Chapitre Six – Quand Les Régimes Deviennent Inolvables

6.1 Introduction

L’insolvabilité des régimes de retraite peut entraîner des conséquences lourdes et dévastatrices. Les retraités, tributaires dans une grande mesure de leur régime de retraite professionnel, verront probablement une baisse imminente de leur niveau de vie et peu de possibilités de trouver de nouveaux emplois pour se relever. Quant aux membres actifs des régimes, ils font face non seulement à la perte future des prestations de retraite promises, mais aussi – du fait que l’insolvabilité d’un régime de retraite coïncide généralement avec l’insolvabilité de son promoteur – la perte immédiate de leur emploi, ainsi que de leurs salaires et des prestations autres que celles de retraite dont eux et les membres de leur famille dépendent. Les communautés locales dans lesquelles vivent les travailleurs et les retraités – surtout des villes « mono-industrielles » – peuvent connaître une grave crise économique et sociale. Les gouvernements pourraient devoir soutenir les retraités qui deviennent admissibles à des programmes d’aide en raison de la perte de leurs retraites professionnelles. Les contribuables pourraient non seulement être obligés de financer ces programmes, mais aussi compenser le manque à gagner fiscal, parce que les retraités payent moins d’impôts sur des prestations plus faibles ou qui ont cessé d’être versées.

Compte tenu des profondes répercussions de l’insolvabilité des régimes de retraite, il m’apparaît évident que la plus grande priorité serait de les prévoir et, dans la mesure du possible, de les prévenir. Bien sûr, malgré toutes les mesures de protection, certains régimes se dirigent inévitablement vers l’insolvabilité parce que l’employeur promoteur devient insolvable. Une deuxième priorité serait, par conséquent, d’assurer qu’un régime de retraite, ses participants actifs et ses bénéficiaires sont traités équitablement dans le cadre des procédures d’insolvabilité du promoteur. Cependant, malgré cette garantie de traitement équitable, la crise financière frappe toujours ceux qui n’ont pas causé le problème et qui ne pouvaient ni le prévoir, ni s’en protéger, ni s’en remettre. L’allégement des difficultés de ces personnes ainsi que la réduction des conséquences sociales de la crise devraient donc constituer une troisième priorité des lois et des politiques sur les régimes de retraite.

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6.2 Une vigilance accrue

Il y a une corrélation inévitable entre la santé du financement d’un régime de retraite et la santé financière du promoteur de ce régime. En effet, un régime de retraite devient insolvable lorsque le promoteur l’est.

C’est la raison pour laquelle la législation sur les régimes de retraite exige non seulement que les promoteurs financent au préalable leurs régimes à des niveaux adéquats pour répondre à leurs obligations, mais aussi que les actifs des régimes soient légalement réservés à cette fin et inaccessibles aux promoteurs ou à leurs créanciers. Bien sûr, la garantie absolue contre l’insolvabilité des régimes – la « pleine capitalisation en permanence » que préconisaient certains syndicats et travailleurs lors des audiences – comporte des coûts. Or, si les coûts sont trop élevés, les promoteurs peuvent ne pas pouvoir ou vouloir continuer à financer le régime, et leurs créanciers peuvent les forcer à liquider le régime avant l’insolvabilité et siphonner ensuite les fonds lui appartenant.

Cet équilibre entre la garantie absolue et les coûts inhérents est perçue différemment par les participants à un régime de retraite à employeur unique (RREU) d’une part, et par les participants à un régime de retraite interentreprises (RRI) et à un régime de retraite conjoint à prestations déterminées (RRCPD) d’autre part. En effet, l’équilibre s’établit souvent dès la création d’un RREU, lorsqu’il faut choisir entre un régime à prestations forfaitaires ou salaire de carrière moyen et un régime à prestations fin de carrière. Les régimes de retraite à prestations salaire de carrière moyen semblent éprouver plus souvent des problèmes de solvabilité et maintenir des taux de capitalisation notablement plus bas que les régimes de retraite à prestations fin de carrière, peut-être parce que les améliorations des prestations pour services passés ne doivent pas être financées immédiatement. Cependant, indépendamment de la conception du régime, les promoteurs des RREU sont, en bout de ligne, obligés de combler tous les déficits. Or, cette obligation subsiste, que le régime devienne insolvable mais demeure en vigueur, ou qu’il soit en voie de liquidation. Cependant, en pratique si un promoteur a des problèmes, ses créanciers ont presque toujours le droit de réclamer l’actif de la société avant le régime de retraite. Dans ces cas, les déficits ne sont pas résorbés, les régimes deviennent insolvables et des demandes de prestations sont présentées au Fonds de garantie des prestations de retraite (FGPR).

Les promoteurs des RRI et des RRCPD doivent aussi répondre à des obligations de financement mais, s’ils n’y parviennent pas, ils ont d’autres options. Dans le cas des RRCPD, les participants actifs ainsi que les promoteurs pourraient être obligés d’augmenter leurs cotisations pour remédier au déficit de financement des régimes en vigueur. Dans le cas des RRI, les prestations peuvent être réduites si l’actif d’un régime en cours ne suffit pas à les couvrir. Pour ce qui est tant d’un RRI que d’un RRCPD en déficit, les prestations peuvent aussi être réduites lors de la liquidation du régime. Finalement, ni les RRI ni les RRCPD ne sont financés ou « assurés » par le FGPR. Il faut non seulement tenir compte de ces différentes réponses des RREU, des RRI et des RRCPD à l’insolvabilité dans la loi, mais aussi en informer clairement tous les bénéficiaires au début du régime.

Éviter l’insolvabilité des régimes est la raison sous-jacente du présent rapport. J’ai recommandé, dans le chapitre quatre, que les évaluations soient plus précises et plus transparentes et que les exigences de capitalisation soient plus strictes et se traduisent par la fixation d’une marge de sécurité et, dans le chapitre neuf, que les petits RREU s’intègrent dans des entités plus grandes. Ces recommandations devraient contribuer à améliorer la santé financière des régimes de retraite. De plus, les recommandations du chapitre quatre sur une surveillance plus étroite et des évaluations intérimaires dans le cas des régimes chancelants, ainsi que celles des chapitres sept et huit sur une règlementation plus efficace et une gouvernance plus transparente, devraient aider à cerner les problèmes pendant qu’ils peuvent encore être réglés et, par conséquent, à réduire le risque d’insolvabilité des régimes en cas de faillite des promoteurs.

Indépendamment des améliorations structurelles apportées au financement des régimes de retraite, certains risquent toujours d’éprouver des problèmes. L’organisme de réglementation devrait être prêt à intervenir en temps opportun.

Recommandation 6-1 — Le surintendant devrait avoir le pouvoir d’établir des indices de référence pour repérer des régimes de retraite « à risque d’insolvabilité », d’ordonner des évaluations supplémentaires ainsi que des rapports au regard des indices, et d’exiger que ces évaluations et rapports soient effectués ou examinés par des vérificateurs et des actuaires indépendants ou par des vérificateurs, des actuaires ou d’autres employés de l’organisme de réglementation des régimes de retraite, et ce aux frais du promoteur.

Pour compléter mes autres recommandations, je propose deux changements qui encourageront les parties à rechercher des accords consensuels afin de restaurer la stabilité des régimes et d’éviter l’insolvabilité, et qui conféreront à l’organisme de réglementation le pouvoir de les approuver. Or, de tels accords ne sont actuellement pas envisagés dans la Loi sur les régimes de retraite (LRR) de l’Ontario, ce qui a provoqué dans le passé l’intervention législative spéciale dans des cas très en vue. Il convient d’envisager une redéfinition des régimes ou la mise en œuvre d’autres compromis raisonnables, sous la stricte surveillance du surintendant, pour offrir des solutions aux régimes de retraite, grands et petits et pour élaborer, à la lumière de l’expérience acquise, de nouveaux règlements ou de nouvelles pratiques, le cas échéant.

Recommandation 6-2 — Il faudrait que le surintendant ait le pouvoir : a) d’approuver des accords visant à rajuster les obligations de capitalisation des régimes de retraite à employeur unique qui sont à risque d’insolvabilité, y compris les cotisations, les calendriers de paiements, les périodes d’amortissement et les primes à verser au Fonds de garantie des prestations de retraite; b) d’autoriser la mise en place d’autres formes de sécurité pour assurer la solvabilité des régimes et une meilleure protection des intérêts des participants en cas d’insolvabilité. Le surintendant peut exercer ce pouvoir nonobstant les dispositions des textes des régimes.

Les accords soumis au surintendant pour approbation doivent être acceptés par le promoteur du régime, ainsi que par un syndicat ou une autre organisation autorisée à représenter les participants actifs et retraités. En l’absence d’un syndicat ou d’une autre organisation autorisée, les dispositions doivent être approuvées par vote secret par deux tiers des membres actifs et retraités. Si les accords concernent les primes ou la couverture du Fonds de garantie des prestations de retraite, il faut obtenir également l’approbation de l’administrateur du Fonds.

Recommandation 6-3 — Le surintendant devrait pouvoir présenter, faciliter et approuver des accords sur tous les aspects des régimes de retraite interentreprises à risque d’insolvabilité ou sur la réduction notable des prestations. Le surintendant peut exercer ce pouvoir nonobstant les dispositions des textes des régimes.

Les accords soumis au surintendant pour approbation doivent être acceptés par le promoteur du régime, ainsi que par un syndicat ou une autre organisation autorisée à représenter les participants actifs et retraités. En l’absence d’un syndicat ou d’une autre organisation autorisée, les accords doivent être approuvés par vote secret par deux tiers des participants actifs et retraités.

Pendant les audiences de la Commission, plusieurs présentations ont souligné que certains régimes étaient à risque – un risque accru – parce que des promoteurs et des syndicats ont convenu d’améliorer des prestations à un moment où la situation financière ne le permettait pas. Or, ces améliorations favorisent souvent ceux qui les ont négociées, parfois au détriment des retraités et, fréquemment, du régime même. J’ai pris sérieusement en considération la recommandation d’interdire des améliorations des prestations dans ces circonstances. Je suis toutefois persuadé qu’il y a des situations dans lesquelles ces améliorations sont fondées et qu’une interdiction totale pourrait s’avérer une mesure trop radicale. Par conséquent, je fais deux recommandations moins exigentes.

Recommandation 6-4 — Lorsqu’un régime de retraite est considéré « à risque », le surintendant devrait pouvoir approuver les accords prévus dans les recommandations 6-2 et 6-3, à condition que tout accord relatif à l’amélioration des prestations de retraite soit suspendu ou annulé et que toute amélioration soit interdite jusqu’au rétablissement de la capitalisation à un niveau donné.

Recommandation 6-5 — Lorsqu’un régime est insolvable et en voie de liquidation, les paiements au titre d’améliorations des prestations introduites cinq ans au plus avant la date de liquidation ne seraient versés qu’après le paiement intégral de toutes les prestations préexistantes.

D’autre part, les administrateurs de régime ont le droit, en vertu de la LRR, d’intenter des poursuites pour recouvrer les cotisations impayées. S’ils refusent de le faire, le surintendant a le pouvoir d’obliger « un administrateur […] à prendre toute mesure concernant le régime ou la caisse de retraite » – incluant vraisemblablement des procédures. Le surintendant a aussi le pouvoir de poursuivre tout directeur, responsable, représentant ou agent d’une entreprise promoteur qui contrevient à la LRR, et de demander à la cour, après condamnation, non seulement d’imposer une pénalité assez importante, mais aussi d’« évaluer la somme non soumise ni payée » et d’ordonner à la personne en question de verser à la caisse de retraite les cotisations impayées. De plus, je recommande, dans le chapitre sept, de conférer tant au surintendant qu’au nouveau Tribunal des régimes de retraite de l’Ontario les pleins pouvoirs pour remédier aux violations de la LRR et des règlements connexes. Il serait alors possible d’appliquer le principe d’interventions réglementaires progressives énoncé dans le chapitre un.

Cependant, une réglementation efficace ne dépend pas seulement de la détention des pouvoirs, mais aussi de leur exercice et de la perception de cet exercice. À l’heure actuelle, le surintendant compte beaucoup plus sur des mécanismes informels pour traiter avec des promoteurs délinquants qui n’ont pas payé leurs cotisations que sur la poursuite ou sur d’autres stratégies d’application de la loi. Bien que cette approche informelle permette d’obtenir les résultats escomptés dans la plupart des cas, elle comporte deux lacunes. Premièrement, ceux qui ont violé la LRR et, dans certains cas, mis en péril un régime de retraite, finissent par faire ce qu’ils auraient dû faire au début – sans être obligés de payer des frais supplémentaires, sauf peut-être, des intérêts sur des versements arriérés. Deuxièmement, des ententes informelles ne produisent pas des effets de démonstration qui pourraient dissuader des contrevenants potentiels. Je ne préconise certainement pas le recours à des pouvoirs réparateurs ou répressifs, mais je crois fermement que l’organisme de réglementation doit adopter une approche plus globale et proactive au respect de la loi. L’intégrité des régimes individuels et du système dans son ensemble repose sur la plus grande conformité possible, voire une conformité absolue.

Recommandation 6-6 — L’organisme de réglementation devrait créer un bureau de la conformité pour remédier à l’incapacité des promoteurs de verser des cotisations et à d’autres violations à la Loi sur les régimes de retraite qui mettent en danger la sécurité des régimes de retraite et qui empêchent la surveillance réglementaire du système de régimes de retraite. Ce bureau devrait aussi disposer en ligne, à ses propres fins et pour la gouverne des parties intéressées, d’une liste à jour des promoteurs délinquants et d’autres contrevenants, ainsi que des mesures prises à leur égard.

Aucune des recommandations dans cette section ne porte directement sur les cas où le promoteur d’un RREU est insolvable ou fait faillite. Ces cas doivent, bien sûr, être traités en vertu des lois fédérales sur la faillite et l’insolvabilité, lesquelles ne s’appliquent toutefois pas aux régimes de retraite en soi. Dans la section suivante du présent chapitre, je me penche sur l’interface entre ces lois fédérales et la loi provinciale sur la retraite.

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6.3 Traitement équitable des régimes de retraite et des bénéficiaires en cas de faillite ou d’insolvabilité du promoteur

6.3.1 Introduction

Comme je l’ai indiqué dans le chapitre un, un principe important qui sous-tend ce rapport est la volonté de mieux coordonner des politiques publiques qui influent sur le système de régimes de retraite. La disjonction entre la loi provinciale sur la retraite provinciale et la loi fédérale sur la faillite et l’insolvabilité est un parfait exemple de la nécessité d’avoir une meilleure coordination.

6.3.2 La protection des caisses de retraite en vertu de la législation fédérale sur l’insolvabilité

Conformément à la Loi sur les arrangements avec les créanciers des compagnies (LACC), les entreprises avec des dettes de plus de cinq millions de dollars sont autorisées à demander la protection de la cour – en pratique, une suspension temporaire de leur obligation de payer leurs dettes – à condition que le plan de restructuration soit approuvé par les créanciers et le tribunal de surveillance. La restructuration consiste habituellement en une annulation permanente d’une partie ou de la totalité de la dette par les créanciers. Les cotisations arriérées sont considérées comme des dettes. Cependant, contrairement aux accumulations futures, la réduction des prestations acquises ne peut pas être réglée dans le cadre de la LACC fédérale. Cela étant dit, les participants actifs peuvent vouloir céder certains de leurs droits pour garder leur emploi, maintenir l’entreprise à flot et préserver le régime de retraite.

Si les procédures en vertu de la LACC aboutissent, la dette de l’entreprise est restructurée, l’entreprise est libérée de la protection de la cour et continue ses activités. Dans ces circonstances, elle payera ses cotisations arriérées selon des exigences réglementaires ainsi que ses autres dettes conformément aux modalités convenues ou prescrites. De plus, son obligation de payer des cotisations futures sera rétablie selon les modalités initiales, à moins que le régime soit annulé par le promoteur ou qu’une réduction des conditions soit acceptée par les participants actifs et retraités (habituellement sous pression) ou ordonnée par la cour.

Si une entreprise n’est pas admissible aux mesures prévues par la LACC ou si ces mesures ne contribuent pas au succès de la restructuration, on applique la Loi sur la faillite et l’insolvabilité (LFI). La LFI fédérale permet aussi de procéder à la restructuration, mais si celle-ci s’avère un échec, l’entreprise insolvable ferme ses portes et ses actifs sont redistribués parmi ses créanciers. Les créanciers garantis seront payés intégralement avant que les créanciers ordinaires soient admissibles à un recouvrement. Si les fonds ne suffisent pas pour payer au complet ces derniers, ils sont payés concurremment en proportion de leurs créances respectives. Fait essentiel, les dettes dues à une caisse de retraite ont été considérées jusqu’à présent comme des créances chirographaires et, par conséquent, souvent irrécouvrables. Cependant, la nouvelle Loi sur le Programme de protection des salariés – entrée en vigueur récemment – accordera aux caisses de retraite un niveau de protection qui est, dans une certaine mesure, plus compatible avec leur importance selon la législation provinciale. Conformément à cette nouvelle législation, le « coût normal » des régimes de retraite – c’est-à-dire les arriérés des cotisations actuelles selon des règlements fédéraux – doivent avoir la priorité sur d’autres créances en vertu de la LFI, alors que les passifs actuariels et les déficits de solvabilité ne l’ont pas.

Bien qu’il améliore la position des régimes de retraite ainsi que de leurs participants actifs et retraités, cette loi ne répond pas entièrement aux arguments qui sont avancés par certains et qui veulent qu’une plus grande priorité soit accordée aux demandes de prestations de retraite dans des procédures de faillite et d’insolvabilité.

Le degré de protection des régimes de retraite et de leurs participants actifs et retraités contre les conséquences de l’insolvabilité des promoteurs donne lieu à un débat intense. D’une part, bien que les employés échangent les salaires actuels contre la promesse de prestations de retraite futures, ils peuvent ne pas comprendre que cette entente entraîne le risque que le promoteur devienne insolvable ou fasse faillite. D’autre part, les employés, dans certaines circonstances, sont en effet conscients du risque, mais l’acceptent tacitement ou explicitement pour maintenir le promoteur à flot et éviter la liquidation du régime. De plus, accorder une plus grande priorité aux obligations découlant des régimes de retraite dans la restructuration et les procédures d’insolvabilité exacerberait les pressions du marché privé en vue d’un meilleur financement des régimes de retraite. Ce qui n’est pas une mauvaise chose en soi, mais ces pressions pourraient nuire à la capacité de l’employeur de trouver du capital, de rester en affaires, de fournir des emplois et de financer le régime de retraite. En effet, des prêteurs et des investisseurs pourraient, en conséquence, résister plus fermement à l’instauration ou au maintien des régimes de retraite, même si le risque d’insolvabilité n’est pas immédiat.

Le débat soulève des questions complexes, dont la plupart sont en fin de compte résolues par des législateurs fédéraux et non provinciaux.

Recommandation 6-7 — Le gouvernement de l’Ontario devrait appuyer la récente législation fédérale qui accorde la priorité aux coûts des services de retraite courants en cas de faillite. Il devrait aussi entamer avec le gouvernement fédéral des discussions sur la possibilité d’étendre la même priorité à tous les paiements spéciaux pour payer les déficits de solvabilité et les passifs actuariels que le promoteur doit au régime de retraite au moment de l’insolvabilité.

La législation fédérale récente stipule aussi que si une entente sur la priorité des demandes de prestations d’un régime de retraite est conclue avec les créanciers de la personne insolvable, le tribunal n’autorise les changements dans la priorité des coûts des services courants que si le surintendant approuve l’entente.

Recommandation 6-8 — La Loi sur les régimes de retraite devrait être modifiée pour permettre au surintendant d’approuver des ententes et des changements aux ententes concernant les demandes de caisses de retraite en vertu de la loi fédérale sur la faillite.

Un mémoire à la Commission provenant d’un cabinet d’avocats qui représente des participants actifs et retraités d’un régime de retraite a proposé que l’Ontario prenne des mesures conformément à la loi provinciale pour considérer toutes les cotisations impayées comme étant assujetties à une fiducie en faveur du régime et de ses bénéficiaires. En effet, selon la LRR, les cotisations actuelles sont réputés être détenues en fiducie, et les actifs du promoteur constituent un privilège et une charge en faveur de l’administrateur du régime en question jusqu’au versement effectif des paiements. En principe, ces dispositions – ou une version révisée de ces dispositions – pourraient être interprétées comme excluant ces actifs du patrimoine du promoteur et les rendant non disponibles pour d’autres créanciers en cas de procédure d’insolvabilité. Cependant, les dispositions de la LFI semblent avoir préséance sur les dispositions de la LRR ou les annuler. Nonobstant leurs mérites, à moins et jusqu’à ce que cette impasse constitutionnelle apparente ne soit résolue, il est inutile que je recommande de nouveaux changements à la LRR qui devraient créer des fiducies et des privilèges pour retirer les cotisations impayées du patrimoine du promoteur, et offrir une meilleure protection aux régimes de retraite en cas de faillite ou d’insolvabilité. Bien que je ne sois donc pas disposé à faire une recommandation formelle sur cette question, j’exhorte les conseillers juridiques de la province à se pencher sur cette question.

Finalement, bien que la province ne soit pas en droit de changer les priorités établies selon la loi fédérale parmi les créanciers des promoteurs insolvables, il n’y a aucune raison qu’elle ne puisse pas déterminer comment un régime de retraite en faillite répartit les pertes parmi ses participants actifs et retraités. Les règlements actuels de la LRR exigent une répartition proportionnelle des actifs de la caisse de retraite dans ces circonstances. Par exemple, si un régime est financé à 75 %, tous les participants actifs et retraités reçoivent 75 % des prestations promises, quoi qu’il arrive. Cependant, il est possible que des priorités différentes encourageraient un comportement plus vigilant de la part de ceux qui sont en position de détecter ou de prévenir l’insolvabilité du promoteur, ou de protéger les groupes particulièrement vulnérables. Par exemple, au Royaume-Uni, les réclamations des retraités ont préséance sur celles des participants actifs, peut-être du fait que ces derniers peuvent négocier des changements au régime qui influeraient sur le coefficient de capitalisation. Les régimes pourraient être autorisés à établir des priorités précises selon leurs circonstances, bien qu’il y ait risque de désavantager des retraités et d’en exclure d’autres de la gouvernance du régime. Une troisième approche consiste à ne pas payer les récentes améliorations des prestations en cas de liquidation du régime pour insolvabilité, comme le prévoit la FGPR. Cette dernière approche a été proposée dans plusieurs mémoires à la Commission et me semble raisonnable.

Recommandation 6-9 — Les actifs du régime de retraite devraient être répartis proportionnellement. Cependant, les améliorations des prestations faites au cours des cinq dernières années devraient être reportées jusqu’à ce que les autres prestations soient payées, conformément à la recommandation 6-5 ci-dessus.

6.3.3 La représentation des intérêts des caisses de retraite dans les procédures fédérales en matière de faillite et d’insolvabilité

La priorité qui devrait être accordée aux caisses de retraite en cas d’insolvabilité ou de faillite du promoteur soulève certaines questions délicates de politique publique; par contre, le fait de savoir si les intérêts des caisses de retraite et ceux de leurs bénéficiaires devraient avoir droit à une représentation effective dans les procédures d’insolvabilité ou de faillite n’en soulève pas. Il relève clairement de la simple justice que toutes les parties intéressées ont le droit d’être entendues dans des procédures contentieuses. Cependant, ce droit n’existe pas explicitement en ce moment et n’existera pas jusqu’à ce qu’on apporte quelques changements à la loi fédérale sur la faillite.

La responsabilité de protéger les droits de retraite et les intérêts pourrait être assignée à l’organisme de réglementation des régimes de retraite, à la caisse de retraite agissant par l’intermédiaire de son administrateur, ou aux bénéficiaires agissant individuellement ou collectivement. Cependant, le statut de ces trois entités dans des procédures de faillite ou d’insolvabilité n’est pas clair.

L’organisme de réglementation des régimes de retraite – le surintendant – est probablement le mieux placé pour défendre les intérêts de la caisse de retraite contre les autres créanciers d’un promoteur en faillite. Le surintendant a, ou devrait avoir, une meilleure connaissance des demandes de prestations que quiconque, à l’exception de l’administrateur, mais ce dernier est souvent compromis étant donné son statut d’alter ego du promoteur responsable de la faillite. Le surintendant connaît aussi la loi sur la retraite et le système de régimes de retraite plus que tout autre litigant potentiel et, dans la défense de la caisse de retraite, il défendrait également le système. La participation déterminante du surintendant au nom du régime peut réduire ou éliminer l’éventualité que d’autres parties – les participants actifs et retraités et les organisations les représentant – soient obligées d’intervenir au nom du régime. Et finalement, le surintendant a – ou aura si mes recommandations sont acceptées – les ressources légales et autres nécessaires pour négocier et, le cas échéant, pour plaider au nom de la caisse de retraite. Cependant, actuellement c’est seulement lorsqu’il est subrogé aux droits d’un promoteur dont les participants au régime seront indemnisés par le FGPR, ou lorsque des concessions sont sollicitées en vertu du régime de réglementation que le surintendant a un droit incontesté de comparaître dans des procédures d’insolvabilité et de faillite.

Recommandation 6-10 — Le gouvernement de l’Ontario devrait convaincre le gouvernement fédéral de modifier sa loi sur la faillite et l’insolvabilité pour conférer à l’organisme de réglementation des régimes de retraite le droit d’intervenir aux procédures en vertu de cette loi afin de défendre les intérêts des caisses de retraite et de leurs participants. La loi provinciale devrait permettre à l’organisme de réglementation des régimes de retraite d’agir au nom de l’administrateur de régime et de se prévaloir de tous les droits et pouvoirs de ce dernier dans le cadre des procédures de faillite et d’insolvabilité, si l’organisme de réglementation est d’avis que ces mesures s’imposent.

Si ces changements à la législation fédérale peuvent être négociés, le rôle de l’organisme de réglementation des régimes de retraite dans la défense proactive tant des régimes de retraite que de la FGPR serait renforcé. Cependant, pour assumer ces responsabilités accrues dans des procédures d’insolvabilité, l’organisme de réglementation devrait acquérir de nouvelles capacités – qui font l’objet d’autres recommandations du présent rapport – et affecter du personnel au traitement des insolvabilités potentielles et réelles des promoteurs.

Pour éviter l’imposition de fardeaux excessifs à l’organisme de réglementation, il serait donc préférable que les administrateurs de régime puissent et veuillent mener ce litige en leur nom propre. Ils seront toutefois confrontés à deux obstacles potentiels. Le premier est un problème de ressources. Les coûts de litige peuvent être excessifs, surtout pour des caisses de retraite de petite taille qui font déjà face à des difficultés financières en raison de la faillite du promoteur. Le deuxième obstacle, que j’ai déjà mentionné, réside dans le fait qu’un grand nombre de RREU sont autoadministrés. Lorsqu’un promoteur est mis sous séquestre ou repris par un syndic de faillite, le séquestre ou le syndic remplace le promoteur et devient l’administrateur du régime de retraite, ce qui crée un conflit d’intérêt flagrant car, contrairement à d’autres créanciers, le régime de retraite est indépendant du séquestre ou du syndic dont la responsabilité porte sur l’ensemble du patrimoine de la personne insolvable.

Le surintendant a actuellement le pouvoir de nommer ou de remplacer des administrateurs de régime dans des circonstances précises : celles d’un régime en liquidation. Ce pouvoir devrait être élargi pour assurer que le régime est administré par une autre entité que le syndic ou le séquestre d’un promoteur en faillite.

Recommandation 6-11 — L’organisme de réglementation de régimes de retraite devrait être expressément autorisé à remplacer l’administrateur d’un régime dont le promoteur est impliqué, ou considéré susceptible d’être impliqué, dans des procédures d’insolvabilité ou de faillite. Le gouvernement de l’Ontario devrait demander au gouvernement fédéral de modifier la législation pertinente afin de veiller à ce que le nouvel administrateur nommé puisse participer à toutes les procédures au nom du régime de retraite.

Bien que certains bénéficiaires individuels et certaines organisations les représentant soient autorisés à comparaître dans des procédures en vertu de la LFI ou de la LACC, leur droit à cet égard n’est pas explicite-ment garanti par la législation pertinente. Cependant, ces particuliers et ces groupes sont profondément touchés par l’issue de telles procédures, aussi devraient-ils manifestement avoir le droit d’y participer – individuellement ou collectivement – pour défendre leurs droits et intérêts (parfois contradictoires). De plus, leur participation aux procédures peut avoir pour effet secondaire souhaitable d’assurer que l’on accorde une plus grande considération au sort des régimes de retraite dans les négociations entre créanciers menant à l’approbation d’une proposition de restructuration.

Certes, la participation sans représentation légale est probablement futile, et une représentation légale est trop coûteuse pour presque tous les particuliers, ainsi que pour un grand nombre de groupes. Actuellement, les coûts de représentation des membres actifs et retraités sont souvent assumés par les syndicats et, parfois, par des employés et des retraités individuels qui réunissent leurs modestes fonds pour engager un avocat. Cependant, d’autres particuliers lésés sont souvent écartés, à toutes fins pratiques, par manque d’argent. Une réponse classique à cette situation est de financer les plaideurs qui ont gain de cause et dont l’intervention a donné lieu à une défense efficace ou une amélioration du régime en question, ce qui semble d’ailleurs être une solution logique, sinon partielle, du problème.

Toutefois, en élargissant l’éventail des participants et en augmentant leur nombre dans des procédures d’insolvabilité, on risque de prolonger indûment ces procédures. De nouveau, des réponses conventionnelles à ce problème peuvent consister en ce que le tribunal prononce une ordonnance de représentation pour permettre à ceux qui ont un intérêt commun d’être représentés par un même avocat, ou encore qu’une catégorie de plaideurs soient certifiés pour exercer un recours collectif. Ces approches devraient être prises en considération dans n’importe quelles réformes qui seraient entreprises par le gouvernement fédéral.

Recommandation 6-12 — Le gouvernement de l’Ontario devrait explorer avec le gouvernement fédéral la possibilité de modifier la législation fédérale pertinente afin de faire en sorte que les régimes de retraite, les bénéficiaires et les organisations les représentant puissent participer directement aux procédures d’insolvabilité et de faillite. Il devrait aussi examiner des mécanismes pour faciliter la participation collective des plaideurs retraités à de telles procédures au moyen des ordonnances de représentation ou autres. Et il devrait modifier la Loi sur les régimes de retraite pour permettre aux tribunaux d’ordonner aux régimes de retraite de rembourser les bénéficiaires et les organisations représentatives ayant défendu avec succès les intérêts du régime.

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6.4 Atténuation des conséquences de l’insolvabilité des régimes de retraite : le Fonds de garantie des prestations de retraite

6.4.1 Introduction

Pendant les audiences de la Commission, les représentants des travailleurs et un grand nombre de travailleurs individuels ont comparu pour témoigner de leurs expériences douloureuses avec les faillites des régimes. Comme la faillite des régimes est presque toujours le résultat de la faillite des promoteurs, les conséquences sont plus graves pour les membres des RREU. Il n’y pas que les perspectives de retraite futures des travailleurs qui sont liés au destin des promoteurs uniques de régimes, mais aussi leurs perspectives actuelles et futures de salaire et de prestations autres que de retraites. Il y a aussi, en plus des prestations de retraite des retraités qui dépendaient du promoteur maintenant insolvable, tant pour leurs chèques de retraite mensuels que pour l’assurance prolongée de soins et de médicaments, les possibilités des collectivités entières dans lesquelles le même promoteur a été un important contribuable, employeur, acheteur de biens et de services et bienfaiteur pour la société.

En outre, de fortes pressions morales et politiques s’exercent sur les gouvernements afin qu’ils adoptent des mesures pour atténuer les effets de l’insolvabilité des régimes. En Ontario, ces pressions ont abouti à la création du FGPR en 1980. Ce fonds veille, en cas de faillite, à ce que les retraités reçoivent une indemnité suffisante pour relever leurs prestations de retraite (assujetties à certaines exclusions) à un maximum de 1 000 $ par mois. Le FGPR est financé par un prélèvement imposé aux promoteurs, qui est une prime de 1 $ par personne par an plus une prime de risque qui varie selon le niveau de capitalisation du régime – plus le niveau de capitalisation est élevé, plus cette portion de la prime est basse – jusqu’à un maximum annuel de 4 millions de dollars. La formule des prestations du FGPR n’a pas changé depuis sa création en 1980, tandis que les taux de cotisations ont été révisés la dernière fois en 1992.

Le FGPR ne couvre pas tous les régimes : ceux qui existent depuis moins de trois ans ne sont pas admissibles, ni les régimes établis en vertu des conventions collectives qui fixent les cotisations des employeurs à un niveau convenu. Les régimes de la fonction publique et, dans une certaine mesure, du secteur public ne sont pas couverts non plus, probablement parce qu’ils ne risquent pas de devenir insolvables ou, vu sous un autre angle, parce qu’ils sont financés par les actifs de leur promoteur – et au bout du compte par les contribuables de l’Ontario. Les RRI et les RRCPD ne sont pas couverts, probablement parce qu’ils sont conçus de sorte que les déficits sont épongés au moment de la liquidation par un ajustement à la baisse des prestations. Et finalement, en vertu des règlements non judicieux adoptés en 1992 pour aider des employeurs importants du secteur privé de l’Ontario, les régimes considérés indispensables (« trop gros pour devenir insolvables ») étaient autorisés à être déchargés des exigences de capitalisation de solvabilité et à verser, en échange, des primes supplémentaires au FGPR jusqu’à un maximum de 5 millions de dollars par régime (au lieu d’un maximum standard de 4 millions de dollars). Du relativement petit nombre de régimes pour lesquels une telle option est offerte, la plupart ont en fait presque été au bord de l’insolvabilité faillite, générant parfois d’importantes conséquences défavorables pour le FGPR. Cette option n’est plus permise, et avec raison.

6.4.2 Les avantages et les désavantages du Fonds de garantie des prestations de retraite

Le FGPR a fait l’objet de vives critiques. Selon une affirmation commune, le fait de savoir que les prestations sont protégées par le FGPR incline les promoteurs en difficulté à sous-financer leurs régimes de retraite et les syndicats, à accepter les risques associés au sous-financement, afin d’affecter les fonds destinés aux cotisations de retraite à des investissements commerciaux ou à l’amélioration d’autres aspects du régime de rémunération. Dans cette analyse, le FGPR crée ce qu’on appelle un « risque moral » – une incitation à adopter un comportement excessivement risqué parce que les risques normaux associés à ce comportement sont réduits. Certains éléments d’une étude entreprise pour la Commission par Norma Nielson appuient cette position. Mme Nielson a constaté que les régimes de l’Ontario sont financés à un niveau inférieur – moins de 17 037 $ par personne – à ceux des régimes dans d’autres provinces qui n’ont pas de fonds de garantie, bien qu’elle n’arrive pas à démontrer la relation de cause à effet entre le FGPR et les niveaux de financement inférieurs.

Il faut dire que si le FGPR représente vraiment un risque moral, il est plutôt inefficace, dans le sens qu’il a incité relativement peu d’employeurs ou de syndicats encourir des risques pouvant les mener à la faillite. En fait, pendant ses 20 premières années d’existence, le FGPR a enregistré en moyenne trois cas d’insolvabilité par an. Et dans presque chaque cas, le problème ne provenait pas seulement du sous-financement du régime de retraite, mais aussi de la faillite du promoteur – probablement parce que les règles de financement de l’Ontario sont relativement rigoureuses, d’une part, et parce que le FGPR interdit le paiement des améliorations des prestations consenties trois ans au plus avant la faillite, d’autre part. Cependant, les cas d’insolvabilité des régimes sont devenus beaucoup plus fréquents depuis 2003, surtout dans les secteurs en déclin de l’acier et de l’automobile de la province.

Deuxièmement, certains promoteurs se plaignent que leurs régimes, quoique bien financés, ont servi à financer les cotisations au FGPR qui ont en fait subventionné des employeurs – y compris leurs concurrents – en leur permettant de maintenir leurs régimes à moindre coût. Bien qu’il y ait une part de vérité dans cette plainte, les cotisations au FGPR sont en partie établies selon le risque, de sorte que des promoteurs qui sous-financent leurs régimes doivent, dans une certaine mesure, payer pour le privilège de sous-financer leurs régimes. Une évaluation plus sophistiquée des risques semble être la réponse appropriée à cette préoccupation tant que le FGPR demeure en vigueur.

Troisièmement, pour certains, le FGPR représente une approche de « ceinture et bretelles » à l’égard des risques d’insolvabilité des régimes – soit une protection superflue. De leur avis, les travailleurs sont protégés deux fois contre toutes les conséquences de la faillite d’un régime sous-financé – la première fois par le FGPR et la seconde, par des systèmes de sécurité sociale canadiens plus vastes, incluant les paiements de la Sécurité de la vieillesse (SV) (qui comprend le Supplément de revenu garanti ou SRG), le Régime de pensions du Canada (RPC) et le Régime de revenu annuel garanti (RRAG). Sous cet angle, les plus importants bénéficiaires de l’existence du FGPR sont peut-être les programmes de SV/SRG et le RRAG, qui sont ainsi soustraits de l’obligation de soutenir les bénéficiaires qui ont perdu leurs retraites, mais sont indemnisés par le FPGR.

Finalement, les comparaisons avec des fonds de garantie dans d’autres provinces et pays font la lumière sur la question de savoir si le FGPR de l’Ontario devrait continuer. Aucune autre province canadienne ne dispose d’un tel fonds. Le Royaume-Uni et les États-Unis en ont un, mais le fonds de garantie de ces derniers éprouve des difficultés considérables. L’Allemagne, la Suède, la Suisse et le Japon disposent aussi de fonds de garantie de diverses conceptions, mais tous ces pays ont des systèmes de retraite qui fonctionnent selon des règles de financement fondamentalement différentes. Quant à la Finlande et aux Pays-Bas, parmi d’autres pays européens, ils assurent avec succès des régimes de retraite sur le lieu de travail sans aucun fonds de garantie, mais avec des exigences de capitalisation très rigoureuses. Ces exemples donnent à penser que l’existence et la conception d’un fonds de garantie dépendent grandement des exigences de capitalisation des régimes. Plus les exigences sont rigoureuses, moins il est nécessaire d’avoir un fonds de garantie. Il y a peut-être une leçon à tirer de l’analyse comparative, mais je dois avouer que je n’ai constaté chez les promoteurs de l’Ontario aucun enthousiasme de remplacer le FGPR par une exigence visant à améliorer considérablement la sécurité du financement, qui se traduirait par une augmentation des coûts y afférents.

De même, si les réclamations des caisses de retraite jouissaient d’une priorité absolue et préventive en vertu des lois fédérales sur l’insolvabilité et la faillite, le FGPR serait moins nécessaire. Mais de nouveau, je n’ai détecté aucun enthousiasme pour une telle approche (qui, de toute façon, devrait être adoptée par le gouvernement fédéral et non par l’Ontario).

Pour les promoteurs, le FGPR peut alors être considéré comme une réponse relativement moins coûteuse aux risques d’insolvabilité potentiels des régimes. En effet, les données de la Commission des services financiers de l’Ontario (CSFO) montrent que 98 % de tous les régimes versent au FGPR des cotisations annuelles inférieures à 100 000 $ par an; qu’aucun régime n’est touché par le plafond des cotisations normales de 4 millions de dollars et que seulement deux régimes se sont vus imposer le plafond de cotisations spéciales de 5 millions de dollars par le règlement « trop gros pour devenir insolvable » de 1992. Pour 96 % des promoteurs des régimes de retraite à prestations déterminées (PD), les cotisations au FGPR représentent moins de 5 % du coût annuel de solvabilité du régime.

D’autre part, les participants actifs, les retraités et les syndicats ont critiqué le FGPR d’un point de vue tout à fait différent. Le problème, à leur avis, réside dans le fait que le FGPR n’assure pas une protection adéquate aux travailleurs. Comme ils le notent avec raison, pour honorer simplement l’esprit de la loi de 1980 voulant que les retraités des régimes insolvables aient droit à une garantie du FGPR jusqu’à un maximum de 1 000 $ de prestations de retraite par mois, la limite d’admissibilité devrait être majorée à environ 2 500 $ par mois en dollars courants. Ils se sont dit en faveur d’une augmentation des niveaux de cotisation et, le cas échéant, du plafond des cotisations.

Certains seraient favorables à un relèvement des limites des prestations en vertu du FGPR – ou au moins n’y sont pas opposés – et au soutien au Fonds avec des subventions du gouvernement, le cas échéant, pour assurer des niveaux de protection adéquats. Si, comme je l’ai suggéré précédemment, les plus importants bénéficiaires de l’existence du FGPR sont les programmes d’aide gouvernementaux aux aînés, cette position peut constituer une sorte de recommandation. Cependant, il est difficile de défendre que la perte des prestations de retraite fournies à titre privé devrait être indemnisée aux frais des contribuables, alors que les détenteurs de polices d’assurance-vie et contre les accidents, de dépôts en banque et de certificats de placements des sociétés de fiducie doivent se tourner vers des fonds privés. Il est également difficile de soutenir que les contribuables qui n’ont aucune couverture de retraite professionnelle, soit la majorité, devraient subventionner la minorité de contribuables qui en a une.

En fait, la relation entre le gouvernement et le FGPR est quelque peu ambiguë. Quand il devait faire face, en 2001, à des réclamations potentiellement dévastatrices en raison de l’insolvabilité d’Algoma Steel et de l’insolvabilité possible du régime de retraite d’Algoma, le gouvernement a fait un prêt de 330 millions de dollars au FGPR pour permettre à Algoma de demeurer solvable. Bien que ce prêt soit remboursé peu à peu, on peut se demander si le gouvernement pourrait ou voudrait, à l’avenir, appuyer le FGPR au cas où la somme des réclamations dépasse de beaucoup ses actifs. En effet, s’il n’y avait pas cette aide du gouvernement, il est difficile d’imaginer comment une telle situation pourrait être réglée en vertu de la loi sous sa forme actuelle. La LRR ne précise pas la façon dont le FGPR devrait remédier à l’imminence de sa propre insolvabilité. Devrait-il payer au pro rata toutes les réclamations en suspens? Payer seulement les premiers de la liste? Imposer un prélèvement spécial d’urgence à tous les régimes pour restaurer sa solvabilité?

Ces questions peuvent s’avérer inutiles. Après tout, mis à part l’insolvabilité de trois très importants régimes (qui comptaient ensemble près de 70 % de toutes les réclamations jusqu’à présent), le FGPR a fort bien réussi à recouvrer ses frais pendant ses 30 premières années. D’autre part, nous devrions nous méfier de l’extrapolation de l’expérience passée. Tant le volume que la valeur des réclamations ont grimpé en flèche au cours des cinq dernières années, 89 % de tous les versements du FGPR ayant été effectués pendant cette période. À tout le moins, si le FGPR continue pour le moment – comme je le recommande ci-dessous – il est nécessaire de prévoir une disposition précise en cas de naufrage.

Recommandation 6-13 — Il faudrait maintenir le Fonds de garantie des prestations de retraite sous sa forme actuelle, mais y apporter les améliorations proposées dans les recommandations 6-14 à 6-17 ci-dessous pendant cinq ans au moins ou jusqu’à l’achèvement de l’examen proposé à la recommandation 6-18, selon le dernier de ces événements à survenir. Le gouvernement devrait, à la lumière des conclusions de cet examen, décider s’il faut maintenir, modifier, remplacer ou interrompre le Fonds.

6.4.3 Améliorations à apporter au Fonds de garantie des prestations de retraite

L’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a énoncé des principes visant
à guider les responsables des fonds de garantie des prestations de retraite :

  • Il faudrait limiter la couverture des prestations de façon à ce que les bénéficiaires potentiels partagent une partie des risques.
  • Les cotisations et les prélèvements devraient axés sur les risques.
  • Le fonds de garantie devrait disposer de règles de financement précises et cohérentes et être soumis à une gestion prudente des actifs et des passifs.
  • Le système doit disposer de pouvoirs suffisants pour éviter le risque moral.

Je crois que l’adhésion à ces principes aiderait l’Ontario à obtenir un système de garantie économiquement efficace et financièrement viable.

Qui devrait veiller au respect de ces principes? Il serait logique d’intégrer la gestion du FGPR à celle de
la CSFO, comme c’est le cas actuellement. Par exemple, l’évaluation des risques peut être utile tant aux fins d’assurance qu’aux fins d’interventions réglementaires; éviter le risque moral – s’il existe – a des conséquences tant sur le plan de l’assurance que sur le plan de la réglementation. Cependant, il est plutôt inhabituel d’attribuer la fonction d’assurance et la fonction de réglementation à une seule personne ou à un seul organisme, surtout si rien n’indique que le surintendant a consciemment favorisé la synergie entre le FGPR et la CSFO. Tout compte fait, je crois qu’il faudrait essayer une approche différente quant à la gestion du FGPR.

Les fonds de garantie aux États-Unis et au Royaume-Uni sont indépendants de l’organisme de réglementation des régimes de retraite – un modèle qui permettrait à l’administrateur du FGPR d’assumer les responsabilités élargies recommandées ci-dessous. Cependant, étant donné que l’organisme de réglementation et le FGPR doivent fonctionner dans un même cadre de réglementation, il est important que leurs efforts soient coordonnés et se renforcent mutuellement. Au Royaume-Uni, cette coordination est assurée par l’organisme de régle-mentation des régimes de retraite, qui a pour mandat de protéger le Pension Protection Fund (ou fonds de protection des prestations de retraite). Cette approche est tout à fait louable et son corollaire, l’obligation du FGPR de contribuer à l’efficacité de la réglementation, devrait également être reconnu.

Recommandation 6-14 — le Fonds de garantie des prestations de retraite devrait être administré, de préférence indépendamment de l’organisme de réglementation des régimes de retraite, par un organisme qui a pour mandat :

  • de gérer le Fonds de façon à renforcer sa capacité d’évaluer les risques individuels et collectifs des régimes dont le rendement est garanti par le Fonds;
  • de déterminer les montants adéquats des prélèvements, soumis à l’approbation du ministre, pour répondre aux réclamations découlant de ces risques;
  • de percevoir ces prélèvements, de les garder et de les investir au nom du Fonds;
  • d’entreprendre systématiquement des analyses pour aider l’organisme de réglementation à réduire le nombre et la valeur globale des réclamations adressées au Fonds.

Il faudrait élargir, d’une part, le mandat de l’organisme de réglementation pour y inclure la protection du Fonds de garantie des prestations de retraite et, d’autre part, celui du Fonds pour y inclure une référence précise à son obligation d’aider l’organisme de réglementation.

Dans la recommandation 6-5, j’ai proposé que le paiement des prestations non capitalisées convenues dans les cinq ans avant l’insolvabilité du promoteur soit reporté jusqu’à ce que toutes les autres prestations du régime soient acquittées. Pour être cohérent avec cette recommandation et en réponse aux reproches concernant la nécessité d’éviter les risques moraux, je suis d’avis que le paiement des prestations du FGPR devrait aussi être exclu.

Recommandation 6-15 — Les améliorations des prestations convenues dans les cinq ans avant l’insolvabilité d’un régime de retraite ne devraient pas être payées à même le Fonds de garantie des prestations de retraite.

L’OCDE recommande que les prélèvements du FGPR soient axés sur les risques, ce qui correspond, dans une certaine mesure, à la pratique actuelle. Cependant, je crois que l’évaluation des risques pourrait être beaucoup plus poussée qu’elle ne l’est à présent. Par exemple, au Royaume-Uni, l’évaluation des risques selon laquelle on calcule les prélèvements comprend une évaluation de la viabilité du promoteur ainsi que de celle du régime de retraite, une approche tout à fait indiquée compte tenu de l’étroite relation de cause à effet entre les deux.

Recommandation 6-16 — Le protocole d’évaluation des risques selon lequel on détermine les prélèvements pour le Fonds de garantie des prestations de retraite devrait être étudié et révisé pour y inclure non seulement l’état de capitalisation des régimes de retraite, mais aussi d’autres facteurs générateurs de risque, comme l’appariement entre l’actif et le passif d’un régime et la santé financière du promoteur.

En dépit – ou à cause – de mes recommandations visant à renforcer l’administration et le financement du FGPR, je crois qu’un argument solide a été avancé pour rétablir en dollars courants le niveau des garanties fournies à l’origine par le FGPR. Les garanties sont actuellement bien inférieures à celles des fonds de garantie homologues au Royaume-Uni et aux États-Unis. Cependant, les prestations ne peuvent pas être augmentées sans une parfaite connaissance des coûts associés, de la répartition de ces coûts entre les régimes couverts par le FGPR, et des effets d’une augmentation sur d’autres aspects du système de régimes de retraite.

Recommandation 6-17 — Le niveau des prestations de retraite mensuelles donnant droit à la protection par le Fonds de garantie des prestations de retraite devrait être augmenté à un maximum de 2 500 $ pour tenir compte de l’effet de l’inflation sur le montant maximal de 1 000 $ établi au départ.

Le surintendant (ou un autre organisme responsable de l’administration du Fonds de garantie des prestations de retraite) devrait recommander au ministre des Finances, d’ici un an :

  • la formule pour calculer les niveaux des prestations à long terme;
  • la base du calcul des prélèvements versés par des promoteurs;
  • des procédures pour assurer que tant les prestations que les prélèvements sont ajustés régulièrement;
  • toute autre question pertinente à la mise en œuvre de cette recommandation.

Les recommandations devraient être accompagnées d’un énoncé sur les effets prévus d’un tel ajustement. Le ministre devrait agir sans délai dès la réception de ces recommandations et de l’énoncé joint.

Doté du présent rapport et agissant sur l’avis du ministre, le lieutenant-gouverneur en conseil pourra mettre en place les mesures pertinentes pour assurer que les participants actifs et retraités des régimes de retraite bénéficient d’une protection équitable, comparable à celle fournie dans la législation initiale, et que le prélèvement nécessaire pour financer cette protection sera calculé d’une façon objective.

Finalement, je n’envisage pas d’y inclure les RRI ni les RRCPD – des régimes qui ne sont actuellement pas couverts par le FGPR – ni les régimes de retraite à prestations cibles de gouvernance mixte.

6.4.4 L’avenir à long terme du Fonds de garantie des prestations de retraite et ses relations avec le gouvernement

Comme je l’ai indiqué ci-dessus, le FGPR est quelque peu atypique, parce qu’aucun organisme gouvernemental dans les autres provinces canadiennes ne fournit des garanties semblables dans le secteur des régimes de retraite. Des entités fonctionnelles homologues existent dans d’autres volets axés sur les risques du secteur financier au Canada, bien qu’elles soient administrées soit par une société d’État indépendante
(la Société d’assurance-dépôts du Canada ou SADC, pour les dépôts en banque et les certificats de placements des sociétés de fiducie) soit par un organisme à but non lucratif géré par le secteur privé (Assuris et la Société d’indemnisation en matière d’assurances IARD pour l’assurance-vie et les sociétés d’assurances multirisques, respectivement). D’autre part, les promoteurs des régimes de retraite dans plusieurs pays européens ont mis en place des systèmes d’autoassurance qui fournissent des garanties comparables avec celles offertes en Ontario par le FGPR. Tout en reconnaissant que les conditions dans d’autres secteurs financiers et dans des systèmes de régimes de retraite à l’étranger sont différentes de celles de l’Ontario, il serait logique que la province examine soigneusement des solutions de rechange au FGPR.

Recommandation 6-18 — Le ministère des Finances de l’Ontario ou un autre organisme devrait, seul ou en collaboration avec d’autres organismes canadiens de réglementation des régimes de retraite, entreprendre une étude sur les solutions de rechange au Fonds de garantie des prestations de retraite. À moins et jusqu’à ce qu’on ait trouvé une option qui offre aux participants actifs et retraités une protection comparable ou meilleure, il faudrait maintenir le Fonds de garantie des prestations de retraite sous la forme proposée dans les recommandations 6-14 à 6-17.

Étant donné que le FGPR sera encore en place pendant quelque temps, il est important d’énoncer clairement ses principes sous-jacents, et de préférence dans la loi.

Recommandation 6-19 — Le Fonds de garantie des prestations de retraite devrait être administré selon les principes suivants :

  • Le Fonds devrait être autofinancé.
  • Il ne devrait pas recevoir de subventions ou subsides du gouvernement pour s’acquitter de ses obligations.
  • Il devrait être autorisé à emprunter au gouvernement sur une base commerciale,
    à des fins précises et pour une durée définie.
  • Les critères suivants lesquels le Fonds devrait se considérer insolvable devraient

être clairement indiqués dans la Loi sur les prestations de retraite.

Même si les principes régissant le FGPR sont enchâssés dans la loi, les gouvernements futurs ne voudront ou ne pourront peut-être pas résister aux pressions pour protéger les travailleurs et les retraités des conséquences de l’insolvabilité d’un important régime de retraite. Comme je l’ai indiqué, ces conséquences sont graves, non seulement pour les particuliers, mais aussi pour les collectivités, et non seulement pour les caisses de retraite, mais aussi pour les programmes d’aide sociale gouvernementaux, lesquels devront au bout du compte compenser les manques à gagner des retraités en cas d’insolvabilité. Cependant, lorsque le gouvernement estime qu’il doit intervenir, le cas échéant, il doit le faire en dehors du FGPR qui est, après tout, fondé sur les principes de l’assurance. L’aide peut être fournie sous forme de subventions au promoteur, au Fonds ou à la collectivité locale, dans le cadre de la restructuration du promoteur ou par des ajustements des critères d’admissibilité à des programmes gouvernementaux de soutien du revenu. Néanmoins, il est inacceptable, à mon avis, que le gouvernement prenne des décisions improvisées qui auront des répercussions sur la solvabilité d’une caisse d’assurance qui a été soigneusement mise sur pied dans le cadre d’une évaluation des risques poussée, et financée par des promoteurs qui ont raison de penser que, dans le cours normal des choses, leurs cotisations suffisent à la tâche à accomplir.

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6.5 Conclusion

Comme je l’ai déjà indiqué, la mise en œuvre des changements que je propose ne se fait pas du jour au lendemain. Certains, surtout ceux qui concernent la faillite et l’insolvabilité, dépendent en fin de compte du gouvernement fédéral. D’autres exigent une étude plus approfondie, ce que je ne puis faire. D’autres encore doivent être reportés pour donner aux promoteurs le temps de se réorganiser. Cependant, quelques changements peuvent être mis en place plus rapidement, notamment ceux portant sur les pouvoirs de l’organisme de réglementation. Comme ces changements visent en premier lieu à promouvoir la première des trois stratégies proposées au début du présent chapitre – une meilleure vigilance et une intervention plus proactive de la part de l’organisme de réglementation pour détecter et prévenir l’insolvabilité des régimes – j’ai bon espoir que ces mesures apporteront assez tôt des améliorations au statu quo.

Finalement, il est important que les changements recommandés dans ce chapitre soient mis dans le contexte des chapitres précédents et suivants. Le présent chapitre porte sur des régimes qui sont plongés dans une crise extrêmement grave ou sont sur le point d’y être. Aussi va-t-il sans dire que les recom-mandations visent à mieux protéger les participants actifs et retraités de ces régimes. Dans les chapitres quatre et cinq, je me penche, par contre, sur la façon de rendre ces régimes de retraite accessibles et de faciliter les opérations des entreprises qui sont caractéristiques d’une économie en pleine évolution, tout en améliorant les mesures de protection des droits et des attentes des bénéficiaires de prestations de retraite. Dans les chapitres sept et huit, l’accent est mis sur l’amélioration des mécanismes de réglementation et de gouvernance qui sont d’une importance vitale non seulement pour les parties concernées par les régimes de retraite, mais aussi pour l’ensemble de la collectivité.

Il convient, par conséquent, de rappeler aux lecteurs que s’ils se concentrent sur un chapitre ou une recommandation sans tenir compte des autres, ils risquent de ne pas voir qu’ensemble, ces chapitres et recom-mandations présentent un juste équilibre entre les intérêts des promoteurs et ceux des participants actifs et retraités des régimes, entre la sécurité et l’accessibilité et entre l’efficacité des règlements et le respect de la capacité de gestion de la collectivité des régimes de retraite. Il y a toutefois un prix à payer pour trouver le juste milieu. Cela demande de réexaminer les idées courantes concernant la nature et le fonctionnement du système de régimes de retraite, de renouveler certaines institutions et habitudes de faire, et de changer les convictions profondes quant à la meilleure façon de faire progresser le système de régimes de retraite de l’Ontario pour tenir compte des convictions aussi fermes, mais opposées, des intervenants.

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