre, et leur confier un mandat clair de saisir l’occasion de promouvoir l’harmonisation et la coordination des politiques. Il y a peu de chances que cette occasion se présente une autre fois dans un avenir rapproché.

Un dernier point : l’harmonisation et la coordination sont hautement souhaitables, mais pas plus que la prise des bonnes décisions concernant les politiques et les lois ontariennes relatives aux régimes de retraite. En fait, prendre les bonnes décisions en ce qui concerne l’Ontario peut accélérer l’harmonisation de trois façons : d’abord parce que le présent rapport a identifié des innovations importantes dans d’autres secteurs de compétence canadiens et s’en est inspiré; ensuite parce que l’effet d’émulation de lois ontariennes bien conçues et bien administrées influera vraisemblablement sur les régimes de réglementation dans ces secteurs; et, en dernier lieu, parce qu’une pluralité de participants et de retraités dans tout le pays adhère déjà à des régimes établis et réglementés en Ontario. Par conséquent, l’Ontario devrait faire de son mieux pour parvenir à un consensus avec d’autres secteurs de compétence et ne ménager aucun effort pour aplanir les différences irritantes sans importance entre les régimes de réglementation canadiens – mais, en fin de compte, il devrait agir conformément à ce qu’il juge être une bonne politique en matière de régimes de retraite.

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10.5   Aller de l’avant

Le présent rapport prévoit un programme de changement très long et ambitieux d’un système déjà fort complexe de règles juridiques régissant les régimes de retraite professionnels, dont les sections 10.2.2 et 10.2.3 en font un résumé. Toutefois, il recommande aussi plusieurs changements au sein des institutions de réglementation, d’arbitrage, administratives, consultatives et décisionnelles associées avec ce système. Ces changements sont illustrés à la figure 1 ci‑dessous. Trois institutions ont une importance particulière, à savoir l’Organisme de réglementation des régimes de retraite de l’Ontario, le champion des régimes de retraite et l’organisme responsable de la gestion des régimes de retraite en Ontario. Elles ont chacune une relation quelque peu différente avec le ministère des Finances, exercent des fonctions assez distinctes et sont financées différemment. La figure 1 résume aussi ces différences.

Figure 1 : Nouvelles structures proposées pour le système des régimes de retraite de l’Ontario

Figure 1 : Nouvelles structures proposées pour le système des régimes de retraite de l’Ontario

Bon nombre des recommandations importantes présentées dans le présent rapport seront impossibles à appliquer en l’absence de ces institutions ou d’autres institutions qui s’en rapprochent.

Pour terminer, mon rapport est accompagné d’un mémoire exposant des réformes techniques et opérationnelles détaillées, proposées à l’unanimité par mes experts‑conseils. Si ces réformes sont adoptées, elles contribueront à harmoniser la réglementation des régimes de retraite et seront d’une grande utilité aux intervenants.

Dans un monde idéal, le gouvernement et la communauté des régimes de retraite se consulteraient rapidement, se mettraient d’accord sur quelques‑uns des changements – ou tous – qui sont recommandés dans le présent rapport et dans le mémoire des experts‑conseils, et les introduiraient immédiatement en procédant à une refonte complète de la Loi sur les régimes de retraite. Toutefois, pour diverses raisons, il y a peu de chances que cela se produise aussi rapidement qu’on le souhaiterait. Certains intervenants élèveront sans aucun doute des objections contre des parties importantes du présent rapport, qu’ils décriront comme des objections « de principe ». D’autres qui reconnaissent le juste dosage des recommandations du rapport pourraient chercher toutefois à modifier certaines caractéristiques pour des raisons « pratiques ». D’autres encore qui seraient disposés à accepter en principe ces caractéristiques pourraient soumettre leur acceptation à la condition de régler des détails qui n’ont pas été abordés dans le rapport.

La consultation prendra probablement un certain temps, tout comme la refonte de la LRR. Dans sa forme actuelle, elle suppose que les régimes de retraite à employeur unique, les RREU, sont paradigmatiques; mais, comme je l’ai mentionné à plusieurs reprises, une proportion de plus en plus élevée des participants adhèrent à d’autres types de régimes. Dans leur version actuelle, la LRR et son règlement connexe sont extrêmement détaillés, mais, paradoxalement, en raison de la persistance des principes de la common law (contrats) et des règles d’equity (fiducie), ils sont fort incomplets. Transformer la LRR en ce qui équivaut à un code de droit sur les régimes de retraite qui prévoit un traitement unique pour de nombreux types de régimes de retraite sera une tâche redoutable. Dans sa forme actuelle, la LRR confère des responsabilités aux représentants officiels, aux tribunaux et aux organismes dont les titres, les fonctions, les mandats et les ressources devront subir des changements considérables aux termes du nouveau système. Je le répète : la rédaction d’une nouvelle loi prendra probablement beaucoup de temps, surtout si cela doit être bien fait.

Pour terminer, le présent rapport repose en fin de compte, voire exclusivement, sur la capacité d’un organisme public quelconque – le champion des régimes de retraite? le ministère des Finances? l’organisme de réglementation? – de changer la dynamique du système de régimes de retraite de l’Ontario en facilitant et en favorisant l’introduction de nouvelles conceptions et pratiques en la matière, et d’améliorer les relations au sein de la communauté des régimes de retraite en produisant des analyses et des informations de meilleure qualité et en procédant plus régulièrement à des consultations plus larges.

Tout cela pourrait revenir à remettre à plus tard les réformes proposées, ce qu’íl faut, à mon avis, éviter si possible. C’est maintenant qu’il faut agir. La Commission a engagé un dialogue approfondi, sans doute sans précédent, avec les intervenants; les recherches qu’elle a entreprises apportent un enrichissement considérable des connaissances – bien qu’il reste beaucoup à faire; l’examen qu’elle a effectué des questions en jeu est très complet, même s’il est parfois controversé; et le temps est venu de les régler.

Certes, il faudra procéder par étapes et prévoir des mesures de transition : les régimes de retraite qui sont organisés et capitalisés d’une autre manière auront besoin de temps pour s’adapter aux nouvelles exigences; les professionnels du secteur auront besoin d’actualiser leur connaissance du système et, dans certains cas, revoir leurs stratégies et leurs procédures; et il faudra recruter, former et déployer du personnel pour pourvoir les nouveaux organismes. Bien entendu, il faudra des années, voire des décennies avant que certains des résultats positifs que prévoient les recommandations – des innovations dans la conception des régimes par exemple – se manifestent. Ces retards inhérents fournissent une raison de plus de commencer à aller de l’avant au plus vite.

Recommandation 10‑8 – Le gouvernement devrait saisir la dynamique qui sous‑tend la réforme des régimes de retraite en agissant le plus rapidement possible pour décider s’il souhaite appliquer les recommandations du présent rapport et, si oui, dans quelle mesure. Ayant déterminé la direction à suivre, le gouvernement devrait ensuite déterminer les questions qui seront traitées prioritairement. Il devrait accorder la priorité à la création des organismes appropriés et à la nomination des responsables capables de poursuivre la réforme en cours.

Recommandation 10‑9 – Le gouvernement devrait déterminer les recommandations qui nécessiteront une mise en œuvre par étapes, ainsi que des mesures de transition pour permettre aux intervenants de se mettre en conformité avec le nouveau régime de réglementation dans des délais raisonnables. Toutefois, le gouvernement devrait se montrer vigilant et s’assurer que les arguments favorisant une mise en œuvre par étapes et des mesures de transition ne sont pas utilisés pour bloquer les réformes que le gouvernement estime nécessaires et appropriées.

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