Chapitre Quatre — Le Financement

4.1 Introduction

De tous les points que j’ai à examiner, aucun n’est plus crucial – ou plus complexe – que le financement. Manifestement, telle est la réalité des gens qui sont touchés de près par les régimes de retraite à prestations déterminées. Les promoteurs veulent savoir combien il leur en coûtera pour tenir leurs promesses à l’égard du régime; les participants actifs veulent être assurés que le régime saura répondre à leurs besoins au moment de la retraite; et les retraités veulent que leur chèque de retraite continue à leur être livré chaque mois. Par ailleurs, c’est également la réalité d’autres acteurs indirects : les organismes de réglementation veulent éviter la défaillance du régime; les percepteurs d’impôts veulent éviter les abris illicites pour revenus de société; les syndiqués ne veulent pas perdre leurs précieux avantages durement gagnés, alors que les investisseurs et les créanciers redoutent les coûts imprévus rattachés à la gestion d’un régime de retraite. Dans une optique plus générale, quiconque s’intéresse au bien-être social et économique de l’Ontario voudra avoir une idée précise de la qualité du financement de ses régimes de retraite professionnels.

Toutefois, on ne semble pas s’entendre sur la façon d’établir les règles qui veilleront à ce que les régimes soient « suffisamment » financés. Cela s’explique entre autres par les effets variables de tout ensemble de règles de financement, qui dépendent de la conception du régime et de la structure de ses prestations, du profil démographique de ses participants, des divers points du cycle économique, du sort économique du promoteur et des hausses et des baisses des taux d’intérêt et du cours des actions face auxquels cette « suffisance » est évaluée. Ce manque de consensus est également dû aux intervenants qui ne s’entendent pas sur la « suffisance » du financement, non seulement entre eux et d’un groupe à l’autre mais aussi, selon la question en cause, d’un stade à l’autre d’un régime.

Cette dernière observation mérite une attention plus poussée. Par exemple, les règles établies pour offrir une meilleure sécurité aux retraités risquent de faire augmenter les coûts imputés au promoteur ou de requérir un paiement hâtif des cotisations, ce qui créerait une résistance à l’amélioration des prestations de retraite, à l’augmentation d’autres éléments du régime salarial qui sont versés aux participants actifs, ou même au maintien du régime. Les règles visant à rendre les coûts du promoteur plus « raisonnables » ou « réalistes » risquent de nuire à la sécurité des participants actifs ou retraités mais pourraient aussi rendre plus viables les activités du promoteur et, à long terme, améliorer les chances pour ses travailleurs d’obtenir un emploi bien rémunéré – et une retraite gratifiante. Les règles qui tendent à encourager les niveaux plus élevés de financement pourraient inciter les promoteurs à rechercher des stratégies d’investissement plus dynamiques – et plus risquées – qui, en bout de ligne, rendraient les régimes moins sûrs.

Comme je l’indiquais au chapitre trois, les intervenants ne sont pas les seuls à se montrer ambivalents. Les décideurs publics ont également de la difficulté à résoudre les problèmes de financement. À titre d’exemple, mon mandat me demande d’assurer la viabilité du système de régimes de retraite à prestations déterminées tout en proposant des solutions abordables. Cependant, dans une certaine mesure, cette viabilité pourrait requérir une légère hausse des dépenses – qui rendrait le système un peu moins abordable – du côté des promoteurs pour maintenir un niveau élevé de financement et, du côté du gouvernement, pour favoriser l’amélioration des régimes et de leur gouvernance et pour réglementer le système avec plus d’efficacité.

J’aimerais souligner ce dernier point. Pour que les recommandations que je présente dans ce chapitre sur la réforme des règles de financement puissent être mises en œuvre avec succès, elles doivent être accompagnées d’efforts importants pour améliorer le mécanisme réglementaire et d’une réforme de la gestion publique, éléments proposés respectivement aux chapitres sept et huit.

Je fais cette remarque non seulement pour reconnaître combien il est difficile de concevoir des règles de financement scientifiques – voire sensées – qui serviront en tout temps les intérêts de chacun, mais également pour expliquer pourquoi j’ai défini ma propre ambition dans ce chapitre de façon plus modeste.

Je débuterai par une conviction de base : si absolue la promesse des systèmes de régimes de retraite puisse-t-elle paraître, le financement des régimes de retraite engendre inévitablement un certain degré de risque. De cette conviction découlent cinq propositions qui contribuent à mon analyse et à mes recommandations : 1) l’évaluation des risques doit être fondée sur des preuves, non sur des résultats; 2) pour qu’elle puisse être fondée sur des preuves, l’évaluation des risques doit être le moins possible influencée par des idées chimériques; 3) les hypothèses applicables doivent être transparentes et toute information pertinente doit être divulguée; 4) les risques acceptés au moment de prendre une décision qui touche autrui doivent être empreints de tolérances plus strictes que les risques que chacun assume sciemment pour lui-même; et 5) pour toutes ces raisons, les règles de financement doivent être conçues de façon à forcer les participants à faire les choix difficiles de la manière la plus explicite, la plus réfléchie et la plus responsable possible.

Mes propos sont peut-être audacieux mais, comme je l’ai déjà indiqué, mes ambitions sont modestes. La terminologie employée traditionnellement pour parler du risque, les méthodes expertes utilisées pour l’évaluer et la gamme de mesures réglementaires servant à le contenir ou à l’accepter sont toutes trop enracinées pour que je puisse les modifier ou même les remettre en question. Toutefois, lorsque le bien-fondé d’un changement est établi, je propose ce changement d’une manière qui concorde le mieux possible avec les cinq propositions présentées ci-dessus.

Voilà qui m’amène à faire une dernière observation préliminaire. Lorsqu’un changement est apporté à un système aussi complexe que le système de retraites, il doit l’être d’une façon qui permette aux intervenants et à l’organisme de réglementation de s’ajuster aux nouvelles exigences. Il faudra conclure de nouvelles ententes financières, installer de nouveaux systèmes analytiques, concevoir de nouvelles procédures de déclaration et d’examen et demander aux participants d’assimiler de nouvelles règles et de nouvelles méthodes. Par conséquent, je préconise au chapitre dix qu’un bon nombre – voire la plupart – de mes recommandations soient accompagnées de mesures de transition visant à les mettre en application le plus rapidement possible sans toutefois déstabiliser les régimes de retraite, les relations qu’ils soutiennent en matière d’emploi ou le régime de réglementation qui les encadre.

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4.2 Théories et politiques relatives au financement des régimes de retraite

La terminologie traditionnelle, les méthodes expertes et les mesures réglementaires sont souvent expliquées ou justifiées par des « théories » du financement des régimes de retraite dont les forces descriptives et prescriptives sont parfois plus évidentes à leurs auteurs qu’au commun des mortels.

Les groupes de participants actifs et de retraités voient souvent leur caisse de retraite comme une partie intégrante de leur régime salarial prenant la forme d’un salaire différé pour un travail déjà accompli et, par conséquent, comme un bien mis de côté pour les bénéficiaires. Cette théorie, qui définit le fonds de retraite et en identifie le propriétaire, les amène à douter de toute approche des questions de financement qui pourrait réduire l’actif cumulatif du fonds ou le rendre inaccessible à des fins de retraite. La revendication la mieux connue et la plus controversée – par ceux qui sont d’avis contraire – veut que les fonds excédentaires qui s’accumulent dans le régime appartiennent inconditionnellement aux bénéficiaires. Les adeptes de cette théorie appuient leurs dires de décisions judiciaires et de développements législatifs qui ont donné aux revendications des bénéficiaires concernant les caisses de retraite préséance sur celles du promoteur.

D’autre part, les employeurs lancent le débat avec une théorie qui veut que leur obligation ne soit ni plus ni moins que d’offrir des avantages précis à ceux qui y ont droit. L’objet d’une caisse de retraite est d’affecter et d’accumuler un actif suffisant à cette fin. Si l’actif est insuffisant, l’employeur doit combler la différence. Cependant, si l’actif atteint un montant qui excède les besoins, l’excédent – selon cette théorie – appartient logiquement au promoteur, dont les cotisations ont permis au fonds de croître. C’est ce qui explique que les promoteurs qualifient d’asymétriques les règles actuelles de financement : ils sont tenus de couvrir tous les risques et de financer tout déficit mais n’ont pas droit à l’usage inconditionnel de l’excédent lors d’une clôture partielle ou complète.

Dans le rapport de recherche qu’il a préparé pour la Commission, James Wooten a analysé ces arguments et conclu qu’ils étaient moins que convaincants. Il fait remarquer que la théorie des salaires différés ne semble pas tenir compte de nombreux aspects des règles en vigueur et, surtout, n’explique pas pourquoi le promoteur doit faire croître le fonds non seulement lorsque vient le temps de tenir sa promesse d’une bonne retraite, mais également pendant toute la vie du régime. Du même coup, il indique que l’argument de l’asymétrie ne traite pas de deux importants facteurs, à savoir que les participants actifs et les retraités du régime assument une part des risques associés au régime et que les employeurs dont les régimes en vigueur présentent un excédent ont généralement le droit à une « suspension des cotisations ». Il ajoute que ni l’une ni l’autre de ces théories n’indiquent clairement si les personnes dont on met fin à l’emploi avant leur départ à la retraite ont droit à un certain montant à la place de leur retraite, que celle-ci soit établie en fonction des sommes accumulées ou des sommes attendues. De plus, M. Wooten trouve que les actuelles règles de partage de l’excédent sont « très incohérentes » et qu’elles engendrent des droits séquentiels puisque les employeurs peuvent utiliser l’excédent du régime pendant la vie utile de celui-ci tandis que les employés n’y ont accès qu’au moment d’une clôture partielle ou complète. Enfin, M. Wooten insiste sur les règles fiscales américaines, qui dissuadent les promoteurs de réclamer l’excédent du régime à sa clôture; il suggère que ces règles ont contribué au faible niveau de financement auquel les régimes américains ont été maintenus, même pendant les années 1990, alors que les régimes présentaient un fort taux de rendement du capital investi.

Bien entendu, même ceux qui épousent d’autres théories du financement des régimes de retraite reconnaissent que les règles adoptées par égard pour eux peuvent – et doivent – influer sur le rendement des régimes et le résultat des politiques gouvernementales. J’ai entendu nombre de personnes affirmer que l’adoption de règles plus souples, permettant aux employeurs un meilleur accès à l’excédent, encouragerait les promoteurs à maintenir les régimes en vigueur, à les améliorer, voire même à créer de nouveaux régimes. Selon ce qu’on m’a dit, de telles règles correspondraient davantage à la réalité du financement des régimes de retraite à long terme dans des conditions inévitablement volatiles. Cependant, on m’a aussi dit que ces règles souples de financement ne feraient vraisemblablement pas une grande différence chez les employeurs qui offrent déjà un régime ou qui pensent en offrir un. Comme je l’ai indiqué au chapitre trois, l’évidence empirique laisse croire à maintes reprises que la présence d’un syndicat, la taille de l’entreprise et les conditions du marché conven-tionnel du travail – non les règles de financement – ont été les principaux déterminants de la couverture offerte en vertu de notre système de régimes de retraite à prestations déterminées à participation volontaire. Toutefois, cela ne signifie pas que mon seul objectif dans la réforme des règles de financement consiste à augmenter la sécurité financière des régimes en vigueur pour protéger les participants actifs et les retraités. Les promoteurs présentent quelques arguments sensés qui soutiennent leurs intérêts légitimes; la nature même d’un système à participation volontaire nous dicte de reconnaître ces arguments et de tenir compte des intérêts de chacun, si possible.

L’étude de ces théories concurrentes du financement des régimes de retraite, de la critique qu’en fait M. Wooten et de leurs possibles répercussions sur l’avenir du système laisse croire que même si elles présentent un certain intérêt, elles ne mènent pas de manière inévitable, prévisible ou invariable à un ensemble donné de règles de financement. Cette conclusion m’oblige à réitérer que ma propre tentative visant à clarifier et à refondre le financement des régimes de retraite ne relève pas tant d’une seule grande théorie que d’une détermination à arriver à un certain équilibre entre les théories, les principes et les intérêts contradictoires.

Je reconnais bien entendu que toute tentative d’équilibre aura un certain effet sur les droits, les intérêts et les attentes du moment. Toutefois, en présentant les recommandations de ce chapitre et de ceux qui suivent, j’ai voulu, dans la mesure nécessaire, obtenir un résultat plus équitable pour l’ensemble du système de régimes de retraite. En général, j’ai opté pour des solutions qui favorisent le plus grand nombre de participants, qui augmentent la stabilité du système à long terme (plutôt que pour celles qui produisent des avantages occa-sionnels pour l’une ou l’autre des parties) et qui en assurent la clarté (plutôt que l’ambiguïté et l’incertitude).

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4.3 Évaluation du financement

4.3.1 Factors affecting the measurement Facteurs influant sur l’évaluation du financement

Trois caractéristiques distinctes des régimes de retraite rendent l’évaluation de leur financement particulièrement difficile. Tout d’abord, la promesse de retraite doit habituellement être tenue sur plusieurs décennies. Par exemple, un employé âgé de 30 ans en 2008 peut prendre sa retraite en 2043 ou en 2048 et continuer de recevoir une rente jusqu’en 2068 ou 2078 – peut-être même plus longtemps. Comme de nouveaux participants adhèrent en tout temps au régime, la vie extrapolée de ce dernier est constamment prolongée pour respecter la promesse faite aux plus jeunes adhérents. Deuxièmement, les facteurs qui définissent la valeur de la promesse de retraite – les années de service et soit le pourcentage du salaire (dans un régime fondé sur le salaire de carrière moyen ou celui de fin de carrière), soit un montant fixe par unité de service (dans un régime à prestations forfaitaires) – ne sont pas constants. Ils varient en raison de changements qui touchent la composition de la population participante, l’espérance de vie, les salaires et les avantages promis, la conjoncture économique et les exigences réglementaires.

Troisièmement, les coûts qu’un régime de retraite doit payer pour tenir sa promesse sont très instables. En principe, l’actif du régime doit, au fil du temps, suffire pour assumer les obligations à long terme du régime, qui évoluent constamment, à savoir les coûts futurs que comporte la tenue de la promesse faite aux employés en poste et aux retraités. Cet actif se compose de trois éléments : les cotisations annuelles établies par calcul actuariel tous les trois ans, les paiements spéciaux qui permettent de combler des déficits survenus au cours des périodes précédentes et le rendement d’investissement des cotisations ainsi que des paiements spéciaux. Pourvu que des hypothèses sensées soient posées et qu’aucun événement imprévisible ne survienne, les deux premiers éléments peuvent être raisonnablement bien gérés. Le troisième élément, toutefois, est habituellement responsable de l’importante fluctuation de l’évaluation de l’actif. Les caisses de retraite investissent dans des obligations, des actions et d’autres éléments d’actif. Si le rendement des obligations augmente, si le prix des actions chute, si les taux d’intérêt changent ou si la valeur d’autres titres vacille, la valeur de l’actif d’un régime peut être supérieure ou inférieure  – ou encore les deux l’une après l’autre dans un très court laps de temps – à celle de son passif. En effet, comme le régime doit offrir aux employés qui partent à la retraite une somme forfaitaire ou une rente dans certaines circonstances, les événements qui font varier la valeur de l’actif influent également sur celle de son passif.

4.3.2 Le rôle des méthodes spécialisées dans le calcul de la capitalisation d’un régime : pratiques actuarielles et comptables

Pour toutes ces raisons, l’évaluation de l’actif et du passif d’un régime de retraite est une tâche gigantesque. Toutefois, elle doit être accomplie tous les trois ans lorsque, comme le stipule la Loi sur les régimes de retraite (LRR) de l’Ontario, l’administrateur du régime réalise une évaluation pour laquelle il « utilise des hypothèses actuarielles et des méthodes compatibles avec les normes actuarielles reconnues ainsi qu’avec les exigences de la Loi et du présent règlement ». Ces évaluations triennales déterminent les exigences de capitalisation pour les trois années à venir, permettent au promoteur calculer les cotisations qu’il doit verser au régime de retraite et donnent à l’organisme de réglementation des points de repère pour évaluer la suffisance des cotisations. Lorsqu’une évaluation révèle qu’un régime est financé à moins de 80 % de son passif (90 % pour les régimes plus importants), des évaluations annuelles devront être réalisées jusqu’à ce que le niveau de capitalisation du régime atteigne le seuil établi.

Les évaluations du financement, comme je l’ai déjà mentionné, doivent se conformer aux pratiques actuarielles reconnues – c’est-à-dire aux normes professionnelles établies par l’Institut canadien des actuaires (ICA). Tout régime doit se soumettre à deux genres d’évaluations : l’évaluation à long terme et l’évaluation de solvabilité. Toutefois, le financement des régimes de retraite doit se faire selon la méthode qui procure le plus haut niveau de capitalisation. Si une évaluation révèle un déficit de capitalisation du régime de retraite, le montant du déficit (ainsi que les cotisations normales) doit être versé dans le fonds (« amorti ») pendant un nombre d’années déterminé.

Des évaluations à long terme sont requises par des lois canadiennes depuis quelque temps. Comme le laisse entendre leur appellation, ces évaluations, qui supposent que le régime se maintiendra indéfiniment, permettent de prédire l’accroissement de l’actif et du passif à l’avenir et, par conséquent, d’établir ce que l’on appelle communément « les coûts des services courants » – les cotisations nécessaires pour que le régime acquitte le passif qu’il contractera vraisemblablement au cours des trois prochaines années. En outre, une comparaison à long terme entre le rendement prévu du régime et son rendement réel au cours de la période de trois ans montrera soit un excédent à long terme (un « gain actuariel ») si le rendement est meilleur que prévu, soit un passif non capitalisé (« perte actuarielle ») si les résultats sont pires que prévu ou s’il y a de nouvelles prestations non capitalisées. Les passifs non capitalisés ou les pertes actuarielles doivent être amortis sur 15 ans; les gains peuvent servir à réduire les sommes à verser sous la forme de cotisations prévues (suspension des cotisations).

Comme ces évaluations visent le long terme, elles se fondent nécessairement sur des hypothèses relatives à l’évolution de l’actif et du passif du régime dans le temps. Bien que le choix des hypothèses ait une incidence considérable sur le niveau de cotisations que devra verser le promoteur, les règlements de la LRR et les normes de pratique de l’ICA accordent davantage de latitude aux actuaires dans les évaluations à long terme que dans les évaluations de solvabilité. Néanmoins, les hypothèses à long terme doivent habituellement prévoir une marge de prudence qui devrait inciter les régimes à accumuler un excédent plutôt qu’un déficit.

Contrairement aux évaluations à long terme, les évaluations de solvabilité posent en prémisse la liquidation immédiate du régime. Ainsi, elles se fondent moins sur la conjecture, ce qui a ses avantages et ses inconvénients. Dans le cadre des évaluations de solvabilité, les régimes n’ont pas à tenir compte de l’augmentation prévue des salaires et des prestations. D’autre part, les actifs et les passifs sont évalués au regard des conditions actuelles et non hypothétiques des marchés financiers, bien qu’ils puissent être étalés ou répartis sur une courte période. Ce dernier point est d’une importance considérable. En effet, en vertu des règlements en vigueur sur les régimes de retraite, les évaluations de solvabilité supposent que des rentes doivent être versées à tous les retraités et à toutes les personnes qui y ont droit « immédiatement ». Un régime doit donc posséder un actif qui lui permette de couvrir les coûts de ces rentes dans les conditions du marché du moment. Cette exigence s’avère parfois très difficile à respecter selon des taux d’intérêts à long terme, qui déterminent le montant des rentes et des paiements forfaitaires que verse un régime de retraite. De plus, si une évaluation de la solvabilité met au jour le financement déficitaire d’un régime, l’amortissement de ce déficit (et des cotisations habituelles) s’étalera sur 5 ans, au lieu de 15 ans comme dans le cas des évaluations à long terme.

Les évaluations de solvabilité exigent souvent que les régimes soient capitalisés à des niveaux supérieurs à ceux soumis à des évaluations à long terme. Toutefois, ces résultats ne sont nullement assurés. Les évaluations de solvabilité sont entrées en vigueur en 1992, après une période marquée par le sous-financement d’un bon nombre de régimes. Toutefois, pendant les quelque dix années qui ont suivi, alors que la situation du marché était très favorable, la plupart des régimes ont été capitalisés selon des évaluations à long terme. Ensuite, à compter de 2000, les évaluations de solvabilité ont fini par prendre le pas, les passifs des régimes s’étant accrus en raison de l’augmentation constante des coûts du versement des rentes et des paiements forfaitaires engendrée par la baisse des taux d’intérêts à long terme.

Les changements survenus au cours des trente dernières années ont déclenché un débat sur les règles de capitalisation. Dans une conjoncture stable, un régime pleinement financé à un moment donné peut enregistrer un déficit plus tard (ou l’inverse) en raison non seulement des variations réelles de son actif et de son passif, mais aussi de la méthode d’évaluation qui prédomine dans la conjoncture économique du moment. En outre, à la suite d’un changement du niveau de capitalisation, le promoteur principal devra peut-être revoir rapidement le montant et la fréquence du versement des cotisations et des paiements spéciaux.

Certains intervenants victimes des contrecoups des changements et des revirements qui se sont déjà produits ont proposé que leur régime soit exempté de la méthode de capitalisation qui semble être la source de leur malaise – c.-à-d., ces derniers temps, la capitalisation de solvabilité. Selon eux, la capitalisation de solvabilité aggrave la volatilité et accroît les coûts globaux de la capitalisation de leur régime, bien que cette méthode se fonde sur la possibilité que, si le régime est liquidé, l’actif soit insuffisant – une situation qui, pour diverses raisons, a peu de chances de se produire pour certains genres de régimes. Leurs préoccupations sont fondées et le présent chapitre les aborde plus loin. Or, Brian FitzGerald a réalisé, pour le compte de la Commission, une étude qui conclut que les actuelles règles de financement permettent aux régimes de retraite de conserver, au fil du temps, un équilibre raisonnable quant à la capitalisation, à moins qu’ils ne soient aux prises avec la volatilité extrême exceptionnelle qui a caractérisé l’environnement financier et celui des entreprises durant les années de la « tempête parfaite », au début de la décennie. Ainsi, il semble que l’approche la plus sensée consiste en une légère modification, et non pas une transformation, des présentes règles de financement.

Enfin, en plus de subir des évaluations par calcul actuariel pour les besoins règlementaires et de capitalisation, les caisses de retraite font également l’objet d’autres évaluations qui permettent de rendre compte de leurs effets sur l’ensemble de la santé financière du promoteur principal. Au cours des dernières années, les normes comptables reconnues à l’échelle internationale se sont ouvertes à des principes de l’« évaluation au prix du marché » qui, de plus en plus, reprennent la logique de l’évaluation de solvabilité. Cette tendance fera sûrement en sorte que le coût et la volatilité des régimes de retraite soient mis en évidence dans le bilan des promoteurs principaux et, par conséquent, que ces derniers et les agents financiers des entreprises verront de plus en plus ces évaluations d’un mauvais œil.

En résumé, l’évaluation de la capitalisation suffisante des régimes est, en soi, une tâche difficile en raison des trois grands facteurs décrits à la section 4.3.1. À cette difficulté s’ajoutent les règles actuarielles et comptables, qui, bien qu’elles donnent un tableau précis de l’état financier des régimes à un moment déterminé, ne permettent pas de prévoir leur caractère dynamique ni de le résumer.

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4.4 Règles communes d’évaluation : transparence et calendrier

4.4.1 Introduction

Du point de vue des évaluations, bien que tous les régimes de retraite – en fait, tous les genres de régime – soulèvent des problèmes particuliers, certains aspects du processus d’évaluation s’appliquent à l’ensemble des régimes. Plus particulièrement, toutes les évaluations devraient être aussi transparentes que possible et tous les régimes devraient s’y soumettre non seulement à intervalles fixes, mais également plus fréquemment, si les circonstances le justifient.

4.4.2 Transparence

La transparence des évaluations, des décisions touchant la capitalisation et d’autres questions liées aux opérations est essentielle à tout système de réglementation des régimes de retraite. La transparence permet aux organismes de réglementation de disposer de l’information dont ils ont besoin pour empêcher que les régimes et le système de régimes de retraite ne soient mal servis et pour appliquer la loi lorsque sont commises des infractions. Elle rappelle également aux promoteurs principaux qu’en matière de capitalisation, ils doivent prendre des décisions raisonnables se fondant sur des analyses saines. La transparence fait en sorte que les actuaires réalisent des analyses qui subiront avec succès l’examen minutieux de tierces parties, en plus de rappeler aux administrateurs de régime qu’ils peuvent s’attendre à ce que les participants actifs et retraités et les organismes de réglementation scrutent leurs décisions d’un œil critique. Fait plus important encore, la transparence permet aux participants actifs, aux retraités, à leurs conseillers et à leurs avocats de suivre l’évolution du régime de retraite, qui bien souvent est – d’un point de vue pratique, non pas strictement juridique – le plus important investissement d’un ménage.

Toutefois, d’aucuns soutiendront qu’actuellement, les évaluations ne sont pas suffisamment transparentes. Les problèmes qui soulèvent des préoccupations à l’égard de la transparence sont le fait d’un règlement qui :

  • permet le versement de certaines prestations sans qu’elles doivent être capitalisées ou faire partie de l’évaluation du régime;
  • permet la répartition ou l’étalement de modifications à certaines variables dans la formule de capitalisation;
  • omet d’obliger la divulgation de certains renseignements pertinents concernantla capitalisation
  • recourt à des normes et pratiques actuarielles obscures ou ambiguës à certains égards.

Chacune de ces préoccupations mérite d’être étudiée.

Exclusion de prestations

L’exclusion de prestation touche essentiellement les évaluations de solvabilité, quoique certains aspects s’appliquent aux évaluations à long terme également. Toutes les administrations au Canada imposent les deux genres d’évaluation, mais la plupart d’entre elles empêchent l’exclusion de prestations.

Par exemple, bien que les prestations indexées versées aux actuels retraités doivent être prises en compte dans une évaluation, rien ne requiert que les évaluations à long terme et de solvabilité traitent des coûts que représentent les indexations ultérieures, qu’elles soient ponctuelles ou prévues dans la formule. L’exclusion de prestations indexées peut être considérée comme une mesure incitative pour que les promoteurs principaux offrent cette forme de protection, mais l’indexation est habituellement un avantage coûteux. Or, à cause de l’exclusion, le passif d’un régime risque d’être grandement sous-évalué.

Autre exemple : habituellement, les indemnités versées en cas de fermeture d’une usine doivent être capitalisées et prises en compte dans une évaluation. Or, elles peuvent être exclues si elles sont versées en vertu d’arrangements qu’a conclus l’usine avant 1991. Même si une telle exclusion constitue une forme de « droits acquis » pour certains régimes de retraite, elle représente également un facteur caché contribuant à leurs coûts réels.

La majoration des prestations – même une coûteuse amélioration liée aux services passés – est amortissable sur une période de 5 ou 15 ans. Ainsi, bien que les participants actifs et retraités d’un régime aient droit à des prestations additionnelles dès leur entrée en vigueur, aucune cotisation n’est nécessaire immédiatement pour couvrir les coûts du versement de ces prestations. En effet, de telles prestations peuvent être offertes même si le régime n’est pas entièrement capitalisé. Même s’il ne s’agit pas d’une exclusion de prestations en soi, l’effet est le même pour certains genres de régime. Plus particulièrement, un régime à prestations forfaitaires ou correspondant au salaire de carrière moyen ne peut éviter de tenir compte de la majoration prévue des prestations en fonction des augmentations salariales, tandis que ce n’est pas le cas pour les régimes à prestations de fin de carrière.

Étalement

En Ontario, le règlement permet un « étalement » des valeurs de l’actif et des taux d’actualisation lors des évaluations de solvabilité : ainsi, un report de la comptabilisation des gains et des pertes sur les investissements et un taux d’actualisation moyen pendant une certaine période sont autorisés. Les normes de l’ICA, en vigueur partout au Canada, permettent l’étalement de certains éléments des évaluations à long terme. Toutefois, le degré d’étalement permis pour les évaluations de solvabilité en Ontario est supérieur à ce que l’on trouve dans les autres provinces. La période d’amortissement de 15 ans pour les déficits actuariels à long terme constitue sans aucun doute une forme d’étalement, tout comme celle de 5 ans pour les déficits de solvabilité.

L’étalement est acceptable non sans bonnes raisons : cette méthode prend en compte la longévité de l’obligation et évite que les cotisations ne subissent des fluctuations soudaines ou extrêmes. Toutefois, les pratiques actuarielles ne sont pas assez précises quant aux méthodes d’étalement et un « magouilleur » peut toujours modifier les données d’un étalement sans qu’aucun paramètre ne change, mais bien pour camoufler un problème de capitalisation. Fait plus important encore, il peut être difficile de bien comprendre la situation de capitalisation d’un régime si le rapport d’évaluation n’explique pas en détail l’étalement.

Renseignements sur la capitalisation

Les évaluations doivent paraître transparentes aux yeux non seulement du promoteur principal, de l’administrateur du régime et des organismes professionnels chargés de l’établissement des normes et des procédures disciplinaires, mais également des organismes de réglementation et des participants actifs et retraités du régime. Toutefois, actuellement, les évaluations actuarielles omettent une question importante : faut-il qu’une suspension des cotisations – une réduction ou une suspension des paiements habituels – soit prise en compte dans le calendrier des cotisations? Selon les règles en vigueur, les évaluations doivent indiquer l’excédent d’un régime, qui permettrait d’accorder une suspension des cotisations. Or, ces règles ne stipulent pas la divulgation de la prise en compte ou non de la suspension des cotisations dans le projet de calendrier de cotisations triennal. Bien distincte de la question de l’à-propos de cette suspension et du moment où elle devrait avoir lieu, la décision de suspendre les cotisations ne devrait pas être dissimulée. Les renseignements sur les suspensions des cotisations sont indispensables pour que les organismes de réglementation et tous les participants à un régime en comprennent la capitalisation et devraient apparaître dans un document mis à leur disposition.

Normes et pratique actuarielles

L’établissement de bon nombre de rapports et de calculs incombe aux actuaires ayant la désignation Fellows de l’ICA (un organisme professionnel autoréglementé) et doit se conformer aux normes de ce dernier et à la pratique actuarielle reconnue. L’ICA et ses participants en règle sont donc des maillons du mécanisme de réglementation des régimes de retraite. Bien sûr, l’efficacité de leur rôle dépend en grande partie de leur bon vouloir et de leur aptitude à voir venir l’adoption de stratégies réglementaires en évolution – dont l’amélioration de la transparence n’est pas la moindre –, à les mettre en pratique et à les consolider, ainsi que de la volonté de l’organisme de réglementation à passer outre aux normes professionnelles, à les suspendre ou à les compléter.

Heureusement, l’ICA a modifié récemment ses normes afin d’améliorer la transparence dans les évaluations actuarielles. Par exemple, toutes les hypothèses pertinentes doivent être expliquées dans une évaluation. Par ailleurs, il semble que selon les nouvelles normes de l’Institut, toutes les hypothèses devront être « indépendamment raisonnables » au lieu de produire collectivement un résultat raisonnable, comme c’est le cas présentement. L’explication des hypothèses dans les évaluations, conjointement avec le caractère « indépendamment raisonnable » de ces dernières, est de nature à améliorer grandement la transparence des évaluations : ainsi, il serait bénéfique que l’ICA adopte la seconde mesure, de même que la première. Cependant, à défaut de cette adoption, le gouvernement se réserve le droit d’exiger, par règlement, l’application de ces pratiques.

Le pouvoir discrétionnaire de l’actuaire affecte lui aussi la transparence des évaluations, tout particulièrement dansle cas des évaluations à long terme. Parmi les points d’intérêt à l’égard de cette question, mentionnons le choix des taux d’actualisation et des tables de mortalité appropriés. En effet, la plage de choix offerte au promoteur principal en vue d’établir le montant des cotisations permettant de maintenir la capitalisation du régime dépend de la discrétion professionnelle qu’exerce l’actuaire à l’égard de ces éléments. Toutefois, dans cette entreprise où l’actuaire exerce sa discrétion, il subit parfois des pressions subtiles, lorsqu’elles ne sont pas nettement manifestes, l’incitant à produire des résultats qui conviennent au promoteur principal. En fin de compte, c’est, bien entendu, le promoteur principal qui fait un choix, mais la discrétion de l’actuaire confère une légitimité à ce choix.

Faut-il restreindre ou encadrer le pouvoir discrétionnaire de l’actuaire et, si tel est le cas, comment et dans quelle mesure? Voilà une question qui soulève la controverse. Certes, la restriction ou l’élimination de ce pouvoir rendrait les évaluations plus transparentes (et, par conséquent, éviterait que les actuaires subissent des pressions de la part des promoteurs principaux), mais sans cette discrétion, l’actuaire ne serait cependant plus à même de saisir les caractéristiques propres des régimes.

Au Royaume-Uni, un projet visant le resserrement, voire l’élimination, du pouvoir discrétionnaire des actuaires a eu, aux dires de la majorité des intervenants, de fâcheuses conséquences : on a donc décidé de le rétablir en lui accordant une portée assez semblable à celle qu’il avait déjà, voire plus importante. Une recherche menée par la Commission et un récent rapport publié par la Commission des services financiers de l’Ontario (CSFO) mentionnent tous deux que la profession actuarielle au Canada étudie de son propre chef cette question. Les taux d’actualisation utilisés dans les évaluations à long terme deviennent plus prudents et l’ICA a affirmé qu’il établirait des taux plafonds acceptables pour les évaluations à long terme. En outre, ces dernières années, les tables de mortalité ont été considérablement mises à jour et ce, pratiquement pour tous les régimes de retraite, rendant ainsi les évaluations plus précises. En fait, un petit nombre de grands régimes utilisent maintenant des tables de mortalité modifiées ou personnalisées ou encore qui leur sont propres, ce qui devrait améliorer l’exactitude des évaluations, à condition que les normes de l’ICA soient assez souples pour permettre une telle approche.

Souplesse ne veut certes pas dire absence complète de préoccupation, de structure ou de surveillance. Comme nous avons déjà mentionné, ces dernières années, l’ICA a été réceptif à la nécessité de veiller à la transparence et de rationaliser les domaines de la pratique professionnelle susceptibles d’occasionner des évaluations inadéquates. Cette démarche, à laquelle se greffe une entente constructive avec l’organisme de réglementation, les intervenants et d’autres spécialistes, devrait continuer de produire des résultats positifs. Si tel n’est pas le cas, on ne ferme pas la porte à l’adoption de règles formelles stipulées par la LRR ou en application de celle-ci.

Recommandation 4-1 – Le surintendant devrait collaborer avec l’Institut canadien des actuaires pour s’assurer que les normes et les pratiques actuarielles continuent d’évoluer afin d’améliorer la transparence et de mieux encadrer le pouvoir discrétionnaire. Par exemple, les hypothèses posées pour établir les taux d’actualisation et choisir les tendances relatives aux décès servant à la détermination des obligations d’un régime de retraite devraient être expliquées dans les évaluations actuarielles. Celles-ci devraient également indiquer si le promoteur principal a l’intention ou non de suspendre les cotisations.

Recommandation 4-2 – Le surintendant devrait obtenir le pouvoir d’exiger que les régimes de retraite cessent d’utiliser des hypothèses déraisonnables ou s’écartant nettement de la pratique actuarielle reconnue et de commander, aux frais du régime, une évaluation indépendante ou un examen par les pairs d’un rapport s’il a de bonnes raisons de croire que l’évaluation actuarielle dénature un facteur important dans la capitalisation de ce régime.

Les modifications apportées aux règles relatives aux évaluations, abordées ci-dessus, amélioreront sans aucun doute la transparence, ce qui est bien en soi; certaines d’entre elles sont également susceptibles d’améliorer la fiabilité des évaluations actuarielles, l’autonomie des actuaires, la sécurité des régimes et l’efficacité de la réglementation. Cependant, on ne peut nier qu’ensemble, l’évaluation de toutes les prestations, le refus d’utiliser l’étalement, l’encadrement du pouvoir discrétionnaire de l’actuaire et l’ordonnance de mener d’autres évaluations risquent de perturber le calendrier des cotisations ou, en fait, d’augmenter le niveau global des cotisations incombant aux promoteurs principaux. Comme ces pratiques sont tantôt généralisées tantôt restreintes, leurs effets sur les promoteurs principaux seront variés. Néanmoins, les mesures que je propose exacerberont sûrement la volatilité des fonds et bon nombre de promoteurs principaux s’opposeront avec encore plus d’énergie à la mise en œuvre de prestations nouvelles ou améliorées, notamment les prestations indexées. Dans ce dernier cas, je présume que bien des participants actifs et des représentants des retraités se rangeront aux côtés des promoteurs principaux, préférant une promesse incertaine de toucher des prestations élevées à l’avenir à une garantie de bénéficier des prestations moindres convenues à ce moment-là.

Pour ces raisons, il faut, dans la mesure du possible, éviter, réduire au minimum ou contrebalancer les conséquences négatives de l’augmentation des coûts et de la volatilité. Comment y parvenir? Une solution consisterait à accorder aux promoteurs principaux une période d’amortissement prolongée pendant laquelle ils financeraient les cotisations plus élevées qu’ils doivent verser. Il est également possible d’élaborer une méthode qui permettrait de relever les régimes adéquatement capitalisés de certaines obligations auxquelles les régimes sous-capitalisés sont assujettis. Ou encore, l’accès à des prestations, nouvelles ou supplémentaires, demeurerait conditionnel jusqu’à ce qu’elles soient pleinement capitalisées ou réduites de sorte que les montants versés soient proportionnels à leur capitalisation. Ces solutions, et d’autres encore, au problème de l’augmentation des coûts et de la volatilité comportent évidemment des risques elles aussi, plus particulièrement celui que le promoteur principal éprouve des difficultés financières pendant la période d’amortissement prolongée. Quoi qu’il en soit, à mon avis, les risques liés à une période d’amortissement prolongée sont moindres que ceux que comportent les règles et les pratiques en vigueur qui découragent
la transparence et nuisent à une prise de décisions éclairée. Tout compte fait, je suis en faveur de l’amélioration de la transparence et de la reconnaissance d’une certaine prise de risque car, comme je l’ai mentionné plus tôt, je crois que les règles relatives au financement devraient forcer les participants à prendre de difficiles décisions de la façon la plus précise, judicieuse et responsable qui soit. Quant aux règles ayant trait aux évaluations et au financement qui ont tendance à rendre obscurs des renseignements pertinents, elles devraient être limitées autant que possible.

Recommandation 4-3 – Les évaluations à long terme ne devraient plus permettre l’exclusion des prestations indexées promises. Les évaluations de solvabilité devraient cesser de permettre l’utilisation de pratiques d’étalement ou l’exclusion de prestations. Une exception particulière devrait être accordée aux régimes qui continuent de verser des indemnités en cas de fermeture d’usine, conformément à un engagement pris depuis longtemps et prévoyant le maintien du versement d’indemnités non capitalisées.

Une éventuelle augmentation des cotisations du promoteur principal attribuable aux mesures améliorées visant la transparence devrait être compensée, dans la mesure du possible, par la prolongation des périodes d’amortissement, un allègement sélectif de l’augmentation des cotisations ou par d’autres moyens.

4.4.3 Le calendrier des évaluations et des rapports

Selon les règles sur l’établissement des rapports financiers en vigueur, tout régime de retraite doit faire l’objet tous les trois ans d’évaluations actuarielles complètes, sur une base à long terme et de solvabilité. La présentation d’un rapport d’évaluation peut être reportée de neuf mois ou plus, à la discrétion de l’organisme de réglementation. Des évaluations annuelles sont requises pour les régimes qui ont passé sous un niveau de capitalisation déterminé dans le règlement. Tous les administrateurs de régime doivent présenter des états financiers annuels détaillés, qui donnent un aperçu du niveau de capitalisation du régime.

Selon des témoignages que j’ai entendus, la norme des évaluations triennales – tout particulièrement lorsque la présentation du rapport est prolongée en raison de certaines dispositions réglementaires ou de l’octroi d’une permission discrétionnaire – est trop longue, car un régime excédentaire a le temps de devenir déficitaire ou un régime légèrement déficitaire, de dépérir considérablement. Des intervenants ont mentionné que, selon eux, au cours de la « tempête parfaite » qui s’est produite au début des années 2000, des suspensions des cotisations ont été accordées, à la lumière de la plus récente évaluation, à certains régimes de retraite dont le niveau de capitalisation a rapidement diminué après la présentation du rapport actuariel. Afin d’éviter de telles mesures inappropriées et de se pencher rapidement sur des problèmes qui se détériorent, bon nombre de présentations à la Commission ont proposé que des rapports soient produits plus fréquemment. La plupart des pays européens et des administrations publiques au Canada exigent des évaluations triennales, le Royaume-Uni et le Québec imposant, quant à eux, des « mini-évaluations » annuelles. Aux États-Unis, une évaluation complète est exigée tous les ans.

Cependant, l’évaluation annuelle complète selon le modèle américain impose d’importants coûts additionnels aux promoteurs principaux, aux régimes et, par extension, à d’autres intervenants. Bien qu’elles semblent constituer une solution prometteuse, les mini-évaluations, susceptibles de donner un tableau incomplet, biaisé ou ambigu des finances des régimes, risquent donc de se transformer en évaluations complètes. (Peut-être est-ce pour cette raison que le Québec n’a pas encore mis en œuvre ses exigences quant aux mini-évaluations.)

Une autre approche consisterait à exiger des administrateurs de régime en difficulté ou qui semblent l’être de présenter plus fréquemment des évaluations. Les régimes de retraite en Ontario dont l’évaluation triennale conclut à une capitalisation inférieure à un seuil réglementaire doivent déjà se soumettre à des évaluations annuelles. Il faut donc une stratégie permettant d’identifier les régimes dont la capitalisation décline entre les évaluations triennales au point de devenir à risque. Le Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF), l’organisme fédéral de réglementation des régimes de retraite, plusieurs autres organismes canadiens de réglementation et leurs homologues du Royaume-Uni surveillent tous les régimes de retraite plus dynamiquement que ne le fait l’Ontario : lorsqu’ils relèvent un point préoccupant, ils demandent une évaluation intérimaire.

Pareille approche a l’avantage d’imposer le fardeau supplémentaire, celui de produire plus fréquemment des rapports, à un groupe restreint de régimes douteux et non pas à tous les régimes de retraite. Comme la valeur d’une évaluation actuarielle décline au fil du temps, les évaluations intérimaires ont également l’avantage de fournir à l’organisme de réglementation des renseignements qui soient le plus à jour possible. Toutefois, pour que cette approche soit couronnée de succès, il faut que l’organisme de réglementation soit en mesure d’identifier les conditions économiques et autres facteurs susceptibles de causer des difficultés aux régimes de retraite, d’établir des jalons pour ces régimes et de surveiller ces derniers dès qu’une anomalie est signalée. La nécessité de renforcer grandement les capacités de l’organisme de réglementation de l’Ontario est présentée en détail au chapitre sept.

Recommandation 4-4 – L’exigence en vigueur consistant à imposer une évaluation actuarielle triennale devrait être maintenue. Le délai pour le report de la présentation du rapport de l’évaluation devrait être ramené de neuf à six mois. Une prolongation ne devrait être accordée que dans des circonstances exceptionnelles..

Recommandation 4-5 – Les administrateurs de régimes de retraite dont l’évaluation triennale conclut à la capitalisation inférieure au seuil réglementaire devraient être tenus de mener et de présenter des évaluations annuelles.

Recommandation 4-6 – Le surintendant devrait se doter des moyens nécessaires pour surveiller plus étroitement le système des régimes de retraite et les régimes mêmes, et obtenir le pouvoir de commander une évaluation intérimaire dès qu’il a des motifs raisonnables de croire qu’un régime risque de faire faillite.

Enfin, promoteurs principaux et les administrateurs des régimes ainsi que leurs conseillers professionnels doivent bien comprendre qu’il est important de présenter à temps des rapports d’évaluation et d’autres rapports qui sont exacts. La plupart du temps, ces normes sont respectées. Toutefois, certaines infractions risquent de ne pas être mises au jour si l’organisme de réglementation ne dispose pas des moyens nécessaires pour affecter des employés adéquatement formés à la surveillance étroite des rapports présentés. Que les évaluations et autres rapports des administrateurs des régimes soient, dans la plupart des cas, lus en diagonale (si tant est qu’ils sont ouverts) longtemps après leur présentation ne constitue certainement pas la meilleure façon de faire. Ce serait la moindre des choses que les administrateurs qui présentent des documents inexacts ou en retard soient avertis qu’ils risquent bien d’être découverts et sanctionnés. Les mêmes mesures devraient s’appliquer aux autres participants dont le retard ou l’inobservation des exigences prescrites visant la présentation de documents retarde la présentation de rapports. Je pense, par exemple, aux employeurs qui offrent un régime de retraite interentreprise (RRI), mais qui omettent de fournir à l’administrateur du régime la liste des employés et des cotisations versées en leur nom. Même si le surintendant et son personnel disposent déjà des pouvoirs nécessaires et les utilisent dans une certaine mesure, je recommande l’exercice d’une grande vigilance qui permettra d’obtenir plus rapidement des taux d’observation élevés.

Recommandation 4-7 – Le surintendant devrait prendre de meilleures mesures visant à dissuader les intervenants concernés de remettre leurs documents en retard, adopter à cet égard des sanctions qu’il fera connaître et se doter de moyens d’examiner attentivement les documents présentés qui permettraient mieux de relever les inexactitudes.

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4.5 Il n’y a pas de solution universelle : s’assurer que les règles relatives à la capitalisation conviennent à toutes les conceptions de régime

L’élaboration des règles relatives à la capitalisation en vigueur s’est fondée sur les régimes de retraite à employeur unique (RREU) à prestations déterminées, à qui l’on accordé des exceptions limitées et des dérogations. Toutefois, cette façon de faire pose problème pour au moins deux raisons.

D’abord, même si les RREU à prestations déterminées se comptent par milliers et que ce genre de conception de régime est, de loin, le plus répandu, ils ne représentent toutefois que 31 % de l’ensemble des travailleurs adhérents aux régimes à prestations déterminées (et 41 % des travailleurs bénéficiant d’une couverture de régimes de retraite de quelque genre que ce soit). En ce qui concerne l’adhésion, abstraction faite du nombre de régimes, les régimes de retraite interentreprises (RRI) et conjoints (RRC) dominent nettement le système de régimes de retraite à prestations déterminées de l’Ontario. Ensuite, comme l’indique le tableau 1 ci-après, les RRI, les RRC et les RREU présentent des caractéristiques différentes en ce qui a trait au promoteur principal, à la gouvernance, aux cotisations et aux prestations, à la stratégie à l’égard du risque, à la protection du Fonds de garantie des prestations de retraite (FGPR), à la participation des syndicats dans l’établissement du régime et, dans une moindre mesure, au secteur – soit public ou privé – où travaillent les participants.

Tableau 1 : Caractéristiques Ayant Trait À La Conception Des Régimes À Prestations Déterminées Et Similaires
CONCEPTION DU RÉGIME RRC RRI RREU
Travailleurs adhérents 35% 34% 31%
Promoteur principal Conjoint avec les participants (employeur unique ou interentreprise) Promoteur interentreprise ou conjoint avec les participants Employeur unique
Gouvernance

Conjointe

Participants seulement ou conjointe avec promoteurs principaux

Promoteurs principaux seulement ou avec certains participants (rare)

Cotisations

Contributives Promoteurs seulement ou contributives Promoteurs seulement ou contributives

Prestations

Déterminées, mais, en cas de sous-financement, réduites à la liquidation Cibles : rajustement selon la capitalisation disponible Déterminées
Partage du risque Répartition Participants Promoteur ou répartition
Protection du FGPR Non Non Oui
Participation syndicale Tous les régimes en vigueur Habituellement Un tiers selon la convention collective
Secteur Public ou privé (absent du secteur privé actuellement) Public ou privé Public ou privé

Il s’agit maintenant de savoir si des conceptions de régime différentes nécessitent ou justifient des règles différentes pour la capitalisation. Un survol de chacun des éléments de conception laisse croire que c’est bel et bien le cas.

Promoteur

Comme le promoteur d’un RREU est un employeur unique, les risques qu’il éprouve des difficultés financières affectant le régime sont beaucoup plus élevés que dans le cas d’un RRI (ou de la plupart des RRC), pour lequel plusieurs employeurs contribuent à la capitalisation du régime, même si l’un d’eux fait faillite. En ce qui concerne bien des RRI et la plupart des RRC, le risque est mieux réparti et les coûts, amortis sur un nombre plus élevé de participants comparativement à presque tous les RREU. Par conséquent, les règles relatives à la capitalisation devraient tenir compte des différents risques inhérents à chacun des genres de régime.

Gouvernance

Les RREU sont presque toujours gouvernés et administrés par un promoteur principal qui agit unilatéralement, bien que, en principe, rien n’empêche le promoteur principal d’un RREU d’accepter que des travailleurs et des retraités participent à l’élaboration des procédures de gouvernance. Si les règles relatives à la capitalisation visent entre autres choses à protéger adéquatement les intérêts des prestataires, cet objectif est atteint plus facilement lorsque ceux-ci jouent un rôle prépondérant dans le processus de prise de décisions qui les affectent, comme le font les prestataires de RRC et de RRI. Bien sûr, il devient particulièrement important que la gouvernance de ce régime respecte des normes très élevées.

Cotisations

Par définition, les RREU dépendent des cotisations du promoteur principal, à l’instar des RRC. Toutefois, les participants actifs assument conjointement avec le promoteur principal la responsabilité de maintenir un niveau de cotisations suffisant pour que le régime demeure solvable. Toutefois, les promoteurs principaux des RRI ne peuvent imposer une augmentation des cotisations pendant la durée de l’entente collective, qui les détermine, même si la caisse est déficitaire. Par conséquent, dans le cas des RRI et, dans une moindre mesure, des RRC, les cotisations déterminent réellement les prestations, alors que ce n’est pas du tout le cas pour les RREU. Les règles relatives à la capitalisation doivent tenir compte de façon judicieuse de cette importante distinction.

Prestations

IDans les RREU à prestations déterminées, les prestations sont, par définition, « déterminées » ou fixes. De plus, une fois qu’elles sont constituées, elles ne peuvent être réduites. Comme je l’ai déjà mentionné, l’obligation de verser ces prestations détermine le montant que le promoteur principal doit conserver pour que le régime demeure solvable. S’il est impossible de tenir la promesse de la retraite parce que les actifs du régime sont insuffisants, le promoteur principal doit éponger tout déficit en amortissant des cotisations d’équilibre sur un certain nombre d’années. Toutefois, les RRI ne s’engagent qu’à verser des prestations cibles et si les fonds disponibles ne permettent pas d’atteindre les cibles, les prestations peuvent être réduites (y compris les prestations acquises et celles en cours de paiement). Les RRC tiennent un peu des deux autres genres de régimes à la fois : habituellement, les prestations constituées sont fixes, mais elles seront réduites si, à la liquidation du régime, celui-ci est sous-capitalisé. En outre, sur le plan pratique, grâce à leur structure de gouvernance conjointe, les RRC peuvent continuellement rééquilibrer les cotisations et les prestations en fonction du niveau de capitalisation du régime et verser des prestations s’il est possible de le faire, c’est-à-dire que le versement et le montant dépendent de la disponibilité des fonds. Par conséquent, en ce qui concerne la capitalisation, l’élaboration de deux genres de réglementations s’appliquant aux régimes à prestations déterminées et à ceux versant des prestations cibles ou éventuelles respectivement est sans aucun doute appropriée.

Partage des risques

Les principaux promoteurs sont d’avis qu’ils assument les risques liés à la capitalisation du régime, ce que contestent les participants actifs et retraités, qui, soutiennent-ils, courent eux aussi des risques à bien des égards, en particulier au chapitre de la sous-capitalisation et du manquement du régime de retraite. Sans prétendre résoudre le différend entre les tenants des deux partis, il est du moins évident que la responsabilité du risque dans les RREU diffère de celle des RRC, où, par définition, les risques sont répartis entre les participants et le promoteur principal ou de celle des RRI, dont les participants assument entièrement les risques.

Garantie d’« assurance » du FGPR

Les administrateurs des RREU sont tenus de verser des primes annuelles au FGPR de la province, qui garantit le versement des prestations promises jusqu’à concurrence de 1 000 $ par mois lorsque, à sa liquidation, l’actif du régime est insuffisant. Comme les RRC et les RRI ne versent pas ces primes, leurs participants actifs et retraités n’ont pas droit à cette protection. On peut soutenir que les régimes de retraite qui offrent une « protection » partielle à leurs participants devraient bénéficier d’un traitement moins rigoureux que les régimes qui n’en offrent pas. Par contre, les régimes de retraite qui menacent de passer leurs pertes à d’autres organismes dans le bassin « d’assurance » devraient faire l’objet d’une réglementation plus rigoureuse que les régimes qui se chargent eux-mêmes de leurs pertes.

Participation syndicale

La plupart des participants actifs et retraités à des RRC et à des RRI – mais seulement le tiers des participants aux RREU – ont adhéré à des régimes prévus dans une convention entre leur employeur et un syndicat ou tout autre organisme représentatif. Si les règles relatives à la capitalisation ont comme objectifs, entre autres, de veiller au respect de la « convention relative au régime de retraite » et que l’organisme représentatif peut faire pression sur le promoteur ou convaincre ce dernier afin de refondre, renforcer ou réinterpréter la convention pour mieux protéger les intérêts de ses participants, il semble raisonnable de s’en remettre moins au régime de réglementation. En revanche, lorsque les participants ne bénéficient pas d’une représentation efficace, il est particulièrement important de soumettre le régime de retraite à une surveillance réglementaire rigoureuse.

Secteur

Les RREU se retrouvent habituellement (mais non pas exclusivement) dans le secteur privé, tout comme certains RRI et, éventuellement, RRC. Ainsi, les RREU du secteur privé sont particulièrement vulnérables aux fluctuations de la richesse du promoteur principal et au risque que celui-ci devienne insolvable. Ces régimes risquent également davantage de subir une restructuration si une société agissant comme promoteur principal fait face elle aussi à un tel processus ou à une fusion avec d’autres sociétés ou encore décide simplement de refondre ou de fermer son régime de retraite. Les régimes de retraite du secteur public, essentiellement des RRI et des RRC, ont dû composer, quoique plus rarement, avec le désinvestissement et des restructurations.

La « capitalisation d’un déficit de solvabilité » a pour objectif de veiller à ce que l’actif d’un régime de retraite devant être liquidé sur-le-champ soit suffisant pour verser à tous les participants, actifs et retraités, des sommes forfaitaires ou des rentes, qui correspondent au même montant des prestations de retraite qu’ils se sont fait promettre. Comme des représentants de RRC et de RRI du secteur public me l’ont rappelé à plusieurs reprises, de tels régimes de retraite risquent peu de devoir être liquidés sur-le-champ ou de voir leur promoteur principal devenir insolvable : ces régimes de retraite ne devraient donc pas être traités comme s’ils étaient exposés aux mêmes risques que les régimes du secteur privé. Toutefois, plusieurs présentations ont vivement recommandé à la Commission que les règles relatives à la capitalisation traitent indifféremment les régimes de la fonction publique et ceux du secteur privé.

Certes, je reconnais que l’application d’un train uniforme de règles visant la capitalisation à tous les régimes de retraite peut sembler, à première vue, plus juste et plus conforme à la règle de droit. Sans compter que l’organisme de réglementation pourrait mieux administrer ces règles. Je conviens également que les tentatives qui ont eu lieu dans le passé d’élaborer différentes règles pour différents genres de régimes de retraite ont parfois donné des résultats très peu satisfaisants. Par exemple, la réglementation visant les institutions dites « trop grosses pour faire faillite » de 1992 a dispensé plusieurs importants régimes de retraite d’obligations relatives à la capitalisation d’un déficit de solvabilité : résultat, tous ces régimes, hormis deux, ont presque fait faillite. Toutefois, bien que je sois conscient qu’il existe des arguments contraires, l’analyse approfondie de la façon dont certains facteurs de la conception des régimes est susceptible d’influer sur les règles relatives à la capitalisation est convaincante. Le principe selon lequel il n’existe pas de solution universelle peut et devrait s’appliquer à la conception des règles relatives à la capitalisation et pareille approche ne constituerait pas une anomalie pour la législation canadienne sur les régimes de retraite. Actuellement, toutes les adminis-trations publiques au Canada ont des règles de capitalisation différentes pour les RREU, les RRI et les régimes de retraite du secteur public et bon nombre d’entre elles se sont dotées de règles distinctes pour des catégories de RRI et d’autres genres particuliers de régimes de retraite.

Recommandation 4-8 – Les RRI, les RRC et les RREU devraient être assujettis à des règles relatives à la capitalisation distinctes et adaptées à leurs caractéristiques particulières. Au chapitre de la capitalisation en général, les RRC et les RRI devraient disposer d’une certaine marge de manœuvre, tandis que les RREU devraient observer des règles plus strictes que les autres genres de régimes de retraite.

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4.6 Régimes de retraite interentreprises

Les représentants des RRI ont fermement soutenu qu’ils devraient être assujettis seulement à la capitalisation à long terme – et non de solvabilité. À leur avis, l’approche à long terme est plus adaptée au caractère résilient et durable de leurs régimes. L’Alberta et l’Ontario ont été récemment dispensées de satisfaire aux exigences de capitalisation de solvabilité – dans le cas de l’Ontario, seuls ce que l’on appelle les régimes de retraite interentreprises ontariens déterminés (RRIOD), qui respectent des conditions strictes, en sont exemptés et seulement pour une période de trois ans allant de 2007 à 2010.

L’argument en faveur de la prorogation de ces dispositions, sous une forme ou une autre, en Ontario après 2010, est convaincant, mais non sans problèmes. Comme nous l’avons indiqué ci-dessus :

  • les cotisations des promoteurs des RRI sont habituellement déterminées dans le cadre des négociations collectives plutôt que selon un calcul actuariel;
  • comme ils sont parrainés par un certain nombre d’entreprises, les RRI sont relativement à l’abri de la faillite, à moins que plusieurs promoteurs ne deviennent insolvables en même temps ou que le promoteur principal ne le devienne;
  • les RRI peuvent ajuster les prestations pour s’adapter aux changements des conjectures économiques et pour faire face à un déficit de capitalisation en cas de liquidation du régime;
  • les membres actifs des RRI (et non les retraités habituellement) sont influents et contrôlent souvent le processus décisionnel du régime car, conformément aux exigences de la loi, au moins la moitié du conseil d’administration d’un RRI doit représenter des membres du régime.

Tous ces points corroborent l’idée de permettre aux RRI de se soumettre aux règles moins rigoureuses de la capitalisation à long terme – plutôt que de la solvabilité – s’ils le souhaitent.

Cependant, l’argument en faveur de l’exonération des RRI de la capitalisation de solvabilité n’est pas exempt de difficultés. D’une part, les évaluations à long terme telles que menées actuellement favorisent la prise d’un bon nombre de décisions discrétionnaires et peuvent, dans une certaine mesure, manquer de transparence. D’autre part, elles tiennent compte de périodes d’amortissement beaucoup plus longues (15 ans) que les évaluations de solvabilité (5 ans) et permettent ainsi aux régimes d’être sous-capitalisés pendant une période plus longue que la prudence semble le dicter, ce qui pourrait être un problème s’il y a une baisse cyclique du secteur des RRI ou des marchés financiers. Les règlements sur les RRIOD traitent intelligemment cette question en exigeant que les RRI amortissent les déficits de capitalisation sur 12 ans plutôt que sur 15 ans et qu’ils financent la majoration des prestations, qui abaissent l’état de capitalisation d’un régime au-dessous d’un certain niveau, sur 8 ans. Troisièmement, l’absence d’une évaluation de solvabilité – indépendamment de ses défauts – prive les administrateurs et les syndics d’importantes perspectives sur la santé financière du régime. Toutes ces questions ont été traitées par le règlement de 2007 sur les RRIOD.

Une seconde série de préoccupations provient du trait distinctif des RRI : ils abordent la question de la « capitalisation intégrale » différemment des RREU. Alors que pour les RRI, les excédents peuvent servir à financer des suspensions de cotisations ou des majorations de prestations (comme pour les RREU), les passifs non capitalisés dans les RRI sont habituellement réglés en réduisant des prestations acquises ou futures, y compris des prestations en cours de paiement – une option qui n’est pas offerte aux RREU. Bien sûr, si les promoteurs des RRI et leurs syndicats sont d’accord, la réduction des prestations peut être évitée, d’une part, en renégociant les cotisations des promoteurs qui sont établies dans leur convention collective en vigueur et, d’autre part, dans les RRI qui prévoient des cotisations des membres, en augmentant également ces cotisations. Cependant, sur le plan pratique, ces solutions de rechange sont souvent difficiles à mettre en œuvre.

Par conséquent, la réduction des prestations présente un réel danger pour la plupart des RRI et leurs membres. Qui subira les pires conséquences de la réduction des prestations est de toute évidence une question controversée, surtout si ces conséquences ne sont pas partagées au pro rata parmi les membres retraités, actifs et futurs des régimes. Étant donné que les retraités n’ont aucune voix dans la gouvernance de plusieurs RRI, il est probable que leurs intérêts ne seront pas défendus. De plus, comme les RRI ne sont pas « assurés » par le FGPR de la province et ne veulent pas l’être, les bénéficiaires ne peuvent pas obtenir d’indemnités du FGPR dans des cas relativement rares où un RRI devient effectivement insolvable. Et finalement, plusieurs participants aux RRI semblent ne pas savoir si leurs prestations de retraite sont déterminées ou non, mais être, par contre, au courant de l’atteinte ou non des prestations cibles ou de la réduction ou non de leurs prestations. C’est une lacune importante, qui pourrait présager des difficultés internes dans la communauté des RRI, puisque nombre de RRI sont actuellement financés à un niveau bien inférieur à 100 % des passifs sur une base à long terme.

Ces questions sont traitées de façon plus détaillée dans le chapitre six, qui porte sur l’insolvabilité des régimes, et dans le chapitre huit, qui traite de la gouvernance des régimes. Cependant, d’une façon générale, si les RRI sont exemptés à long terme de la capitalisation de solvabilité, comme ils le demandent et comme je le propose ci-après, ils doivent faire deux choses. D’abord, ils doivent reconnaître qu’ils acceptent de plus grands risques en abandonnant la capitalisation de solvabilité et s’assurer que leurs membres sont au courant de ce fait. Deuxièmement, ils doivent entreprendre des réformes de leurs dispositions de gouvernance pour assurer une meilleure transparence dans la gestion du risque, une meilleure reddition de comptes par les administrateurs de régime et une influence plus grande de la part des bénéficiaires sur des décisions prises en leur nom dans ce contexte nouveau et plus risqué.

Il faut également se pencher sur plusieurs questions de mise en œuvre. Par exemple, le règlement sur les RRIOD prévoit une exemption de la capitalisation de solvabilité seulement pour des RRI ayant plus de 15 promoteurs participants et, à d’autres égards, vise à assurer que cet avantage n’est accordé qu’aux RRI réellement diversifiés. Bien que les détails soient négociables, le concept de base est irréfutable : l’obligation d’assurer la capitalisation de solvabilité ne devrait être ôtée que pour les RRI dont la conception et d’autres caractéristiques institutionnelles justifient une telle exemption. Sans la capitalisation de solvabilité et compte tenu de la nature ciblée des prestations ainsi que de la fluctuation des valeurs des actifs, il est difficile de déterminer la valeur des prestations de retraite futures d’un membre actif d’un RRI. Tous ces problèmes peuvent être réglés, mais ils exigent des consultations approfondies entre les représentants des RRI et les responsables de l’élaboration des projets de loi pour mettre en œuvre le présent rapport, en supposant que ses recommandations soient acceptées.

En général, le règlement de 2007 sur les RRIOD fournit une base réaliste pour concevoir une exemption plus complète et plus permanente des RRI de la capitalisation de solvabilité. Il a un autre avantage, qui est de donner un aperçu du fonctionnement d’une telle exemption, des difficultés à résoudre, ainsi que des perspectives de croissance des RRI qui pourraient en découler. Ce dernier point, comme je l’explique dans le chapitre neuf, devrait être considéré comme un but important de la politique de l’Ontario sur les régimes de retraite.

Recommandation 4-9 – Après une consultation des régimes de retraite interentreprises de l’Ontario, il faudrait élaborer des lois et des règlements spéciaux concernant tous les aspects de leur financement, règlement et gouvernance. Ces lois et ces règlements devraient reposer sur le règlement de 2007 sur les régimes de retraite interentreprises ontariens déterminés. Après cinq ans, il faudrait évaluer les incidences pratiques de ces dispositions.

Recommandation 4-10 – Les régimes de retraite interentreprises ne seraient tenus de capitaliser leur régime que selon des évaluations à long terme, tout en assurant des évaluations de solvabilité afin de fournir de l’information à l’organisme de réglementation, ainsi qu’à leurs participants actifs et retraités.

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4.7 Régimes de retraite conjoints à prestations déterminées

Comme le suggère l’analyse dans la section 4.5, les RRCPD ressemblent aux RRI à bien des égards. En effet, il y a un chevauchement considérable entre les deux types de régimes, c’est-à-dire que tous les RRCPD formés jusqu’à présent, sauf un des cinq, sont des RRI et que plusieurs RRI sont financés et administrés conjointement. Cependant, à des fins de réglementation, les deux types de régimes se distinguent par les règles de financement en vertu desquelles ils fonctionnent actuellement. Premièrement, alors que les RRCPD doivent être financés conjointement par le promoteur et les participants actifs des régimes, les RRI ne sont pas nécessairement financés de cette façon et ne sont en effet souvent financés que par les cotisations des promoteurs. Deuxièmement, tandis que les RRI peuvent réduire, à tout moment, les prestations acquises pour remédier aux déficits de financement, les RRCPD peuvent le faire seulement à la liquidation. Troisièmement, contrairement aux RRCDP, les RRI peuvent être exemptés de la capitalisation de solvabilité s’ils sont considérés comme des RRIOD.

Cependant, les RRCPD veulent aussi être exonérés des exigences de capitalisation de solvabilité. Le financement sur une base à long terme et de solvabilité donne à un régime une marge de sécurité. Par conséquent, le fait d’être financé seulement sur une base à long terme dans le contexte de financement actuel signifie que le régime veut et peut assumer un élément de risque supplémentaire. Les RRI sont clairement bien placés à cet égard, parce qu’ils ont un pouvoir unique de combler les déficits de financement en réduisant les prestations acquises. La question est de savoir si les RRCPD ont une capacité comparable pour affronter le risque de sous-financement. Il est évident qu’ils peuvent augmenter les cotisations pour combler les déficits de financement et ont en effet une capacité accrue de le faire parce qu’ils sont conjointement financés et conjointement administrés. L’expérience des RRCPD jusqu’à présent montre que cette réponse est loin d’être hypothétique. En outre, leur structure de gouvernance leur permet aussi d’établir des prestations, comme l’indexation et la retraite anticipée, en fonction du revenu et selon l’état de financement du régime.

Mais le point le plus important est que l’acceptation du risque est un principe de base des RRCPD. Si, à la liquidation, ils ne peuvent pas répondre à leurs obligations, ils peuvent réduire les prestations acquises, y compris celles en cours de paiement. De plus, dans une telle situation, leurs membres ne peuvent pas recourir au Fonds de garantie des prestations de retraite. En ce qui a trait à ces deux derniers aspects importants, les RRCPD ressemblent fortement aux RRI et diffèrent grandement des RREU.

Tout compte fait, je conclus alors que les RRI et les RRCPD ont suffisamment de caractéristiques communes pour qu’ils soient traités de la même façon aux fins du financement.

Recommandation 4-11 – Les régimes de retraite conjoints à prestations déterminées ne devraient être tenus de capitaliser leur régime que selon des évaluations à long terme, au même titre que les régimes de retraite interentreprises ontariens déterminés, mais ils devraient continuer à fournir, pour information, des évaluations de solvabilité à l’organisme de réglementation ainsi qu’à leurs participants actifs et retraités. La loi et les règlements exhaustifs qui régiront le financement des régimes de retraite interentreprises et qui devront être élaborés conformément à la recommandation 4-9, devraient s’appliquer, peut-être avec des modifications pertinentes, aux régimes de retraite conjoints à prestations déterminées.

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4.8 Régimes du secteur public et du secteur public élargi

Les régimes de retraite dans la fonction publique sont actuellement assujettis tant à l’évaluation à long terme qu’à l’évaluation de solvabilité comme s’ils étaient des régimes du secteur privé. Cependant, sur le plan pratique, l’évaluation à long terme, plutôt que l’évaluation de solvabilité, a tendance à dicter les exigences de financement de bon nombre de ces régimes. En général, tant les promoteurs de la fonction publique que les syndicats représentant leurs employés voudraient que cette condition – qui dépend maintenant des facteurs particuliers influant sur des évaluations de régimes individuels – devienne une caractéristique permanente des règles de financement qui s’appliquent à ce secteur. Selon les régimes de la fonction publique, s’ils pouvaient être allégés de la capitalisation de solvabilité, les taux de cotisations de leurs promoteurs et de leurs membres seraient plus bas, parce que la volatilité des évaluations associées à la capitalisation de solvabilité serait réduite, ce qui serait intéressant pour les participants du régime, mais sur quelle base cette proposition pourrait-elle être justifiée?

La justification définitive des propositions visant à exempter les régimes de la fonction publique de la capitalisation de solvabilité est que ces régimes ne seront probablement pas liquidés « demain » – la principale prémisse de l’évaluation de solvabilité. De plus, selon les auteurs de ces propositions, même si ces régimes devraient être liquidés, que ce soit « demain » ou dans un avenir plus lointain, il est très improbable que leurs promoteurs ne veuillent pas ou ne puissent pas remédier aux déficits de financement.

Bien qu’il soit quelque peu exagéré, l’argument invoqué pour exempter les régimes de la fonction publique de la capitalisation de solvabilité a manifestement une certaine prise dans la réalité. D’autre part, les perspectives à long terme des régimes de retraite de la fonction publique ne s’améliorent pas nécessairement si on favorise la perception selon laquelle les régimes de la fonction publique offrent de meilleures prestations ou des prestations à meilleur marché que les régimes à prestations déterminées du secteur privé, selon laquelle le gouvernement se soumet à des règles de financement moins coûteuses que celles des employeurs du secteur privé, ou selon laquelle la protection ultime des retraités de la fonction publique est la quasi-certitude que les contribuables de l’Ontario appuieront leur régime de retraite.

Plus précisément, les arguments en faveur de l’exemption de certains régimes de la fonction publique de la capitalisation de solvabilité sont plus convaincants que le fait même que ces régimes soient « publics ». Un grand nombre d’entre eux sont déjà des RRI ou des RRCPD et ceux qui ne le sont pas pourraient (et pour d’autres raisons, devraient) s’associer à d’autres RREU pour former des RRI. Les régimes de la fonction publique peuvent aussi, s’ils souhaitent garder leur autonomie individuelle, devenir des RRCPD ou RRPCGM – un nouveau type de régime décrit dans la section suivante du présent chapitre. En tout cas, que ce soit comme RRI, RRCPD ou RRPCGM, les régimes de la fonction publique pourront au moins demander une exemption de la capitalisation de solvabilité au même titre que leurs homologues du secteur privé. Je devrais souligner que ces méthodes de capitalisation de solvabilité s’appliquent également aux régimes de l’ensemble du secteur public, qui demandent une exemption de la capitalisation de solvabilité et dont les universités constituent le parfait exemple.

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4.9 Régimes de retraite à prestations cibles de gouvernance mixte

Dans le chapter huit, je recommande la mise en place d’un nouveau type de régime – le régime de retraite à prestations cibles de gouvernance mixte (RRPCGM) – dont les caractéristiques sont les suivantes : il est issu de la relation de négociation collective; il prévoit une participation importante tant des participants actifs que des retraités dans la gouvernance et il offre des prestations « cibles ». Les raisons pour lesquelles je fais état des deux premières caractéristiques figurent dans le chapter huit, quant à celles concernant la troisième caractéristique, elles se trouvent dans ma discussion ci-dessus sur les RRI et les RRCPD.

Pour récapituler, disons que les régimes de retraite comportent un certain risque. Si ceux qui prennent des décisions au nom des régimes de retraite acceptent sciemment le risque et s’ils disposent de moyens pour réduire le risque ou pour faire face à ses conséquences, ils doivent avoir une marge de manœuvre pour établir le genre de régime de retraite qu’ils préfèrent. Je m’empresse d’ajouter que l’acceptation de risque n’est permise que dans des limites déterminées, que cette acceptation de risque par des participants des régimes doit être éclairée et authentique et que les réponses au risque doivent s’en tenir à l’éventail des options – réduction des prestations acquises ou futures ou augmentation des cotisations alors que le régime est en vigueur ou en liquidation – qui sont adoptées par les RRI ou les RRCPD ou par les deux.

Je présente les RRPCGM dans le cadre de cette discussion sur le financement pour clarifier que ces nouveaux régimes proposés ressemblent aux RRI, parce qu’ils offriront des prestations cibles, et aux RRCPD, parce qu’ils seront conjointement administrés et auront une plus grande capacité d’ajustement des prestations et des cotisations. En conséquence, ils devraient être financés de la même façon et être assujettis aux mêmes contraintes que les RRI et les RRCPD, notamment des restrictions concernant les promesses à l’égard des prestations non capitalisées et des exigences relatives à l’amortissement accéléré pour des régimes qui ont de sérieux problèmes de solvabilité pour pouvoir verser les prestations cibles qu’ils ont promises.

Recommandation 4-12 – Les régimes de retraite à prestations cibles de gouvernance mixte, qui sont fondés sur un accord entre un ou plusieurs promoteurs et un ou plusieurs syndicats, qui ont établi des dispositions explicites sur la gouvernance mixte et qui permettent de réduire les prestations acquises dans le cadre d’un régime en vigueur pour remédier aux déficits de financement, devraient être financés de la même façon que les régimes de retraite conjoints à prestations déterminées comme il est indiqué dans la recommandation 4-11.

Dans le chapitre cinq, je me penche sur le contrôle réglementaire de la conversion d’un régime de retraite à pres-tations déterminées (PD) à un régime de retraite à cotisations déterminées (CD). Cependant, je considère la conversion des RREU à des RRI ou à des RRPCGM dans l’ensemble du secteur public comme une évolution plutôt que comme une nette rupture avec le passé. En conséquence, je préfère, dans ces situations, un processus de conversion simplifié qui est déclenché en grande partie par souci de transparence et de démocratie dans le processus décisionnel et qui indique clairement que des prestations cibles ne s’appliqueront qu’à l’avenir. Pour les mêmes raisons, mais sans les complications liées aux changements des prestations déterminées aux prestations cibles, la conversion des RREU aux RRCPD du secteur public devrait être réalisée assez rapidement et facilement.

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4.10 Régimes de retraite à employeur unique

4.10.1 Introduction

Quoiqu’ils comptent moins d’un tiers de tous les participants à des régimes de retraite à prestations déterminées, les RREU requièrent une analyse plus vaste, font l’objet d’une surveillance plus étroite et doivent répondre à différentes attentes en matière de financement que les autres types de régimes. Des raisons plausibles peuvent expliquer ces particularités : peu de RREU sont dotés d’une structure de gouvernance qui assure des contrôles internes et qui fait contrepoids à l’administration unilatérale du promoteur de régime; certains d’entre eux sont assez petits et n’ont pas la capacité d’élaborer, de mettre en œuvre ou de s’offrir des stratégies complexes sur l’investissement, des services aux participants et d’autres fonctions; aucun RREU ne peut ajuster les prestations acquises pour combler les manques de fonds et, finalement, tous les RREU – y compris les plus grands – sont étroitement liés au destin du promoteur unique qui les a créés et financés.

4.10.2 Une évaluation ou deux?

Comme il a été noté ci-dessus, les RREU sont actuellement tenus de préparer tant l’évaluation à long terme que l’évaluation de solvabilité et de financer le régime conformément à l’évaluation qui exige les cotisations les plus élevées. Quoique la plupart des pays dont les régimes de retraite privés sont axés sur l’emploi ne prescrivent qu’une évaluation de solvabilité aux fins de capitalisation, certains demandent une deuxième forme d’évaluation aux fins d’information. Certains intervenants soutiennent que l’Ontario devrait adhérer à la position de la majorité et demander une seule approche tant pour l’évaluation que pour le financement, tandis que d’autres appuient le recours à une seconde évaluation aux fins d’information – mais non de financement.

Dans le cas des RREU, l’argument en faveur de la continuation de l’entente présente est toutefois fort convaincant. Comme moteur des coûts des régimes de retraite, les évaluations à long terme et de solvabilité ont tendance à se relayer selon l’évolution des conditions des marchés financiers. Pendant une grande partie des années 1990, lorsque les taux d’intérêt étaient un peu plus élevés et que des rendements élevés des investissements étaient chose courante, les évaluations de solvabilité étaient assez négligeables et exigeaient des cotisations beaucoup plus modiques. Si les évaluations à long terme requérant la majoration des contributions n’avaient pas été en place, plusieurs régimes auraient été dans une pire situation financière lorsque les exigences de financement axées sur l’évaluation de solvabilité sont devenues la norme, pendant et après la « tempête parfaite » de 2000. Ainsi, l’exigence de deux évaluations et de l’augmentation de la capitalisation peut expliquer la raison pour laquelle les régimes à prestations déterminées au Canada ont mieux résisté à la « tempête parfaite » que leurs homologues dans d’autres pays.

Par ailleurs, on ne sait pas très bien lequel des deux modèles de financement devrait être retenu si l’évaluation à long terme ou l’évaluation de solvabilité était abandonnée.

La capitalisation de solvabilité a fait l’objet de critiques parce qu’elle exige que les régimes se préparent pour des scénarios qui pourraient ne jamais se produire (la liquidation imminente) et pour l’acquittement d’obligations qui pourraient ne jamais être contractées (en particulier le coût de la conversion en rente viagère et des prestations avant l’âge normal de la retraite). D’autre part, selon les évaluations de solvabilité, le financement est considérablement influencé par des taux d’intérêt à long terme, lesquels peuvent ne pas être pertinents, réalistes ou gérables. Aussi les régimes deviennent-ils tributaires d’événements sur lesquels ils n’ont aucun contrôle. Et enfin, les évaluations de solvabilité peuvent présenter les régimes de retraite aux décideurs comme étant des régimes plus coûteux et plus volatils qu’ils le sont.

Mais les évaluations de solvabilité ont également leurs défenseurs. Comme je l’ai indiqué, le plus grand risque que les RREU devraient affronter est que l’employeur promoteur finisse par faire faillite. Les évaluations de solvabilité obligent les promoteurs à faire face à ce fait, accordant une attention particulière aux taux de déboursement et aux dépenses de rentes associées aux liquidations de régime et exigeant l’ajustement adéquat des cotisations. De plus, en Ontario, la liquidation d’un régime insolvable représente une menace non seulement pour les intérêts des participants actifs au régime et des retraités, mais aussi pour ceux du FGPR auprès duquel ils chercheront la « garantie » en cas d’insolvabilité du régime. En minimisant le risque de telles revendications, la capitalisation de solvabilité protège les régimes individuels et les bénéficiaires, ainsi que, par extension, tous les régimes couverts par le FGPR – c’est-à-dire, l’intégrité et la réputation du système de régimes de retraite à prestations déterminées au complet. Finalement, toutes les provinces et tous les territoires canadiens prescrivent tant l’évaluation à long terme que l’évaluation de solvabilité et le niveau de financement le plus élevé établi par l’une des deux évaluations. L’adoption par l’Ontario d’une approche fondamentalement différente sur une question d’une telle importance exigerait des raisons plus convaincantes que ce que je peux avancer.

Recommandation 4-13 – Les régimes de retraite à employeur unique devraient continuer leur capitalisation conformément aux évaluations à long terme et aux évaluations de solvabilité.

Une fois qu’on accepte le maintien des deux évaluations, on doit porter l’analyse sur la question de savoir s’il faudrait apporter des changements importants à l’une ou l’autre de ces deux méthodes d’évaluation.

4.10.3 Remanier les règles de solvabilité : la divergence entre la viabilité financière et la sécurité des prestations

Au début du présent chapitre, j’ai soulevé des préoccupations quant à certains aspects de l’évaluation de solvabilité qui ont permis que quelques éléments du passif des régimes soient non capitalisés ou capitalisés partiellement et graduellement. Les points signalés ont été, entre autres, les suivants : l’étalement du changement des valeurs de l’actif et des taux d’actualisation; l’exclusion de la capitalisation de certaines prestations comme l’indexation future, certaines fermetures d’usine et des prestations de retraite anticipée; et des augmentations éventuelles des prestations. Si le fait de garantir la sécurité des prestations était le seul facteur à considérer, il faudrait en effet modifier les règles de solvabilité actuelles pour assurer que tous les passifs potentiels, y compris la majoration des prestations, sont déterminés et financés non seulement au complet, mais aussi sans délai. Mes recommandations précédentes vont dans ce sens.

D’autre part, j’ai appris à plusieurs occasions que la clé pour améliorer la capitalisation de solvabilité est de raccourcir les périodes d’amortissement qui, selon les suggestions, pouvaient aller de « proche du financement immédiat dans la mesure du possible » à « trois ans au lieu de cinq ans ». Quoiqu’elles soient judicieuses en principe et compatibles avec ma propre analyse, ces suggestions peuvent, si elles sont mises en application de façon rigoureuse, entraîner des coûts plus élevés pour les promoteurs et, par conséquent, une plus grande résistance de leur part à la majoration des prestations; une plus grande volatilité du financement et des perturbations extrêmes dans les bilans de l’organisation; ainsi qu’une augmentation des coûts de la réglementation par une plus grande fréquence des évaluations et des examens réglementaires. Pour ces raisons, je n’ai pas accepté cette approche.

En revanche, je suis attiré par une approche différente qui exigerait non seulement la capitalisation intégrale – 100 % de ce qui est requis actuellement selon une évaluation de solvabilité – mais aussi une « marge de sécurité » ou une « marge pour écarts défavorables », telle qu’elle est connue au Québec où l’idée fait actuellement son chemin, et dans d’autres pays qui ont une certaine expérience à ce sujet, notamment les Pays-Bas et la Suisse. Une marge de sécurité ou une marge pour écarts défavorables est une réserve pour pallier à divers risques. Grande ou petite, obligatoire ou facultative, elle pourrait être ajustée pour répondre à des risques précis auxquels des régimes individuels et autres sont particulièrement vulnérables. Selon les caractéristiques d’une marge de sécurité adoptée en Ontario – différents modèles de marge pour écarts défavorables font actuellement l’objet de discussions au Canada et surtout au Québec – des frais de financement supplémentaires imputés au promoteur pourraient être modérés ou élevés. Accepter que des frais supplémentaires soient associés à une marge de sécurité ou une marge pour écarts défavorables permet de les calculer facilement une fois qu’une formule est adoptée, de les délimiter et de les prévoir, et probablement d’éviter la nécessité d’apporter d’autres changements détaillés aux règles d’évaluation de solvabilité.

La volatilité des marchés boursiers depuis 2000 a aussi intensifié des préoccupations concernant la capacité des régimes de retraite de tenir compte des risques inhérents à leurs stratégies d’investissement et, surtout d’assurer l’appariement de leurs actifs et passifs. Par exemple, un régime dont les retraités sont plus nombreux à recevoir des prestations de retraite que les membres actifs générant des cotisations pourrait « apparier » les dettes attribuables aux retraités en recourant davantage à l’emprunt d’investissement ou aux instruments de placement. Plus la mesure dans laquelle les obligations à long terme relatives aux retraités correspondent aux capitaux propres ou à d’autres investissements inconstants est grande, plus le risque du fonds est grand. En théorie, les évaluations de solvabilité pourraient exiger des promoteurs une importante asymétrie entre les actifs et les passifs, soit pour corriger le risque, soit pour payer des cotisations supplémentaires au régime au moyen d’une prime compensatoire de risque, ce qui est d’ailleurs le but de la proposition de la marge pour écarts défavorables, maintenant à l’étude à Québec. D’autre part, un inconvénient important de l’appariement entre les actifs et les passifs est son coût très élevé – peut-être prohibitif pour bon nombre de régimes. Cette approche produit également un effet secondaire potentiellement indésirable qui est de dissuader les caisses de retraite d’investir dans des actions, au détriment des marchés financiers.

Les mémoires concernant la capitalisation de solvabilité ne proposent pas tous des changements qui renforceraient la sécurité des prestations aux frais, modiques ou importants, des promoteurs. Par contre, un certain nombre de mémoires provenant des promoteurs ont insisté sur le fait qu’il faudrait assouplir les règles de solvabilité et accorder aux promoteurs un allégement de la capitalisation de façon permanente ou selon des conditions précises. Plusieurs groupes d’employeurs et quelques professionnels des régimes de retraite ont souligné l’importance de la souplesse pour encourager les employeurs à maintenir leurs régimes de retraite à prestations déterminées à une époque où le cours des actions et les taux d’intérêt sont bas et les conditions du marché, défavorables. D’autres ont laissé entendre que des règles de financement plus souples encouragent les promoteurs à capitaliser généreusement les prestations promises maintenant, dans l’espoir que de meilleures conditions du marché à l’avenir permettront de les payer sans qu’ils soient obligés d’augmenter leurs cotisations.

Plusieurs soumissions d’intervenants à la Commission ont favorisé la prolongation de la période d’amortissement quinquennale prévue selon les règles actuelles de l’évaluation de solvabilité à 10 ou 15 ans pour alléger les pressions de capitalisation associées à la baisse des taux d’intérêt à long terme pesant sur les promoteurs. Les gouvernements fédéral et du Québec ont adopté cette approche en accordant un allégement temporaire de la capitalisation de solvabilité à des régimes qui respectent certains critères dans la prolongation de leurs périodes d’amortissement. L’Irlande et le Royaume-Uni se dirigent vers une plus grande souplesse du financement en adoptant des stratégies relativement différentes.

Toutes les propositions des promoteurs visant à atténuer la rigueur des règles de capitalisation de solvabilité ont souscrit à l’idée que si l’on permet à la question de la sécurité des prestations de porter ombrage à une appréciation réaliste de l’importance de la viabilité financière des régimes de retraite à PD, les promoteurs pourraient réagir en liquidant ou plafonnant leurs régimes. On m’a averti que les résultats seraient exactement le contraire de l’objectif, c’est-à-dire que cela affaiblirait davantage le système de régimes de retraite à PD. Il est en effet important de rappeler que mes recommandations doivent établir un équilibre entre les préoccupations des participants actifs et des retraités et celles des promoteurs, entre la sécurité des prestations et la viabilité financière, et entre la santé présente et future du système de régimes de retraite à PD.

Il me semble que la façon la plus juste et la plus simple d’atteindre cet équilibre est d’établir une marge de sécurité, ou une marge pour écarts défavorables, destinée explicitement à améliorer la sécurité des prestations, et ce à un faible coût différentiel net pour les promoteurs, ce qui renforce le point que j’ai mentionné au début du présent chapitre. En raison des variations normales à court terme des valeurs de l’actif et des taux d’intérêt, ainsi que des changements marginaux d’autres facteurs, quel que soit le moment, aucun régime n’est probablement financé intégralement.

La formule utilisée pour déterminer la marge de sécurité devrait être aussi simple que possible, pour éviter d’importants coûts de conformité.

Recommandation 4-14 – Les régimes de retraite à employeur unique devraient maintenir une marge de sécurité (ou une marge pour écarts défavorables) de 5 % du passif de solvabilité. Cette marge, qui serait amortie en huit ans, devrait être incluse dans l’excédent du régime à la liquidation et non être utilisée à d’autres fins.

En reconnaissance de la sécurité accrue fournie aux membres par cette marge de sécurité, il faudrait accorder aux régimes qui tendent vers ce but une période d’amortissement plus longue.

Recommandation 4-15– Pour les régimes qui ont atteint 95 % de la capitalisation de solvabilité, la période d’amortissement pour atteindre le niveau de capitalisation requis, y compris la marge de sécurité, devrait passer de cinq à huit ans. Pour les régimes dont la capitalisation est inférieure à 95 %, la période d’amortissement actuelle de cinq ans continuerait à s’appliquer jusqu’au moment où qu’ils deviennent admissibles à la période d’amortissement prolongée.

4.10.4 La répartition de l’excédent à la liquidation des régimes de retraite

Les employeurs, les participants actifs et les retraités sont en conflit sur l’utilisation et la répartition de l’excédent depuis le milieu des années 1980. La question a parfois été formulée en termes théoriques, mais aucun effet déterminant n’a pu être constaté, comme je l’ai indiqué dans la section 4.2 ci-dessus. Elle a été présentée comme un conflit des régimes légaux – entre, d’une part, les contrats d’emploi et les textes du régime de retraite qui incarnent l’intention du promoteur et, d’autre part, le droit des fiducies et la LRR qui protègent les droits de propriété reconnus par les participants au régime et les retraités – la deuxième partie ayant obtenu un nombre important, mais non déterminant, de victoires. La question a été dernièrement formulée en termes politiques, plus récemment en 2002, lorsque le gouvernement de l’époque a été forcé par des travailleurs et des retraités de retirer la loi visant à la résoudre. À mon avis – lequel est, semble-t-il, partagé et suivi par la plupart des intéressés – aucune de ces approches n’est satisfaisante : il faut plutôt une approche pragmatique pour régler des questions d’excédent.

La LRR stipule qu’à la liquidation d’un régime de retraite, l’excédent devrait être traité conformément aux termes des textes du régime. Si ces termes ne sont pas clairs, la LRR impose la présomption législative que l’excédent devrait être réparti entre les participants au régime. Des règlements subséquents, promulgués en vertu de la LRR, ont apparemment permis que l’excédent fasse l’objet d’une entente sur son partage entre le promoteur et le syndicat représentant les participants au régime, ou, en l’absence d’un syndicat, deux tiers des membres actifs et une proportion déterminée de retraités. Cependant, suite à la décision Tecsyn (2000), les employeurs ont dû établir clairement leur droit à l’excédent conformément aux textes du régime et à un accord sur le partage de l’excédent. Les promoteurs ont dû ainsi demander une décision de la cour au sujet de leur droit conformément aux documents de régime, souvent avec le consentement explicite des participants actifs et des retraités, pour persuader le surintendant de permettre la distribution de l’excédent conformément à l’accord de partage de l’excédent. Ce processus semble inutilement lourd, long et cher. Il devrait être changé.

Il existe trois autres approches importantes. Premièrement, on pourrait demander aux régimes existants de modifier les textes pour régler la question dans un langage clair, comme il est déjà requis des nouveaux régimes. Cependant, cette approche peut mener à des différends si les participants s’opposent aux modifications proposées du promoteur. Deuxièmement, une règle par défaut, qui annulerait les textes du régime et attribuerait l’excédent soit au promoteur soit aux bénéficiaires ou le partagerait entre eux selon une proportion déterminée ou par ordre de priorité, pourrait être prévue dans la législation. Cette approche serait probablement contestée. Troisièmement, la loi peut ordonner la répartition de l’excédent selon un document précis du régime ou en vertu d’un accord sur le partage de l’excédent, répartition qui peut faire l’objet de recours à un processus de résolution des différends en cas de désaccord. Les intéressés de l’Ontario connaissent bien cette troisième approche et semblent la privilégier. Elle semble satisfaisante ou, au moins, le serait s’il existait un processus de résolution des différends plus efficace.

Recommandation 4-16 – Si un régime de retraite à employeur unique dispose d’un excédent à la liquidation, l’excédent devrait être réparti conformément aux textes du régime à moins que les parties conviennent, ou que le Tribunal des régimes de retraite de l’Ontario décide, que les textes ne sont pas clairs. Dans ce cas, le promoteur peut proposer une entente pour répartir l’excédent, qui entrerait en vigueur si elle est approuvée selon l’un des deux modes suivants :

  1. Si les participants au régime ne sont pas représentés par un syndicat, la proposition devrait être soumise à un vote par bulletin secret des participants au régime et des retraités et entrerait en vigueur si elle est approuvée par deux tiers des personnes qui ont voté.
  2. Si les participants au régime sont représentés par un syndicat ou une autre organisation, le promoteur devrait soumettre sa proposition aux représentants des participants actifs et des retraités en vue de conclure une entente sur la répartition de l’excédent.

Si le promoteur et les représentants négociateurs ne peuvent pas s’entendre, ils devront soumettre la question à une procédure de règlement des différends de leur choix. S’ils ne peuvent pas convenir d’une telle procédure ou s’ils ne parviennent pas à résoudre la question dans un délai raisonnable, l’une des deux parties peut demander au surintendant d’en saisir le Tribunal des régimes de retraite de l’Ontario, qui établirait alors les termes de l’accord de partage de l’excédent.

Toute entente approuvée par bulletin secret, tout accord de partage de l’excédent conclu par les représentants négociateurs et toute décision du Tribunal ou par une procédure de règlement des différends convenue serait définitive et engagerait le surintendant ainsi que toutes les personnes prétendant y avoir droit.

4.10.5 La répartition de l’excédent dans un régime de retraite en vigueur

Les régimes de retraite en vigueur peuvent enregistrer un excédent pour plusieurs raisons. Selon la recommandation 4-14, qui porte sur l’établissement d’une marge de sécurité dans chaque régime, les premiers 5 % d’un excédent devraient être réservés à cette fin. Tout autre montant au-delà de la marge de sécurité serait considéré comme un excédent.

À l’instar de l’excédent des régimes en liquidation, l’excédent dans des régimes en vigueur a souvent été l’objet de controverse. Les participants aux régimes veulent naturellement voir cet excédent maintenu dans le régime afin d’améliorer ou d’indexer les prestations ou d’avoir un tampon supplémentaire – en plus de la marge de sécurité de 5 % – en cas de revers à l’avenir. Les promoteurs peuvent à l’occasion accepter le point de vue des participants actifs et des retraités, mais ont souvent d’autres objectifs pour l’excédent. Ils veulent parfois retirer les fonds pour les utiliser à des fins opérationnelles ou pour payer les dépenses du régime. En général, ils veulent avoir une période de suspension des cotisations et utiliser l’excédent comme un crédit à l’égard des cotisations qu’ils seraient autrement obligés de verser.

Les suspensions de cotisations, qui sont légales aux États-Unis, au Royaume-Uni et dans toutes les provinces et tous les territoires du Canada, y compris l’Ontario, sont tout à fait légitimes dans certaines circonstances, à condition qu’elles ne mettent pas en péril la solvabilité de la caisse de retraite. Cette question est toutefois controversée. Selon des preuves empiriques présentées à la Commission, certains promoteurs ont pris des périodes de suspension des cotisations, parce que leur dernière évaluation triennale le leur permet, bien que leur niveau de capitalisation se soit détérioré entre-temps et se trouve bien au-dessous de 100 %. Une étude préparée pour la Commission par Jinyan Li indique qu’un examen restreint des régimes sous réglementation fédérale n’a montré aucune relation « observable » entre le niveau de capitalisation et les suspensions de cotisations et que la situation de 45 % des régimes sous-capitalisés ne serait pas meilleure si les promoteurs n’avaient pas pris une période de suspension des cotisations.

Ces quelques éléments de preuve laissent entendre que les pratiques de suspension des cotisations devraient au moins être plus transparentes. Les recommandations à cet égard figurent, entre autres, dans le présent chapitre cinq et dans le chapitre suivant. De plus, il faut prendre des mesures pour empêcher que le recours aux suspensions de cotisations se base sur une évaluation triennale antérieure alors que les régimes sont devenus, entre-temps, sérieusement sous-capitalisés. Ces mesures doivent bien sûr tenir compte de la possibilité de changement rapide du niveau de capitalisation d’un régime et de la difficulté d’évaluer ce niveau sans soumettre le régime à une évaluation complète. Elles doivent être conçues de façon à déclencher des mécanismes judicieux pour préserver la caisse de retraite et décourager l’indifférence, délibérée ou non, à l’égard de la sécurité du régime.

La controverse concernant l’accès du promoteur à l’excédent dans un régime en vigueur porte aussi sur son utilisation pour payer des dépenses du régime. En principe, je ne vois aucune raison pour laquelle le paiement de dépenses du régime, y compris des primes versées au FGPR, ne devrait pas être permis dans les mêmes circonstances et soumis aux mêmes conditions que la suspension des cotisations.

Recommandation 4-17 – Les promoteurs devraient avoir le droit de réduire ou de suspendre leurs cotisations à un régime de retraite qui, au cours d’une année, est financé à 105 % ou plus de son passif de solvabilité. Cependant, si – selon les indices de référence fixés par l’organisme de réglementation – un administrateur de régime sait ou devrait raisonnablement savoir que ce financement au chuté au-dessous de 95 %, il doit immédiatement en informer le promoteur pour qu’il recommence à verser les cotisations jusqu’à ce que le régime soit de nouveau financé à 105 % de son passif de solvabilité. L’organisme de réglementation des régimes de retraite devrait, en se basant sur des états financiers, élaborer des indices de référence qui permettront aux administrateurs des régimes de déterminer la date de reprise des cotisations.

Si l’organisme de réglementation constate qu’un promoteur se prévaut d’une suspension des cotisations ou la prolonge indûment, toutes les cotisations non versées, ainsi que les intérêts applicables, devraient être exigibles immédiatement, sans égard à l’actuel niveau de capitalisation du régime. Le promoteur se verrait imposer une amende administrative pouvant atteindre un million de dollars ou équivalant au double de la somme non versée durant la suspension fautive, selon le moindre de ces montants. Il faudrait traiter de la même façon l’utilisation inappropriée de l’excédent du régime pour payer des dépenses du régime, y compris des primes du Fonds de garantie des prestations de retraite.

Les parties à une convention collective devraient être libres de négocier d’autres ententes relatives à l’utilisation de l’excédent d’un régime de retraite en vigueur. Ces ententes devraient prévaloir, nonobstant les dispositions proposées dans cette recommandation ou celles prévues dans les textes du régime.

Le débat sur l’utilisation de l’excédent d’un régime en vigueur a aussi fait surface dans le cadre des propositions visant l’utilisation de l’excédent des régimes pour financer la fusion, la scission ou la conversion des régimes ou pour subventionner la création d’un régime de retraite à CD ou hybride. Ces questions sont examinées dans le chapitre cinq.

Finalement, le droit d’un promoteur de simplement retirer l’excédent d’un régime en vigueur est une question qui suscite des discussions passionnées. Cependant, cela survient rarement parce que, conformément à la loi actuelle, le retrait exige non seulement le consentement de tous les participants du régime, mais aussi le maintien dans le régime, en plus de la capitalisation intégrale, d’un tampon équivalant à deux ans des coûts des prestations au titre des services rendus au cours de l’exercice ou à 25 % du passif du régime, selon le plus élevé des deux montants. En général, j’hésite à encourager le retrait de l’excédent des régimes en vigueur qui peuvent éprouver des difficultés de temps en temps. Cependant, bien que je reconnaisse que le tampon requis soit une mesure dissuasive efficace face à un comportement imprudent, je crains que les contraintes actuelles du retrait soient si sévères qu’elles puissent produire des effets pervers. D’une part, les promoteurs peuvent se montrer réticents à financer des régimes au-delà des niveaux minimaux légalement permis si, en pratique, ils ne peuvent pas récupérer une partie de l’excédent. D’autre part, la quasi-inaccessibilité de l’excédent peut pousser les promoteurs à obtenir le même résultat par d’autres moyens, notamment en insistant sur des évaluations qui réduisent au minimum leurs cotisations, en se prévalant indûment des suspensions de cotisations ou en exagérant les dépenses du régime. Je propose, en conséquence, quelques modifications des règles existantes sur le retrait de l’excédent.

Recommandation 4-18 – Les promoteurs peuvent demander le retrait de l’excédent d’un régime de retraite en cours conformément aux procédures indiquées dans la recommandation 4-16, à condition que le régime soit financé, après le retrait, à 125 % de la capitalisation intégrale ou à 105 % de la capitalisation de solvabilité plus deux ans des coûts des services courants, selon le plus élevé des deux montants.

Cette recommandation comporte deux mesures pour s’écarter du statu quo. La première consiste à baisser le niveau de consentement requis des bénéficiaires (sans syndicat) de 100 % au deux tiers des votants. Cette exigence fait en sorte que quelques personnes ne puissent bloquer un retrait, alors qu’une minorité importante des participants au régime puisse toujours le faire. Bien sûr, si un syndicat est présent sur le lieu de travail, toute décision concernant le retrait de l’excédent doit être prise en tenant dûment compte du droit du syndicat de négocier au nom de tous les membres de l’unité de négociation.

La seconde mesure, la plus importante, est de permettre au promoteur de retirer l’excédent d’un régime en vigueur selon des textes clairs du régime. Non seulement cette mesure repose sur le principe énonçant clairement les droits à respecter, mais elle est aussi accompagnée d’un certain nombre de garanties pour protéger les participants aux régimes, notamment le seuil élevé fixé pour le retrait; le droit du syndicat d’utiliser son pouvoir de négociation pour négocier des dispositions de remplacement à l’avance; la possibilité de contester l’allégation du promoteur voulant que les textes du régime soient clairs; et un meilleur processus de négociation et de règlement des différends, prévu à la recommandation 4-16.

À mon avis, la possibilité d’un retrait dûment contrôlé de l’excédent est une carotte – de petite taille – pour les promoteurs en échange du gros bâton que constituent les exigences relatives à une meilleure capitalisation et les contrôles plus stricts des suspensions de cotisations. Je pense, d’une part, que cette option donnera une certaine confiance aux promoteurs afin qu’ils financent les régimes bien au-dessus du minimum requis par la loi dans l’intérêt de tous les participants et, d’autre part, qu’elle portera préjudice seulement à une poignée de membres qui pourraient autrement extraire une partie de l’excédent du promoteur à titre du prix de l’acceptation du retrait de l’excédent dans les rares circonstances où le taux de capitalisation du régime est supérieur à 125 %.

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4.11 Taux de rente

Quelques intéressés se sont penchés sur les taux de rente comme un aspect problématique de l’évaluation de solvabilité. Un élément clé de la réalisation des évaluations de solvabilité est le prix auquel les régimes devraient acheter les rentes pour les participants et les retraités en cas de liquidation. Lorsque les taux d’intérêt à long terme sont bas, comme à l’heure actuelle, les coûts des rentes prises en charge utilisés dans des évaluations de solvabilité sont élevés. De plus, ils sont maintenus à un niveau élevé du fait que, conformément aux règlements en vigueur, les rentes ne peuvent être achetées qu’auprès des compagnies d’assurance canadiennes. Étant donné le nombre relativement petit de ces compagnies, l’offre de rentes est restreinte, aussi leur coût est-il plus élevé que selon les conditions du marché pleinement concurrentiel. La situation serait encore plus difficile si quelques grands régimes de retraite avaient besoin de les acheter en même temps. D’après ce qu’on m’a dit, le résultat est qu’en raison des pressions à la hausse qu’exercent les coûts des rentes sur les évaluations de solvabilité, il est moins coûteux de maintenir les régimes ouverts que de transformer les prestations en rentes et de liquider les régimes. À long terme, cette situation ne favorise ni les promoteurs ni les bénéficiaires.

On a avancé plusieurs suggestions pour éliminer ou réduire le coût des rentes. Ces suggestions comprennent la création d’un fonds commun de rentes de retraite, sans but lucratif et financé par l’État; la suppression de l’exigence de conversion en rente viagère à la liquidation et l’autorisation de payer et investir un montant forfaitaire selon la volonté des participants actifs ou des retraités, et la possibilité pour un organisme public ou privé de gérer des pensions perdues, ce qui écarte la nécessité de les convertir en rentes viagères et qui, probablement, réduit la demande de rentes et leur prix. On soutient que ces changements rendraient la capitalisation des prestations de retraite moins volatile et plus accessible en détachant l’évaluation de capitalisation des taux de rente. Dans le chapitre cinq, je traite ces questions en recommandant la création d’un organisme chargé de gérer les pensions perdues.

Recommandation 4-19– L’Ontario devrait examiner des stratégies visant à réduire le coût des rentes ainsi que l’influence du marché des rentes.

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4.12 Indexation

Comme on le sait fort bien, l’inflation, même à de faibles taux, peut miner la valeur réelle des prestations de retraite. Pour protéger les retraités de ce dommage, certains régimes prévoient l’ajustement des prestations selon une formule, convenue habituellement dans le cadre des négociations collectives, alors que d’autres permettent au promoteur, s’il le veut, d’ajuster les prestations de temps en temps. Il y a aussi des régimes qui ne disent mot à ce sujet.

Les représentants des participants actifs et des retraités ont soutenu que les promoteurs ne devraient pas avoir accès à l’excédent à moins qu’il y ait d’abord une disposition adéquate concernant l’indexation. Ils indiquent que l’excédent se produit en partie grâce à l’augmentation de la valeur nominale des actifs du régime, dont une certaine partie peut être attribuable à l’inflation, laquelle, ironiquement, mine en même temps le pouvoir d’achat des prestations de retraite. Pour cette raison et d’autres, ils revendiquent le droit à une partie ou à la totalité de l’excédent afin de financer l’amélioration des prestations de retraite, incluant l’indexation.

Cette question de l’indexation a été étudiée en profondeur par le groupe de travail Friedland, nommé en 1986 après les périodes d’inflation galopante au milieu des années 1970 et au début des années 1980. Le groupe de travail a recommandé une formule permettant d’utiliser une partie de l’augmentation de la valeur des actifs pour calculer l’indexation. Un texte législatif a d’ailleurs été adopté à cet égard, mais il n’a jamais été proclamé ni mis en œuvre par voie de règlement.

Les employeurs réfutent cette analyse. Ils considèrent l’excédent comme étant le résultat de la croissance de l’investissement, qui peut être attribuable à une stratégie d’investissement judicieuse, des cotisations supérieures à celles requises de la part du promoteur – surtout récemment lorsque d’importants paiements se sont avérés nécessaires pour satisfaire aux règles de solvabilité. Ils soutiennent que l’excédent attribuable à ces causes ne devrait pas servir à la protection contre l’inflation et que si la protection contre l’inflation n’est ni prévue expressément dans les négociations sur les prestations ni financée sur une base permanente, elle ne doit pas être imposée après coût.

Ce dernier argument peut avoir un fondement juridique, mais à l’instar d’autres arguments contre l’indexation, il ne tient pas compte d’un important problème social. Il ne fait aucun doute que l’inflation, même faible, engendre à long terme des difficultés pour tous ceux qui ont un revenu fixe, notamment les retraités. Il ne fait pas de doute non plus que pour ceux qui prennent leur retraite aujourd’hui, le long terme est vraisemblablement plus long que dans le passé. Cependant, le fait d’assurer une meilleure garantie de revenu à des participants actifs et retraités des régimes de retraite se traduirait par une augmentation considérable des coûts et une incertitude pour les promoteurs. Une bonne planification de la retraite et une conception précise des prestations devraient prévoir l’indexation, même si cela signifie réduire la valeur initiale des prestations pour maintenir leur pouvoir d’achat à l’avenir. Mais une planification et une conception judicieuses sont-elles requises par la loi – de façon prospective ou rétrospective? Compte tenu des conséquences en matière de coût et de risque et des effets déstabilisateurs possibles de ces mesures sur l’ensemble du système de régimes de retraite à PD, cette question ne devrait pas être prise à la légère, ni le problème associé au système. Les bénéficiaires des régimes à PD et les personnes qui économisent d’une autre façon pour leur retraite font aussi face à une baisse de leur niveau de vie à long terme en raison de l’inflation, tout comme les participants des régimes à PD qui ne génèrent pas d’excédent.

Une réponse minimale ou initiale au problème d’indexation consiste à le mettre en évidence et à souligner son importance en obligeant les promoteurs et les syndicats – sinon les participants eux-mêmes – à faire face aux conséquences à long terme de la non-indexation. Cela peut se faire en partie en fournissant aux participants actifs et aux retraités de l’information précise en temps opportun.

Recommandation 4-20 – Tous les régimes de retraite devraient prévoir une clause énonçant explicitement les dispositions, le cas échéant, qui portent sur l’indexation des prestations et sur le financement de l’indexation. Toutes les évaluations triennales et tous les rapports annuels fournis à l’organisme de réglementation, aux participants actifs des régimes et aux retraités doivent fournir ces mêmes renseignements.

Cette approche comporte plusieurs avantages. Elle signale aux bénéficiaires une importante caractéristique positive ou négative de leurs négociations de pension. Elle exerce aussi des pressions sur les syndicats, le cas échéant (près des trois quarts des membres de tous les régimes à PD ont un syndicat), pour qu’ils tiennent compte de la question de l’indexation dans le cadre des négociations collectives. Elle oblige les parties à la négociation de faire face au choix difficile entre des retraites présentes élevées et des prestations dont la valeur se maintient à long terme. Elle est aussi plus compatible avec le caractère volontaire du système de régimes de retraite de l’Ontario que les autres solutions proposées. En effet, certains régimes ont commencé à tenir compte de l’indexation dans diverses formules de calcul des prestations éventuelles. Par exemple, l’indexation peut dépendre du rendement des fonds ou de la capacité de payer des régimes. Ces approches novatrices devraient d’ailleurs être étudiées en profondeur.

Au mieux, le fait de compter sur la divulgation et l’expérimentation permettrait de se diriger vers une solution qui conviendrait à la majorité des régimes et des bénéficiaires. Malheureusement, cette pratique comporte de graves défauts. D’abord, elle n’aiderait pas les participants qui n’ont aucune représentation syndicale. Deuxièmement, les syndicats et leurs membres peuvent hésiter à sacrifier leurs gains actuels en échange d’une indexation future, surtout s’il s’agit d’indexation des prestations versées aux retraités qui n’ont plus une voix aux décisions syndicales ou ne peuvent pas participer à l’action collective pour aider le syndicat à atteindre les objectifs de négociation. Troisièmement, cette approche ne prend pas en considération les cas d’inflation exceptionnellement élevée ou galopante, comme celui qui a mené à la nomination du groupe de travail Friedland. Ce dernier inconvénient pourrait ou devrait, au moins, être éliminé. L’Ontario ne devrait pas – comme il l’a fait dans les années 1970 et 1980 – se trouver dans l’incapacité de contenir les effets de « cas d’urgence dus à l’inflation » sur le système de régimes de retraite.

Recommandation 4-21– Le gouvernement devrait proclamer en vigueur les dispositions de la Loi sur les régimes de retraite qui lui permettent d’exiger que les prestations soient ajustées à l’inflation selon une formule à prescrire. Cette formule devrait se limiter aux « cas d’urgence dus à l’inflation ».

L’indexation est un exemple classique des difficultés associées à la prise en compte des questions à long terme d’une importance fondamentale pour le système de régimes de retraite de l’Ontario, dans le cadre des débats sur des enjeux politiques immédiats, pratiques et controversés. Les discussions sur l’indexation sont essentielles et j’espère que le champion des régimes de retraite, dont je recommande l’établissement dans le chapitre dix, veillera à ce que cette question reçoive l’attention des intéressés et du gouvernement.

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4.13 Lettres de crédit et nantissement des actifs

Plusieurs représentants des promoteurs ont suggéré que l’utilisation d’autres formes d’actifs entièrement garantis facilite la capitalisation des régimes de retraite dans certaines circonstances. Il peut s’agir des lettres de crédit. Si un promoteur est solvable, il pourrait obtenir une lettre de crédit d’une banque – en fait, une promesse de payer à la caisse de retraite une somme convenue si le promoteur ne verse pas les cotisations prévues. La lettre de crédit pourrait être « révocable » : si le promoteur ne peut pas la renouveler, parce qu’il n’est pas en mesure de payer les frais bancaires ou parce que sa cote de crédit s’est détériorée, la banque sera légalement obligée de verser à la caisse de retraite la pleine valeur de la lettre de crédit. Le gouvernement fédéral, le Québec, l’Alberta et la Colombie-Britannique permettent maintenant le recours aux lettres de crédit selon des conditions différentes, pour des montants maxima différents et des durées différentes. Le Royaume-Uni n’impose que quelques limitations précises sur des lettres de crédit, mais exige la satisfaction des syndics des régimes à l’égard de la sécurité fournie. Pendant la période relativement brève qui a suivi leur création, les lettres de crédit n’ont pas semblé causer de problèmes aux autorités qui les ont adoptées.

Cependant, plusieurs objections ont été formulées contre l’utilisation des lettres de crédit : elles ne génèrent pas la croissance de l’investissement pour les caisses de retraite; l’existence d’une lettre de crédit en faveur d’une caisse de retraite peut causer un préjudice à la position d’un syndicat dans les négociations à la suite de l’insolvabilité d’un promoteur; elles peuvent servir à reporter le versement des paiements indispensables à la caisse; et elles sont inutiles si les règles sur l’excédent sont strictes.

Bien que ces objections soient compréhensibles, compte tenu de la nouveauté relative des lettres de crédit dans le contexte des régimes de retraite, je ne les trouve en fin de compte pas convaincantes. Je suis persuadé, au contraire, que les lettres de crédit peuvent être rédigées de façon à dissiper les craintes. Elles me semblent des outils potentiellement utiles qui permettraient aux entreprises promotrices de conserver leur capital à des fins opérationnelles pendant une période déterminée, tout en protégeant pleinement les intérêts financiers de la caisse de retraite. En effet, puisque les banques fournissent des lettres de crédit seulement à des entreprises solvables, leur volonté de le faire après une évaluation du crédit de leurs clients – les promoteurs – constitue une indication solide que le promoteur est, en fait, solvable. Par contre, si la banque décide de révoquer la lettre de crédit, cela équivaut à un avertissement, à l’intention de l’organisme de réglementation, que le promoteur et le régime peuvent être en difficulté.

Recommandation 4-22 – Les lettres de crédit irrévocables devraient être autorisées comme une garantie de la portion fixe des cotisations dues au régime et ce, pour une durée maximale, à condition qu’elles soient appliquées par le régime et exclues du patrimoine du promoteur en cas d’insolvabilité. Le surintendant ne devrait avoir aucun pouvoir d’alléger ces exigences, que ce soit avant ou après le fait.

Après cinq ans, les résultats obtenus avec les lettres de crédit devraient être examinés par l’organisme de réglementation. Si ce dernier ne constate aucun problème, les lettres de crédit devraient être offertes comme un volet permanent du financement des régimes de retraite en Ontario.

Le Royaume-Uni permet aussi, dans des circonstances précises, le recours au nantissement des actifs comme une garantie des dettes dues aux caisses de retraite. Les actifs qui pourraient être mis en gage comprennent le terrain, les obligations ou autres biens facilement commercialisables. Pour être acceptés à cette fin, les actifs devraient être évalués d’une façon indépendante, objective et prudente et être entièrement disponibles à la caisse de retraite en cas de non paiement de la part du promoteur.

Recommandation 4-23 – L’Ontario devrait examiner la possibilité de permettre le recours au nantissement des actifs pour garantir les cotisations non payées à des caisses de retraite, et définir les objectifs et les conditions de ce nantissement. Si le nantissement des actifs semble utile aux promoteurs, sûr pour les régimes de retraite et en mesure d’être surveillé par l’organisme de réglementation, il faudrait autoriser son utilisation pendant une période initiale de cinq ans, avec la possibilité de renouvellement permanent si les résultats le justifient.

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4.14 Influence de la loi fédérale sur la capitalisation des régimes de retraite

4.14.1 Introduction

Bien que mon mandat me demande de faire rapport au ministre des Finances de l’Ontario et qu’il me limite à des questions de compétence provinciale, j’ai entendu de bon nombre d’intéressés que les améliorations apportées aux pratiques de financement et à la viabilité financière des régimes de retraite professionnels en Ontario dépendent dans une certaine mesure des modifications à la loi fédérale. Dans l’analyse et les recommandations qui suivent, je propose en conséquence que l’honorable ministre de l’Ontario intervienne auprès de son homologue fédéral pour qu’il considère ces modifications. J’ai de bonnes raisons de croire que ces changements seront bien accueillis par les membres de la communauté des régimes de retraite partout au pays.

4.14.2 La Loi de l’impôt sur le revenu

La Loi de l’impôt sur le revenu (LIR) fédérale ainsi que les règles et les règlements connexes ont des conséquences considérables sur les régimes de retraite. Ces règles fixent le montant maximum des prestations à payer sur la caisse de retraite ou des cotisations à verser à celle-ci pour faire l’objet d’un traitement favorable en vertu de la LIR. On m’a dit à maintes reprises que les deux limites sont très basses.

Les niveaux des prestations aux fins du stimulant fiscal au Canada ne sont qu’une fraction de ceux dans d’autres pays, ce qui rend les régimes de retraite à PD moins intéressants pour les employés ayant des revenus supérieurs à la moyenne et, en conséquence, pour les sociétés en général. Les limites des cotisations sont fixées à 110 % du passif, dans la plupart des circonstances. Comme on le sait, ces limites ont un effet négatif sur le financement au fil du temps, parce qu’elles empêchent l’accumulation d’un excédent important lorsque l’économie se porte bien pour soutenir les régimes durant des périodes plus difficiles. De plus, en 1991, la LIR a été modifiée et le traitement fiscal préférentiel accordé auparavant aux régimes de retraite à PD a été supprimé. Certains observateurs suggèrent que, compte tenu des grandes qualités des régimes de retraite à PD et de leurs avantages en matière de politiques publiques, la politique fiscale devrait de nouveau encourager ces régimes et ceux de même nature.

Bien que ces propositions comportent des dépenses fiscales, ces dernières sont compensées, dans une certaine mesure, par la diminution des demandes des retraités à prestations déterminées en vertu des programmes gouvernementaux de soutien au revenu, ainsi que par la croissance de leurs dépenses (et par les effets multiplicateurs des dépenses) grâce à leurs prestations. Aussi, pour ces raisons de politique publique, convient-il d’encourager des régimes de retraite à PD et ceux de même nature.

Recommandation 4-24 – Le gouvernement de l’Ontario devrait essayer de convaincre le gouvernement fédéral d’élever le niveau des prestations et des cotisations pour les régimes de retraite agréés en vertu de la Loi de l’impôt sur le revenu et de considérer des politiques qui encouragent la participation par des travailleurs et des employeurs à des régimes de retraite à prestations déterminées ou leurs équivalents fonctionnels.

4.14.3 Les conséquences des règles d’investissement de la Loi sur les normes de prestation de pension sur les stratégies d’investissement des régimes de retraite

La stratégie d’investissement d’un régime de retraite est un aspect essentiel de son financement. Le profil et le rendement de l’investissement d’un régime de retraite ont des répercussions considérables sur les évaluations, les cotisations et, au bout du compte, la sécurité des prestations. De plus, comme je l’ai signalé dans le chapitre deux, l’effet cumulatif des investissements des régimes de retraite exerce une influence puissante sur les marchés financiers et l’économie de l’Ontario.

Les investissements des régimes de retraite agréés dans presque toutes les provinces sont régis par des règles d’investissement adoptées en vertu de la Loi sur les normes de prestation de pension (LNPP) fédérale, puis intégrés par renvoi aux règlements provinciaux sur les régimes de retraite provinciaux. Ces règles interdisent aux régimes de retraite, directement ou indirectement, de :

  • détenir plus de 30 % des actions avec droit de vote d’une personne morale;
  • détenir plus de 5 % de la valeur comptable d’une seule société immobilière canadienne (et non étrangère) ou 15 % de celle d’un groupe de propriétés immobilières canadiennes (et non étrangères);
  • détenir plus de 25 % de la valeur comptable des entreprises canadiennes (et non étrangères) de l’industrie des ressources;
  • détenir plus de 10 % des actions d’une entreprise ou d’un groupe d’entreprises donné, sauf par le biais d’un fonds séparé, mutuel ou commun qui se conforme à certaines exigences;
  • prêter de l’argent à une partie associée, dont le promoteur du régime;
  • détenir des actions d’une partie associée, dont le promoteur du régime, à moins que ces actions soient obtenues sur le marché boursier ou qu’elles soient nécessaires au fonctionnement du régime.

Quant à la LRR, en plus de ces exigences précises, elle établit une norme générale pour les décisions en matière d’investissement : l’administrateur d’un régime doit, dans le cadre de l’investissement de la caisse de retraite, agir avec le soin, la diligence et la compétence dont ferait preuve une personne prudente détenant la propriété d’autrui.

Un certain nombre de régimes de retraite importants de l’Ontario a exprimé, tant à la Commission qu’à d’autres forums, leurs principales préoccupations relatives aux règles d’investissement fédérales. À leur avis – et selon d’autres observateurs également – certaines des règles fédérales, comme celles qui semblent favoriser davantage les investissements étrangers que les investissements nationaux, sont peu judicieuses. Certaines règles vont à l’encontre de la volonté d’importants régimes de devenir des investisseurs actifs plutôt que passifs. D’autres règles – plus par hasard que par dessein – semblent entraver les efforts pour générer de meilleurs rendements dans l’intérêt des régimes de retraite et de leurs participants. De plus, les règles fédérales sont perçues comme un frein à la contribution potentielle de ces importants investisseurs institutionnels aux marchés financiers. D’ailleurs, il n’y a pas que des régimes importants qui sont lésés. Si, comme je le recommande dans le chapitre neuf, les petits régimes de retraite se voient accorder les moyens de mettre en commun leurs ressources pour obtenir de meilleurs résultats d’investissement à moindre coût, les règles fédérales leur sont préjudiciables également. Finalement, on sait bien que les régimes trouvent toujours les moyens de contourner les règles d’investissement. S’il en est ainsi, non seulement les règles sont compromises, mais le respect général de la loi l’est également. Bien que ces raisons soient largement suffisantes pour changer les règles, le gouvernement fédéral a refusé jusqu’à présent de le faire.

Serait-il suffisant pour le gouvernement fédéral d’abroger simplement ses règles d’investissement ou, pour l’Ontario, de déclarer qu’elle n’est plus liée par ces règles? Je pense que non. La règle de la « personne prudente » de l’Ontario est, dans sa forme actuelle, très vague. Des lignes directrices plus précises sont nécessaires : la signification de « prudence » ne devrait pas être aussi vaste pour qu’elle ait un pouvoir normatif et ne devrait pas, non plus, être définie après de coûteux litiges. Des règles claires devraient, au contraire, fixer au moins les principes régissant les décisions d’investissement. Par exemple, les régimes ne devraient pas être autorisés à « mettre tous les œufs dans le même panier » ou, à l’instar des règles fédérales, à investir dans des entreprises promotrices (à moins que ce soit par le biais du marché boursier et dans les limites de diversification), ou encore à s’engager dans des opérations apparentées. Ces règles générales pourraient alors être raffinées – au moyen de bulletins d’information ou de décisions interprétatives – pour qu’elles tiennent compte des problèmes potentiels, par exemple les RREU administrés par les employeurs ou les RRI administrés les syndicats. Ces derniers pourraient vouloir investir leurs fonds dans le but de faire avancer leur négociation collective ou de mettre en œuvre des stratégies de création d’emplois, plutôt que dans celui de maximiser le rendement des investissements des régimes de retraite.

Le but serait de permettre aux caisses de retraite de poursuivre des stratégies d’investissement prudentes et profitables, selon leurs ressources et leurs capacités; de prévenir des pratiques d’investissement qui pourraient placer des régimes de retraite dans une situation de risque inacceptable; d’éviter que les régimes doivent s’engager dans des manœuvres complexes ou suspectes et de les encourager à adopter un comportement de marché normal et responsable; et finalement de mettre en application ces mesures avec un minimum de contrôle direct et bureaucratique.

Idéalement, il devrait y avoir un consensus à l’échelle du Canada sur une nouvelle série de règles d’investissement dont la responsabilité d’élaboration devrait revenir au gouvernement fédéral. Dans le cas contraire, l’Ontario peut et doit adopter ses propres règles d’investissement, qui pourraient toujours intégrer par renvoi les règles fédérales ou simplement les reproduire en faisant abstraction des règles auxquelles elle s’oppose. La province pourrait aussi, comme je l’ai indiqué ci-dessus, miser sur sa règle de « personne prudente ». En dernier lieu, un organisme de réglementation de retraite restructuré, comme je l’ai proposé dans le chapitre sept, pourrait donner davantage de conseils aux administrateurs des régimes sur ce que l’on considère comme étant un comportement d’investissement inapproprié, tant au moyen de bulletins d’information que de décisions anticipées visant des régimes qui entreprennent de nouvelles stratégies d’investissement.

Les régimes de retraite doivent aussi prendre des mesures pour s’adapter à un avenir dans lequel ils bénéficient d’une plus grande latitude que celle dont ils disposent actuellement. Ces mesures doivent reposer sur une évaluation sérieuse des conséquences d’une transition des pratiques d’investissement passives à actives et comporter une plus grande capacité de gestion financière et d’évaluation des risques. Bien sûr, il faut aussi assurer la transparence dans l’adoption de nouvelles politiques et dans la reddition de comptes aux bénéficiaires des régimes relativement au succès ou à l’échec de ces politiques. Je reviendrai sur cette question dans le chapitre huit, où j’examinerai la fameuse règle de 30 % qui limite la capacité des régimes de retraite de prendre activement part à la gestion des entreprises dans lesquelles ils ont une participation importante ou majoritaire.

Recommandation 4-25– Le gouvernement de l’Ontario devrait déployer des efforts pour convaincre le gouvernement fédéral de réformer ses règles d’investissement et, particulièrement de supprimer ou de modifier des restrictions quantitatives particulières qui ne sont plus pertinentes, comme celles sur les interdictions imposées aux investissements canadiens, et non étrangers.

Cependant, si le gouvernement fédéral ne le fait pas dans des délais raisonnables, le gouvernement de l’Ontario devrait cesser de compter sur les règlements fédéraux et établir ses propres règles d’investissement, en suivant de près les règles fédérales seulement dans la mesure où elles constituent un exemple de bonne politique publique en Ontario.

Finalement, l’intérêt porté à l’investissement éthique s’est développé au cours des dernières décennies au point où plusieurs régimes de retraite se dotent de politiques à cet égard. Nombre d’États européens exigent maintenant que des conseils d’administration et des organismes comme des fiducies de retraite divulguent leurs politiques en matière d’investissement éthique, le cas échéant. Il s’agit là, me semble-t-il, d’orientations de pratique d’investissement non seulement positives, mais aussi indispensables et qui devraient être reconnues. Cette question est examinée en détail dans le chapitre huit.

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