Chapitre deux – Le rôle des régimes de retraite

2.1 Introduction

Dans le présent chapitre, je décris les effets des régimes de retraite professionnels à prestations déterminées de l’Ontario dans plusieurs domaines stratégiques : la sécurité du revenu de retraite, l’encouragement à l’épargne, le fonctionnement du marché du travail et le bien-être économique de la province en général.

La description de ces effets devrait être une tâche assez simple. Malheureusement, il n’en est rien, car les données sur lesquelles il y a lieu de fonder la description ne sont ni facilement accessibles ni particulièrement fiables. C’est ce que déplorait déjà la commission canadienne des pensions, en 1912, et ce qu’ont répété pratiquement toutes les commissions qui se sont succédé par la suite. Le personnel de la présente Commission et les chercheurs engagés à contrat – notamment Richard Shillington, d’Infometrica Ltd. – ont fait des efforts considérables pour obtenir, intégrer et vérifier les données pertinentes. Cependant, bien qu’elles soient maintenant vraisemblablement de la meilleure qualité possible, les données accessibles à la Commission ne sont pas assez précises, compte tenu de l’importance de ce domaine de la politique publique. Il y a plusieurs raisons à cela.

D’abord, nombre des sources classiques de données sur les retraites pour l’Ontario ne sont tout simplement pas fiables. Les trois principaux organismes qui recueillent les données sur les régimes de retraite de l’Ontario – la Commission des services financiers de l’Ontario (CSFO), Statistique Canada et l’Agence du revenu du Canada (ARC) – le font chacun pour leurs propres fins et d’un point de vue légèrement différent. La CSFO, qui est le principal organisme, ne réglemente pas seulement les régimes de retraite mais d’autres types d’institutions financières. Par conséquent, bien que son dirigeant, le surintendant, soit autorisé en vertu de la Loi sur les régimes de retraite « à faire des études et à mettre en œuvre des programmes de recherche et à compiler des données statistiques relatives aux pensions et aux régimes de retraite », la CSFO ne considère pas qu’elle a le mandat ou les ressources pour recueillir ou analyser les données ne se rapportant pas directe-ment à ses fonctions réglementaires, ou pour appuyer l’établissement de politiques au sein d’un cadre social élargi. Elle est en outre entravée par le fait qu’elle est assujettie à un financement reposant sur le recouvrement de coûts, qui limite inévitablement son aptitude à se doter d’une capacité de recherche stratégique de fond. Par conséquent, la CSFO s’abstient tout simplement de recueillir une quantité de données qui seraient utiles pour l’élaboration de politiques et, malheureusement, lorsqu’il existe des séries de données, elles sont parfois erronées, mal codées ou non continues.

Statistique Canada et l’ARC– qui sont tous deux des organismes fédéraux – produisent toute une gamme de données sur les retraites. Toutefois, Statistique Canada s’appuie en partie sur les données de la CSFO, dont nous venons de mentionner les limites. En outre, en raison d’écarts dans les définitions et la méthode entre la CSFO et Statistique Canada, il est souvent difficile pour des tiers, notamment les chercheurs universitaires ou les analystes de la politique, d’intégrer les études réalisées par ces deux organismes. Pour des raisons similaires, les données produites par l’ARC ne sont pas toujours compatibles avec les données de Statistique Canada. Par exemple, la définition que donne Statistique Canada d’un régime de retraite interentreprises (RRI) diffère à la fois de celle de la CSFO et de celle de l’ARC. Cette situation a entraîné des erreurs de codage de la part des autres organismes, qui rendent ensuite extrêmement difficile l’analyse de la croissance à long terme de ces régimes. De même, la définition de « participant » à un régime de retraite en Ontario ne rend pas compte du fait qu’un travailleur peut contribuer à un régime tout en étant admissible à une rente différée de plusieurs autres.

Et enfin, aucun des organismes fédéraux ne produit de séries de données qui pourraient être directement et facilement utilisées par les analystes de la politique de l’Ontario. Par exemple, les données fédérales facilement accessibles ne font pas souvent la distinction entre les travailleurs résidant en Ontario dont l’emploi et le régime de retraite sont régis par la législation ontarienne, et ceux dont l’emploi et le régime de retraite sont sous réglementation fédérale. Or, ce dernier groupe est considérable : il comprend les Ontariens employés dans des entreprises sous réglementation fédérale comme les banques, les chemins de fer, les télécommunications et les lignes aériennes – dont les régimes de retraite sont réglementés par le Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF) –, de même que les membres de la fonction publique fédérale et des forces armées qui sont stationnés en Ontario. Les données disponibles ne permettent pas non plus d’évaluer la répartition sectorielle ou professionnelle des travailleurs adhérant à des régimes de retraite.

Dans quelle mesure ces difficultés inhérentes aux données ont-elles une incidence sur les travaux de la Commission? Je citerai trois exemples parmi beaucoup d’autres.

Premièrement, on n’a pas pu – et on ne peut pas encore – présenter des données de base atteignant un niveau de fiabilité adéquat concernant le nombre de travailleurs cotisant à des régimes de retraite à prestations déterminées réglementés par la Loi sur les prestations de retraite de la province, ou de retraités percevant des prestations de ces régimes.

Deuxièmement, le chapitre trois explore l’ampleur et la cause du déclin de la couverture, des régimes de retraite à prestations déterminées, soit l’une des principales questions sur lesquelles doit se pencher la Commission. Or, il est pratiquement impossible de déterminer la couverture, par secteur économique, des régimes relevant de la compétence de l’Ontario, car la CSFO n’assure pas un suivi cohérent de la couverture sectorielle. Statistique Canada s’acquitte de cette tâche, mais sa politique de confidentialité et de suppression empêche la publication de la plus grande partie de ses données. Par conséquent, ce n’est qu’avec la plus grande difficulté que la Commission a été en mesure d’évaluer l’affirmation directe selon laquelle le déclin de l’emploi dans le secteur manufacturier joue un rôle important dans le déclin de la couverture globale des régimes de retraite. Et s’il est difficile de rattacher de façon fiable la couverture des régimes de retraite professionnels aux caractéristiques sociales et économiques de leurs participants sur une base courante, il est pratiquement impossible de le faire rétrospectivement.

Troisièmement, la Commission a essayé de déterminer avec certitude la mesure dans laquelle les régimes de retraite à prestations déterminées sont remplacés par des régimes de retraite à cotisations déterminées (CD) plutôt que par l’absence totale de protection. Or, les statistiques sur le revenu de retraite ne sont pas suffisamment ventilées par source pour permettre à la Commission de mesurer avec précision la proportion du revenu attribuable aux différents types de régimes de retraite. Elle se trouve donc dans l’incapacité de faire mieux que de donner une approximation des conséquences futures que pourrait avoir pour les politiques de sécurité du revenu et l’économie de l’Ontario la tendance actuelle à la baisse de la couverture des régimes de retraite à prestations déterminées.

Somme toute, les données élaborées par la Commission pour étayer l’analyse dans le présent chapitre et les chapitres suivants sont les meilleures que l’on a pu établir (et plus exactes, à mon avis, que celles utilisées dans les études précédentes sur les régimes de retraite en Ontario ou au Canada). Elles n’en restent pas moins encore trop approximatives et de qualité inférieure aux données utilisées à l’appui des études et de l’activité réglementaire dans certaines autres provinces, et encore inadéquates en tant que fondement de l’élaboration de la politique future en la matière.

Ce dernier point mérite qu’on s’y attache. Le système de régimes de retraite ontarien ne peut être renforcé que si l’on procède à partir d’un diagnostic éclairé et soigneusement formulé des difficultés du système actuel. Or un diagnostic de ce genre n’est possible que si les professionnels, les chercheurs et les défenseurs du système ont les outils voulus pour entreprendre une étude statistique. Au chapitre dix, je formule plusieurs recommandations qui devraient améliorer leur situation. À l’heure actuelle, je me contenterai de mentionner que le ministère des Finances de l’Ontario a déjà commencé à renforcer sa capacité de recueillir et d’analyser les données sur les régimes de retraite.

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2.2 La contribution des régimes de retraite professionnels au système de revenu de retraite de l’Ontario

Les régimes de retraite devraient non seulement atténuer la pauvreté chez les personnes âgées, mais également empêcher une baisse importante du niveau de vie des travailleurs à leur retraite. On mesure généralement le succès par rapport à ce dernier objectif en référence au « taux de remplacement » convenable du revenu d’emploi par le revenu de retraite, qui donne lieu à bien des débats.

Au Canada, comme dans de nombreux autres pays, le système de pension comprend à la fois un volet privé et un volet public. Le volet privé inclut diverses formes d’épargne, dont certaines sont exonérées d’impôt comme les régimes enregistrés d’épargne-retraite (REER), les comptes d’épargne libre d’impôt (CELI) récemment lancés, et plus particulièrement les régimes de retraite « professionnels » offerts volontairement par les employeurs ou les syndicats, ou sous leur coparrainage. Le volet public ou régime universel comprend le programme de la Sécurité de la vieillesse (SV), le Supplément de revenu garanti (SRG), le Régime de pensions du Canada (RPC) et le Régime des rentes du Québec (RRQ), et d’autres programmes établis par les provinces.

Comparativement à de nombreux pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), les programmes de revenu de retraite publics sont assez modestes. Il s’ensuit que les régimes de retraite professionnels et d’autres formes d’épargne privée jouent un rôle important au chapitre de la sécurité du revenu de retraite et pour assurer un taux de remplacement convenable. En outre, les régimes universels et privés sont devenus étroitement intégrés, de sorte que des règles de récupération au taux de 50 % sont intégrées à la conception à la fois du SRG fédéral et du Supplément au revenu annuel garanti de l’Ontario (SRAG). Par conséquent, l’intégration renforce le rôle important dévolu aux régimes « professionnels » dans la politique de revenu à la retraite.

Toutefois, la difficulté réside dans le fait que, dans des provinces comme la nôtre, dotées de régimes de retraite privés volontaires, la couverture des régimes de retraite professionnels n’a jamais dépassé 50 % de la main-d’œuvre. En fait, en Ontario, bien que le nombre absolu de travailleurs participant à un régime de retraite privé ait progressé, le pourcentage de ceux ayant une couverture décline lentement depuis les années 1970 et s’établit désormais à 34,7 % de la main-d’œuvre rémunérée de compétence provinciale – ce qui est légèrement inférieur à la moyenne canadienne (qui inclut les travailleurs sous le régime fédéral) de 38,5 %. Néanmoins, les chiffres absolus demeurent impressionnants : environ 2,18 millions d’Ontariens sont couverts (1,76 million par des régimes sous compétence provinciale; 420 000 par des régimes relevant de la compétence du gouvernement fédéral ou d’une autre province) et une autre tranche de 1,0 million de retraités ontariens perçoit des prestations de retraite (850 000 en vertu de régimes réglementés par l’Ontario, et le reste en vertu de régimes réglementés par d’autres administrations canadiennes). Ces travailleurs et retraités, auxquels s’ajoutent les familles et personnes à charge, représentent une présence importante dans pratiquement toutes les collectivités de la province.

De façon générale, les revenus moyens de retraite et les taux de remplacement se sont améliorés depuis le début des années 1970. Il s’ensuit que la sécurité financière des aînés canadiens s’est améliorée considérablement par rapport à ce qu’elle était auparavant et par rapport à celle des personnes âgées dans de nombreux pays de l’OCDE. Précisons, toutefois, que cette réalisation notable de la politique sociale canadienne doit au moins autant à la maturation du système RPC/RRQ et à l’introduction d’autres systèmes de soutien public liés à l’âge qu’aux régimes de retraite professionnels.

En outre, l’expérience de différents groupes de retraités varie en fonction de la mesure dans laquelle leur revenu de retraite découle de régimes universels plutôt que privés. Les programmes de retraite privés – régimes de retraite professionnels et REER – représentent une proportion beaucoup plus grande du revenu des retraités à revenu moyen et élevé que des retraités à faible revenu. Les études longitudinales montrent que les retraités ontariens dans le quintile le plus prospère bénéficient de régimes professionnels et d’épargnes privées correspondant à 41 % de leur revenu, et de régimes universels atteignant seulement 16 %. En revanche, les retraités dans le quintile le plus pauvre reçoivent 57 % de leur revenu du régime universel et seulement 21 % de régimes privés et de REER. À vrai dire, la plupart des retraités à faible revenu n’ont rien de plus que le régime universel. Seulement 25 % environ des familles dans le quintile le plus pauvre ont une pension professionnelle, et seulement 2 % des familles de ce groupe en ont deux.

Ces situations opposées sont rendues plus extrêmes par le fait que les familles ontariennes bien nanties ont le plus souvent des ressources dans tous les domaines requis pour bénéficier d’une sécurité du revenu à la retraite : avoirs propres dans la résidence, actifs de retraite et investissements personnels. Elles ont également la plupart du temps plus d’un régime de retraite privé : les salariés du quintile supérieur, soit 80 % des familles d’âge intermédiaire, avaient au moins un régime de retraite professionnel, et au moins 40 % en avaient deux. Elles avaient en outre le plus souvent certains gains d’emploi après la retraite, étant généralement instruites et souvent constituées de travailleurs autonomes. Et enfin, les retraités nantis reçoivent également les pensions du régime universel, bien que, comme nous l’avons mentionné, celles-ci soient imposées – voire entièrement récupérées par l’impôt.

On ne saurait trouver étonnant, dès lors, la divergence observée depuis les années 1980 entre les familles nanties et les familles à plus faible revenu dans la capacité à faire face à leurs besoins en matière de revenu à la retraite. Bien que le montant moyen des économies de retraite des couples ait progressé au cours des années 1986 à 2004, la plus grande partie de cette croissance est attribuable aux travailleurs de la tranche de revenu supérieur. Pour ceux du quintile inférieur, les économies ont été stagnantes – peut-être parce qu’ils ont été contraints de dépenser leurs gains relativement faibles pour les besoins courants. En somme, on observe un accroissement de l’inégalité du revenu de retraite, qui correspond à la tendance à long terme vers une accentuation de l’inégalité du revenu gagné.

Cette inégalité, enfin, n’est pas répartie de façon aléatoire entre les différents groupes démographiques. Nos travaux de recherche montrent que, comme dans le cas des salaires, les hommes ont un revenu de retraite plus élevé que les femmes, bien que l’écart se rétrécisse. Et, comme nous le faisons remarquer dans le chapitre suivant, les immigrants récents sont plus susceptibles que les autres de se retrouver avec un petit revenu de retraite à part ce que leur procure le régime de pension universel – qui ne leur fournit pas non plus le maximum de prestations. Il semble également probable que les membres des minorités visibles soient tout aussi défavorisés.

Quelle est la situation des aînés qui n’ont pas de régime de retraite professionnel et doivent s’appuyer entièrement sur les programmes publics pour leur revenu de retraite? Aujourd’hui, une personne célibataire âgée de 65 ans ne recevra pas plus de 18 000 $ par an de sources publiques. Cette personne vivra juste au seuil de la pauvreté, selon plusieurs critères reconnus. En ce qui concerne les ratios de remplacement du revenu, les régimes universels procurent en moyenne au quintile inférieur des retraités, tout au long de leur retraite, des prestations de revenu supérieures à 100 % des gains avant la retraite. Toutefois, environ 20 % des membres de ce groupe – principalement des femmes célibataires – avaient des ratios de remplacement inférieurs à 80 % lorsqu’ils atteignaient 70 ans, ce qui signifie qu’ils vivaient aussi dans la pauvreté. Les études longitudinales révèlent peu de changement dans ces taux de remplacement au fil du temps.

En outre, ces dernières années, avec la maturation du RPC/RRQ, la source la plus rapide de croissance du revenu pour les Canadiens âgés n’a pas été les régimes universels, mais bien les retraites et rentes professionnelles, souvent achetées grâce à des épargnes privées, notamment les REER ou le versement d’une somme forfaitaire à un régime de retraite à cotisations déterminées. Plusieurs études confirment la croissance relative et l’importance absolue des régimes de retraite professionnels et des REER dans la sécurité du revenu de retraite. Par conséquent, en 1984, les aînés canadiens recevaient 76,8 % de leur revenu des régimes de retraite universels et 23,2 % des régimes de retraite professionnels et des REER; en 2004, ils ont tiré 59,8 % de leur revenu des régimes universels et 40,2 % de ces sources privées. La question de savoir si cette tendance se poursuivra en Ontario, compte tenu des difficultés des régimes de retraite de la province décrites au chapitre trois, est une question qui nécessite une étude attentive.

Pour conclure, disons que les volets public et privé de notre système de revenu de retraite sont liés, voire intégrés à certains égards. Mais bien que le système de pension universel atténue les pires effets de la polarisation du revenu, les courbes des différents régimes d’épargne-retraite privés (qui incluent les régimes de retraite professionnels et les REER) sont déterminées par les disparités du revenu que connaissent les Ontariens au cours de leur vie professionnelle et, par conséquent, ont tendance à les reproduire – voire à les exacerber.

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2.3 Les régimes de retraite professionnels en tant que stratégie pour favoriser l’épargne

Les régimes de retraite à prestations déterminées – qui représentent environ 80 % de la couverture totale des régimes de retraite professionnels – ne constituent qu’une des nombreuses stratégies d’épargne possibles en vue de la retraite. Comment se compare-t-elle avec les autres options?

Du fait qu’ils fonctionnent par la mise en commun de cotisations et d’actifs sur une longue période, les régimes de retraite à prestations déterminées offrent en fait un certain degré de sécurité ou de « garantie » contre de nombreux risques avec lesquels sont aux prises les personnes à la retraite, notamment celui de vivre plus longtemps que leurs économies (le « risque de longévité ») ou d’avoir de médiocres rendements de leurs placements ou investissements (le « risque d’investissement »). Comme les régimes de retraite à prestations déterminées répartissent ce risque entre tous leurs participants, jeunes et âgés – même entre les générations de participants au régime – ils aident à faire en sorte que les retraités disposent d’une source de revenu jusqu’à leur mort. Certains régimes de retraite à prestations déterminées offrent des prestations d’invalidité et d’autres garanties accessoires, et une partie d’entre eux assurent également une protection spéciale ou automatique contre l’inflation. Ces avantages ne sont pas habituellement offerts aux particuliers adhérant à des régimes de retraite à cotisations déterminées ou à ceux qui, par choix ou par nécessité, épargnent pour leur propre retraite. En outre, les régimes de retraite à prestations déterminées – en particulier les grands régimes – sont extrêmement rentables sur le plan des coûts en ce qui concerne l’administration et la gestion des fonds, et ils offrent à leurs participants un niveau d’expertise en placements que peu d’épargnants possèdent individuellement. À vrai dire, les études donnent à penser que les importants régimes de retraite à prestations déterminées produisent des rendements d’investissement nets beaucoup plus élevés que d’autres véhicules d’épargne, lorsque l’on prend en compte les coûts de service et le montant des honoraires.

Si l’on ne peut nier que les régimes de retraite à prestations déterminées ont fait l’objet de critiques les considérant « paternalistes », parce que les travailleurs ne peuvent « prendre le contrôle » de leur propre argent ou choisir leurs propres placements, les études ont souvent montré que les travailleurs savent rarement quelles prestations ils seront en droit de recevoir et encore moins comment leur fonds de pension fonctionne réellement. Même lorsqu’on leur donne des choix de placement individualisés, comme c’est parfois possible dans le cadre des régimes de retraite à cotisations déterminées, ils manquent le plus souvent des connaissances et des compétences financières requises pour optimiser leur rendement. Et, naturellement, contrairement aux participants des régimes de retraite à prestations déterminées, les participants des régimes de retraite à cotisations déterminées doivent non seulement gérer le risque d’investissement, mais aussi le risque de longévité.

Enfin, les régimes de retraite à prestations déterminées sont non seulement collectifs, mais assez souvent obligatoires pour quiconque est employé dans une entreprise qui propose ce genre de régime. Il s’agit d’une caractéristique positive des régimes de retraite professionnels. Toutes les études confirment que, lorsqu’ils ont le choix, les gens ont tendance à ne pas épargner suffisamment pour leur retraite – voire à ne pas épargner du tout. Les chercheurs de l’école de la « behavioral finance » qualifient cette tendance d’irresponsable, d’apathique ou de myope – termes qui ne s’appliquent pas seulement aux personnes à faible revenu (qui ont bien du mal à ne pas dépenser ce qu’elles gagnent), mais également à celles qui ont une assez bonne capacité d’épargne. Nul doute que c’est la raison pour laquelle certains pays – comme l’Australie – ont opté pour des régimes de retraite professionnels obligatoires et universels avec des dispositions optionnelles. Dans le cadre de leurs régimes, tous les employeurs doivent cotiser mais habituellement les cotisations demeurent volontaires pour les employés, avec des incitations du gouver-nement sous la forme de paiements correspondants. Aux États-Unis, où la Pension Protection Act de 2006 encourage les employeurs, sans pour autant les obliger, à créer des régimes avec des dispositions optionnelles, les études préliminaires montrent que la plupart des travailleurs sont loin d’épargner suffisamment pour répondre à leurs propres besoins à la retraite.

Ces caractéristiques des régimes de retraite à prestations déterminées – sécurité, rapport coût-efficacité, savoir-faire en matière d’investissement, adhésion obligatoire – militent fortement en leur faveur en tant que stratégie d’épargne. Naturellement, ces régimes ne sont pas parfaits. Ils dépendent considérablement de la volonté de l’employeur de parrainer un régime dans un premier temps, et de continuer à l’appuyer par la suite lorsqu’il est confronté à un climat d’affaires difficile et à une augmentation des coûts des retraites. Les régimes peuvent échouer en raison d’une médiocre administration, de l’insolvabilité du promoteur ou d’une cause extérieure quelconque. Ils peuvent avoir des revers financiers temporaires. Et ils peuvent ne pas offrir – ce qui est souvent le cas – une protection adéquate contre l’inflation.

Mais malgré tous leurs défauts, les régimes de retraite à prestations déterminées semblent être, comme la démocratie, le pire système – sauf si on les compare aux autres. Ces défauts sont analysés dans les chapitres qui suivent. Il est également nécessaire par ailleurs de faire mieux comprendre aux participants les risques et les avantages associés aux différentes stratégies d’épargne et, s’ils bénéficient d’un régime à prestations déterminées, ce que le régime offre et ce qu’il n’offre pas.

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2.4 L’effet des régimes de retraite professionnels sur le marché du travail

Les régimes de retraite professionnels ne sont pas simplement un élément du système plus vaste de sécurité du revenu de retraite et un attrayant véhicule pour encourager l’épargne – ils ont également une influence importante sur le marché du travail.

Les employeurs offrent des régimes de retraite parce qu’ils pensent qu’en le faisant, ils seront mieux en mesure d’attirer et de conserver les travailleurs dont ils ont besoin et qu’ils veulent recruter. En fait, les régimes de retraite semblent bel et bien produire les effets imaginés et recherchés par les employeurs : les travailleurs ayant un fonds de pension demeurent à leur poste plus longtemps que ceux qui n’en ont pas. Toutefois, la relation de cause à effet précise entre le régime de retraite et le maintien à l’effectif n’est pas claire. D’une part, étant donné que de nombreux régimes de retraite à prestations déterminées sont à perception différée, les travailleurs savent qu’ils doivent demeurer à leur poste pour recevoir la pleine valeur de leur retraite. D’autre part, les travailleurs occupant un emploi ouvrant droit à pension peuvent hésiter à le quitter en raison de tous les autres avantages sociaux associés habituellement à ce genre d’emploi. En fait, les études ont montré que les travailleurs occupant un emploi ouvrant droit à pension bénéficient d’une prime de rémunération globale pouvant atteindre 29 % par rapport aux autres travailleurs. Cette conclusion n’a rien d’extravagant, puisque les régimes de retraite existent le plus souvent dans des grandes entreprises et dans des milieux de travail syndiqués, caractérisés par de hauts niveaux de salaire et d’avantages sociaux.

Paradoxalement, on peut avoir recours aux régimes de retraite non seulement pour renforcer le maintien à l’effectif, mais également pour faciliter la cessation d’emploi. Cela peut se faire de nombreuses façons. D’abord, l’existence d’un régime de retraite oblige les travailleurs et les employeurs à s’attaquer à la question de l’âge « normal » de la retraite, même si les politiques de retraite obligatoire sont maintenant illégales en Ontario et dans la plupart des provinces canadiennes. Deuxièmement, les pensions peuvent être utilisées à des fins stratégiques par les employeurs pour réduire leur effectif en offrant des primes à la retraite anticipée aux travailleurs excédentaires. Et troisièmement, à mesure que les employeurs commencent à entrevoir des pénuries de main-d’œuvre qualifiée, ils peuvent avoir recours aux régimes de retraite comme élément d’une stratégie de retraite à la carte permettant aux travailleurs à l’approche de la retraite de réduire graduellement leurs heures de travail plutôt que de cesser d’un coup toute activité, et de maintenir leur niveau de rémunération grâce à une combinaison quelconque de salaire et de prestations de retraite.

Malgré tous les apports positifs des régimes de retraite à prestations déterminées sur le marché du travail, le fait qu’ils ont tendance à lier les travailleurs à leur emploi a été l’objet de commentaires négatifs. La transférabilité est au cœur du débat. On comprend que les travailleurs soient réticents à abandonner derrière eux leur fonds de retraite à prestations déterminées, de façon à prendre un nouvel emploi où leurs compétences pourraient être plus en demande, leur productivité améliorée et leur rémunération plus élevée. Leur réticence pourrait être moindre si les régimes de retraite à prestations déterminées étaient entièrement transférables. Toutefois, c’est rarement le cas – et cette situation a donné naissance à des critiques fort différentes. D’une part, dès 1961, l’Ontario Committee on Portable Pensions a recommandé l’établissement d’un organisme qui faciliterait la transférabilité. Des études réalisées par la suite ont formulé des recommandations allant dans le même sens. D’autre part, les partisans d’un marché du travail souple reprochent aux régimes de retraite à prestations déterminées de contribuer à la faible mobilité de la main-d’œuvre et, par conséquent, à l’inefficacité, comparativement aux régimes à cotisations déterminées, qui ne présentent aucun obstacle à la mobilité. (Fait ironique, comme Morley Gunderson le signale dans son étude pour la Commission, tant les régimes de retraite à prestations déterminées que ceux à cotisations déterminées sont associés à de faibles taux de roulement et d’abandon des fonctions.) Au chapitre six, en m’inspirant des recommandations de la commission de 1961, j’examine les modalités qui pourraient à la fois préserver la mobilité de la main-d’œuvre et renforcer la transférabilité des régimes à prestations déterminées.

En ce qui concerne les effets plus généraux sur le marché du travail, certains intervenants, en particulier dans le secteur manufacturier, ont fait valoir dans leurs mémoires que les régimes de retraite professionnels représentent un coût important que les employeurs ontariens peuvent difficilement absorber à une époque où la concurrence mondiale, l’innovation technologique, le cours élevé du dollar canadien et d’autres développements exercent tous des pressions qui les incitent à réduire les coûts de la rémunération. L’étude de Gunderson fait état de limites possibles à cet argument en indiquant que « les régimes de retraite peuvent avoir des effets incitatifs importants qui peuvent être intégrés à une planification stratégique des ressources humaines de la part des entreprises… ». Il est à présumer que le sacrifice de ces effets doit être calculé comme faisant partie, du moins partiellement, des compensations à toutes les économies réalisées en réduisant les coûts des régimes de retraite. En outre, comme il le signale également, les régimes de retraite font partie d’un « programme de rémunération total ». Si les employeurs réduisent ou éliminent les régimes de retraite, les forces du marché pourraient bien restituer en tout ou en partie sous une forme quelconque – rémunération ou avantages sociaux – les économies qu’ils prévoient.

Ce n’est pas un débat qui peut être résolu dans le contexte actuel, ni même ailleurs. Les conditions changent, les théories prolifèrent et les données demeureront probablement non concluantes. Il ne fait aucun doute que les entreprises manufacturières de l’Ontario et d’autres employeurs se sentent aux prises avec d’importantes pressions de la concurrence et qu’ils essayeront de maîtriser les coûts de la main-d’œuvre et les autres coûts, y compris ceux associés aux régimes de retraite. Et nul ne leur conteste ce droit, en particulier dans le contexte d’un système de participation volontaire. Mais la question de savoir s’ils réussiront et si des changements dans le choix des régimes, l’offre d’un régime ou la politique de retraite peuvent ou devraient les aider à rétablir leur position concurrentielle à long terme est loin d’être claire.

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2.5 Les régimes de retraite professionnels et l’économie

Les régimes de retraite ont renforcé le dynamisme de l’économie ontarienne d’au moins trois façons : par l’investissement de leurs fonds; en augmentant le pouvoir d’achat des bénéficiaires; et en réduisant la dépendance des Ontariens âgés à l’égard de suppléments du revenu payés par les contribuables et des prestations en nature liées aux besoins. Toutefois, à mesure que les fonds acquièrent de la maturité, que la proportion de travailleurs ontariens adhérant à des régimes de retraite professionnels baisse, que le pourcentage de retraités touchant les prestations de ces régimes diminue et que les aînés en viennent à représenter un segment croissant de la population générale, chacun de ces effets économiques est susceptible de changer considérablement – et non pour le mieux.

2.5.1 Les fonds de pension en tant qu’investisseurs

Forts de plus de 950 milliards de dollars d’actifs canadiens en 2005, les fonds de pension canadiens constituent la plus importante source de capital du pays après les banques à charte. Les fonds liés à des régimes réglementés par l’Ontario représentent quelque 380 milliards de dollars, soit 40 % du total. À la fin du deuxième trimestre de 2006, selon Statistique Canada, les fonds d’actions et de capitaux propres représentaient 39 % des actifs des fonds de pension; les obligations et les fonds d’obligation, 32 %; les biens immobiliers, 7 %; les investissements à court terme, 4 %; les hypothèques 1 %; et les autres actifs, 17 %. Les fonds de pension sont, par conséquent, une caractéristique de premier plan du paysage financier de l’Ontario.

Le profil d’investissement des fonds de pension a tendance à varier en fonction de l’envergure du régime. Les régimes importants, en particulier, occupent souvent une place de choix dans le secteur financier, faisant la promotion de stratégies, d’institutions et de produits nouveaux, de même que de meilleures pratiques de gouvernance des sociétés. Ces fonds embauchent souvent leur propre personnel d’investissement interne et possèdent les ressources et des horizons d’investissement à long terme qui leur permettent d’investir dans des catégories d’actifs différents comme les souscriptions privées, l’immobilier et des infrastructures publiques. Bien que moins liquides, ces actifs fournissent généralement des taux de rendement plus élevés. À vrai dire, quelques gros régimes ont mis sur pied leurs propres sociétés ou services d’investissement qui prennent en charge leurs projets de souscription privée; certains mettent en commun les fonds par l’intermédiaire de partenariats établis en coopération avec d’autres régimes; et d’autres investissent dans le cadre de partenariats commerciaux plus traditionnels.

Selon certaines estimations, seuls les régimes comptant plus de 10 milliards de dollars d’actifs sont en mesure de toucher à toute la gamme de produits financiers. Bien qu’il n’y ait que cinq régimes de ce genre en Ontario, ils représentent collectivement 35 % de tous les participants actifs de régimes relevant de la compétence de l’Ontario. Par comparaison, les fonds de pension de petite et moyenne taille – soit la grande majorité des régimes – n’ont généralement pas l’infrastructure, les ressources, l’expertise ou l’inclinaison voulue pour entreprendre de leur propre chef une diversification similaire de leur portefeuille. Il s’ensuit qu’ils ont tendance à acheter des produits financiers standard, à payer des droits importants à des intermédiaires financiers, conseillers et fournisseurs de services et, en conséquence, à obtenir des rendements moins favorables. Cet écart dans le comportement sur le marché et les résultats financiers entre les grands régimes et les régimes plus petits a donné lieu à certaines suggestions présentées plus loin dans le présent rapport.

Les fonds de pension sont en mesure et parfois désireux d’offrir du capital « patient ». Tant le gouvernement fédéral que les gouvernements provinciaux ont par conséquent exprimé de l’intérêt pour les persuader d’investir dans des projets d’infrastructure comme les usines de traitement de l’eau et des déchets, les hôpitaux, les écoles, la voirie et les systèmes de transport en commun, les palais de justice et les établissements correctionnels. Les partenariats publics-privés servent parfois de véhicule pour les placements des fonds de pension dans ces projets d’infrastructure, bien que cette approche soit controversée dans certains cercles. La Banque du Canada a récemment suggéré des améliorations au cadre régissant le financement des projets d’infrastructure publique, dans le but d’encourager des investissements encore plus conséquents des fonds de pension canadiens dans ces projets.

Enfin, les sociétés qui gèrent les fonds de pension canadiens, dont plusieurs ont leur siège social en Ontario, produisent des gains appréciables pour leurs clients grâce aux gains de portefeuille, dividendes et paiements d’intérêts sur des placements à long terme. Ces gestionnaires de fonds de retraite deviennent souvent des organismes de production de richesse à succès de leur propre droit, ayant une présence importante dans le secteur des services financiers de l’Ontario et jouant un rôle dynamique dans l’économie de la province.

2.5.2 L’incidence des fonds de pension sur le pouvoir d’achat des retraités

Bien que les données soient loin d’être fiables et ne remontent qu’au début de la présente décennie, tout porte à croire que les régimes de retraite professionnels représentent environ 20 % du pouvoir d’achat global des personnes et des couples retraités – c’est-à-dire leur plus importante source de revenu. À vrai dire, ce pourcentage n’est pas constant entre les cohortes d’âge; il diffère entre les retraités ayant différents niveaux généraux de revenu et il est moins élevé pour ceux de plus de 85 ans. Toutefois, le revenu qu’ils tirent des régimes de retraite professionnels, de l’ordre de 36,1 milliards de dollars en tout, représente manifestement un volet important du revenu disponible des aînés ontariens. En outre, la dépense par lesretraités de cette somme colossale pour l’achat de biens et services génère des effets multiplicateurs qui, à leur tour, ont des retombées sur les entreprises, les travailleurs et les collectivités de toutes les régions de la province.

2.5.3 La relation entre les régimes de retraite professionnels et les recettes et dépenses du gouvernement

Comme l’explique de manière plus détaillée le chapitre trois, la couverture des régimes de retraite professionnels recule depuis plusieurs décennies. Si ce déclin se poursuit, quels seront les effets sur la santé financière de la province?

D’une part, l’existence des régimes de retraite professionnels réduit le coût potentiel des systèmes de soutien du revenu financés par les fonds publics qui, autrement, subiraient des pressions pour payer des prestations plus élevées et vraisemblablement prendre en charge une plus grande proportion de retraités. Les études entreprises pour la Commission par Richard Shillington et Keith Horner montrent comment les règles de récupération du programme de SRG fédéral et du programme provincial de SRAG fonctionnent à l’heure actuelle pour parvenir à ce résultat. Par conséquent, s’il y a moins de récupération en raison du recul de la couverture des régimes de retraite, ces programmes coûteront certainement plus cher aux contribuables. D’autre part, les prestations payées par les régimes de retraite professionnels constituent un revenu imposable dans les mains des retraités et contribuent par conséquent à la santé financière de la province. Le rétrécissement de la couverture de pension représente une menace pour cette source de revenus.

Il est parfois suggéré que les REER personnels pourraient combler le vide laissé dans le revenu des retraités par le recul de la couverture des régimes de retraite professionnels, et que c’est effectivement ce qui se produira. Cependant, l’étude Horner porte à croire que ce ne sera vraisemblablement pas le cas, puisque les taux de cotisation aux REER semblent baisser de concert avec le déclin de la couverture des régimes de retraite professionnels. Les conséquences d’un déclin de la couverture doivent, par conséquent, être analysées directement.

Horner a modélisé l’incidence d’un déclin de 10 % de la couverture des régimes de retraite professionnels, qui passerait de moins de 35 % à l’heure actuelle aux environs de 31,5 %. Il analyse deux scénarios, l’un où la couverture perdue ne serait pas remplacée par d’autres économies et l’autre, où une augmentation des cotisations aux REER compenserait dans une proportion de 50 % le déclin du revenu de retraite. Il suggère que d’ici 2030, les effets conjugués de la réduction des recettes fiscales et de l’augmentation des dépenses en prestations des programmes de soutien du revenu coûteraient aux gouvernements provincial et fédéral entre 819 millions et 1 401 millions de dollars, selon l’hypothèse retenue concernant les cotisations aux REER. Horner mentionne également que les effets les plus forts sont vraisemblablement ceux sur les recettes fiscales – près de 70 % du total. D’ici 2030, l’incidence d’un déclin de 10 % de la couverture de retraite actuelle entraînerait un recul d’environ 0,7 % dans les flux de liquidité nets des gouvernements fédéral et provincial regroupés. Les conséquences ne sont pas anodines.

Enfin, il convient de mentionner un développement qui pourrait peut-être atténuer les effets négatifs prévus du recul de la couverture de retraite. En raison d’une participation accrue des femmes à la population active, la proportion globale des adultes ayant un travail rémunéré au Canada s’est accrue au cours des dernières décennies. On peut concevoir que l’augmentation qui en résulte dans les gains et les épargnes des ménages pourrait compenser la baisse du revenu des régimes de retraite, permettant aux retraités d’atteindre les taux de remplacement du revenu souhaités, même en l’absence des retraites et, par conséquent, protéger les programmes publics de soutien du revenu des pressions susmentionnées. Le temps – et davantage d’études de meilleure qualité – nous le diront.

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2.6 Conclusion

À la lumière des retombées généralement positives des régimes de retraite professionnels pour les différents domaines de la politique sociale et économique de l’Ontario, pour ses milieux de travail et ses marchés financiers, ainsi que pour son bien-être financier, il semble curieux et dommage que le présent chapitre se termine sur une note négative, celle du long et lent déclin du système. Le prochain chapitre examine l’étendue et les causes possibles ainsi que les conséquences de ce déclin.

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