Chapitre Cinq – les Régimes de Retraite dans une Économie en Évolution

5.1 Introduction

Aux chapitres deux et trois, j’ai décrit comment les changements touchant l’économie, le marché du travail et d’autres éléments ont influé sur la couverture des régimes de retraite. Dans le présent chapitre, j’analyse l’incidence de ces changements sur les droits, les intérêts et les attentes des promoteurs des régimes, des participants actifs et des retraités.

Comme je l’ai souligné au chapitre trois, le secteur de la fabrication s’est transformé : les niveaux d’emploi ont considérablement chuté; les emplois sont de plus courte durée et moins sûrs; des usines ont fermé leurs portes; des sociétés ont été rachetées, fusionnées et restructurées, ou encore ont fermé leurs portes. Ces tendances, perceptibles depuis plusieurs dizaines d’années, se sont récemment accélérées, surtout dans les secteurs de l’acier et de la production automobile. Du coup, les régimes de retraite – plus particulièrement les régimes de retraite à employeur unique (RREU), dont le sort est étroitement lié à celui des sociétés qui en sont responsables, et qu’on trouve surtout dans ces deux secteurs – ont subi une série de boulversements. Malgré une forte expansion, le secteur des services a aussi été fortement restructuré, à l’instar du secteur public et du secteur public élargi – notamment à la fin des années 1990 –, alors que divers éléments se sont trouvés privatisés, éliminés, amalgamés ou transférés d’un ordre de gouvernement à un autre. Ces changements dans le secteur public et l’industrie des services ont aussi perturbé le fonctionnement de nombreux régimes de retraite. Tout indique que la mutation de l’économie et celle de l’administration publique ne cesseront pas de sitôt, ni leurs effets sur les régimes de retraite.

Certains intervenants du milieu de la retraite ont élaboré des structures pour mieux composer avec ces effets. Pensons, par exemple, à l’industrie de la construction, qui se caractérise par une très grande volatilité : des petites et moyennes entreprises voient le jour et disparaissent; les niveaux d’emploi fluctuent en fonction de la demande saisonnière et cyclique de main-d’œuvre; la durée d’un poste, peu importent son titulaire et la société qui l’offre, ne se calcule plus en termes d’années, mais de mois ou de semaines. Une formule suscite cependant de l’espoir dans cette conjoncture peu prometteuse : le régime de retraite interentreprises (RRI). Grâce au RRI, chaque entreprise de construction syndiquée peut verser dans une caisse de retraite centrale un montant fixe par heure travaillée par chacun de ses employés. Les fiduciaires de la caisse, souvent désignés par le syndicat, gèrent tous les aspects du régime, et les employés peuvent être assurés d’une retraite – tant qu’ils demeurent dans l’industrie de la construction, du moins dans son segment syndiqué –, qu’ils aient travaillé longtemps ou brièvement, quel que soit leur employeur et que celui-ci soit encore en affaires ou non.

Cette solution n’est pas parfaite. Advenant un déclin à long terme de la construction, un nombre élevé d’employeurs pourraient quitter le marché, et le segment syndiqué risquerait alors de se réduire comme une peau de chagrin; le RRI serait alors confronté à un important risque de sous-capitalisation et, éventuellement, de liquidation. Il n’en demeure pas moins que le RRI est un instrument relativement souple en matière de retraite, dans un contexte en constante évolution. Les hôpitaux, les commissions scolaires, les collèges ainsi que différentes instances municipales du secteur public élargi, où les RRI prédominent également, ont aussi trouvé des moyens, différents, mais assez satisfaisants, de réagir à la dynamique du changement sans mettre en péril la structure de base de leurs régimes de retraite ou les intérêts de leurs participants.

Dans l’ensemble, on ne peut en dire autant des RREU du secteur privé. Dans une économie qui évolue rapidement, les employeurs uniques offrant des régimes de retraite peuvent fort bien fermer des usines; combiner, vendre ou éliminer des fonctions ou des services particuliers; fusionner avec d’autres sociétés, procéder à des acquisitions ou se faire absorber; ou tout simplement fermer leurs portes. Toutes ces éventualités, relativement courantes, peuvent exposer les promoteurs de RREU à des procédures complexes, longues et coûteuses, et se solder par des options moins sûres et moins généreuses en matière de retraite pour les travailleurs. De fait, les fermetures d’usines et les autres formes de restrictions budgétaires impliquant des mises à pied massives risquent de précipiter la liquidation partielle d’un RREU et, en vertu des lois actuelles, déclencher la revendication de droits liés à une acquisition réputée chez des travailleurs dont les attentes auraient été trompées en matière de retraite. Les fusions, les acquisitions et les restructurations peuvent forcer les sociétés à partager ou à combiner leurs régimes de retraite et, par le fait même, à transférer les participants et les éléments de passif et d’actif – parfois à plusieurs reprises. Les personnes dont le parcours professionnel est interrompu à cause de restructurations et de rationalisations – de plus en plus courantes et fréquentes – risquent de se retrouver avec une série de petites pensions étriquées dont la valeur cumulative serait bien inférieure à celle d’une seule pension auprès d’un employeur unique, si les circonstances avaient été favorables.

Certains aspects de la restructuration ne font pas de tort. Les changements apportés à l’organisation d’une société ou la redéfinition des activités commerciales peuvent témoigner d’une adaptation réussie aux conditions du marché, nécessaire à la survie et à la croissance, de toute évidence au profit des travailleurs. La redistribution des effectifs, par choix ou par nécessité, peut s’avérer bénéfique non seulement pour l’économie entière, mais aussi parfois pour les travailleurs eux-mêmes, s’ils quittent des entreprises qui périclitaient pour d’autres engagées sur la voie du succès, où leurs perspectives professionnelles à long terme sont meilleures. Il arrive que les régimes de retraite favorisent le changement, par exemple s’ils servent à financer la retraite anticipée de travailleurs excédentaires. Cependant, non seulement l’architecture de notre système de pensions et le régime dans le cadre duquel nous l’administrons ne parviennent pas toujours à faciliter ou à permettre le changement, mais ils lui nuisent, ou l’empêchent carrément. Dans un certain sens, cela n’est pas étonnant. Les régimes à prestations déterminées (PD) ont été conçus pour que les travailleurs demeurent au service de leur employeur longtemps, et non pour les aider à trouver plus facilement un emploi ailleurs; et les travailleurs qui ont été obligés de partir ne tiennent pas beaucoup à ce que leur ancien employeur puisse renoncer à leur accorder leurs droits à pension.

Un problème se pose alors selon moi : comment s’assurer que tous les intérêts au titre d’un régime de retraite demeurent adéquatement protégés si un changement se produit à la tête, dans la structure ou dans les activités d’une société? Trois scénarios différents sont possibles : renforcer la capacité de l’organisme de réglementation de pallier les conséquences de la restructuration d’une société sur le régime de retraite; améliorer la situation des travailleurs touchés par une restructuration sur le plan de la retraite; résoudre les problèmes liés à la conception et à la capitalisation des régimes que soulèvent les diverses formes de restructuration. Ces questions sont tour à tour traitées dans le présent chapitre. Une dernière question est traitée au chapitre six: qu’arrive-t-il en cas d’insolvabilité des régimes ou des promoteurs?

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5.2 Meilleure capacité d’adaptation institutionnelle

5.2.1 Une réglementation plus efficace pour les promoteurs des régimes

Idéalement, les régimes de retraite ne devraient pas représenter une source de préoccupations majeures lors de la restructuration d’une société – la réglementation des régimes de retraite devrait à tout le moins être aussi neutre que possible à cet égard. Les parties concernées par la transaction devraient bénéficier de la souplesse nécessaire pour gérer leurs activités et leurs régimes de retraite, tant qu’elles respectent les droits et les intérêts de tous les intervenants..

Toutefois, aux dires de divers intervenants, que corrobore une étude de Lorne Sossin pour la présente Commission, les procédures réglementaires ultérieures à des restructurations de sociétés s’avèrent incertaines, complexes et, par-dessus tout, laborieuses. Au cours des cinq dernières années, le nombre médian de jours dont a eu besoin la Commission des services financiers de l’Ontario (CSFO) pour traiter entièrement les transactions découlant d’une restructuration s’est élevé à 231 pour une liquidation totale, à 481 pour une liquidation partielle, à 928 pour une fusion et à 1 165 pour un transfert d’éléments d’actif. De tels délais sont inacceptables. Ils compromettent les transactions commerciales essentielles à la transformation de l’économie ontarienne. Ils portent atteinte aux intérêts des employeurs, des participants actifs et des retraités. Ils dissipent les ressources de la CSFO, au détriment d’autres tâches réglementaires. De plus, compte tenu du fait qu’une liquidation exige quatre fois moins de temps qu’une fusion de régimes et cinq fois moins de temps qu’un transfert d’éléments d’actif, ces délais fournissent aux négociateurs des sociétés un motif valable de mettre purement et simplement fin à leurs régimes.

J’ignore si ces délais sont attribuables à la complexité intrinsèque des lois régissant ces transactions particulières, à des procédures réglementaires inappropriées, à des parties qui sont procédurières ou qui tardent à agir, ou encore à des problèmes d’efficacité administrative. Je sais cependant qu’il faut rapidement redresser la situation.

Recommandation 5-1 — L’organisme de réglementation devrait immédiatement analyser les causes des délais excessifs dans l’approbation des transactions, y compris les divisions, les fusions, les transferts d’éléments d’actif et les conversions, et établir un rapport qui pourrait faciliter le traitement de ces transactions, conformément aux recommandations de la Commission.

Le rapport dont on préconise l’établissement sera un complément important aux recommandations figurant au chapitre sept, qui visent à rationaliser le processus décisionnel de l’organisme de réglementation, notamment sur le plan des appels, et à régulariser la communication des décisions anticipées et des conseils auprès des intervenants.

5.2.2 Des choix plus nombreux et des résultats plus heureux pour les travailleurs

La transférabilité reste un problème pour les travailleurs qui bénéficient d’une protection lorsqu’ils changent d’emploi, par choix ou par nécessité, seuls ou collectivement. En fait, trois choix leur sont offerts : laisser leur pension entre les mains de leur ancien employeur jusqu’à ce qu’ils atteignent l’âge de la retraite; persuader leur nouvel employeur de leur permettre d’« intégrer » les éléments d’actif de leur ancien régime au nouveau; déposer la valeur capitalisée de leur pension originale dans un REER immobilisé, auquel ils pourront accéder à la retraite. En outre, si leur régime précédent fait l’objet d’une liquidation totale ou partielle, leur droit à une pension différée devra servir à leur assurer une rente. Les quatre scénarios sont fortement désavantageux pour les employés se trouvant dans une telle situation. Le premier fait en sorte que la pension est calculée en fonction de la durée du service, tronquée, auprès de l’employeur d’origine; le deuxième est tributaire de l’existence d’un régime de retraite dans le nouveau lieu de travail, et de la volonté du nouvel employeur de reconnaître le service passé; le troisième signifie que les fonds ne seront probablement pas gérés aussi activement que s’ils étaient demeurés dans le régime d’origine, dans le cadre d’un vaste portefeuille, et qu’ils croîtront donc plus lentement; le quatrième – comme le troisième – empêche les travailleurs de profiter de la croissance future des investissements dans le cadre du régime, qui aurait pu financer une amélioration ponctuelle de leurs prestations. Particulièrement élevées dans les secteurs subissant une profonde et rapide restructuration, surtout ceux où la rente est assurée dans le cadre d’un RREU, ces difficultés sont accentuées par le fait que les travailleurs sont appelés à changer d’emploi – voire de carrière – de plus en plus souvent au cours de leur vie professionnelle.

Comme je le précise ci-dessous, il suffirait de quelques changements simples pour fournir plus d’options aux employés désireux d’« exporter » et d’« importer » leur régime. À mon avis, on gagnerait aussi à ajouter à l’architecture actuelle une option offerte à l’extérieur du système : la création d’un organisme centralisé, responsable de la gestion des régimes de retraite, qui aiderait les employés à regrouper leurs anciens droits à pension.

L’idée n’est pas nouvelle. Au début des années 1960, le Comité des pensions transférables de l’Ontario avait recommandé un certain nombre de réformes dont les éléments font désormais partie intégrante de notre système actuel, y compris l’acquisition de droits plus tôt et différentes procédures régissant le transfert des pensions. Ce comité avait aussi recommandé qu’un organisme « reçoive, détienne et débourse des prestations de retraite ». Ainsi, un employé pourrait déposer les fonds de son ancien régime auprès de cet organisme, qui en assurerait une gestion active et qui, en temps voulu, c’est-à-dire à la retraite, débourserait les prestations. En fait, cette recommandation du Comité figurait dans la version originale de la Loi sur les régimes de retraite (LRR), adoptée en 1963 mais jamais entrée en vigueur par proclamation. Elle est restée dans le libellé actuel de cette loi, qui confère au lieutenant-gouverneur en conseil le pouvoir de « créer » ou de « désigner » un tel organisme.

Notons cependant qu’aucun organisme de la sorte n’a été créé ou désigné. Si cela avait été le cas, une série d’options supplémentaires, attrayantes, seraient proposées, et ce, non seulement pour mieux composer avec les conséquences des restructurations de sociétés sur la retraite, mais aussi pour régler de nombreuses autres questions, comme la transférabilité.

Recommandation 5-2 — Le lieutenant-gouverneur en conseil devrait mettre sur pied un organisme responsable de la gestion des régimes de retraite en Ontario, qui recevrait, regrouperait, administrerait, investirait et débourserait de façon efficace les pensions perdues.

Je reviendrai sur les fonctions possibles d’un tel organisme plus loin dans ce chapitre ainsi que dans le suivant. Cependant, je me permets maintenant de glisser quelques mots sur la structure et le mandat général de cet organisme. Celui-ci pourrait être établi en tant que société d’État indépendante ou organisme exploité sous franchise par une ou plusieurs entreprises privées de l’industrie des pensions, ou encore dans le cadre d’un partenariat public-privé – mais son existence ne devrait pas dépendre de fonds publics à long terme. Quelle que soit sa structure, il devrait être en mesure de subvenir à ses propres besoins peu de temps après sa création, en facturant de légers frais de service à ses « clients ». L’organisme responsable de la gestion des régimes de retraite en Ontario fournirait aux bénéficiaires et aux promoteurs des régimes la possibilité de déposer auprès de lui les éléments d’actif provenant de caisses de retraite liées à d’anciens emplois, et il veillerait ensuite à les investir et à les gérer activement. À la retraite, les bénéficiaires ne toucheraient pas la pension pour laquelle ils avaient d’abord cotisé, mais des prestations cibles en fonction des gains et calculées selon une méthode à peu près comparable à celle utilisée par le Régime de pensions du Canada. Même si cela n’est pas un élément central du modèle proposé, les bénéficiaires seraient sans doute capables d’augmenter la valeur de leur pension première, récupérée, en déposant des sommes supplémentaires auprès de l’organisme sous la forme de cotisations par leurs employeurs subséquents ou par eux-mêmes.

Bien qu’il reste une foule d’aspects importants à déterminer relativement au mandat, à la structure et au fonctionnement de l’organisme responsable de la gestion des régimes de retraite en Ontario, celui-ci :

  • fournirait de nouvelles options aux promoteurs des régimes comme aux prestataires de pensions liées à d’anciens emplois;
  • veillerait à ce que les bénéficiaires puissent conserver, augmenter et suivre la valeur cumulative de leurs pensions liées à d’anciens emplois tout au long de leur vie active;
  • permettrait aux promoteurs des régimes de protéger les droits à pension des participants actifs et des retraités – si ceux-ci y consentent –, sans avoir à les constituer en rente après une liquidation totale ou partielle;
  • soulagerait les promoteurs des régimes de l’obligation de retrouver les anciens employés dont la pension a été différée;
  • produirait des économies d’échelle sur le plan administratif et faciliterait la mise en œuvre de stratégies d’investissement au profit de petits régimes ou de particuliers qui n’y avaient pas encore accès;
  • délesterait l’administrateur de certains des fardeaux actuellement associés aux liquidations de régimes, totales ou partielles, y compris en ce qui a trait à la marche à suivre pour les rajustements à la pension d’anciens participants introuvables.

Ces options sont analysées de façon plus approfondie ci-dessous.

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5.3 Les effets d’une restructuration sur les participants actifs et les retraités

5.3.1 Introduction

Lorsqu’une société réduit ses effectifs ou modifie sa forme sociale à la suite d’une vente, d’une division ou d’une fusion, les intérêts des participants s’en trouvent directement touchés, parfois de manière préjudiciable. Cela peut se traduire par la perte ou la mutation de leur emploi; l’accumulation de la pension peut continuer pour des services ultérieurs, mais dans un régime différent, à moins que les rajustements à la pension ne cessent tout à fait. Il est important que le système des régimes de retraite assure un traitement équitable dans ces circonstances, aux participants actifs comme aux retraités, entre eux et par rapport aux promoteurs des régimes. On peut y parvenir de trois façons : en incitant les employeurs à accorder une place dans leur régime aux nouveaux participants qui possèdent déjà des droits à pension; en facilitant le transfert des éléments d’actif entre les régimes; en offrant aux employés une troisième option : le regroupement de leurs avoirs et de leurs droits en matière de retraite au moyen de l’organisme responsable de la gestion des régimes de retraite en Ontario, décrit ci-dessus.

5.3.2 Inciter les promoteurs des régimes de retraite à accepter les nouveaux participants

Dans un système basé sur une participation volontaire, dans lequel les employeurs ont le droit d’établir un régime de retraite ou non, d’en déterminer le type et les modalités s’ils décident d’en proposer un et d’interrompre leur régime tant que les droits accumulés sont protégés, il est difficile d’exiger que les employeurs acceptent de nouveaux participants ou qu’ils reconnaissent la valeur de prestations liées à un poste auprès d’un employeur antérieur.

Par ailleurs, les lois en matière de retraite imposent déjà un certain nombre de normes minimales et d’obligations positives aux employeurs qui optent pour le maintien d’un régime. C’est le cas de la LRR elle-même, applicable à l’échelle provinciale, de la common law ainsi que de la Loi sur les normes des prestations de pension et de la Loi de l’impôt sur le revenu (LIR), applicables à l’échelle fédérale. Par conséquent, il ne serait pas déraisonnable de demander aux employeurs d’au moins se doter d’une politique sur le transfert des droits à pension acquis auprès d’un employeur antérieur et de l’appliquer aux nouveaux employés de façon transparente et uniforme.

Recommandation 5-3 — Les promoteurs des régimes de retraite devraient être tenus d’adopter une politique standard en ce qui a trait aux employés nouvellement embauchés qui souhaitent une reconnaissance de leurs droits à pension acquis auprès d’un employeur antérieur. La politique devrait indiquer si cette reconnaissance est accordée à de tels employés et, le cas échéant, selon de quelles modalités.

Au chapitre dix, je recommande qu’un « champion des pensions » lance une série d’initiatives discrétionnaires afin de persuader les intervenants du secteur de régler les problèmes de longue date qui empêchent le bon fonctionnement du régime à prestations déterminées. La transférabilité, qui est au nombre de ces problèmes, mérite une attention prioritaire.

5.3.3 Faciliter le transfert des éléments d’actif entre les régimes de retraite

Dans la plupart des situations où une personne passe d’un régime de retraite à un autre à cause de la restructuration d’une société ou d’un organisme gouvernemental, la solution idéale consiste à regrouper dans le nouveau régime ses droits à pension antérieurs et ultérieurs pour que ses avoirs en matière de retraite soient transférés de l’ancien au nouveau régime et que tous ses liens avec l’ancien employeur soient rompus. Dans de nombreux cas, cette approche bénéficie autant à l’employeur. Cependant, elle n’est possible que si les régimes « exportés » et « importés » – généralement dans le secteur public – relèvent de parties liées par une entente de réciprocité en vertu de laquelle un participant transféré a le choix de rester dans l’ancien régime ou de transférer la valeur globale de sa pension dans le nouveau régime. La valeur transférée assure des prestations d’un certain montant, en fonction du coût des prestations offertes dans le régime du nouvel employeur.

Notons toutefois que les ententes de réciprocité ne s’appliquent qu’aux transferts individuels, et non collectifs. Les transferts collectifs sont plutôt régis par les dispositions de la LRR, interprétées de façon à ce qu’on intègre le service antérieur au nouveau régime seulement si les prestations y étant liées sont égales – ou supérieures – à celles de l’ancien régime. Ces exigences excluent presque totalement une option beaucoup plus souhaitable, celle de permettre au syndicat représentant ces travailleurs de négocier les modalités du transfert en leur nom. Il est vrai que les dispositions actuelles protègent les participants transférés qui, autrement, pourraient faire des choix imprévoyants et abandonner des avantages particuliers de leur ancien régime (par exemple, au profit des personnes à charge) qui, au bout du compte, se seraient avérés assez précieux pour eux. Cependant, l’expérience a montré que si le transfert de la valeur globale n’est pas permis – si l’exigence relative à l’alignement exact des deux régimes est conservée –, le transfert des éléments d’actif ne se produira que rarement. Par conséquent, d’importants groupes de participants se retrouvent avec des droits à pension issus d’un ancien régime et des droits à pension découlant d’un nouvel emploi. Cela se traduira par une diminution considérable de leurs prestations.

Pourquoi des particuliers devraient-ils recevoir un traitement plus favorable que sur une base collective? La réponse n’est guère claire. Si – comme l’ont suggéré de nombreux intervenants – les transferts de la valeur globale étaient permis pour les transferts collectifs, malgré quelques différences entre les deux régimes, les droits et les préférences de chacun des participants pourraient être protégés. Il suffirait pour cela de leur permettre de sortir du transfert collectif et de demeurer dans l’ancien régime.

Je crois que les obstacles réglementaires actuels aux transferts collectifs sont inappropriés et qu’il faut les revoir.

Recommandation 5-4 — Lorsqu’on envisage de procéder à un transfert individuel ou collectif d’un régime à un autre, le régime du nouvel employeur devrait établir clairement les prestations promises. Chaque participant transféré aurait quatre options :

  1. l’option par défaut, c’est-à-dire accepter le transfert des éléments d’actif et commencer à accumuler des sommes dans le régime du nouvel employeur, à la condition que celui-ci offre des prestations d’une valeur globale comparable à celles accordées dans le régime de l’ancien employeur;
  2. conserver son droit à une pension différée dans le cadre du régime de l’ancien employeur;
  3. transférer la valeur du premier régime auprès de l’organisme responsable de la gestion des régimes de retraite en Ontario; ou
  4. transférer la valeur du régime dans un compte immobilisé.

Si les participants actifs sont représentés par un syndicat ou un organisme similaire, celui-ci devrait pouvoir accepter une option au nom de ses membres ou permettre à chacun de ses membres d’exercer une ou plusieurs des options offertes.

La valeur des prestations fournies par le régime d’un nouvel employeur devrait être jugée « comparable » à celle des prestations du régime de l’ancien employeur aux fins de l’option par défaut, si a) elle est approuvée par le surintendant comme étant proche de la valeur globale collective de telles prestations, nonobstant certaines différences quant à la nature, à la valeur ou aux modalités des prestations individuelles, ou b) un syndicat représentant les participants actifs touchés par le transfert y consent.

Certains font valoir que la valeur capitalisée devrait toujours servir à évaluer les éléments d’actif transférés de la retraite; d’autres diront que cette approche risque de fausser le prix du transfert des éléments d’actif, à la hausse ou à la baisse. D’après moi, il faudrait utiliser la valeur capitalisée, sauf si une entente de transférabilité prévoyait une autre méthode de calcul des droits à pension. Toutefois, je remarque aussi que, comme il est souvent dans leur intérêt d’encourager la continuité des activités en gardant leur effectif intact, les promoteurs des régimes peuvent offrir – ou les syndicats peuvent négocier – des conditions plus généreuses pour le transfert des éléments d’actif. Cela dit, s’il n’y a pas d’entente de transférabilité, la considération de la valeur capitalisée est probablement un moyen approprié de répondre aux prétentions des participants transférés – collectives ou individuelles – compte tenu de l’obligation de respecter les droits des autres participants et retraités en vertu du régime d’origine. Enfin, si les recommandations du chapitre quatre sont acceptées, et que les RRI, les régimes de retraite conjoints à prestations déterminées (RRCPD) et les régimes de retraite à prestations cibles de gouvernance mixte (RRPCGM) sont capitalisés en fonction d’une évaluation sur une base de permanence seulement, il faudra élaborer une autre méthode pour calculer la valeur du transfert des éléments d’actif.

Les problèmes associés au transfert des éléments d’actif ont déclenché d’importantes controverses dans le secteur public et le secteur public élargi. À la fin des années 1990, le gouvernement provincial avait retranché ou transféré vers d’autres organismes, un autre ordre de gouvernement ou le secteur privé quelque 10 000 employés. Parmi eux, très peu avaient bénéficié du transfert des éléments d’actif de leur retraite. De fait, quelques-uns continuaient de s’acquitter des mêmes fonctions au même endroit, mais on leur a dit que l’accumulation de leur patrimoine de retraite se ferait dans un régime différent. Ces personnes recevront des prestations inférieures à celles qui auraient été les leurs si tous leurs crédits de service ouvrant droit à pension et leurs avoirs connexes en matière de retraite avaient été transférés au nouveau régime. Malheureusement, comme je l’ai déjà souligné, certaines règles prédominantes alors et toujours en vigueur empêchent le transfert des éléments d’actif, même si les différences entre les régimes sont relativement mineures.

Des syndicats, de nombreux administrateurs et des travailleurs touchés par ces compressions ont fortement milité en faveur d’un changement des règles pour permettre le transfert des éléments d’actif en fonction de la valeur globale. Plusieurs administrateurs et promoteurs des régimes ont effectivement présenté des demandes à la Commission en ce sens, inquiets du préjudice et du manque d’équité des mesures imposées aux travailleurs touchés. De nombreuses années se sont écoulées depuis ces compressions, et certains des travailleurs touchés ont changé d’emploi, sont partis à la retraite ou sont morts, ce qui a rendu encore plus complexe et onéreux le règlement de cette question. Dans certains cas, le coût entraîné par la reconnaissance entière des états de service dans le nouveau régime aurait dépassé la valeur des prestations passées des participants actifs. Dans d’autres, la perte des états de service s’est trouvée compensée par un salaire plus élevé au nouveau poste. Il est aussi arrivé que les régimes changent considérablement par rapport à ce qu’ils étaient au moment des compressions ou du transfert.

La recommandation 5-4 vise le transfert immédiat des éléments d’actif, mais elle ne fait pas mention d’un traitement rétroactif des revendications des travailleurs du secteur public qui ont fait les frais des compressions passées. Je suis cependant d’avis qu’il faudrait déployer plus d’efforts pour contrer les effets résiduels des compressions dans le secteur public durant les années 1990.

Certains groupes d’employés touchés par les compressions dans le secteur public ont négocié des ententes avec leurs employeurs et les administrateurs des régimes concernant le transfert de leurs avoirs. Ces ententes ont exigé des assouplissements de part et d’autre. Je ne peux évaluer une entente en particulier, mais je pense que chacune est adaptée à ses circonstances; chacune reconnaît les autres changements survenus dans les conditions de travail, notamment en ce qui concerne les niveaux de rémunération; chacune essaie d’arriver à un juste équilibre entre les revendications des participants d’origine et celles des participants « importés »; et chacune tient compte d’autres aspects pertinents, comme la capacité du régime importateur – et du gouvernement – de supporter des coûts supplémentaires.

Les négociations menées de bonne foi entre les ministères, les administrateurs des régimes, les syndicats et les travailleurs touchés semblent la voie la plus avisée pour régler de telles questions. Comme les difficultés tendent à s’aggraver au fil des ans, il faut négocier maintenant.

Recommandation 5-5 — Le gouvernement devrait régler sans tarder la question des régimes de retraite des groupes de fonctionnaires touchés par les compressions et les transferts passés, en permettant à ces groupes d’utiliser le processus de transfert des éléments d’actif collectifs, conformément à la recommandation 5-4, ou d’autres moyens, y compris des négociations avec leurs représentants.

5.3.4 Permettre aux travailleurs de regrouper leurs pensions et leurs droits

À la recommandation 5-2, j’ai proposé qu’on permette aux travailleurs de sauver leurs pensions perdues et de regrouper leurs droits à pension acquis au cours de leur vie professionnelle dans un compte unique dont la gestion serait confiée à un nouvel organisme responsable de la gestion des régimes de retraite en Ontario. Je tiens maintenant à ajouter que cette option devrait leur être offerte parallèlement aux autres présentées ci-dessus, et non à la place de celles-ci. À mesure que la réputation de l’organisme responsable de la gestion des régimes de retraite en Ontario gagnera du terrain en ce qui a trait à la qualité des investissements et à la bonne gestion des avoirs en matière de retraite, cette option deviendra plus attrayante pour les promoteurs, les participants et les syndicats.

Recommandation 5-6 — Les participants actifs et les retraités devraient pouvoir déposer auprès de l’organisme responsable de la gestion des régimes de retraite en Ontario la valeur de leur patrimoine de retraite accumulé, si un régime de retraite fait l’objet d’une liquidation totale ou partielle, si une transaction apporte la possibilité de transférer les éléments d’actif relatifs à la retraite ou s’ils ont quitté un emploi où ils avaient acquis des droits à pension. Pour leur part, les promoteurs des régimes de retraite et les syndicats qui négocient après la restructuration d’une société ou d’un organisme gouvernemental devraient, d’un commun accord, être capables de transférer les éléments d’actif vers l’organisme responsable de la gestion des régimes de retraite en Ontario, et ce, pour quelques-uns ou la totalité des participants touchés.

Enfin, en vertu des lois actuelles, il n’existe aucune solution pratique au problème que posent les avoirs des bénéficiaires « perdus » lors de la liquidation d’un régime. De même, les bénéficiaires ne disposent pas de moyen facile de repérer les pensions perdues auprès de sociétés où ils ont travaillé il y a de nombreuses années, si ces sociétés ont fermé leurs portes ou acquis une nouvelle identité depuis longtemps déjà. Ces bénéficiaires trouveraient certes utile de pouvoir accéder à un registre leur permettant de retrouver des pensions « perdues ».

Recommandation 5-7 — L’organisme responsable de la gestion des régimes de retraite en Ontario devrait recevoir et administrer les fonds payables aux bénéficiaires introuvables. Les promoteurs devraient être obligés de lui soumettre une liste de tous les bénéficiaires introuvables ainsi que de tous les participants ayant conservé leur droit à une pension différée, dont les avoirs demeurent bloqués dans le régime d’origine. Les participants à la recherche de pensions perdues ou différées devraient avoir accès à cette liste.

5.3.5 Composer avec le changement : mises à pied, fermetures d’usines, liquidations de régimes et prestations de retraite anticipée

Malheureusement, quand des sociétés réduisent ou cessent carrément leurs activités – comme c’est souvent le cas dans une économie en évolution –, les conséquences peuvent être graves pour quelques-uns ou la totalité des participants actifs et retraités. Non seulement les participants actifs perdent leur emploi, mais tous sont aussi confrontés au risque d’assister à la liquidation partielle ou totale de leur régime de retraite, selon que la société qui en est responsable poursuit ses activités à une échelle réduite ou ferme ses portes. De nombreux problèmes peuvent surgir à ce stade, du droit que feront valoir les participants et les retraités désireux de toucher tout excédent aux conséquences de l’insolvabilité du promoteur et de la faillite possible du régime. Ces problèmes sont respectivement abordés aux chapitres quatre et six, mais je les examine brièvement dans le présent chapitre. Dans la conjoncture actuelle, il y a un droit qui risque d’influer sur les options offertes aux travailleurs sur le point de perdre leur emploi et qu’on estime plus particulièrement préoccupant : le droit à la retraite anticipée.

Tous les participants actifs ont légalement droit à une retraite anticipée sur une base actuariellement équivalente dès 55 ans, ou 10 ans avant la date de retraite normalement prévue dans leur régime. Cependant, lorsqu’un régime offre des prestations enrichies de retraite anticipée, les employés ayant atteint l’âge d’admissibilité fixé peuvent immédiatement commencer à toucher leur pension à un taux supérieur au minimum exigé par la loi, en fonction des modalités du régime. Pour les travailleurs plus âgés, cette solution est généralement plus attrayante que le chômage. Un point de litige est cependant possible : lors d’une liquidation partielle ou totale, la LRR élargit la portée de telles options de retraite anticipée, inscrites dans les régimes, aux employés qui n’y seraient pas encore admissibles en vertu des modalités établies; ces employés ont ainsi le droit d’« acquérir » une retraite anticipée si leur âge et leurs années de service totalisent 55 « points ». Les droits liés à une acquisition réputée visent à s’assurer que les employés admissibles recevront des prestations de retraite anticipée dont la valeur ne sera pas diminuée lorsqu’ils atteindront l’âge stipulé dans le régime, quel que soit cet âge.

Comme les droits liés à une acquisition réputée soulèvent des questions quelque peu différentes dans le contexte des RREU, d’une part, et dans celui des RRI et des RRCPD, d’autre part, j’examine séparément ces deux aspects.

Droits liés à une acquisition réputée dans le contexte des RREU — Les droits liés à une acquisition réputée constituent un outil unique et précieux pour certains travailleurs plus âgés qui font face au chômage à cause de la fermeture d’une usine ou d’une société. Les travailleurs de cette catégorie ne peuvent toutefois pas en profiter tous : les droits liés à une acquisition réputée ne fournissent pas un accès à la retraite anticipée aux personnes autrement admissibles, qui perdent leur emploi pour d’autres motifs que la liquidation totale ou partielle d’une société; ils n’offrent pas la possibilité d’une retraite anticipée aux participants actifs de régimes ne contenant pas déjà cette option; ils ne sont bien sûr d’aucun secours aux travailleurs qui ne contribuent pas à un régime de retraite. En revanche, tous les travailleurs qui risquent de perdre leur emploi peuvent bénéficier d’ententes contractuelles ou ponctuelles avec les promoteurs des régimes, sur une base volontaire ou après des pressions de leur syndicat, ainsi que de dispositions réglementaires relativement à une indemnité de départ ou de cessation d’emploi.

Doit-on maintenir les droits liés à une acquisition réputée?

La Commission a souvent entendu dire que les « prestations réputées acquises » pouvaient être très onéreuses. Dans une étude réalisée pour la Commission, Brian Fitzgerald donne des exemples de régimes comportant des prestations enrichies de retraite anticipée où le coût de l’acquisition réputée fait plus que tripler le fardeau financier à cause de l’obligation de verser ces prestations aux personnes ayant cumulé 55 points, qui, si ce concept n’existait pas, n’y auraient pas eu droit. Cela dit, les régimes doivent financer les prestations réputées acquises depuis un certain temps – au moins depuis l’adoption de l’évaluation de solvabilité, qui part du principe qu’une liquidation a eu lieu. Le coût de ces prestations n’était peut-être pas si évident jusqu’à la fin des années 1990, alors que les évaluations effectuées sur une base de permanence ont commencé à céder du terrain au profit des évaluations de solvabilité, devenues le principal facteur de capitalisation des régimes. Ce coût est maintenant manifeste. Il l’est en Nouvelle-Écosse – la seule province, outre l’Ontario, à offrir des prestations réputées acquises –, qui n’exige plus un préfinancement. Il l’est également aux yeux des critiques qui soutiennent que l’exigence d’offrir et de préfinancer des prestations réputées acquises a deux effets pervers : favoriser les travailleurs déjà privilégiés en participant à un régime de retraite à prestations déterminées qui leur donne accès à une retraite anticipée et décourager les promoteurs de fournir toute prestation de retraite anticipée.

De nombreux intervenants ont toutefois exprimé leur préférence pour le recours aux prestations réputées acquises afin de fournir aux travailleurs excédentaires d’âge moyen ou plus âgés une voie différente vers la retraite anticipée, pour éviter de les « relâcher » sur un marché du travail peu accueillant. En outre, l’acquisition réputée, font-ils aussi valoir, aide à atténuer les répercussions des fermetures d’usines dans les collectivités à employeur unique, où une forte proportion de la main-d’œuvre subirait autrement une chute de revenu brutale.

Tout en reconnaissant l’irrégularité de certaines caractéristiques des prestations réputées acquises, certains intervenants – entre autres des cabinets d’actuaires travaillant pour des sociétés responsables de régimes – ont proposé d’élargir les droits liés à une acquisition réputée. Il serait possible de le faire en prescrivant une indemnisation pour l’accès perdu à des prestations de retraite anticipée en vertu des dispositions relatives aux travailleurs excédentaires de la Loi sur les normes d’emploi ou en offrant, en vertu de la LRR, des prestations réputées acquises à tous les travailleurs sortis de leur régime contre leur gré, à cause d’un excédent massif de personnel ou pour d’autres raisons.

Je préfère la dernière approche. Elle assure un traitement équitable à différents groupes de participants aux prises avec des difficultés à peu près similaires. De plus, elle accorde à l’organisme de réglementation des régimes de retraite le pouvoir exclusif de régler les questions relatives aux pensions.

Recommandation 5-8 — Les droits liés à une « acquisition réputée », qui fournissent un accès à des prestations de retraite anticipée à tous les participants admissibles à des RREU dans l’éventualité d’une liquidation totale ou partielle, devraient être élargis à tous les participants sortis du régime de retraite contre leur gré. Les « participants admissibles » devraient rester ceux dont l’âge et les années de service totalisent 55 points.

L’application de cette recommandation entraînera sans doute un passif à long terme plus élevé pour les promoteurs des régimes de retraite, déjà forcés d’assumer les frais supplémentaires découlant des prestations enrichies de retraite anticipée. Aussi serait-il avisé que les nouvelles règles relatives aux prestations réputées acquises soient mises en œuvre après une période de transition pour permettre aux promoteurs de s’adapter à ces coûts accrus, ou d’apporter les changements qui s’imposent à leurs ententes sur la cessation d’emploi et la retraite anticipée – sous réserve, évidemment, de leur responsabilité de négocier de tels changements avec les syndicats représentant leurs employés.

Droits liés à une acquisition réputée dans le contexte des RRI et des RRCPD – À l’heure actuelle, les RRI sont, en principe, assujettis à la LRR en ce qui a trait aux prestations réputées acquises. Ces prestations doivent donc être financées par les régimes offrant des options de retraite anticipée. Cependant, tous les promoteurs de RRI qui ont abordé ce point dans leurs présentations ont soutenu que, comme le risque d’une liquidation totale ou partielle est faible dans leur cas, ils ne devraient pas avoir à fournir ou à préfinancer les prestations réputées acquises applicables dans ces circonstances peu probables. Au chapitre quatre, j’ai réfuté plus particulièrement cet argument, que j’associe à une volonté des promoteurs des RRI d’échapper aux exigences de capitalisation du déficit de solvabilité. Pour d’autres motifs, j’ai recommandé que ces prestations soient financées seulement sur une base de permanence. Comme le financement des prestations réputées acquises ne se rapporte qu’aux évaluations de solvabilité, si ma recommandation précédente est acceptée, l’exigence imposée à cet égard aux RRI et aux RRCPD serait automatiquement levée.

Cette conclusion repose sur la considération d’un certain nombre d’enjeux stratégiques. Premièrement, les participants actifs des RRI partagent les risques ainsi que, dans la plupart des cas, les responsabilités de la gouvernance avec les promoteurs des régimes. Comme l’ont relevé quelques intervenants, on devrait donc laisser les parties décider de la structure des prestations offertes dans les RRI. Si les parties décidaient de fournir des prestations améliorées lors d’une liquidation partielle ou totale, elles devraient pouvoir le faire. Deuxièmement, on a affirmé du côté des RRI que les cotisations des promoteurs des régimes doivent plafonner pendant la durée de la convention collective. Au cours de cette période, si le régime connaît un déficit, les prestations doivent être équilibrées pour l’éponger. S’il faut verser en outre des prestations réputées acquises, alors celles-ci ne doivent pas être payées par les promoteurs, mais bien par les participants (et les retraités) qui restent dans le régime.

Enfin, dans les RRI « classiques », comme ceux prévalant dans l’industrie de la construction, les participants actifs s’arrangent à l’extérieur du bureau d’embauchage syndical et ne sont pas engagés dans une relation à long terme avec quelque employeur que ce soit. Par conséquent, le fait qu’un employeur mette à pied le travailleur « sorti » contre son gré ne signifie pas que celui-ci se retrouvera sans emploi, car il pourra être réaffecté à des tâches auprès d’un autre employeur couvert par la même convention collective sectorielle et son RRI. Si le travailleur n’est pas réaffecté, à cause d’un manque de travail ou pour d’autres raisons, il pourra évidemment chercher un poste temporaire ou permanent à l’extérieur de l’industrie ou demeurer sans emploi. Aussi, dans certaines circonstances, on ne sait pas très bien si un participant actif a cessé d’être au service d’un employeur, de contribuer au régime et, par le fait même, d’être admissible à une retraite anticipée et à des prestations réputées acquises.

En bref, pour tous ces motifs, je suis convaincu que les RRI se distinguent suffisamment des RREU quant aux déterminants des prestations réputées acquises pour être traités différemment.

Je suis parvenu à la même conclusion en ce qui concerne les RRCPD, pour les mêmes raisons stratégiques. Lorsque les parties : a) financent et gèrent ensemble un régime, b) partagent les risques et c) ont négocié collectivement au sujet de la retraite anticipée et de ses conséquences – des conditions qui s’appliquent toutes aux RRCPD –, il n’y a pas lieu d’assurer une protection supplémentaire au moyen de droits liés à une acquisition réputée. Ces considérations sont aussi valables pour les nouveaux régimes de retraite à prestations cibles de gouvernance mixte, décrits plus loin dans ce chapitre et recommandés au chapitre huit.

Recommandation 5-9 — Les régimes de retraite interentreprises et les régimes de retraite conjoints, ainsi que les régimes de retraite à prestations cibles de gouvernance mixte dont on propose l’établissement, ne devraient pas comporter l’obligation de fournir des prestations réputées acquises.

5.3.6 Retraite à la carte

Dans la section précédente, je me suis attardé à la question très controversée des prestations réputées acquises pour les participants actifs sortis du régime contre leur gré. Je me penche maintenant sur un sujet beaucoup moins controversé : le cas des participants actifs dont la transition vers la retraite, consensuelle, est plus tardive et plus progressive. Les travailleurs dans cette situation, qu’on peut trouver dans les milieux se caractérisant par une raréfaction d’employés qualifiés et expérimentés, sont souvent très appréciés par leurs employeurs. De plus, ils tendent à être en meilleure santé que les travailleurs des générations précédentes l’étaient à leur âge. C’est pourquoi l’intérêt commun de ces travailleurs et de leurs employeurs est de faciliter le départ progressif à la retraite, ce qui peut justifier un dépassement de l’« âge normal de la retraite » ou un retardement partiel de la retraite anticipée. Par ailleurs, bien que les récentes modifications au Code des droits de la personne de l’Ontario, qui rendent illégale la retraite obligatoire, ne visent pas l’administration des régimes de retraite et des lois s’y rapportant, il est à prévoir que, sous peu, le concept entier de « retraite » sera repensé, notamment le fait qu’on associe celle-ci à un moment fixe ou déterminé.

La LIR accorde actuellement une certaine marge de manœuvre en ce qui concerne la « retraite progressive », mais pas la LRR, qui le devrait pourtant.

Recommandation 5-10 — La Loi sur les régimes de retraite devrait être modifiée pour prévoir une retraite progressive, comme le fait déjà la Loi de l’impôt sur le revenu.

En outre, une étude traitant de toutes les dimensions de la retraite progressive devrait être entreprise en vue de l’élaboration d’une politique en matière de retraite, en faveur de laquelle je plaide au chapitre dix.

5.3.7 Protéger les intérêts des participants à la caisse de retraite

Dans la présente conjoncture, marquée par d’importants changements qui touchent le système de pensions et l’économie entière, il est naturel que les participants actifs et les retraités cherchent à s’assurer que leurs intérêts demeureront protégés, même si les moyens pour le faire diffèrent de ceux qu’ils connaissaient. Trois questions plus particulièrement pertinentes dans ce contexte ont été soulevées lors des audiences de la Commission et dans diverses études. La première concerne l’acquisition des droits aux prestations : quand les employés acquièrent-ils des droits aux prestations de retraite qui ne peuvent être annulés, même si leur emploi a pris fin? La deuxième a trait à la répartition de l’excédent : si la caisse de retraite doit être liquidée à la suite d’un changement dans la structure ou les activités de la société responsable du régime de retraite, qui aura droit aux fonds restants – s’il y en a – une fois que ceux réservés pour honorer la « promesse de pension » auront été alloués? La troisième porte sur la conversion en rente : sous quelle forme les fonds seront-ils affectés aux participants actifs s’ils perdent leur emploi et quittent donc le régime de la société qui en était responsable? J’examine successivement ces questions ci-dessous.

Acquisition des droits aux prestations — Les promoteurs de certains régimes de retraite peuvent refuser l’adhésion d’employés dont la période de service est inférieure à deux ans. De plus, lorsque des employés sont admis à titre de participants, ils ne peuvent acquérir leurs prestations qu’après deux années de plus en vertu de la LRR. Jusqu’à ce que les prestations soient entièrement acquises, les participants actifs ne peuvent encaisser que le montant de leurs propres cotisations (s’il y a lieu), plus l’intérêt, au moment de quitter le régime. Par la suite, ils pourront toucher leurs prestations accumulées, y compris la part attribuable aux cotisations de l’employeur. Ainsi, à moins que le régime ne réduise lui-même l’une ou l’autre de ces périodes, les employés ne peuvent aspirer qu’à de minces droits à pension durant les quatre années qui suivent leur embauche.

Cette règle rend les employés nouvellement embauchés particulièrement vulnérables dans l’éventualité d’une transaction entraînant des mises à pied dans la société touchée. La LRR offre cependant une certaine protection, puisque ces employés peuvent acquérir toutes leurs prestations de retraite advenant une liquidation totale ou partielle du régime. Plusieurs intervenants ont suggéré d’élargir la portée de cette protection, qu’ils estiment trop limitée, afin que les nouveaux participants acquièrent tous leurs droits aux prestations de retraite dès qu’ils adhèrent au régime, et ce, pour se prémunir non seulement contre les conséquences d’une liquidation, mais aussi contre tout événement risquant d’aboutir à la perte de leur emploi et de leur pension.

Le Québec a adopté cette approche, et il m’apparaît raisonnable, surtout à la lumière de ma recommandation, que les droits à pension – même les droits modestes qu’obtiennent des employés avec une ancienneté professionnelle courte – soient confiés à l’organisme responsable de la gestion des régimes de retraite en Ontario et combinés avec les cotisations effectuées ailleurs, de façon à ce que la valeur obtenue au bout du compte soit supérieure à la somme de ses parties. D’autres avenues peuvent bien sûr être envisagées pour poursuivre l’exploitation de ces montants, comme le régime d’un employeur subséquent ou un REER immobilisé.

Recommandation 5-11 — Tous les participants actifs devraient acquérir immédiatement la valeur entière de leurs prestations de retraite accumulées. Cependant, l’administrateur devrait, pour le moment, pouvoir s’en remettre à son jugement pour autoriser le versement de petits montants dans certaines circonstances.

Répartition de l’excédent – Les règles en vigueur exigent que, à la liquidation totale d’un régime de retraite, tous les excédents soient répartis conformément au libellé du régime en question et à des procédures particulières, conçues pour assurer un partage de l’excédent entre la société responsable du régime de retraite d’une part et, d’autre part, les participants actifs et les retraités. Depuis le jugement rendu par la Cour dans l’affaire Monsanto (2004), la CSFO exige désormais que, dans les liquidations partielles, la part de l’excédent des employés sortis du régime contre leur gré soit également répartie.

Cette dernière exigence a provoqué un long débat pendant les audiences de la Commission. Les partisans de la décision Monsanto ont avancé qu’en plus de protéger des droits auparavant ignorés, le jugement accordait des prestations pour les travailleurs aux prises avec la perte de leur emploi et des attentes déçues en matière de retraite, dans des circonstances où un retour sur le marché du travail était jugé très difficile. De leur côté, les opposants ont soutenu que la distribution de l’excédent d’un régime de retraite maintenu était à la fois chère et injuste. Ils ont aussi exprimé leur frustration quant aux délais requis pour l’examen réglementaire des liquidations partielles – un aspect mentionné plus tôt dans ce chapitre – à cause, du moins en partie, de la complexité des questions liées à l’excédent qu’a soulevées la décision Monsanto et des effets rétroactifs éventuels. Certains ont proposé que le concept de liquidation partielle soit retiré de la LRR; d’autres ont suggéré que la distribution de l’excédent n’ait plus lieu à la suite d’une liquidation partielle, si ce concept était retenu.

Les arguments pour et contre Monsanto doivent être revus en fonction de mes recommandations concernant la distribution de l’excédent, au chapitre quatre. Si ces recommandations sont acceptées, l’excédent sera réparti lors d’une liquidation, conformément au libellé du régime de retraite ou, si le texte n’est pas clair, après des négociations et le recours à une procédure de règlement des différends. De plus, dans le cas des régimes maintenus, l’excédent devrait : premièrement, servir à bâtir et à conserver une marge de sécurité; deuxièmement, accorder des suspensions des cotisations et couvrir des dépenses relatives aux régimes; troisièmement – seulement si la croissance dépasse de 125 % la capitalisation obligatoire –, permettre un retrait éventuel par le promoteur du régime, selon les mêmes procédures que celles préconisées pour le retrait de l’excédent lors d’une liquidation.

À mon avis, ces recommandations mettent grandement l’accent sur la nécessité de préserver le caractère sain des régimes de retraite maintenus en posant deux conditions au retrait de l’excédent : la préservation d’un solde très important dans le régime et l’ajustement à des revendications concurrentes au moyen de la négociation ou, au besoin, en recourant à une procédure de règlement des différends. En revanche, la décision Monsanto – quels que soient les arguments en sa faveur – prévoit une distribution automatique de l’excédent, peu importe le solde du régime maintenu et sans recourir à une procédure de la sorte. Je suis donc peu enclin à appuyer l’approche défendue dans Monsanto.

Je fais plus qu’un simple plaidoyer en faveur de l’uniformité : je réagis ainsi en raison de l’expérience de nombreux régimes au cours des dix dernières années, où on a vu les excédents apparaître et disparaître assez rapidement sous le coup des fluctuations des marchés financiers. Cet argument a été invoqué pour limiter l’accès des promoteurs des régimes à l’excédent, et il s’applique également lorsque la dispute au sujet de l’excédent oppose des participants sortis à des retraités et à des participants actifs. En vertu des règles proposées, aucun des types de participant ne profiterait d’un libre accès à l’excédent.

Une modification à la décision Monsanto ne laisserait pas non plus les participants sortis du régime contre leur gré sans recours pour accéder aux éléments d’actif lorsqu’ils en auraient besoin. Comme je le recommande ci‑dessus, ces participants doivent être admissibles à des prestations réputées acquises. Ils pourraient aussi être admissibles aux prestations accordées lors de la fermeture d’une usine, si celles-ci étaient prévues dans le régime. Enfin, ces ex-employés doivent être appuyés dans leurs efforts pour se protéger, soit qu’on leur permette de rester des participants qui conservent leur droit à une pension différée dans le régime existant, soit qu’on transfère la valeur de leur pension auprès de l’organisme responsable de la gestion des régimes de retraite en Ontario. Nous y reviendrons plus loin. Toutefois, suivant Monsanto, si ces ex‑employés reçoivent également une part de l’excédent du régime, ils profiteront d’une situation préférentielle par rapport à celle des participants actifs et des retraités, qui n’ont pas accès à l’excédent, sauf dans les circonstances limitées déjà notées.

Enfin, le fait de restreindre la répartition de l’excédent n’est pas uniquement une question d’équité entre les participants sortis et les autres bénéficiaires du régime. Conserver un excédent dans les régimes de retraite est une façon de protéger le Fonds de garantie des prestations de retraite, dans lequel il peut arriver qu’on puise si le régime ne dispose pas d’éléments d’actif suffisants pour répondre à ses obligations.

Pour l’ensemble de ces raisons, il paraît inapproprié qu’une liquidation partielle précipite une distribution de l’excédent, ainsi que l’exige Monsanto. Une meilleure approche, selon moi, consisterait à s’assurer que les participants sortis du régime se trouvent dans la même position que celle qui aurait été la leur si la liquidation partielle ne s’était pas produite. Autrement dit, tant qu’ils contribuent au régime, ne serait-ce que parce qu’ils ont conservé leur droit à une pension différée, ces participants devraient être admissibles aux droits liés à la répartition de l’excédent, comme je le recommande au chapitre quatre, au même titre que s’ils étaient restés des participants actifs.

Recommandation 5-12 — Les participants actifs sortis contre leur gré, collectivement ou individuellement, alors qu’un régime de retraite est maintenu, ne devraient pas avoir droit à une distribution immédiate de l’excédent. Cependant, ceux qui laissent leurs avoirs en matière de retraite dans le régime devraient conserver leur droit de participer à toute distribution subséquente de l’excédent.

Conversion en rente – En dernier lieu, plusieurs présentations ont critiqué une exigence réglementaire récemment adoptée, en vertu de laquelle les administrateurs doivent convertir en rente la contribution des participants qui sont sortis du régime à cause d’une liquidation partielle et qui ont choisi de conserver leur droit à une pension différée, au lieu de transférer la valeur capitalisée de leur pension vers un autre régime de retraite ou un compte de placement immobilisé. Le coût semble figurer au nombre des principales préoccupations : les promoteurs des régimes de retraite à la recherche de rentes doivent acheter celles-ci auprès de compagnies d’assurance canadiennes approuvées. La liste des compagnies approuvées est courte et la compétition est restreinte, d’où les prix élevés des rentes. En outre, la conversion en rente n’est peut-être pas avantageuse pour les participants sortis du régime. À cause de la conversion en rente, ces participants ne pourront tirer profit d’aucune croissance future des éléments d’actif, étant inadmissibles à toute distribution éventuelle de l’excédent dont fait mention ma recommandation 5-12, à une éventuelle indexation ou à des augmentations de prestations. Néanmoins, il est vrai que la conversion en rente est un gage de sécurité en matière de retraite. Une rente assurée vaut mieux pour des employés sortis du régime contre leur gré qu’une promesse de mieux à venir. Ces employés ont toutefois d’autres options qui peuvent leur assurer une sécurité comparable : ils peuvent déposer la valeur de leur pension auprès du nouvel organisme responsable de la gestion des régimes de retraite en Ontario, qui investira leurs fonds afin qu’ils poursuivent leur croissance et mènent en temps et lieu à une pension; ils peuvent déposer leurs avoirs dans un compte immobilisé, où, moyennant un investissement prudent, ceux-ci généreront un rendement modeste, mais relativement sûr.

J’aborde également, dans une certaine mesure, la question des rentes au chapitre quatre. Mes préoccupations au sujet du marché des rentes et l’analyse plus approfondie que ce sujet exige m’amènent à me montrer réticent à l’idée que les prestations des participants sortis à cause d’une liquidation partielle soient converties en rente, bien que cette option puisse parfois s’avérer la meilleure pour les personnes concernées.

Recommandation 5-13 — Les participants sortis contre leur gré peuvent voir leurs prestations converties en rente, si tel est le choix de la société responsable du régime de retraite.

5.3.8 Liquidation « totale » et liquidation « partielle » : définitions

Les liquidations annoncent souvent des changements au niveau de la propriété, de la structure, des perspectives commerciales ou de l’existence même des sociétés responsables des régimes de retraite. Aussi les a-t-on longtemps perçues comme des occasions de prendre acte des droits de ces sociétés, des participants actifs et des retraités. Parmi les effets des liquidations mentionnons la reconnaissance de droits liés à des prestations réputées acquises et la conversion en rente de prestations accumulées par des participants sortis, l’acquisition de prestations par des participants actifs et la répartition de l’excédent. Notons que les recommandations formulées plus tôt dans ce chapitre libèrent toutefois les liquidations partielles (voire totales) de la plupart de ces effets radicaux.

Il n’en demeure pas moins que les liquidations représentent des événements marquants dans le cycle de vie d’un régime de retraite. Elles correspondent au moment où des droits individuels peuvent se concrétiser pour certains participants actifs et retraités – ou tous – et au moment, donc, où il importe d’atteindre un équilibre entre des demandes concurrentes. Le promoteur du régime ne se contente évidemment pas d’un rôle d’observateur dans ce processus. L’exercice d’évaluation nécessaire à l’atteinte de cet équilibre peut révéler si un régime de retraite présente un excédent ou un déficit et si le promoteur du régime de retraite peut profiter du premier ou remédier au second. Enfin, comme les liquidations totales et partielles surviennent souvent après une transaction commerciale, l’état financier du régime devient important pour les tiers.

Toutefois, la LRR n’établit pas clairement le moment auquel une liquidation partielle a lieu; elle donne plutôt toute latitude au surintendant pour qu’il prenne une décision. Aucune précision n’est apportée par rapport au pourcentage de l’effectif ou au nombre de travailleurs qui pourrait servir de seuil pour distinguer une liquidation partielle d’une liquidation totale ou d’autres changements, moins importants, à la structure ou aux activités de la société.

De nombreux intervenants, plus particulièrement des promoteurs de RREU, ont plaidé pour une plus grande clarté et davantage de précisions dans les définitions se rapportant aux liquidations totales et partielles, se disant incapables de prévoir si des transactions particulières exigeront l’approbation du surintendant et entraîneront des conséquences sur le régime, ou non. Ces intervenants ont également confié que l’étude de ces questions exigeait beaucoup de temps et était coûteuse. Par ailleurs, les transactions commerciales qui peuvent toucher le régime sont marquées par l’incertitude. Et cela n’est pas seulement une source de préoccupations pour les promoteurs des régimes, mais aussi pour les participants actifs et les retraités, qui souhaitent également qu’on détermine leurs droits de façon rapide et prévisible.

Il me semble que la forme devrait suivre la fonction, et que les liquidations totales et partielles devraient être définies de telle sorte que les étiquettes qu’on leur donne fassent progresser les fins réglementaires liées aux procédures de liquidation.

Si, comme je le recommande, les liquidations partielles étaient délestées de bon nombre de leurs répercus-sions actuelles, il serait avisé de les associer davantage à une occasion d’évaluer l’état global du régime tronqué qu’à celle de déterminer les droits qui s’appliquent. Par exemple, dans les cas où l’effectif s’est considérablement amenuisé, l’organisme de réglementation doit être capable de déterminer si les dispositions relatives aux liquidations totales sont respectées, si les paiements versés selon la valeur capitalisée du régime de retraite correspondent au taux de capitalisation actuel et si les éléments restants du régime sont viables. Si tel est le cas, le seuil à atteindre pour la déclaration d’une liquidation partielle devrait être assez élevé.

Recommandation 5-14 — Les liquidations partielles de régimes de retraite à employeur unique devraient être déclarées comme telles par le surintendant seulement lorsque 40 % des participants actifs sont sortis à l’intérieur d’une période de deux ans. Dans ces circonstances, les administrateurs devraient remplir un rapport sur la réduction du régime de retraite, lequel permettrait au surintendant de s’assurer de la capitalisation du régime.

Les liquidations totales posent des questions complètement différentes. La détermination des droits des parties est inévitable – et en fait souhaitable. Le seul problème consiste à reconnaître les signes d’une liquidation totale lorsqu’ils se manifestent et à empêcher les promoteurs des régimes de retraite d’en éviter les conséquences – par exemple, pour remédier à un déficit – en continuant d’employer une mince part de l’effectif et en maintenant leur adhésion au régime.

Recommandation 5-15 — Lorsque 90 % des participants actifs au régime de retraite à employeur unique sont sortis à l’intérieur d’une période de deux ans, le surintendant devrait avoir le pouvoir d’exiger la liquidation ou le réaménagement du régime, mais il ne devrait l’exercer que s’il conclut que a) le promoteur du régime n’agit pas de bonne foi, ou b) le régime n’est plus en mesure de répondre à ses obligations à cause de sa réduction.

Bien que cela arrive rarement, les RRI et les RRCPD peuvent également faire l’objet de liquidations partielles. Dans les RRI, les liquidations partielles ne peuvent évidemment pas se produire lorsqu’un employeur ferme ses portes ou cesse toutes relations avec le syndicat et, donc, le régime – ou même lorsque plusieurs employeurs le font –, puisque les entrées et les sorties sont une caractéristique intrinsèque de tout RRI maintenu. Cependant, comme les RRI et les RRCPD sont négociés collectivement, les parties peuvent choisir de stipuler à l’avance si le régime survivra au départ d’une proportion importante de sociétés responsables de régimes ou de participants actifs. De plus, la liquidation partielle d’un RRI peut survenir si le syndicat ayant négocié le régime éclate, si la société assumant la plus grande part de responsabilité du régime part ou si une importante proportion d’employeurs font les frais d’un grave ralentissement de l’industrie. Des événements de la sorte ne serviront peut-être pas à déclencher des droits à pension, mais ils peuvent raisonnablement aboutir à la production d’un rapport sur la viabilité du régime, de l’initiative de l’administrateur ou sur l’ordre de l’organisme de réglementation.

Finalement, compte tenu du fait que le financement devient plus axé sur la permanence que sur la solvabilité des régimes de retraite, plus particulièrement dans le cas des RRI et des RRCPD, comme je l’ai recommandé au chapitre quatre, il faut élaborer de nouveaux critères pour évaluer le niveau de capitalisation. Ces critères devraient aussi servir à déterminer la viabilité d’un régime subissant une importante restructuration quant au promoteur, au syndicat ou aux participants.

Recommandation 5-16 — Si un régime de retraite interentreprises ou un régime de retraite conjoint subit soit une réduction de 40 % de ses participants actifs, soit le départ de promoteurs des régimes assurant 40 % des cotisations, ou  encore s’il y a éclatement du syndicat, l’administrateur devrait préparer un rapport sur la réduction du plan et le remettre à l’organisme de réglementation. Celui-ci peut demander à l’administrateur de préparer un tel rapport s’il a des motifs raisonnables de croire que le régime n’est peut-être plus viable.

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5.4 L’effet de la restructuration d’une société sur la capitalisation et la conception d’un régime de retraite

5.4.1 Introduction

Lorsqu’une société responsable d’un régime de retraite vend ou cède une partie de l’entreprise et que l’acheteur engage certains des employés en place et souhaite maintenir une continuité dans leur protection en matière de retraite, il est possible de fractionner un régime de retraite. Lorsqu’une société responsable d’un régime achète une autre entreprise et désire combiner son régime de retraite avec celui de l’entreprise acquise, il est possible de fusionner les deux régimes. De plus, lorsqu’une société responsable d’un régime vend ou achète une partie d’une entreprise et veut prendre des dispositions pour que les avoirs en matière de retraite suivent les participants actifs qui vont d’une entreprise à l’autre, il est possible de procéder à un transfert d’éléments d’actif entre les deux régimes. Il est important de faciliter ces transactions tant qu’elles corres-pondent à des tentatives de bonne foi de conserver un régime de retraite et d’assurer la sécurité des prestations. Cela contribue au maintien d’un environnement propice aux régimes de retraite à prestations déterminées – un des principes à la base du présent rapport.

Toutefois, les fractionnements, les fusions et les transferts d’éléments d’actif font rarement l’unanimité lorsqu’ils se produisent. Certains y sont hostiles dans un contexte où on se soucie beaucoup des effets négatifs que peut exercer la restructuration d’une société sur la sécurité d’emploi, les salaires et les avantages sociaux. D’autres s’en méfient, croyant y percevoir une tactique de détournement des éléments d’actif – plus particulièrement d’éléments d’actif excédentaires – à des fins commerciales. D’autres tribunes devront traiter des premières appréhensions, car elles ne relèvent pas de mon mandat, mais il existe un lien évident entre les dernières et mes propos, et c’est pourquoi je m’y attarde dans le présent chapitre ainsi que dans les chapitres précédent et suivant. Cependant, force est de constater que les nombreuses objections et décisions judiciaires ainsi que les interventions réglementaires des dernières années ont grandement compliqué le traitement des transactions relatives aux pensions. Par ailleurs, certains des retards accusés dans le traitement des transactions devant la CSFO sont directement attribuables aux recours aux tribunaux actuels ou anticipés, ou aux résultats de procédures antérieures.

Je tente donc de suggérer des moyens de composer de façon rapide et prévisible, et en faisant preuve de diligence raisonnable, avec les répercussions des transactions commerciales sur les pensions, afin d’assurer l’intégrité des régimes de retraite et le respect des droits des participants et des retraités.

5.4.2 Fractionnements et fusions de régimes de retraite

Lorsque deux régimes de retraite sont fusionnés, ou qu’un régime est fractionné en deux parts ou plus, deux aspects semblent généralement reconnus : les fractionnements et les fusions ne devraient pas se solder par un passif dans un régime et un actif dans un autre; les changements introduits dans la structure des prestations à la suite d’un fractionnement ou d’une fusion devraient s’appliquer prospectivement, sans nuire aux prestations accumulées des participants actifs et retraités. La question la plus difficile consiste à savoir si, ou dans quelle mesure, les déficits et les excédents peuvent être exportés ou importés d’un régime ou d’une partie d’un régime à l’autre. Une politique actuelle de la CSFO empêche qu’un régime dont la capitalisation est intégrale ou excédentaire soit financé à un taux inférieur à cause d’une fusion ou d’un fractionnement, et empêche que le taux de capitalisation d’un régime déficitaire soit réduit davantage. Telle est la raison d’être de cette politique – que j’appuie : les prestations ne devraient jamais être moins sûres qu’elles ne l’étaient le jour de la transaction.

Il n’y a pas si longtemps, la CSFO n’avait pas de politique en ce qui concerne la redistribution de l’excédent après une fusion ou un fractionnement, et la LRR ne traite pas explicitement de cette question. Par conséquent, les promoteurs étaient libres de répartir l’excédent d’une manière qui pouvait faciliter la transaction commerciale visée. À cause de récents recours aux tribunaux, la CSFO a adopté une politique qui restreint le transfert de l’excédent dès que le régime excédentaire provient d’une fiducie de pension. La CSFO n’approuvera un transfert de l’excédent que si la fiducie établit clairement qu’il est possible de le faire. Cependant, de nombreux actes de fiducie ne sont pas aussi clairs qu’ils le devraient, et relativement rares sont ceux qui prévoient d’éventuels fractionnements ou fusions, ou d’autres transformations, dans la structure du régime. En outre, on refuse trop souvent aux promoteurs la possibilité de répartir l’excédent de la façon la plus susceptible de les aider à exécuter leurs arrangements commerciaux ou, du reste, de la manière la plus profitable pour les régimes nouvellement fusionnés ou fractionnés. Notons en particulier que, sans recours aux tribunaux ou aux processus réglementaires, les promoteurs de régimes de retraite basés sur des fiducies ne peuvent plus intégrer un régime un peu excédentaire à un autre légèrement déficitaire pour obtenir un seul régime fusionné, plus ou moins financé en entier.

Bien qu’il ne fasse aucun doute que la plupart des promoteurs et quelques participants accueilleraient volontiers une plus grande souplesse dans la répartition de l’excédent, on peut comprendre que des participants à un régime dont l’excédent sera redistribué au profit d’autrui aient un autre point de vue. Ceux-ci estiment notamment que, en définitive, l’excédent leur appartient. Au chapitre quatre, je rejette tout autant ce dernier point de vue que celui selon lequel l’excédent appartient aux promoteurs des régimes. Je préfère présumer (à moins d’une formulation claire dans le sens contraire) que l’excédent doit d’abord servir les fins du régime de retraite : offrir des suspensions des cotisations ou couvrir les dépenses du régime; être partagé entre les parties lors de la liquidation du régime; dans de très rares circonstances et conformément aux procédures établies, permettre une sortie alors que le régime est maintenu; chose plus importante encore, donner une marge de sécurité de 5 % pour protéger le régime contre les fluctuations sur le plan de la capitalisation.

De tels arrangements ont d’une part pour but de veiller à la capitalisation adéquate et à la protection du régime et, d’autre part, d’inciter les promoteurs à accepter davantage l’idée que le régime puisse accumuler un excédent – ce qui renforce sa sécurité à long terme. Je suis persuadé que, si on appliquait cette approche à la situation actuelle, les promoteurs seraient en mesure d’exporter l’excédent provenant d’un régime antérieur afin d’en financer un nouveau – à l’intérieur de limites établies avec soin. Abstraction faite des cas où le texte du régime interdit le transfert d’un excédent au moyen de termes précis, et non par déduction à partir d’un contenu général, l’utilisation d’un processus normalisé, non litigieux, pour approuver de tels transferts aurait certainement pour effet d’améliorer les arrangements actuels.

Recommandation 5-17 — Tout excédent dans un régime de retraite qu’on s’apprête à fractionner (le « régime d’origine ») peut être transféré aux nouveaux régimes dérivés, à la condition que le passif lié au régime d’origine et aux régimes dérivés reste entièrement capitalisé (y compris la marge de sécurité de 5 %) à la date à laquelle la transaction a été effectuée.

Recommandation 5-18 — Tout excédent dans un régime de retraite qu’on s’apprête à fusionner avec un autre peut être transféré vers le régime fusionné, à la condition que les participants du plan d’origine demeurent dans le nouveau régime fusionné et que le régime fusionné lui-même soit entièrement capitalisé (y compris la marge de sécurité de 5 %) à la date à laquelle la transaction a été effectuée.

Ces exigences visent à s’assurer que, à terme, les arrangements relatifs au transfert de l’excédent protègent les intérêts des bénéficiaires du régime de retraite, plutôt que d’améliorer la position financière de la société participant à la transaction. Il est donc important que les participants actifs et les retraités dont la pension est en jeu puissent connaître l’utilisation qu’on compte faire de l’excédent et s’exprimer à ce sujet. Si leur syndicat ou eux-mêmes y consentent, et s’il n’y a pas d’autre entrave d’ordre juridique, l’organisme de réglementation devrait pouvoir fournir une décision anticipée qui approuve le transfert de l’excédent, comme je le propose au chapitre sept. Cette approche facilitera la transaction.

Recommandation 5-19 — Une société responsable d’un régime de retraite qui envisage de procéder au fractionnement ou à la fusion du régime doit aviser les participants actifs et les retraités, ainsi que tout syndicat ou organisme les représentant, de cette éventuelle transaction. L’avis doit être assorti d’une explication précise et facile à comprendre des répercussions, et de données techniques relatives au nouveau régime, sous une forme approuvée par l’organisme de réglementation.

Si le syndicat ou organisme représentant les participants actifs et les retraités appuie la transaction proposée ou si celle-ci est approuvée par scrutin secret par les deux tiers des participants actifs et retraités non représentés, l’organisme de réglementation doit en être avisé. À la réception d’un tel avis et après avoir vérifié si la transaction est conforme aux recommandations 5-17 et 5-18, l’organisme de réglementation peut, sans plus tarder, rendre une décision anticipée qui approuve la transaction.

Si les bénéficiaires du régime de retraite ou le syndicat ou l’organisme les représentant n’approuvent pas la transaction, la société responsable du régime doit donner un avis de 90 jours aux parties intéressées et à l’organisme de réglementation. Lorsque l’avis de 90 jours est expiré, l’organisme de réglementation doit traiter la transaction proposée en suivant la procédure habituelle.

Lorsqu’on propose un fractionnement ou une fusion pour tout régime dont l’organe directeur comporte au moins 50 % de personnes nommées par les participants actifs et les retraités, l’approbation de cet organe a la même valeur que le processus d’approbation indiqué dans la présente recommandation.

J’ai bon espoir que, si les promoteurs avaient les coudées plus franches pour capitaliser les nouveaux régimes à partir de l’excédent de leurs régimes d’origine, on obtiendrait une adhésion plus élevée dans l’ensemble. À l’inverse, je m’inquiète qu’une rigidité excessive dans l’utilisation de l’excédent lors de la fusion ou du fractionnement d’un régime amène les promoteurs à saisir l’occasion apportée par la transaction commerciale pour mettre totalement fin à leurs régimes. Enfin, je reconnais qu’une fois qu’un nouveau régime est établi à la suite d’une fusion ou d’un fractionnement, tous ses participants – y compris ceux provenant du régime d’origine – doivent mettre en commun leurs éléments d’actif et partager les risques, et que le fait de s’écarter de cette approche est incompatible, dans une certaine mesure, aux principes fondamentaux des régimes de retraite à prestations déterminées.

Toutes ces considérations donnent à penser que l’ombre du régime d’origine ne doit pas planer sur les nouveaux régimes qui résultent d’un fractionnement ou d’une fusion. Par ailleurs, je suis très réticent à l’idée de proposer de nouveaux arrangements qui pourraient déloger des participants actifs et des retraités d’une position qui leur assure une certaine sécurité, même s’ils visaient à faciliter une transaction. La conciliation de ces préoccupations opposées devient extrêmement difficile dans les situations limites où une légère marge de manœuvre pourrait produire des résultats positifs sans que le risque ne soit trop élevé. Je me suis efforcé de concilier le tout dans la recommandation suivante.

Recommandation 5-20 — Nonobstant les recommandations 5-18 et 5‑19, une société responsable d’un régime peut, si le surintendant y consent, utiliser l’excédent du régime d’origine pour financer un nouveau régime découlant d’une fusion ou d’un fractionnement, à condition que : a) la marge de sécurité soit maintenue si le régime d’origine demeure en vigueur; b) le nouveau régime soit capitalisé à au moins 100 % dès sa création, à partir des cotisations du promoteur du régime s’il le faut; c) la marge de sécurité du nouveau régime soit capitalisée en cinq ans.

Les recommandations 5-17 à 5-20 ne s’appliquent pas aux situations dans lesquelles le régime de retraite d’origine est déficitaire. En vertu des règles actuelles, le résultat d’un fractionnement ou d’une fusion doit faire en sorte qu’un tel régime ne soit pas dans un état pire après la transaction. Cela m’apparaît sensé, et je ne recommande aucun changement à cet égard.

5.4.3 Conversion du régime de retraite

Au chapitre trois, j’ai relevé une légère réorientation de la protection de la retraite en Ontario – bien moindre qu’au Royaume-Uni ou aux États-Unis – et un abandon correspondant des régimes de retraite à prestations déterminées en faveur des régimes à cotisations déterminées (CD). Au neuvième chapitre, je propose une stratégie pour revoir la conception des régimes de façon, d’après moi, à établir de meilleures perspectives pour accroître la protection globale de la retraite, tout en offrant des pensions de grande qualité. Au cœur de cette stratégie figure l’introduction de nouveaux modèles, dont certains combinent des éléments des régimes à PD avec ceux des régimes à CD.

Par la force des choses, l’innovation suppose non seulement la création de modèles complètement nouveaux, mais la conversion de ceux existants. En fait, le processus de conversion des régimes existants est bien enclenché, bien qu’il ne vise pas nécessairement l’accroissement de la protection globale offerte en matière de retraite ou l’amélioration de la qualité des pensions. Un certain nombre de régimes à PD ont été convertis en régimes à CD ou en régimes hybrides, et d’autres conversions de la sorte sont prévues. Ces conversions sont peut-être imputables aux préférences changeantes des participants ou, plus probablement, au désir des promoteurs de réduire la volatilité et les coûts associés aux régimes à PD. Elles peuvent résulter d’une réévaluation des mécanismes de retraite dont s’est dotée une société responsable d’un régime, de la restructuration générale d’une société ou de la cession d’activités à un nouveau propriétaire moins engagé en faveur du régime de retraite à PD en place. Les régimes de retraite découlant de conventions collectives ne peuvent bien sûr être convertis que si le syndicat y consent.

Quels que soient le moment et le motif, en vertu des règles actuelles, un régime à PD peut être converti en régime à CD conventionnel ou en régime hybride. Les régimes hybrides peuvent prendre de nombreuses formes : les anciens participants continuent d’acquérir des prestations du régime à PD, alors que les nouveaux accumulent des prestations du régime à CD; les PD constituées peuvent cesser pour tous les employés, et les sommes accumulées par la suite le sont dans le cadre du régime à CD; les régimes à PD et à CD peuvent progresser simultanément, et les prestations de base du régime à PD sont complétées par celles du régime à CD. Toutes ces formes sont permises à l’heure actuelle, et l’éventail des options pourrait s’élargir si mes recommandations formulées au chapitre neuf étaient retenues.

Un aspect prête à controverse : lors de certaines conversions, les promoteurs utilisent l’excédent du régime à PD d’origine afin de faciliter la transition vers un régime à CD ou hybride, généralement pour financer une suspension des cotisations. La récente décision Kerry (que la Cour suprême du Canada examine maintenant en appel) concluait que l’utilisation de l’excédent à cette fin était permise en vertu des lois ontariennes.

L’intérêt financier de cette conclusion est évident pour les promoteurs, qui l’ont d’ailleurs présentée comme un incitatif pour poursuivre l’offre d’une certaine forme de régime, bien que la structure soit différente – une option préférable à l’abolition d’un régime. Certains participants préfèrent évidemment les conversions, car ils peuvent contrôler davantage leurs avoirs en matière de retraite avec un régime à CD qu’avec un régime à PD. Par contre, le recours à l’excédent d’un régime à PD pour financer la conversion en régime à CD a aussi été décrit comme un moyen de subventionner l’abandon progressif des régimes à PD, contrairement à l’intention de la politique favorisant de tels régimes, exprimée dans mon mandat. De ce point de vue, l’augmentation des obstacles à la conversion est proportionnelle à la diminution des chances qu’une conversion ait lieu. La décision d’empêcher l’utilisation de l’excédent figurerait parmi ces obstacles.

Au bout du compte, mes conclusions sur cette question sont cependant influencées davantage par mon analyse précédente de l’utilisation de l’excédent que par l’issue d’un débat sur les mérites relatifs des régimes de retraite à PD et à CD et des modèles hybrides. À mon sens, la première raison invoquée pour utiliser un excédent doit être la préservation des droits acquis. Comme les nouvelles règles de capitalisation du régime à PD (voir la recommandation 4-15) exigent une marge de sécurité de 5 % par rapport à une pleine capitalisation, il faudrait maintenir une marge similaire à la fois pour les prestations accumulées dans l’ancien régime à PD et l’obtention de PD supplémentaires dans le cadre du nouveau régime issu de la conversion, s’il y a lieu. Comme je le souligne au chapitre quatre, l’excédent obtenu après la capitalisation d’une marge de sécurité devrait servir à améliorer le régime.

Recommandation 5-21 — Après la conversion d’un régime de retraite à prestations déterminées en régime de retraite à cotisations déterminées, ou en régime hybride contenant des éléments des deux premiers modèles, l’excédent reporté du régime d’origine devrait d’abord servir à fournir la marge de sécurité associée aux prestations déterminées acquises dans l’un ou l’autre régime. S’il reste encore un excédent, il devrait financer des suspensions des cotisations ou d’autres dépenses du régime converti.

Les conversions sont des opérations complexes qui peuvent modifier de façon importante les droits à pension des participants du régime de retraite à PD d’origine. Sur le plan juridique, le consentement du syndicat à la conversion est nécessaire lorsqu’un régime est intégré à une convention collective ou qu’il en tire son origine. Si le sort d’un régime est entièrement tributaire de la volonté de la société qui en est responsable, il est vivement recommandé d’indiquer précisément aux participants les répercussions liées à la conversion. D’ordinaire, les promoteurs des régimes le font, y voyant une pratique exemplaire. Pour ma part, je crois que cette pratique devrait devenir obligatoire.

Recommandation 5-22 — Une société responsable d’un régime de retraite qui envisage de procéder à la conversion d’un régime à prestations déterminées en régime à cotisations déterminées ou en un autre type de régime doit aviser les participants actifs et les retraités, ainsi que tout syndicat ou organisme les représentant, de cette éventuelle conversion. L’avis doit être assorti d’une explication précise et facile à comprendre des répercussions, et de données techniques relatives au nouveau régime, sous une forme approuvée par l’organisme de réglementation.

Si le syndicat ou un autre organisme représentant les participants actifs et les retraités appuie la conversion proposée ou si celle-ci est approuvée par scrutin secret par les deux tiers des participants actifs et retraités non représentés, l’organisme de réglementation doit en être avisé. À la réception d’un tel avis et après avoir vérifié si la transaction est conforme à la recommandation 5-21, l’organisme de réglementation peut, sans plus tarder, rendre une décision anticipée qui approuve la conversion.

Si les bénéficiaires du régime de retraite ou le syndicat ou l’organisme les représentant n’approuvent pas la conversion, la société responsable du régime doit donner un avis de 90 jours aux parties intéressées et à l’organisme de réglementation. Lorsque l’avis de 90 jours est expiré, l’organisme de réglementation doit traiter la transaction proposée en suivant la procédure habituelle.

Lorsqu’on propose un fractionnement ou une fusion pour tout régime dont l’organe directeur comporte au moins 50 % de personnes nommées par les participants actifs et les retraités, l’approbation de cet organe a la même valeur que le processus d’approbation indiqué dans la présente recommandation.

5.4.4 Transactions relatives aux pensions entre des personnes morales étroitement liées

Certains intervenants ont dit s’inquiéter que les transactions commerciales entraînant la restructuration d’un régime de retraite et l’utilisation des éléments d’actif ne soient motivées par un désir de détourner les éléments d’actif du régime en question. De telles appréhensions sont évidemment encore plus fortes si les sociétés touchées sont étroitement liées – par exemple, les filiales d’une même société mère –, si elles détiennent toutes deux des parts de l’autre ou si elles ont des administrateurs ou des gestionnaires en commun. Elles grimpent encore plus lorsque ces personnes morales ne jouissent pas d’un état de santé financier comparable. Les participants et leurs représentants syndicaux ne sont pas les seuls à avoir ces préoccupations. Ainsi, le Royaume-Uni a récemment conféré des pouvoirs à son organisme de réglementation dans le secteur de la retraite pour qu’il puisse mieux déterminer si les régimes sont transférés de sociétés riches à d’autres à l’actif maigre – et, le cas échéant, renverser de telles transactions.

Les sociétés peuvent avoir de nombreuses raisons légitimes de poursuivre leurs activités sous différentes raisons sociales, et de coordonner ces activités au moyen d’un réseau d’actionnaires, d’administrateurs et de gestionnaires. De fait, il s’agit d’une stratégie commerciale courante en Ontario et dans d’autres économies avancées. Si les politiques publiques admettent et même approuvent les transactions sur lesquelles repose cette stratégie, il est important de maintenir la confiance du public à l’égard de l’intégrité des transactions. La découverte de l’intention de compromettre la sécurité de la retraite dans le cadre de transactions pour qu’une société responsable d’un régime ou une société lui étant affiliée en tire un profit financier ébranlerait cette confiance.

C’est la raison pour laquelle je suis convaincu du bien-fondé de l’attribution de pouvoirs particuliers à l’organisme de réglementation de la retraite en Ontario, similaires à ceux détenus par l’organisme de réglementation britannique. Ces pouvoirs ne toucheraient que les transactions entre des sociétés liées, particulièrement vulnérables aux tentatives de détournement des éléments d’actif des régimes. Ils devraient être définis avec soin, de façon à empiéter le moins possible sur des questions qui, jusqu’à maintenant, étaient entièrement laissées à l’appréciation des sociétés responsables des régimes. J’ai aussi recommandé, ailleurs dans ce rapport, que le surintendant élabore des méthodes pour évaluer l’état des sociétés responsables des régimes afin de voir s’il risquait de faire échouer des régimes. À mesure que ces méthodes se préciseront, il sera peut‑être opportun de les utiliser aussi pour fournir de l’information au sujet de diverses transactions, comme des fusions et des fractionnements – même en ce qui a trait à des sociétés non liées. Entre-temps, on devrait inviter les participants actifs, les retraités et les organismes qui les représentent à faire des présentations sur les effets possibles des changements touchant les sociétés responsables de régimes sur la sécurité de la retraite, dans certaines circonstances.

Recommandation 5-23 — L’organisme de réglementation devrait examiner les effets d’une fusion ou d’un fractionnement, d’un transfert des éléments d’actif ou de toute autre transaction relative à la retraite qui fait intervenir des personnes morales liées pour s’assurer que les perspectives financières d’un régime de retraite ne sont pas compromises par une éventuelle attribution à une personne morale moins solvable. L’organisme de réglementation devrait exercer ses pouvoirs conformément aux critères établis, entre autres pour exiger : a) qu’un régime soit maintenu au moins au niveau de capitalisation dont il bénéficiait déjà et à un niveau de capitalisation intégral de 105 %, le moindre des deux l’emportant; b) que la société auparavant responsable du régime de retraite fournisse des garanties quant à la capacité du nouveau promoteur du régime de répondre aux obligations du régime; c) que la transaction soit annulée s’il y a lieu.

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