Chapitre Huit – Gouvernance

8.1    Introduction

Notre système de régimes de retraite repose sur la prémisse que le promoteur, généralement un employeur unique, assume la plupart sinon tous les risques associés à la promesse d’une pension de retraite. Cette supposition conduit logiquement à la conclusion que le promoteur devrait aussi assurer seul la gouvernance du régime. Mais la gouvernance unilatérale par le promoteur amène à sa propre conclusion, à savoir que l’État devrait réglementer le processus de gouvernance afin de protéger les participants de l’abus de pouvoir du promoteur. Toutefois, au cours des dernières années, le centre de gravité du débat sur les risques assumés a changé. Il est largement, mais pas universellement, admis que les participants assument aussi certains risques, que ce soit parce qu’ils ont renoncé à des hausses salariales ou versé des cotisations de contrepartie ou parce qu’ils risquent de perdre si le régime vacille ou devient défaillant. Le modèle dominant de gouvernance unilatérale par le promoteur a aussi évolué. Environ 60 % de tous les participants aux régimes de retraite et 70 % des participants aux régimes à prestations déterminées (PD) adhèrent à des régimes dont le processus de gouvernance est contrôlé par leurs représentants ou auquel ces derniers participent. Par conséquent, il est temps d’examiner si l’objectif central de la réglementation de l’État devrait aussi évoluer pour passer de la prévention de l’abus de pouvoir par le promoteur à un processus de gouvernance mené d’une manière transparente et honnête et de façon compétente.

Cela dit, entre 30 % et 40 % des participants adhèrent encore à des régimes de retraite à employeur unique (RREU) dont la plupart sont administrés par le promoteur. Les « vieilles » questions de gouvernance demeurent, tout comme la nécessité de mieux comprendre la relation dynamique – la synergie – entre la gouvernance et la réglementation. Dans la prochaine section, j’étudie cette relation synergique sous tous ses aspects, et dans la section suivante, je me pencherai sur des questions précises de gouvernance, communes à l’ensemble des régimes. Dans la section finale, j’aborderai en détail les modèles de gouvernance émergents ou améliorés qui prévoient la participation des représentants des participants actifs et retraités.

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8.2     La synergie entre la réglementation et la gouvernance

8.2.1    Régimes de retraite à employeur unique

Les discussions que j’ai eues avec les intervenants m’ont laissé l’impression que certains promoteurs de RREU et certains syndicats n’ont pas encore engagé de dialogue constructif sur les questions concernant la gouvernance. Pour les intervenants, le fond du problème c’est de savoir si la promesse d’une pension de retraite sera tenue, et non de savoir quels seront les moyens ou les processus utilisés, ou qui y participera ou donnera son accord ou fera part de ses connaissances. Il est peut‑être normal qu’ils accordent la priorité à cette question. Les employeurs et les syndicats sont tous les deux confrontés à des défis économiques complexes. Ils trouvent qu’investir leur précieux temps et des ressources limitées pour améliorer la gouvernance des régimes, c’est détourner l’attention de leurs préoccupations fondamentales – détournement qui, en plus, n’a guère de chance, à leur avis, de donner des résultats significatifs ou positifs. Mais le fait de ne pas aborder les questions de gouvernance pourrait, en fin de compte, non seulement rendre un mauvais service aussi bien aux syndicats qu’au patronat, mais également compromettre la réalisation des objectifs de la réglementation.

Par exemple, on attribue souvent, et à juste titre, l’insolvabilité d’un régime à la faillite d’un promoteur et, parfois, à un échec de la réglementation. On pourrait également la décrire comme un échec de gouvernance. Si la gouvernance était plus transparente et participative, si les représentants des participants étaient informés des décisions sur les cotisations, les investissements et les structures de prestations et s’ils avaient voix au chapitre – et assumaient une partie de la responsabilité de ces décisions – ils pourraient proposer des méthodes pour éviter la catastrophe, alerter l’organisme de réglementation lorsque la nécessité d’intervenir apparaît, ou concevoir des solutions qui s’avéreraient un moindre mal pour les participants et les retraités. Une plus grande transparence, même dans les régimes administrés par un employeur où il n’y a pas de syndicat, pourrait avoir les mêmes conséquences positives que dans d’autres marchés de consommation : les participants auraient conscience des dangers, pourraient demander l’aide en temps opportun d’un avocat ou de l’organisme de réglementation, ou commencer à arranger leurs affaires.

Les promoteurs aussi profiteraient de l’amélioration des pratiques de gouvernance. Par exemple, une analyse comparative des pratiques de gouvernance exemplaires permettrait aux régimes de retraite d’évaluer leurs propres pratiques en fonction de celles d’autres régimes dans le système. Ce n’est guère une suggestion originale. L’analyse comparative est un outil légitime d’aide à la décision, éprouvé et répandu dans d’autres domaines de gouvernance d’entreprise. Toutefois, dans le milieu des régimes de retraite, elle se limite à des sujets très précis et l’exercice est presque exclusivement privé – un service offert par des experts‑ conseils à leurs clients. L’analyse comparative n’est pas employée dans toute sa mesure, comme pourrait le faire l’organisme de réglementation avec les données qui sont recueillies et rendues accessibles publiquement dans l’ensemble du système de régimes de retraite. Ainsi, les RREU seraient incités à se comparer non seulement avec des régimes équivalents plus petits ou plus grands, mais également avec des régimes de retraite interentreprises (RRI) ou avec des régimes de retraite conjoints à prestations déterminées (RRCPD), relativement à la gestion des investissements, au pourcentage des frais généraux, au choix des actifs et aux revenus des placements, aux coûts administratifs, au niveau de services à l’intention des participants et des retraités, ainsi qu’à d’autres indicateurs de rendement. De telles analyses comparatives inciteraient le promoteur d’un RREU à envisager de modifier la conception du régime ou de la stratégie d’investissement ou d’apporter des changements sur le plan des fournisseurs de services en vue d’améliorer les revenus des placements, de réduire les coûts administratifs, de diminuer les cotisations ou de bonifier les prestations.

Pour que l’analyse comparative donne des résultats utiles, il faut recueillir des données normalisées, pas seulement auprès des régimes de retraite qui choisissent d’y participer, mais auprès de tous les régimes, et il faut les faire analyser par des experts compétents et neutres. Bien que les experts‑conseils privés puissent fournir des services d’analyse comparative utiles – et ils le font – il serait beaucoup plus efficace que l’organisme de réglementation effectue régulièrement des comparaisons approfondies à un degré plus élevé qu’il ne le fait maintenant. Lorsqu’il utilise les données (qu’il recueille déjà en bonne partie) pour définir et appliquer des critères d’analyse comparative, une nouvelle dynamique entre en jeu, et l’organisme de réglementation est maintenant bien placé pour « encourager » les promoteurs à améliorer leur mode d’administration des régimes de retraite. Les cadres supérieurs d’entreprises, dont bon nombre ne participent pas directement à la gouvernance d’un régime de retraite, pourraient être incités à s’y intéresser de plus près pour s’assurer que les administrateurs de régime développent des stratégies visant à améliorer le rendement. Les administrateurs et les actionnaires de la société pourraient aussi s’intéresser aux questions de gouvernance, ainsi qu’aux questions de capitalisation; si le rendement d’un régime est faible, ils peuvent poser des questions pointues à la direction et exiger qu’elle adopte une nouvelle approche. Et les participants aux régimes (et leur syndicat, s’il y a lieu) pourraient devenir, comme il a été suggéré, des « consommateurs » informés et avertis, capables de soulever des objections et de formuler des suggestions, soit dans le cadre des structures de gouvernance officielles s’ils y sont représentés, soit à l’extérieur de ces structures s’ils ne le sont pas.

En résumé, améliorer la gouvernance d’un régime peut contribuer à augmenter son rendement. La contribution de l’organisme de réglementation à l’amélioration de la gouvernance des régimes de retraite vise à assurer la transparence, à fournir des analyses d’experts et à faire en sorte que les intervenants profitent des avantages qui en découlent. La contribution des professionnels et des représentants dans le processus de gouvernance vise à faire en sorte qu’ils tirent parti de la transparence pour obtenir de meilleurs résultats.

Recommandation 8‑1 – L’organisme de réglementation devrait établir des critères d’évaluation ou des indicateurs de rendement qui couvrent le plus vaste éventail possible de questions de gouvernance, y compris la capitalisation, les prestations, le pourcentage des frais généraux, les coûts administratifs et les services à l’intention des participants et des retraités. Les administrateurs de régimes devraient fournir les données se rapportant à ces indicateurs, et l’organisme de réglementation devrait les recueillir et les analyser.

Les résultats de cet exercice devraient être rendus accessibles publiquement pour que les promoteurs, les administrateurs et les bénéficiaires puissent évaluer le rendement de leur régime par rapport au rendement de groupes de comparaison déterminés et du système dans son ensemble.

Le rôle des syndicats dans la gouvernance des régimes de retraite est une question étroitement liée. Les syndicats mènent des négociations collectives avec des promoteurs dont les travailleurs représentent environ 70 % de tous les participants et 80 % des participants à un régime de retraite à PD (mais seulement environ un participant sur trois à un RREU). Dans de nombreux lieux de travail, les syndicats ont joué un rôle clé, soit en convainquant l’employeur d’instituer un régime de retraite, soit en intégrant les régimes établis auparavant dans leur convention collective. Dans les deux cas, grâce aux négociations collectives, les syndicats ont la possibilité d’influer sur divers aspects du régime, y compris sa conception, sa capitalisation et les prestations.

Toutefois, l’ambiance de confrontation et d’entente de dernière minute des négociations collectives est moins qu’idéale pour régler des questions complexes et techniques relatives aux régimes de retraite, dont la résolution nécessite souvent des horizons temporels à long terme. D’ailleurs, comme l’ont expliqué certains intervenants, les décisions concernant les régimes de retraite qui sont prises à la table de négociation sont parfois fondées sur peu ou pas d’information au sujet du régime. De plus, comme le régime lui‑même n’est pas partie prenante aux négociations, il y a un danger que les principales parties ne prêtent pas attention à ses préoccupations si elles sont perçues comme une entrave au règlement de questions immédiates, compréhensibles et controversées.

Bien qu’il faille aborder les questions liées aux coûts des pensions dans le cadre de négociations globales pour une convention collective, certaines questions techniques ou administratives pourraient être judicieusement retirées des négociations et renvoyées à l’organe responsable de la gouvernance du régime, où les représentants du syndicat et du patronat peuvent les examiner avec un plus grand soin, de meilleurs renseignements et moins de pression. Mais que se passe-t-il si le syndicat ou les participants ne sont pas représentés au sein de l’organe dirigeant du régime? En vertu de la loi ontarienne du travail, les employeurs sont tenus de négocier de bonne foi toute question qu’un syndicat décide d’inscrire à l’ordre du jour – y compris la gouvernance d’un régime de retraite. Si les négociations ne débouchent pas sur un accord, le syndicat peut décider de déclencher une grève pour atteindre ses objectifs. Ainsi, les syndicats ont le moyen d’obtenir un rôle plus important dans la gouvernance des régimes de retraite – s’ils veulent s’en servir. Dans certains contextes, en particulier dans le secteur public, les employeurs ont accepté que les représentants des participants ou les représentants syndicaux participent directement à la gouvernance des régimes de retraite. Par exemple, les RRCPD – tous dans le secteur public – sont, par définition, tenus à un modèle de gouvernance partagée; en revanche, les RRCPD des universités, dans le secteur public élargi, sont d’habitude administrés par le conseil d’administration de l’établissement, la représentation des participants ou syndicale étant limitée à des comités. Dans le secteur privé, les dispositions de gouvernance partagée varient énormément. À un extrême, dans le cas des RRI dans le secteur de la construction par exemple, les employeurs ont cédé le contrôle total du processus de gouvernance aux syndicats. À l’autre extrême – dans un très grand nombre de RREU concernant, par contre, une minorité distincte de participants syndiqués – les représentants des syndicats ou des employés ne jouent toujours pas de rôle officiel dans le processus décisionnel.

Il y a plusieurs explications possibles. Il se peut que les employeurs insistent vivement pour conserver le contrôle absolu des régimes de retraite, que les syndicats ne soient pas en position de force pour soutenir leurs revendications sur la participation à la gouvernance des régimes, ou que certains groupes au sein du syndicat insistent pour que des questions liées aux pensions, autres que celles concernant la gouvernance, soient abordées. Toutefois, j’ai l’impression qu’un nombre important de syndicats et de décideurs syndicaux ne veulent tout simplement pas participer à la gouvernance des régimes de retraite. Cette décision leur revient, bien entendu, mais elle a pour conséquence qu’il faut parfois passer par le processus de réglementation pour résoudre des questions qui auraient pu être résolues grâce à des procédures de gouvernance dans lesquelles les travailleurs auraient un mot à dire.

Cela ne veut pas dire que toutes les décisions faisant suite à une négociation collective – ou prises dans le cadre de structures de gouvernance conjointes basées sur la négociation collective – permettent d’atteindre à coup sûr un juste équilibre entre la sécurité des prestations, des coûts abordables pour le promoteur et des pensions suffisantes pour les retraités.

Par exemple, les régimes à prestations forfaitaires, qui sont répandus dans les secteurs manufacturiers et miniers, sont généralement des RREU administrés par l’employeur et souvent institués aux termes d’une convention collective. Les cotisations sont calculées sur la base d’une somme fixe par heure travaillée, et le montant des prestations sur la base d’une somme fixe mensuelle par année de service. Comme le niveau des prestations est souvent révisé à la hausse parallèlement aux hausses salariales, des engagements importants pour le service antérieur des participants actuels du régime sont ajoutés aux engagements déjà contractés du régime à chaque ronde de négociation. En conséquence, selon les données de la CSFO, les régimes à prestations forfaitaires ont le coefficient médian de capitalisation aux fins de la solvabilité le plus bas de tous les types de régimes et, pour cette raison, pourrait‑on en conclure, ils attirent (ou devraient attirer) l’attention de l’organisme de réglementation de manière disproportionnée. À mon avis, cela soulève trois questions. Si les représentants des participants ou les représentants syndicaux participaient plus souvent à l’administration de ces régimes, finiraient‑ils par mieux comprendre leurs limites inhérentes? S’ils en venaient à assumer une part de responsabilité plus importante dans les décisions de gouvernance, feraient‑ils des efforts plus grands pour que les régimes soient mieux capitalisés? L’organisme de réglementation devrait‑il continuer à être responsable de faire en sorte que les régimes soient capitalisés de manière adéquate si les parties négligent de le faire?

Citons un autre exemple. Les syndicats ont le droit légal de négocier au nom de tous les salariés d’une unité de négociation, mais pas au nom des anciens salariés de l’unité qui sont maintenant à la retraite. Bien entendu, certains syndicats sont hautement conscients de leurs responsabilités envers les retraités et font des efforts pour protéger leurs intérêts en tentant d’obtenir des indexations au coût de la vie et d’autres améliorations. Par ailleurs, en tant qu’institutions démocratiques, les syndicats doivent poursuivre, en fin de compte, les objectifs de leurs membres actuels ayant droit de vote, qui dans la plupart des syndicats ne comprennent pas les retraités. Malheureusement, de temps en temps, les intérêts des retraités et des membres actuels sont en conflit. Par exemple, un syndicat doit‑il négocier – et déclencher une grève – pour obtenir des salaires plus élevés pour les participants actifs du régime ou l’indexation des prestations pour les retraités? Comme les retraités n’ont pas voix au chapitre, ni le droit de vote dans la plupart des syndicats, ils disposent de peu de moyens pour influer sur la position du syndicat. Question évidente : qui est respon-sable de faire en sorte que les retraités soient traités équitablement? Le syndicat? Le promoteur? L’organisme de réglementation? Les responsables de la gouvernance du régime? Les principes de bonne gouvernance veulent que les intérêts de toutes les catégories de participants soient pris en considération. D’où la dernière question : les retraités ne devraient‑ils pas avoir le droit de jouer un rôle dans la gouvernance du régime pour pouvoir parler en leur propre nom?

En fin de compte, la question consiste à savoir si l’organisme de réglementation devrait laisser aux régimes, dont les décisions sont prises par une structure de gouvernance représentative, renforcée par des relations pleinement fonctionnelles de négociation collective et intégrée dans ces relations, une marge de manœuvre plus grande que les régimes qui n’en disposent pas. Dans une certaine mesure, je suis généralement favorable à cette position. J’explique ailleurs dans le présent rapport comment cela pourrait se faire.

Recommandation 8‑2 – Il faudrait encourager les syndicats à négocier les éléments clés des régimes de retraite définis dans une convention collective, ainsi que les structures d’administration de ces régimes. L’organisme de réglementation devrait laisser aux régimes disposant de structures de gouvernance conjointe une plus grande marge de manœuvre réglementaire qu’aux régimes qui n’en disposent pas.

Corollaire obligé, les syndicats devraient se préparer à remplir ces importantes fonctions de gouvernance d’une manière responsable et très compétente.

Recommandation 8‑3 – Il faudrait encourager les syndicats qui recherchent et acceptent un rôle dans la gouvernance d’un régime de retraite à faire en sorte que les participants actifs, tout comme les retraités, soient associés aux décisions qui les concernent. Les syndicats devraient aussi développer les capacités techniques et analytiques nécessaires pour assurer la participation effective à la gouvernance du régime par les participants.

Cette dernière exigence pourrait bien inciter les syndicats à déployer des efforts collectifs ou en collaboration, peut‑être sous la forme d’un « centre de régimes de retraite » provincial, affilié aux syndicats, qui pourrait poursuivre des recherches, fournir des conseils d’expert aux différents syndicats et peut‑être assurer la formation du personnel et des participants. Un tel effort pourrait aboutir à son tour à la fusion de petits régimes à employeur unique pour les raisons et de la façon que je propose dans le chapitre neuf. Le cas échéant, les objectifs de la réglementation auront été concrétisés par l’adoption de dispositions de gouvernance améliorées.

Pour finir, en ce qui concerne les deux tiers des RREU, soit ceux dont les participants ne sont pas syndiqués et dont la participation à la gouvernance est difficile à réaliser et peu susceptible de se concrétiser, l’organisme de réglementation devra continuer à surveiller l’administration de ces régimes par les promoteurs avec la vigilance nécessaire. Un certain nombre de suggestions à cet égard sont proposées ci‑dessous.

8.2.2    Régimes de retraite interentreprises et conjoints

Les régimes de retraite interentreprises (RRI) et les régimes de retraite conjoints à prestations déterminées (RRCPD) ont tous les deux du même point de départ : les participants assument des risques importants et devraient, par conséquent, avoir le droit de se prononcer sur la gouvernance de leur régime de retraite. Comme il a été mentionné dans le chapitre quatre, ces dispositions relatives à la gouvernance ont été introduites en parallèle avec des dispositions concernant le financement et les prestations qui diffèrent de celles des RREU.

Les RRI sont financés par une cotisation régulière par heure travaillée pour chaque employeur participant (et parfois par les cotisations des participants également); les cotisations et les crédits de service ouvrant droit à pension sont consolidés afin de calculer le droit à une pension du participant. Dans le cas où le régime ne dispose pas de fonds suffisants pour verser aux membres les prestations constituées ou promises, les droits peuvent être ajustés prospectivement ou rétroactivement. Ce dernier élément, qui constitue clairement le transfert du risque aux participants, est crucial. Son corollaire logique est que les participants et les retraités devraient avoir le droit de participer, par l’entremise de leurs représentants, à la prise des décisions au sujet de la réduction des prestations et d’autres décisions de gouvernance.

La Loi sur les régimes de retraite stipule que les représentants des participants doivent constituer au moins 50 % des membres de l’organe chargé de la gouvernance du régime. Toutefois, en réalité, de nombreux RRI sont gérés entièrement par les représentants des participants, généralement nommés par le syndicat qui a négocié le régime. Bien entendu, le contrôle unilatéral rend les RRI susceptibles d’abus de pouvoir semblables à ceux qui ont servi à justifier une grande vigilance par l’organisme de réglementation dans le cas de RREU administrés par le promoteur. Alors qu’il peut y avoir un risque, dans le cas d’un RREU, que les intérêts du régime se confondent avec ceux de l’employeur ou de l’entreprise, dans le cas d’un RRI, il peut y avoir le risque que les intérêts du syndicat se confondent avec ceux du régime. Dans le secteur de la construction, par exemple, certains régimes pourraient être tentés d’investir leurs fonds dans la construction immobilière ou dans des projets d’infrastructure qui créent des emplois pour les travailleurs de la construction. Les paramètres appropriés de la politique d’investissement d’un RRI deviennent alors un sujet de préoccupation pour l’organisme de réglementation, pour les mêmes raisons que celles ayant servi à justifier l’interdiction pour les RREU d’investir dans les activités commerciales du promoteur.

Il est vrai que les deux ne sont pas exactement comparables. Les fiduciaires des RRI administrés par des syndicats prendraient des mesures pour protéger l’intérêt collectif des participants plutôt que les intérêts d’un autre groupe, à savoir les actionnaires du promoteur. Et, en principe, même si cela ne s’applique pas toujours dans la pratique, les travailleurs syndiqués ont le droit de demander des comptes aux fiduciaires du régime par les processus politiques du syndicat. Néanmoins, si l’équilibre des pouvoirs (freins et contrepoids) n’est pas intégré à la gouvernance d’un RRI, le risque d’abus demeure présent. La réglementation peut imposer des freins en incitant les fiduciaires d’un RRI ou en les obligeant à tenir les participants pleinement informés et à leur donner la possibilité de discuter des principaux enjeux du régime et de prendre des décisions connexes. Elle peut également assurer l’équilibre d’un RRI en faisant en sorte que les représentants des bénéficiaires autres que les participants puissent aussi se prononcer sur la gouvernance du régime. Je pense surtout aux retraités, dont les intérêts vitaux pourraient être touchés défavorablement par une dimi-nution des pensions versées, décidée par un conseil de fiduciaires composé uniquement de participants, afin de protéger la future pension des participants.

Pour terminer, au cours des audiences de la Commission, j’ai entendu des allégations – non corroborées, je dois le souligner – voulant que certains fiduciaires de RRI reçoivent des avantages indirects ou qu’ils tirent des profits personnels de leurs fonctions. Comme certains RRI pourraient ne pas être soumis aux mêmes procédures de vérification et contrôles financiers internes que la plupart des régimes administrés par des entreprises ou des promoteurs, il semble pour le moins concevable que de tels abus se produisent. Si c’est le cas, il importe qu’ils soient révélés et qu’on y mette fin. Une façon de les prévenir consisterait à aborder la cause : il se peut que certains fiduciaires de RRI qui travaillent comme bénévoles (certains reçoivent un salaire à titre de dirigeant syndical ou d’employé syndical) croient avoir droit à des avantages indirects à la place d’une rémunération. Il serait plus transparent et propice à la reddition de comptes de verser aux fiduciaires une rémunération appropriée et modeste dont le montant serait déterminé ouvertement par le conseil de fiduciaires, et qui serait déclarée dans les états financiers du régime.

Toutes ces préoccupations soulèvent le même dilemme stratégique : faut‑il y répondre par des lois détaillées ou inciter ou obliger les organes dirigeants des RRI et des RRCPD à le faire? Comme je le propose plus loin dans le présent chapitre, dans la discussion sur la question des conflits d’intérêts à laquelle les RREU sont confrontés, la réponse consiste probablement à combiner les deux.

Recommandation 8‑4 – Les régimes de retraite interentreprises et les régimes de retraite conjoints à prestations déterminées devraient élaborer des politiques de gouvernance qui prévoient la participation des représentants des participants et des retraités dans la gouvernance, les mécanismes de sélection de ces représentants, leur rémunération, ainsi que les règles régissant leur conduite.

Recommandation 8‑5 – Les régimes de retraite interentreprises et les régimes de retraite conjoints à prestations déterminées devraient fournir un relevé annuel à tous les participants actifs, les participants ayant droit à une rente différée et les retraités, notamment :

  • un relevé faisant état du niveau de capitalisation du régime;
  • un rappel que les prestations offertes par le régime ne sont pas fixes, ni garanties, mais susceptibles d’être réduites lorsque le régime est en vigueur (dans le cas d’un RRI) ou à la liquidation (dans le cas d’un RRCPD);
  • la divulgation de tous les événements connus qui pourraient entraîner une réduction des prestations;
  • une explication de la procédure ou de la formule prévue par la loi ou par le régime pour déterminer la réduction des prestations.

Recommandation 8‑6 – Les régimes de retraite interentreprises et les régimes de retraite conjoints à prestations déterminées devraient élaborer des règles d’investissement qui visent à empêcher les transactions intéressées, soit par le syndicat, soit par les fiduciaires du régime.

Recommandation 8‑7 – Toutes les politiques et déclarations ou tous les rappels exigés par les lois en vigueur ou prévus dans les régimes de retraite interentreprises et les régimes de retraite conjoints à prestations déterminées, à la suite de ces recommandations, devraient être communiqués aux participants et aux bénéficiaires et déposés auprès de l’organisme de réglementation. Celui-ci devrait avoir le pouvoir de prendre des sanctions en cas de violation des exigences prévues par la loi ou des politiques du régime.

Les RRCPD, qui représentent actuellement 35 % des participants à un régime de retraite à prestations déterminées, constituent une confirmation de la proposition voulant que le partage des risques implique nécessairement le partage des responsabilités de gouvernance. Comme le suggère leur nom, ce qui caractérise les RRCPD c’est que les employeurs et les travailleurs doivent tous les deux contribuer à un régime à prestations déterminées et qu’ils sont tous les deux « responsables conjointement » de sa gouvernance. (Cependant, bien que les règlements stipulent que les participants ne doivent pas contribuer plus que l’employeur, aucune cotisation minimale n’est spécifiée et, bien que les participants doivent être « responsables conjointement » de la gouvernance, aucune structure de gouvernance précise n’est rendue obligatoire.) Le fait que tous les RRCPD en vigueur sont dans le secteur public ou le secteur public élargi et que tous, sauf un, sont des RRI s’explique par leur origine historique, non pas par les prescriptions juridiques s’appliquant à leur création. En principe, tout RRI ou RREU du secteur privé pourrait devenir un RRCPD s’il réunit les conditions minimales énoncées dans la réglementation, et tout RRCPD peut décider de se convertir en un RRI ou RREU « pur ».

Les RRCPD présentent de nombreux attraits. Par exemple, comme les parties partagent la responsabilité de capitaliser le régime, les propositions visant à accroître les prestations les obligent à étudier soigneusement comment elles seront financées et si elles seront proposées à cette fin. Les deux parties ont aussi intérêt – un intérêt direct et un intérêt financier considérable – à faire en sorte que les décisions concernant la gouvernance soient basées sur les meilleurs renseignements et conseils professionnels disponibles. En bref, le partage des responsabilités de financement peut conduire non seulement au partage des responsabilités de gouvernance, mais également à l’amélioration de la qualité des décisions de gouvernance et, en fin de compte, du niveau de capitalisation des régimes. Pour terminer, bien entendu, l’importante taille des RRCPD contribue à leur réussite pour les raisons étudiées dans le chapitre neuf. C’est bien possible que la stratégie (proposée dans ce chapitre) consistant à encourager les régimes de grande taille favorise la création de nouveaux RRCPD ou ajout de nouveaux participants et l’accès à de nouvelles fonctions par des régimes en vigueur.

Lorsque, le cas échéant, ces régimes deviendront plus nombreux, seront instaurés dans le secteur privé et attireront encore davantage de participants qu’aujourd’hui, ils pourront faire face à des problèmes de gouvernance spéciaux qui ne sont pas évidents aujourd’hui. Pour le moment, je me contenterai de suggérer que les RRCPD pourraient être les candidats idéals pour mettre à l’essai l’idée que l’amélioration de la gouvernance d’un régime devrait rendre possible un assouplissement des exigences réglementaires.

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8.3     Promotion de la saine gouvernance

8.3.1    L’importance de la saine gouvernance

La gouvernance et l’administration des régimes de retraite requièrent la prise de décisions difficiles qu’il faut soupeser longuement. Dans la présente section, je me propose d’expliquer pourquoi une saine gouvernance augmente les chances de ne pas se tromper et, de ce fait, contribue à la santé des différents régimes et à la stabilité du système de régimes de retraite dans son ensemble. Inversement, si les décisions relatives à la capitalisation s’appuient sur des connaissances ou des informations insuffisantes et qu’elles sont prises sans que les intérêts du régime et des participants soient pris en compte, il en résultera probablement, comme l’ont démontré de nombreuses études, un faible rendement.

Comme je l’ai suggéré dans le premier chapitre en énumérant les principes sous‑jacents du présent rapport, la saine gouvernance et la bonne administration requièrent que les participants à l’administration soient prudents, honnêtes et efficaces, qu’ils possèdent les connaissances nécessaires et qu’ils obtiennent des résultats.

8.3.2    Les éléments d’une saine gouvernance

Les principes fiduciaires classiques – qui ont été adoptés, codifiés et traduits en langage moderne dans la Loi sur les régimes de retraite (LRR) – emploient le terme « prudence » pour englober tous les autres éléments d’une saine gouvernance et d’une bonne administration. En conséquence, je vais aborder la question de « prudence » en premier.

Prudence

La prudence est une caractéristique fondamentale et indispensable dont doit faire preuve toute personne qui assume la responsabilité d’agir au nom d’une autre. La LRR stipule clairement que les administrateurs de régimes de retraite doivent apporter « à l’administration et au placement des fonds de la caisse de retraite le soin, la diligence et la compétence qu’une personne d’une prudence normale exercerait relativement à la gestion des biens d’autrui ».

Ou peut‑être trop clairement. Les administrateurs de régimes de retraite en Ontario ne sont plus simplement des personnes « d’une prudence normale » comme ils l’étaient peut‑être autrefois. D’ailleurs, ce ne sont généralement pas des personnes, mais plutôt des sociétés importantes dont la « prudence » exigée a été portée à un degré autrement plus élevé en raison de leur capacité de mobiliser du personnel et des experts‑conseils, de développer et de déployer des systèmes d’analyse et d’utiliser pleinement les sources d’information pour rendre des décisions plus sages qu’« ordinaires ». Voilà pourquoi la LRR exige qu’elles apportent « toutes les connaissances et compétences pertinentes que l’administrateur possède ou devrait posséder en raison de sa profession, de ses affaires ou de sa vocation ». Voilà également pourquoi les administrateurs de régimes de retraite peuvent « employer un ou plusieurs mandataires pour accomplir les actes nécessaires à l’administration du régime de retraite, et à l’administration et au placement des fonds de la caisse de retraite » – et pourquoi les normes qui s’appliquent à l’administrateur s’appliquent également à un mandataire de l’administrateur.

Non seulement l’identité et la capacité des administrateurs de régimes de retraite ont changé, mais également les attentes de la communauté des régimes de retraite relatives aux diverses décisions d’investissement et autres qui pourraient être prises « avec prudence ». Cela est devenu évident dans le débat sur les règles d’investissement quantitatif adoptées en vertu de la Loi de 1985 sur les normes de prestation de pension (LNPP).

Dans le chapitre quatre, j’ai recommandé l’élimination, la modification ou le remplacement de quelques‑unes de ces règles qui limitent les investissements dans certaines entreprises canadiennes, mais pas ceux dans des sociétés de contrepartie étrangères. Dans le présent chapitre, je me concentre surtout sur la règle dite des 30 % qui limite le droit des organes dirigeants et des administrateurs de régimes de retraite à adopter une stratégie d’investissement active qui comporte le placement privé de l’actif du régime pour acquérir une position dominante dans de grandes entreprises au Canada et à l’étranger. On pense communément, sinon universellement, que seule une telle stratégie permettra à certains régimes de remplir à long terme leurs obligations. Si cela s’avère exact, il se peut que des stratégies d’investissement plus conventionnelles ne soient pas aussi « prudentes » que des stratégies plus agressives. Toutefois, il est interdit actuellement aux administrateurs d’investir l’actif d’un régime dans les titres de sociétés dans lesquelles ils contrôleraient plus de 30 % des actions avec droit de vote. Si cette restriction était appliquée rigoureusement, les régimes de retraite seraient placés dans une position où ils seraient incapables d’influer sur les décisions des sociétés comme le font couramment d’autres investisseurs avec des intérêts semblables. Par conséquent, certains régimes de retraite importants, bien gérés et vraisemblablement prudents la contournent couramment.

Je crois que les régimes devraient pouvoir demander une exemption de la règle des 30 % dans certaines circonstances. Si les participants ou leurs représentants peuvent contrôler les actions de l’administrateur grâce à une participation importante dans la gouvernance du régime, ils devraient pouvoir, dans une certaine mesure, déterminer l’ampleur du risque qu’ils sont disposés à assumer. Si l’administrateur d’un régime a la capacité de prendre des décisions d’investissement complexes et lourdes de conséquences et qui nécessitent la participation active plutôt que passive dans la gestion des affaires, la portée de la « prudence » devrait être élargie en conséquence. Pour les raisons exposées dans le chapitre neuf, la capacité est souvent liée à l’ampleur du régime et à l’accès à des spécialistes, à des conseillers externes et à d’autres ressources.

Pour éviter les malentendus, seuls les régimes qui remplissent les deux conditions, exposées dans les grandes lignes ci‑dessus, appropriées aux types d’investissement envisagés, c’est‑à‑dire la participation des participants et la capacité de l’administrateur, devraient avoir le droit d’être exemptés de la règle des 30 %. Il faudra expliquer très clairement dans les règlements d’application lesquels des régimes remplissent ces conditions.

Recommandation 8‑8 – Tout régime de retraite disposant d’une forme quelconque de gouvernance conjointe reconnue et de la capacité nécessaire pour prendre des décisions d’investissement complexes (telles que définies dans la réglementation) devrait être autorisé à adopter une résolution réclamant une exemption à la règle d’investissement des 30 %. La résolution devrait être déposée auprès de l’organisme de réglementation des régimes de retraite et avoir force et effet au même moment, à moins et jusqu’à ce qu’elle soit contestée avec succès.

Honnêteté

Il est arrivé à l’occasion que des régimes de retraite soient victimes de vol ou de fraude. Comme il s’agit de toute évidence de mauvaise conduite, il n’est pas nécessaire d’en faire une analyse détaillée. Il faudrait que les régimes et les participants soient protégés contre de tels abus et que les administrateurs, les fiduciaires ou les fournisseurs de services qui se rendent coupables d’une telle conduite soient révoqués et punis conformément aux règles générales du droit.

Toutefois, dans le contexte actuel, le terme « honnêteté » comporte une connotation quelque peu différente. Les participants au processus de gouvernance ont l’obligation de servir le régime en faisant preuve d’une loyauté absolue à son égard; ils seront décrits comme se conduisant « malhonnêtement » s’ils ne le font pas. Malheureusement, d’après ce que m’ont dit de nombreux intervenants, le rôle de certains acteurs de premier plan dans la gouvernance des régimes de retraite est ambigu et, par conséquent, leur obligation à l’égard du régime n’est pas définie clairement. Il s’ensuit qu’ils adoptent couramment une conduite qu’un observateur objectif pourrait considérer comme une position de conflit d’intérêts. Ces conflits peuvent être décrits comme étant systémiques ou structurels et ne comportent généralement pas de conduite personnelle inconvenante.

Par conséquent, la meilleure façon de prévenir ces conflits est d’améliorer le système d’administration des régimes et de repenser les structures qui le déforment. Cela revient à suggérer que l’administration d’un régime de retraite ne devrait avoir aucun lien de dépendance avec les affaires du promoteur. Je comprends bien qu’en faire une prescription juridique pourrait constituer une entorse aux dispositions en vigueur, qui risquerait de déstabiliser le système des RREU tout entier. Par contre, l’expérience des RRCPD qui sont un exemple de l’orientation autonomiste nous rappelle que des régimes autonomes peuvent non seulement éviter les conflits d’intérêts, mais devenir des régimes importants, bien gérés et axés sur leurs préoccupations, qui obtiennent un excellent rendement. Je développe cette idée plus longuement dans le chapitre neuf.

Trois conflits systémiques ou structurels ont fait l’objet de commentaires particuliers : l’employeur promoteur d’un RREU qui est à la fois promoteur et administrateur du régime; le participant du régime ou le dirigeant syndical qui est fiduciaire d’un RRI ou d’un RRCPD; et l’actuaire qui est le conseiller professionnel à la fois du promoteur et du régime.

Dans de nombreux RREU, l’employeur fait office à la fois de promoteur et d’administrateur du régime de retraite. En tant que promoteur, il a l’obligation de maintenir le régime seulement tant et aussi longtemps que les intérêts commerciaux de la société sont servis et ses obligations légales, respectées. Par conséquent, les limites de l’obligation d’un promoteur sont de fournir des fonds suffisants, suivant les exigences de la LRR, pour remplir la promesse d’une pension de retraite. Cependant, à titre d’administrateur, l’employeur est un agent du régime. Il doit par conséquent s’acquitter de ses devoirs de fiduciaire à l’égard du régime, y compris l’obligation de faire en sorte que le régime soit aussi solvable que possible, qu’il reçoive des conseils avisés et désintéressés, et que les intérêts des participants du régime jouissent de la plus grande protection possible.

Comment pourraient s’opposer ces devoirs? Par exemple, l’administrateur d’un régime de retraite arrivé à maturité pourrait accepter que la meilleure façon d’assortir ses actifs à ses obligations soit d’investir dans des placements à faible rendement fixe, mais très sûrs. Toutefois, cela coûterait cher et nécessiterait des cotisations beaucoup plus élevées de la part du promoteur qu’une stratégie d’investissement qui comporterait des actions à dividendes potentiellement élevés, mais qui présenterait aussi des risques élevés. Comment l’administrateur d’un régime, qui est également un cadre supérieur de la société qui l’a instauré, peut‑il faire un choix qui montre à sa juste valeur l’intérêt du régime à renforcer la sécurité et l’intérêt du promoteur à maîtriser les coûts – ou, ce qui est plus probable, à trouver un juste milieu? Prenons un autre exemple : j’ai mentionné dans le chapitre quatre les difficultés qu’éprouvent parfois les directeurs financiers à administrer à l’interne le régime de retraite de l’entreprise, tout en continuant d’exercer leurs énormes responsabilités de dirigeant. Voilà un autre cas de ce que j’appelle un conflit d’intérêts structurel ou systémique : la logique de la gouvernance d’entreprise oblige ces cadres supérieurs à s’occuper de fonctions qu’ils ne peuvent pas exercer parce que, suivant la logique de la gouvernance des régimes de retraite, ils ne sont pas bien placés pour le faire.

Les participants actifs aux régimes qui font office de fiduciaires d’un RRI ou d’un RRCPD sont confrontés à des contradictions semblables. Par exemple, si un RRCPD est sous‑capitalisé, un fiduciaire nommé par un syndicat pourrait recommander sagement une augmentation des cotisations des deux parties, mais cela pourrait aller à l’encontre de ses ambitions à titre de dirigeant syndical voulant persuader l’entreprise d’augmenter les salaires ou d’améliorer les prestations lors de la prochaine ronde de négociation collective. Prenons un autre exemple : la sous‑capitalisation d’un RRI pourrait nécessiter une diminution des prestations des participants, des retraités ou des deux. Cela place le fiduciaire dans une position où il devra voter soit en faveur d’une réduction de ses propres prestations ou en faveur d’une proposition visant à faire supporter le fardeau par les autres.

Ces conflits seront dans une certaine mesure inévitables tant que les représentants des participants siégeront au sein des organes dirigeants des régimes de retraite. Cependant, on peut les atténuer de trois façons. La première consiste à faire en sorte que les représentants qui sont choisis comme fiduciaires aient des intérêts différents. Ainsi, la présence de retraités sur les conseils de RRI et d’employeurs sur les conseils de RRCPD fera ou devrait faire en sorte que les conflits systémiques se neutralisent jusqu’à un certain point. La deuxième consiste à choisir comme fiduciaires des personnes qui ne sont pas bénéficiaires du régime, comme des dirigeants en activité ou retraités de différents syndicats, ou encore des professionnels du secteur en exercice ou à la retraite. La troisième façon consiste à anticiper ou à désamorcer les conflits en adoptant des règles axées sur l’application de formules convenues. Par exemple, si les documents d’un RRI en venaient à exiger une réduction proportionnelle des prestations des retraités et des participants, comme je l’ai proposée, le conflit ne surviendrait même pas.

Recommandation 8‑9 – Les promoteurs qui administrent leur propre régime de retraite devraient être encouragés à diminuer ou à éliminer les conflits d’intérêts inhérents :

  • en faisant en sorte que, dans la mesure du possible, les personnes choisies comme fiduciaires reçoivent le mandat sans équivoque d’agir dans le meilleur intérêt du régime;
  • en faisant en sorte que les participants, les retraités ou les participants indépendants soient représentés au sein de la plus haute instance du régime;
  • en retenant les services de conseillers professionnels indépendants pour administrer le régime en leur nom.

Recommandation 8‑10 – Les régimes qui choisissent des participants ou des retraités comme membres de leur organe dirigeant devraient être encouragés à résoudre d’avance les conflits d’intérêts potentiels :

  • en publiant des énoncés de politique clairs dans les documents du régime;
  • en faisant en sorte que les différents groupes avec des intérêts divergents soient fortement représentés au sein de l’organe dirigeant;
  • en choisissant comme fiduciaires ou administrateurs des personnes qui ne sont pas affiliées à un groupe dont les membres sont visés par le régime.

Je comprends bien que toutes ces recommandations représentent un défi pour les pratiques de gouvernance actuelles de nombreux régimes. Néanmoins, certains régimes au Canada et ailleurs et dans quelques secteurs de compétence les ont déjà adoptées volontairement. Il semble raisonnable que les régimes de retraite aient la possibilité d’essayer les solutions qui répondent le mieux à leurs besoins avant que ces recommandations ne deviennent des exigences légales.

Recommandation 8‑11 – Le champion des régimes de retraite proposé à la recommandation 10‑5 devrait travailler de concert avec les intervenants afin de déterminer les méthodes de résolution des conflits d’intérêts les plus appropriées à chaque situation.

Le troisième cas de conflit d’intérêts possible que les intervenants ont mentionné fréquemment se rapporte au rôle joué par les actuaires dans le processus de gouvernance. On peut s’adjoindre les services d’un actuaire pour conseiller l’employeur-promoteur, ainsi que l’administrateur du régime. En raison de ce cumul de fonctions, un actuaire peut se retrouver en train de remplir des rôles ambigus, sinon contradictoires. Devant qui l’actuaire doit‑il répondre de ses actes en fin de compte? Le but d’une évaluation est‑il de maximiser la sécurité du régime de retraite ou d’indiquer au promoteur comment réduire les cotisations au strict minimum prévu par la loi? L’actuaire fournit‑il des conseils ou simplement des renseignements à ses clients?

L’actuaire est confronté à des situations ambiguës et de conflits, le plus souvent en effectuant une évaluation actuarielle où il doit prendre en compte divers éléments variables ou discrétionnaires – en particulier le taux d’escompte – et proposer des possibilités de choix au promoteur. L’éventail des options offertes devrait être influencé par le désir de l’actuaire de servir les deux « clients », bien que plusieurs constatent que l’un de ces clients, à savoir l’employeur‑promoteur, a une influence plus grande sur l’actuaire.

Bien entendu, la discrétion de l’actuaire – et par conséquent le risque de se trouver en conflit – n’est pas totale. Selon la loi, une évaluation actuarielle doit être effectuée conformément aux normes professionnelles établies par l’Institut canadien des actuaires (ICA) et adoptées en référence dans la LRR. Ces normes sont en train d’être révisées par l’ICA dans le but de structurer et de limiter la discrétion actuarielle. Et, comme il a été mentionné dans les chapitres quatre et sept, l’ICA a récemment pris des sanctions contre un de ses membres pour non‑respect de ses normes. Tous ces changements contribueront sans aucun doute à réduire les effets possibles des conflits structurels ou systémiques auxquels font face les actuaires. Par contre, ce sont les changements adoptés au Royaume‑Uni qui sont les plus lourds de conséquences : le régime de retraite et le promoteur doivent chacun s’adjoindre les services d’un actuaire, sauf accord contraire – une division des responsabilités semblable à ce que l’on exige déjà des comptables et des vérificateurs en Ontario.

Le fait que le rôle de l’actuaire soit par nature contradictoire a donné lieu à un autre problème. Si l’actuaire fait preuve de négligence et incite un promoteur à sous‑capitaliser un régime de retraite ou le lui conseille ou permet, il y a un risque que le régime ou ses membres intentent une poursuite pour les pertes qui pourraient en résulter. Il est probable qu’un procès gagné débouche sur une condamnation à payer des dommages‑intérêts assez importants – une possibilité faisant en sorte que les actuaires ont de la difficulté à s’assurer contre ce risque.

En conséquence, la plupart des actuaires supposent qu’une évaluation a simplement pour but de fournir au promoteur des « informations » qui lui serviront, avec d’autres facteurs, à déterminer combien il doit contribuer au régime; la responsabilité de cotisations insuffisantes revient donc au promoteur, pas à l’actuaire. Il est difficile de concilier cette description du rôle de l’actuaire avec le fait que les évaluations sont rendues obligatoires par la loi : elles ne sont pas destinées uniquement à l’examen du promoteur, mais elles ont pour objet d’éveiller l’attention de l’organisme de réglementation à des problèmes potentiels, de protéger les intérêts des participants et des retraités et, par conséquent, de protéger les intérêts du Fonds de garantie des prestations de retraite (FGPR) qui pourrait être appelé à supporter les conséquences de l’insolvabilité d’un régime. C’est pourquoi je ne suis pas convaincu par l’argument voulant que les actuaires ne fassent que fournir de simples « informations » ou qu’ils les fournissent uniquement au promoteur. Si ces « informations » ne conviennent pas aux besoins, si elles sont basées sur une méthode qui ne respecte pas les normes juridiques ou professionnelles, ou si elles ont été préparées en faisant preuve de négligence ou de façon irrégulière par le client principal, c’est‑à‑dire le promoteur, au préjudice d’autres parties dont les intérêts sont touchés en conséquence, il faut que l’actuaire soit tenu de rendre des comptes.

Cela m’amène à une autre question. On m’a dit qu’il était de plus en plus fréquent que les actuaires exigent que leurs clients les indemnisent dans le cas où ils seraient poursuivis en justice par une tierce partie et qu’ils les disculpent de toute responsabilité. Cette pratique me laisse perplexe. Si les évaluations actuarielles sont effectuées dans le but explicite que de tierces parties puissent s’y fier – l’organisme de réglementation, les participants et les retraités et, peut‑être, des créanciers ou des investisseurs potentiels dans la société du promoteur – il me semble que protéger les actuaires des conséquences de la réalisation d’une évaluation qui a peut‑être été compromise par des conflits d’intérêts recèle un « danger » moral potentiel.

D’autres professions, dont les membres donnent des conseils dans des situations analogues et qui jouissent de monopoles légaux comparables sur la prestation de ces conseils, se protègent contre les risques de poursuite par des parties tierces ou des clients de façon différente : en s’autoassurant, en exerçant une surveillance rigoureuse et préventive des activités de leurs membres, en leur offrant de la formation et des conseils, et en établissant des normes de conduite professionnelles et raisonnables dont le respect protégera les membres contre des demandes de dommages et intérêts inappropriées. (Comme il a été mentionné dans d’autres chapitres, l’ICA a déjà adopté certaines de ces mesures.) Si rien d’autre ne fonctionne, on pourrait demander à l’Assemblée législative de définir les types de responsabilité civile qui échoirait aux actuaires.

La cause de tous ces problèmes, je le réaffirme, ne réside pas dans les méfaits individuels ou collectifs commis par des actuaires, ni, par extension, dans le comportement illicite d’autres professionnels du secteur, de fournisseurs de services ou de promoteurs. C’est que l’on a toléré que des structures et des systèmes ambigus se développent et influencent la façon dont ces différents acteurs du système de gouvernance des régimes de retraite exercent leurs rôles respectifs. Par conséquent, pour mettre bon ordre à l’affaire, il ne s’agit pas simplement d’interdire, de menacer ou de punir; il faut dissiper les ambiguïtés en réformant ces structures et ces systèmes.

Comme je l’ai mentionné au chapitre quatre, l’ICA applique dans une certaine mesure cette approche sur une base continue, alors qu’il cherche à lever les ambiguïtés que comporte le processus d’évaluation en rendant obligatoires la transparence et la cohérence. Sans doute, l’adoption de normes comptables qui favorisent l’évaluation à la valeur de marché représente un autre exemple de l’utilisation d’une telle approche. Dans le présent chapitre cependant, mon attention se tourne vers une stratégie complémentaire possible : définir plus clairement les rôles qu’exercent les actuaires et d’autres professionnels du secteur pour s’acquitter de leurs fonctions professionnelles.

Recommandation 8‑12 – L’organisme de réglementation des régimes de retraite et/ou le champion des régimes de retraite proposé devraient procéder à des consultations auprès des intervenants et des représentants des associations professionnelles concernées pour s’assurer que leurs membres fournissent des services dans le contexte des régimes de retraite d’une manière compatible avec la saine gouvernance et la réglementation appropriée des régimes de retraite.

Ces consultations devraient être axées sur les règles régissant la conduite des professionnels dans le secteur des régimes de retraite et sur la refonte des structures et des processus de réglementation et de gouvernance – dans les deux cas, dans le but de garantir l’administration honnête et transparente des régimes de retraite.

Toutefois, en raison des ambiguïtés qui persistent depuis longtemps, un autre volet de la réforme doit viser à identifier clairement les professionnels du secteur (y compris, mais pas seulement, les actuaires) qui ont des devoirs fiduciaires à remplir, et à l’égard de qui ils doivent s’acquitter de ces devoirs.

Recommandation 8‑13 – L’organisme de réglementation des régimes de retraite et/ou le champion des régimes de retraite proposé devraient procéder à des consultations auprès des intervenants et des représentants des associations professionnelles concernées afin de préciser :

  • quels participants à la gouvernance des régimes de retraite doivent s’acquitter de devoirs fiduciaires;
  • l’étendue de ces devoirs;
  • si ces devoirs peuvent être confiés à des conseillers et des agents professionnels;
  • si les conseillers et les agents sont eux‑mêmes soumis aux mêmes obligations; 
  • si les fiduciaires et leurs conseillers et agents peuvent conclure des contrats de non‑responsabilité et des ententes d’indemnisation afin de limiter leur responsabilité à l’égard du client ou de tierces parties.

Recommandation 8‑14 – Après de telles consultations, l’organisme de réglementation des régimes de retraite devrait rédiger un code de pratiques exemplaires pour la gouverne de tous les participants au processus de gouvernance. L’organisme de réglementation devrait recommander vivement aux associations professionnelles dont les membres œuvrent dans le secteur des régimes de retraite :

  • d’adapter le code à la situation particulière de leurs membres;
  • d’appliquer le code, tel qu’il a été adapté, par la révision de leurs propres normes professionnelles s’il y a lieu;
  • d’éduquer et, si nécessaire, de réprimander leurs membres afin d’assurer le respect des nouvelles normes.

Recommandation 8‑15 – Il faudrait que toutes les personnes chargées de fournir des évaluations, des rapports et d’autres documents qui sont déposés auprès de l’organisme de réglementation ou communiqués aux participants et aux retraités soient tenues de certifier que tous ces documents ont été préparés conformément à la loi et aux normes professionnelles applicables.

Résultat net : ces consultations et interventions réglementaires devraient mener à l’amélioration du processus de gouvernance au point où il s’autocorrige.

Connaissances

Les personnes chargées de la gouvernance d’un régime de retraite ou d’administrer ses affaires entreprennent une tâche d’une grande complexité. Même celles qui possèdent des antécédents professionnels dans une discipline concernée – le droit, la comptabilité ou l’actuariat – n’ont peut‑être pas une connaissance détaillée du domaine des régimes de retraite. Et celles qui n’en possèdent pas ont peut‑être du mal à apprendre ce qu’elles doivent savoir.

Les participants au processus de gouvernance, tant profanes que professionnels, devraient bien connaître le domaine des régimes de retraite. J’emploie ces termes – « professionnel » et « profane » – pour faire la distinction entre ceux qui s’occupent principalement ou exclusivement de questions liées aux régimes de retraite et ceux qui ont des contacts plus épisodiques avec ce domaine. Bien entendu, le premier devrait avoir un meilleur niveau de connaissance que le second. Cependant, les deux devraient posséder toutes les connaissances possibles et nécessaires pour exercer leurs responsabilités. En outre, certains profanes acquerront le statut de professionnel, particulièrement des gens comme des permanents syndicaux ou des cadres d’entreprise, qui peuvent commencer par s’occuper du dossier des régimes de retraite dans le cadre d’un mandat plus large et qui finissent par être reconnus comme des experts dans le domaine.

Certains intervenants ont adopté le point de vue selon lequel il faudrait que le niveau de connaissances que les membres du conseil de fiduciaires d’un régime de retraite devraient posséder soit défini de façon plus détaillée que l’exigence légale actuelle, à savoir « toutes les connaissances et compétences pertinentes ». Par exemple, la Pensions Act 2004 du Royaume‑Uni stipule que les fiduciaires doivent connaître tous les documents pertinents du régime, les lois sur les pensions, ainsi que les principes relatifs à la capitalisation et à l’investissement des caisses de retraite. D’ailleurs, le Royaume‑Uni a adopté des codes de pratique réglementaires qui indiquent ce que l’on attend des régimes de retraite ainsi que des personnes qui les gouvernent et les administrent, pour que tous les aspects du processus de gouvernance reposent sur une compréhension et des connaissances suffisantes. L’Ontario devrait suivre l’exemple du Royaume‑Uni et faire en sorte que les membres des conseils de fiduciaires et d’autres intervenants bénéficient de programmes de formation normalisés peu coûteux ayant fait l’objet de contrôles de la qualité. Il faudrait que de tels programmes de formation et d’assurance de la qualité soient particulièrement attrayants et accessibles aux syndicats qui auront à augmenter leur effectif de personnel qualifié en matière de régimes de retraite s’ils veulent pouvoir assumer les responsabilités et exploiter les possibilités de gouvernance proposées dans ce rapport.

Heureusement, l’éducation des membres de conseils de fiduciaires en Ontario est déjà en cours grâce à des programmes créés par des établissements d’enseignement, des fournisseurs commerciaux et des syndicats. Toutefois, les membres de ces conseils sont loin de tous participer à ces programmes; aucune norme concernant les connaissances ou le niveau de formation minimal qu’ils doivent posséder n’a été établie par l’organisme de réglementation ou, avec certaines exceptions, par des régimes individuels; et les résultats des programmes actuels visant à faire en sorte qu’ils aient les compétences nécessaires pour remplir leurs importants rôles au sein du système de régimes de retraite n’ont pas été évalués systématiquement. D’ailleurs, de nombreux intervenants se sont dits inquiets que des membres non initiés de conseils de fiduciaires ne possèdent probablement pas la capacité de s’acquitter efficacement des différents rôles de gouvernance que je recommande pour eux dans le présent chapitre et ailleurs dans ce rapport.

Recommandation 8‑16 – Une des premières tâches du champion des régimes de retraite proposé devrait consister à consulter les intervenants dans les régimes de retraite, les associations professionnelles pertinentes, les établissements d’enseignement ainsi que l’organisme de réglementation des régimes de retraite dans le but de déterminer ce que les participants non initiés et les participants professionnels à la gouvernance des régimes doivent connaître au sujet des régimes de retraite et du système, la meilleure façon d’acquérir ces connaissances et la mesure dans laquelle leur acquisition devrait constituer une qualification requise pour servir de fiduciaire, d’administrateur ou de fournisseur de services d’un régime de retraite.

Recommandation 8‑17 – Après les consultations exposées dans les grandes lignes dans la recommandation 8‑16, le champion des régimes de retraite devrait établir des normes relatives à des programmes éducatifs à l’intention de tous les participants à la gouvernance des régimes. Il devrait aussi déterminer comment ces programmes devraient être implantés, qui devrait en assumer les frais, si l’acquisition de qualifications professionnelles doit être obligatoire et, le cas échéant, quelles seraient les fonctions visées.

Je constate que des progrès considérables ont été réalisés au cours des dernières années pour assurer l’éducation et la formation des directeurs d’entreprise. Bien que, autant que je sache, aucune étude n’ait encore démontré une amélioration proportionnée de la qualité de la gouvernance, il est difficile d’anticiper un résultat différent. Cet exemple devrait être convaincant pour la communauté des régimes de retraite.

Efficacité

Dans le chapitre neuf, j’examine brièvement certains éléments qui laissent entendre que les régimes de retraite de grande taille bénéficient d’économies d’échelle importantes et d’autres avantages. Je propose aussi que les régimes de petite et de moyenne taille puissent obtenir certains de ces avantages et économies, voire tous, en créant différentes formes d’association entre eux, avec des régimes plus importants ou avec des fournisseurs de services. Dans le présent contexte, toutefois, je veux revenir sur la remarque que j’ai faite plus tôt. Il est difficile pour un administrateur ou un organe dirigeant d’un régime de retraite de savoir si un régime est efficace s’il ne dispose pas de critères selon lesquels l’évaluer. Dans la recommandation 8‑1, je propose des moyens par lesquels de tels critères d’évaluation pourraient être mis en place et appliqués.

Réussite

Il n’y a pas de stratégies infaillibles qui garantiront la réussite d’un régime de retraite, ni d’ailleurs de moyens « objectifs » pour mesurer la réussite, qui puissent expliquer en substance les circonstances uniques et souvent incontrôlables dans lesquelles se trouvent chacun des régimes. Toutefois, il est indispensable que les régimes soient axés sur la réussite. Cela nécessite que les instances dirigeantes analysent les défis auxquels elles sont confrontées, qu’elles élaborent des stratégies réalistes en vue de les relever et qu’elles se soumettent à des mécanismes de reddition de comptes pour s’assurer que ces stratégies portent fruit.

De plus, il faut que la réussite des régimes individuels soit généralisée à l’ensemble du système d’une manière ou d’une autre. Je m’imagine un cercle vertueux au moyen duquel les régimes apprennent à réussir et partagent par la suite ce qu’ils ont appris dans le but d’identifier et d’encourager les pratiques exemplaires des régimes de retraite. En fin de compte, après une période d’expérimentation et d’apprentissage supplémentaires, les pratiques exemplaires seront ainsi affermies, codifiées et promulguées dans un code de pratiques exemplaires. Il se peut que le code en soi n’ait aucun effet juridique et, souvent, ne doit pas en avoir, parce que l’on ne voudrait pas exclure une expérimentation supplémentaire qui pourrait aboutir à de meilleures façons de faire les choses. Néanmoins, un code de pratiques exemplaires pourrait servir de commencement de preuve que les gouvernants et les administrateurs d’un régime ainsi que les fournisseurs de services ont respecté les normes minimales définies dans la LRR, c’est‑à‑dire qu’ils y ont apporté toutes les connaissances et compétences pertinentes qu’ils devraient posséder en raison de leur profession, de leurs affaires ou de leur vocation.

Recommandation 8‑18 – L’organisme de réglementation devrait élaborer des codes de pratiques exemplaires pour guider les gouvernants des régimes, les administrateurs et leurs agents. Ces codes de pratiques exemplaires devraient être fondés sur l’expérience des régimes de retraite ayant donné de bons résultats, disséminés à travers le système de régimes de retraite, et utilisés pour donner un sens aux exigences légales générales de « prudence », « soin », « diligence » et « compétence ».

8.3.3    Renseignements à l’intention des participants du régime de retraite et de leurs représentants

La LRR exige que les participants à un régime de retraite reçoivent une déclaration annuelle qui contient une foule de renseignements sur le régime, bien que, curieusement, aucun renseignement sur l’effet qu’exerce le niveau de capitalisation du régime sur leur droit à une pension – sans doute ce qu’ils souhaitent le plus savoir. La LRR exige aussi que les nouveaux participants reçoivent une explication des dispositions du régime qui s’appliquent à eux. Néanmoins, des groupes d’intervenants représentant des participants et des retraités se sont plaints fréquemment au sujet de l’absence, l’inaccessibilité ou l’incompréhensibilité des renseignements au sujet de leur régime et de leur pension. En un sens, ce problème est presque inévitable. La plupart des régimes de retraite – les textes qui servent à les mettre en place et les règles légales qui les gouvernent – sont complexes, ambigus, et intelligibles uniquement par des spécialistes et des professionnels. Il est par conséquent difficile, même pour les personnes qui reçoivent « les faits » – évaluations triennales, déclarations annuelles et autres documents de ce genre – de savoir quoi en penser. Par conséquent, de nombreux participants et retraités ne lisent tout simplement pas ce qu’ils reçoivent.

Une digression : La Loi de 1995 sur les relations de travail exige que l’administrateur d’un régime de retraite dont les membres sont représentés par un syndicat dépose auprès du ministre du Travail un état financier vérifié qui contient une description de la couverture qu’offre le régime, le montant de la cotisation du promoteur et des participants, un relevé de l’actif et du passif, et un relevé des salaires, des droits et des commissions débités au compte du régime. L’administrateur doit remettre sans frais une copie de l’état financier vérifié à tout membre qui en fait la demande. Je suis d’avis que peu de spécialistes des régimes de retraite – encore moins les simples participants – connaissent cette loi et qu’elle n’est que rarement invoquée. Il y a de grandes chances que les personnes qui cherchent des renseignements sur un régime de retraite les demanderont plutôt à l’organisme de réglementation, même si l’accès à ces renseignements n’est pas convivial. J’ai la conviction que tous les participants, pas seulement les membres de syndicats, devraient avoir accès sans frais à des renseignements semblables présentés sous une forme tout aussi pratique. Je suggère que, par souci de grouper les responsabilités administratives des régimes de retraite, la Loi sur les régimes de retraite soit modifiée pour faire en sorte que les promoteurs rendent disponibles tous les renseignements mentionnés dans la Loi de 1995 sur les relations de travail qui ne sont pas encore exigés par la Loi sur les régimes de retraite, et que les dispositions de la Loi de 1995 sur les relations de travail soient ensuite abrogées.

Et maintenant, la question difficile : Si les participants et les retraités n’arrivent pas à comprendre et ne lisent pas les renseignements qu’ils doivent recevoir en vertu de la loi, pourquoi celle-ci continuer à insister pour que ces renseignements leur soient communiqués?

Il y a plusieurs réponses à cette question. La première est que plus de participants liraient et comprendraient les renseignements qui leur sont communiqués si la présentation était plus conviviale – dans un langage simple – et habilement conçue pour répondre aux questions qui sont importantes pour eux. La deuxième est que, dans le cas où un problème surgit, tous les renseignements qui sont fournis aux participants peuvent être utilisés par l’organisme de réglementation, un dirigeant syndical ou un avocat pour résoudre leurs problèmes ou, du moins, servir de point de départ pour d’autres demandes. La troisième est que la transparence est bonne en soi – un principe enchâssé dans les droits des consommateurs et des intervenants, dans la législation et dans les lois sur l’accès à l’information.

Au minimum, les renseignements qui doivent être déclarés à l’organisme de réglementation devraient continuer à être mis à la disposition des participants et des retraités, de leurs syndicats ou d’autres organismes qui les représentent, ainsi que de leurs conseillers professionnels. Il faudrait également améliorer les moyens utilisés pour rendre les renseignements disponibles, notamment en fournissant une certaine forme d’accès en ligne sécurisé pour ceux qui ne peuvent pas se rendre en personne au bureau de l’organisme de réglementation.

Recommandation 8‑19 – L’organisme de réglementation devrait rendre disponibles en ligne aux participants et aux retraités et à leurs représentants autorisés – sans frais, mais sous réserve de certaines mesures de sécurité – tous les documents du régime de retraite, ainsi que les évaluations triennales, annuelles ou autres et les rapports qui doivent être déposés auprès de l’organisme de réglementation.

En fait, beaucoup de régimes importants de l’Ontario ont adopté des programmes d’information ambitieux. Bon nombre des régimes les plus nouveaux et les plus récents – en particulier les RRCPD – ont créé des sites Web dans lesquels ils diffusent les rapports annuels et les déclarations de gouvernance, des renseignements au sujet des membres du conseil de fiduciaires, des déclarations relatives à la politique d’investissement, des lignes directrices concernant le vote par procuration, des explications de nouvelles stratégies d’investissement, ainsi que divers bulletins d’information, fiches de renseignements et revues électroniques. Certains régimes de retraite effectuent des sondages auprès des participants sur les nouveaux avantages proposés, l’utilisation des excédents et d’autres nouvelles questions. Bien que certains régimes limitent l’accès à leur site Web aux participants et aux retraités, d’autres permettent l’accès à tous. De nombreux régimes facilitent aussi les communications en ligne bilatérales entre l’administrateur et les participants.

Par contre, les formes de communication traditionnelles fonctionnent encore bien pour certains régimes et participants, notamment l’affichage d’information dans des endroits propices sur les lieux de travail, les envois postaux, les brochures d’information et les réunions annuelles des participants. Le fait est que chaque régime devrait adopter et appliquer une politique d’information pour que les participants et les retraités disposent de l’information dont ils ont besoin et à laquelle ils ont droit.

Recommandation 8‑20 – L’organisme de réglementation devrait élaborer des lignes directrices ainsi que des codes de pratiques exemplaires en ce qui concerne la communication de renseignements aux participants et aux retraités sous une forme accessible.

Des renseignements se rapportant directement à la situation des membres sont encore plus importants que des renseignements généraux concernant le régime.

Recommandation 8‑21 – Les administrateurs de régimes de retraite devraient fournir aux participants et aux retraités un bulletin d’information annuel dans un langage compréhensible. Il devrait comporter :

  • une description simple de la façon dont les pensions sont capitalisées et les prestations, calculées aux termes du régime;
  • des renseignements sur le niveau de capitalisation du régime (y compris si le régime a un excédent ou s’il est en position de déficit ou si une suspension des cotisations est en cours ou envisagée);
  • l’impact potentiel du niveau de capitalisation sur les participants et les retraités;
  • un numéro de téléphone et l’adresse d’un site Web où l’on peut obtenir de plus amples renseignements de l’administrateur ou du promoteur, ainsi que les coordonnées de l’organisme de réglementation des régimes de retraite.

 8.3.4   Politiques de gouvernance, de capitalisation et de placement

L’élaboration et la publication de politiques d’exploitation qui définissent les procédures décisionnelles de l’organisation sont aussi souhaitables pour l’administration de régimes de retraite que pour la gouvernance d’entreprise et la gouvernance publique. La divulgation de ces informations atteint plusieurs objectifs : elle fait en sorte que les cadres supérieurs et les fiduciaires de régimes de retraite discutent de la manière dont les décisions sont prises actuellement; elle nécessite l’évaluation et l’examen réguliers des processus décisionnels; elle donne l’occasion de discuter des changements nécessaires; et elle favorise la transparence de tous les aspects de l’administration du régime de retraite. Ce dernier élément est particulièrement important parce qu’il démystifie le régime, rassure les bénéficiaires sur l’ouverture de l’administration à de nouvelles idées et sur son engagement à améliorer le rendement, et diminue la probabilité que des campagnes mal fondées, alimentées par les rumeurs, déstabilisent le processus de gouvernance.

En général, les politiques de gouvernance devraient révéler comment les membres du conseil, l’administrateur, les cadres supérieurs, les conseillers professionnels et les fournisseurs de service sont sélectionnés, la nature de leurs responsabilités, la formation permanente à laquelle ils ont accès, la rémunération et les avantages indirects dont ils bénéficient, et les contraintes auxquelles ils sont assujettis comme des règles relatives aux conflits d’intérêts. Les politiques de capitalisation devraient révéler comment le régime entend honorer la promesse d’une pension de retraite, les hypothèses qui sous‑tendent les approches à long terme prévues, et les stratégies envisagées pour s’occuper des différents scénarios de capitalisation. En outre, les politiques de placement devraient définir la stratégie adoptée par le régime pour optimiser les revenus des placements, les mesures prises pour protéger le régime contre des niveaux de risque inacceptables, et les méthodes de sélection et de surveillance de ses conseillers en placements.

En vertu des lois fédérales, les administrateurs doivent élaborer des énoncés des politiques et des procédures de placement (EPPP) qui indiquent en termes généraux les objectifs que vise le régime de retraite en effectuant des placements. À mon avis, il faut formuler de tels énoncés, non seulement pour faciliter la planification des placements, mais également pour permettre aux participants d’évaluer la qualité de l’administration du régime et à l’organisme de réglementation de rédiger un compendium des pratiques de placement exemplaires qu’il peut ensuite utiliser à des fins d’analyse comparative.

Recommandation 8‑22 – Les membres du conseil, les gouverneurs ou les fiduciaires devraient déposer les politiques détaillées de gouvernance, de capitalisation et de placement auprès de l’organisme de réglementation et les rendre disponibles aux participants et aux retraités tous les trois ans (ou plus souvent si des changements importants se produisent). Les détails des questions que doivent aborder ces politiques devraient être déterminés par l’organisme de réglementation, en consultation avec les intervenants. Des modèles d’énoncé de politique devraient être élaborés en vue d’aider les régimes de petite taille.

Un aspect de la politique de placement mérite une mention particulière. Depuis quelques années, les bénéficiaires et les fiduciaires de régimes insistent de plus en plus pour savoir non seulement que les fonds de caisses de retraite sont investis à profit et sans risque, mais aussi s’ils sont investis dans des entreprises qui se comportent en bons citoyens. En particulier, ils tiennent parfois à s’assurer que l’influence exercée par leur régime en tant que gros actionnaire est employée à l’appui de politiques sociales et environnementales équitables quand ces préoccupations sont soulevées lors de réunions annuelles des actionnaires ou d’autres tribunes.

Il n’est toujours pas clair comment précisément, sur le plan pratique et juridique, les décisions des fiduciaires et des administrateurs de réaliser des investissements socialement responsables (ISR) peuvent être conciliées avec leur obligation de maximiser le rendement des investissements au profit des participants et des retraités. Toutefois, un consensus mondial de plus en plus large se dégage voulant que les fiduciaires doivent tout au moins engager une discussion sérieuse et approfondie sur la question. La Pensions Act 2004 du Royaume‑Uni exige que les fiduciaires de régimes de retraite professionnels énoncent dans leur déclaration de principes d’investissement (Statement of Investment Principles) s’ils adhèrent aux principes d’investissement responsable. Il en est de même en France, en Allemagne, en Belgique et en Suède. L’organisme fédéral de réglementation des régimes de retraite du Canada, à savoir le Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF), exige maintenant que les régimes précisent comment se déroule le vote par procuration sur les questions relatives à l’ISR lors des assemblées des actionnaires. Cela les oblige à dévoiler si le régime a adopté une politique d’ISR.

Recommandation 8‑23 – Les déclarations de politique d’investissement que déposent les régimes de retraite devraient préciser si les décisions d’investissement sont fondées sur des pratiques d’investissement socialement responsable.

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8.4     Participation à la gouvernance par les participants et les retraités

8.4.1    Introduction

Dans plusieurs sections du présent chapitre, j’ai expliqué pourquoi je crois que la participation à la gouvernance des régimes de retraite par toutes les catégories de bénéficiaires est importante en soi et comment elle peut influer sur l’intensité du régime réglementaire de surveillance auquel les régimes sont assujettis. Dans la présente section, je me concentre sur les façons de favoriser la participation et les formes qu’elle peut prendre.

8.4.2    Comités consultatifs obligatoires

La Loi sur les régimes de retraite prévoit déjà que « les participants et les anciens participants à un régime de retraite » peuvent créer un comité consultatif par une simple décision prise à la majorité de ceux qui participent à un vote sur la question. Chacune des catégories de bénéficiaires – les participants, les anciens participants et, vraisemblablement, les titulaires d’une rente différée – doit être représentée au sein du comité. Toutefois, les fonctions d’un comité consultatif ne sont que vaguement définies – « surveiller l’administration du régime de retraite », « faire des recommandations à l’administrateur » et « promouvoir la connaissance et la compréhension du régime de retraite ». De plus, certains promoteurs sont réticents à aider les comités consultatifs à communiquer avec les participants et les anciens participants en raison de préoccupations à l’égard de la protection légale de la vie privée. Les demandes de renseignements détaillés, même de base, n’obtiennent pas toujours une réponse adéquate, et il s’ensuit, semble‑t‑il, que les comités consultatifs ne sont pas efficaces, ni nombreux.

Pour les raisons que j’ai déjà évoquées, je crois que le système de régimes de retraite et les régimes individuels bénéficieraient grandement de la participation accrue des participants. Cette proposition est déjà mise à l’essai – et obtient des résultats généralement favorables – par des RRCPD, et peut‑être à un degré moindre par des RRI. Toutefois, elle ne l’est pas dans la plupart des RREU. Par conséquent, je suis confronté à la question fréquente (et opportune) de savoir si l’offre trouvera preneur. Si les comités consultatifs sont dotés de mandats et de pouvoirs appropriés, les participants et les anciens participants voudront‑ils y prendre part? Trouveront‑ils les moyens d’utiliser ces comités d’une manière constructive pour améliorer l’administration du régime tout en respectant le fait que le pouvoir de décision officiel réside toujours dans les mains du promoteur (sous réserve, dans certains cas, de contraintes imposées par des négociations collectives)? Ou les participants refuseront‑ils de s’investir et feront-ils du comité consultatif une coquille vide me rappelant ma confiance déplacée dans le désir et la capacité des travailleurs de participer dans la gouvernance de leurs propres affaires?

La seule manière de répondre à cette question est d’expérimenter avec la forme et la fonction des comités consultatifs. Par exemple, au sein de grandes entreprises qui ne sont pas concentrées géographiquement, les comités consultatifs peuvent être viables uniquement en forme virtuelle – comme des réseaux électroniques qui tiennent des séances de discussion ouverte en ligne. Dans les petits lieux de travail, ils peuvent être établis sous l’égide de l’organisation syndicale. Dans une collectivité à industrie unique en déclin, ils peuvent devenir très actifs en se nourrissant des contacts personnels quotidiens entre les participants et leurs préoccupations communes à l’égard de l’avenir. Je ne suis pas inquiet par le fait que ces comités pourraient être très différents l’un de l’autre, du moins au départ.

Ils auront cependant certaines tâches communes : obtenir et analyser des renseignements sur le régime de retraite, distribuer les résultats de l’analyse aux participants et aux retraités, et faire connaître l’opinion des participants au promoteur ou à l’administrateur. Les comités consultatifs peuvent aussi se révéler utiles (si mes recommandations sont suivies) pour organiser un vote au sujet de propositions visant à redéfinir les obligations du régime de retraite relatives à la solvabilité. Toutefois, comme leurs fonctions sont strictement consultatives et n’ont aucun poids juridique, il ne faudrait pas que les membres de ces comités soient soumis aux mêmes normes juridiques que les instances officielles de la gouvernance du régime, et que leurs fonctions soient décrites en détail dans la loi.

Néanmoins, quelle que soit leur structure, les comités consultatifs doivent être outillés adéquatement pour faire leur travail.

Recommandation 8‑24 – À l’exception de ce que préconise la recommandation 8‑26, tous les régimes de retraite devraient être dotés d’un comité consultatif du régime de retraite. Ce comité devrait être composé d’au moins cinq membres, y compris un représentant choisi par les retraités et un représentant pour chaque catégorie ou groupe de participants. Lorsque les participants sont représentés par un ou plusieurs syndicats ou organisations équivalentes, ces syndicats ou organisations devraient nommer leurs représentants au Comité.

Recommandation 8‑25 – Le Comité consultatif du régime de retraite devrait :

  • être pourvu de moyens efficaces de communiquer avec tous les bénéficiaires du régime, y compris les retraités;
  • avoir accès à tous les renseignements transmis aux participants ou déposés auprès de l’organisme de réglementation;
  • recevoir les avis relatifs aux modifications, demandes, procédures ou transactions concernant le régime;
  • être informé de la tenue de votes ou de consultations visant à solliciter l’avis des participants au régime.

Le Comité devrait présenter aux participants au régime un rapport sur l’état du régime et un compte rendu de ses propres activités au cours de l’année visée. Le rapport devrait être communiqué aux participants au régime, avec les autres renseignements que l’administrateur est tenu de leur fournir.

Recommandation 8‑26 – Nul besoin de créer un Comité consultatif du régime de retraite si : a) un régime prévoit la participation de représentants des participants et des retraités au sein de l’organe dirigeant; b) une convention collective prévoit un comité consultatif conjoint promoteur‑participants‑retraités; ou c) une majorité des participants et des retraités vote à bulletins secrets contre la création d’un tel comité.

J’espère que l’expérience positive des comités consultatifs des régimes de retraite encouragera les employeurs, les travailleurs, les promoteurs et les participants à envisager de se doter d’un modèle de gouvernance conjointe plus apte à réaliser son plein potentiel, qui l’objet de la prochaine série de recommandations.

8.4.3    Gouvernance conjointe

La majorité des participants à des régimes de retraite participent déjà à un RRI ou à un RRCPD, qui prévoient tous les deux que les participants prennent part à la gouvernance du régime. (Les retraités bénéficiant de ces régimes obtiendront des droits de participation comparables si les recommandations proposées ci‑dessous sont acceptées.) Toutefois, une minorité non négligeable des participants à des RREU ont rarement, voire jamais, la chance de participer à la gouvernance du régime. Je crois qu’ils devaient y participer et que cette participation pourra être utile tant aux intérêts du promoteur qu’à ceux des participants.

Dans un sens, bien sûr, la possibilité est très réelle : un RREU peut se transformer en RRCPD si les travailleurs ou leur syndicat conviennent de cotiser au régime tout comme l’employeur, et si les promoteurs conviennent de céder le contrôle unilatéral du régime en faveur d’un modèle de gouvernance partagée. Toutefois, cette approche n’a pas gagné beaucoup d’adeptes à l’extérieur du secteur public – le seul secteur où les RRCPD ont pris racine jusqu’à présent. J’émets donc la recommandation suivante dans l’espoir qu’elle convaincra certains promoteurs de RREU et certains participants d’étudier de plus près les avantages de la gouvernance conjointe.

Recommandation 8‑27 – Le promoteur d’un régime de retraite à employeur unique peut conclure une entente avec un syndicat ou une autre organisation syndicale qui représente les participants en vue d’établir un régime de retraite à prestations cibles de gouvernance mixte. Un tel régime devrait être : a) gouverné par un conseil de fiduciaires ou un organe comparable dont pas moins de la moitié des membres représentent les participants et les retraités; b) offrir des prestations cibles; et c) être capitalisé sur le même postulat de continuité que les régimes de retraite interentreprises et conjoints.

Les participants et les retraités ont voix au chapitre dans un régime de retraite à prestations cibles de gouvernance mixte (RRPCGM), une voix qui se fait entendre de plus en plus parce qu’elle s’élève dans les négociations relatives aux salaires et aux conditions de travail. Un tel régime permet aux promoteurs de conserver les avantages pour le marché du travail des régimes à employeur unique, mais assouplit en même temps les exigences relatives à la capitalisation aux fins de la solvabilité, et comporte une technique – les prestations cibles – pour faire en sorte que le passif du régime ne surpasse pas l’actif.

Le RRPCGM n’est pas la solution idéale au problème de décroissance des participants aux RREU. Il peut être perçu par les promoteurs comme une atteinte au contrôle unilatéral et par les syndicats et leurs membres, comme l’abandon des prestations déterminées traditionnelles. Toutefois, dans un contexte où les RREU se raréfient, le RRPCGM est, à vrai dire, une stratégie visant à persuader les employeurs à offrir de nouveau des régimes de retraite et à faire en sorte que les participants et les retraités ne se retrouvent pas avec de hautes aspirations, mais sans protection en matière de pensions.

Ma conviction selon laquelle la saine gouvernance a le potentiel de résoudre des questions liées aux retraites sous‑tend ma proposition visant à instaurer des RRPCGM. J’estime donc qu’il est indispensable que la gestion de ces régimes soit exemplaire et en accord avec les normes de gouvernance élevées examinées précédemment dans ce chapitre. D’ailleurs, un RRPCGM peut servir de terrain d’essai pour bon nombre de ces normes.

8.4.4    Participation des retraités à la gouvernance des régimes de retraite

Les aînés et les retraités ont bien fait comprendre à la Commission lors des audiences qu’ils n’acceptent pas que la Loi sur les régimes de retraite et les documents de régimes les désignent comme d’« anciens participants », qu’on leur refuse parfois un accès effectif aux renseignements concernant le régime par les promoteurs, l’organisme de réglementation et, dans certains cas, par leur propre syndicat, ni qu’on leur refuse le droit de participer aux décisions de gouvernance, y compris à celles qui pourraient avoir un effet défavorable sur leur pension. Un exemple de la dernière situation, examiné ci‑dessus, serait la décision d’un RRI sous‑capitalisé et administré par un syndicat de diminuer les pensions versées. Pour terminer, les retraités qui sont d’anciens syndiqués sont privés deux fois de leurs droits parce que la retraite les prive non seulement de prendre part aux affaires du régime de retraite, mais également, dans la plupart des syndicats, d’un rôle dans le processus décisionnel syndical.

À mon avis, il n’est pas adéquat que les retraités n’aient pas leur mot à dire dans les décisions qui influent d’une manière décisive sur leurs intérêts. Il est contre‑productif de priver les régimes de leurs connaissances et de leur expérience, et cela n’est pas nécessaire parce que l’on peut concevoir des procédures pour tenir compte de leurs intérêts et leur donner un rôle à jouer dans la gouvernance du régime, du moins dans

les cas où les participants ont le droit d’y participer. À supposer qu’ils aient besoin des mêmes conseils techniques et du même soutien que les syndicats fournissent habituellement aux participants qui prennent part à des conseils d’administration, les retraités devraient pouvoir demander l’aide de représentants officiels des associations de retraités, de conseillers professionnels et d’autres personnes de leur choix, et les nommer comme leurs représentants au sein d’un organe de gouvernance.

Recommandation 8‑28 – La Loi sur les régimes de retraite devrait être modifiée pour que les pensionnés soient décrits comme « retraités » plutôt que comme « anciens participants ».

Recommandation 8‑29 – Les retraités et les participants ayant droit à une pension différée devraient avoir un accès réel à tous les renseignements concernant le régime auxquels les participants actifs ont accès.

Recommandation 8‑30 – Les retraités devraient être admissibles à participer à tous les processus de gouvernance auxquels les participants actifs ont accès. L’importance de leur représentation et de leur participation devrait être déterminée par l’organe dirigeant de chaque régime, mais elle doit être suffisante pour permettre que leur voix soit entendue et leurs intérêts, protégés.

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