Chapitre Neuf – Innover Dans La Conception Des RÉgimes De Retraite

9.1    Introduction

9.1.1 Pourquoi est-il à la fois important et si difficile d’innover?

Comment peut-on soutenir les régimes de retraite à participation volontaire et même en élargir la portée tout en protégeant les droits des participants et en respectant la capacité financière des promoteurs des régimes? Dans le présent chapitre, je me propose de montrer qu’il est possible d’atteindre ces objectifs apparemment opposés, mais seulement si on pousse plus loin notre compréhension, au-delà des connaissances usuelles, des régimes de retraite à prestations déterminées (LRR) et à cotisations déterminées (CD), et des attraits qu’ils exercent à juste titre. Cette réflexion nous amènera à examiner des modèles novateurs. Certains combinent des éléments des régimes de retraite à CD et à LRR, d’autres proposent d’améliorer ou d’adapter les régimes de retraite à LRR conventionnels, et d’autres encore établissent de nouveaux types de régimes qui, sur un plan fonctionnel, équivalent aux régimes de retraite à LRR. Selon moi, l’introduction de modèles novateurs s’inspirant de nouvelles approches constitue la meilleure voie à explorer pour revitaliser le système de régimes de retraite à LRR.

Si l’innovation importe tant, pourquoi est-elle si difficile? Notons d’emblée que, de façon générale,

  • lorsque le système de pensions fonctionne bien, personne n’éprouve un besoin d’innover; s’il va mal, le pessimisme jugule la prise de risques;
  • dans un secteur complexe et très réglementé comme celui des régimes de retraite, où les ententes ont une incidence sur la fortune et le sort de nombreuses personnes pour plusieurs dizaines d’années, les partisans du changement sont chargés de persuader les autres des progrès que promet un « nouveau » régime par rapport à l’« ancien »;
  • la Loi sur les régimes de retraite (LRR) et la Loi de l’impôt sur le revenu (LIR) ne contiennent pas de dispositions particulières, permettant l’introduction de nouveaux modèles; de plus, toute modification à l’une de ces lois exigerait une volonté politique et une position prioritaire dans le programme législatif – deux éléments difficiles à obtenir, surtout en même temps;
  • les concepts techniques – comme les « prestations déterminées » ou les « cotisations déterminées » – ont une forte emprise sur les professionnels et les décideurs du secteur de la retraite; pour décrire des modèles novateurs et en discuter, il est nécessaire de redéfinir ces concepts ou d’inventer un vocabulaire technique nouveau et peut-être malaisé;
  • l’investissement intellectuel des organismes de réglementation, des promoteurs, des syndicats, des spécialistes et des fournisseurs de services dans le statu quo les amène parfois à surestimer les ententes existantes et à se méfier de l’innovation.

Ces deux derniers obstacles à l’innovation méritent une attention particulière.

9.1.2    Revoir les éléments distinctifs des régimes à prestations déterminées et à cotisations déterminées 

Les débats au sujet de la retraite juxtaposent souvent les modèles « classiques » et « purs » des régimes de retraite à CD et à LRR. Examinées de façon approfondie aux premier et deuxième chapitres, les différences entre les deux se résument comme suit :

  • Dans les régimes de retraite à CD, chacun des participants assume le risque d’investissement; dans les régimes de retraite à LRR, ce risque est couvert par l’employeur ou peut être réparti sur l’ensemble des personnes adhérant au régime (question brûlante, agitée entre autres lorsqu’on discute de la propriété de l’excédent), et le risque varie selon qu’il s’agit d’un régime de retraite à employeur unique (RREU), d’un régime de retraite interentreprises (RRI) ou d’un régime de retraite conjoint à prestations déterminées (RRCPD).
  • Dans les régimes de retraite à CD, chacun des participants assume généralement le risque de longévité (bien que, en principe, les participants individuels puissent acheter une rente viagère à la retraite); dans les régimes de retraite à LRR, ce risque est partagé par l’ensemble des personnes qui adhèrent et adhéreront au régime.
  • Dans les régimes de retraite à CD, où les cotisations sont effectuées selon une formule établie, la surveillance réglementaire est assez légère; dans les régimes de retraite à LRR, où la capitilisation dépend d’évaluations complexes, basées sur plusieurs facteurs instables, la surveillance est intense et constante.
  • Dans les régimes de retraite à CD, la formule des comptes individuels, qui fait l’objet d’une gestion distincte, restreint le risque d’insolvabilité; dans les régimes de retraite à LRR – surtout dans le cadre de RREU –, les participants encourent le risque de voir la société qui en est responsable échouer à cause de la sous-capitalisation.
  • Dans les régimes de retraite à CD, les droits des participants qui sortent peuvent être facilement établis, monétisés et transférés dans un autre régime ou un compte immobilisé; dans les régimes de retraite à LRR, les droits individuels sont difficiles à démêler et ne se transfèrent pas aisément.
  • Dans les régimes de retraite à CD, il est possible d’ajuster la méthode de calcul des cotisations de temps à autre, et celles-ci peuvent augmenter automatiquement en fonction des hausses salariales, mais le participant n’a droit qu’à l’accumulation du capital fixe à la retraite; dans les régimes de retraite à LRR, les pensions sont automatiquement ajustées, avant la retraite, à mesure que les salaires et les années de service s’accroissent, et peuvent aussi l’être en fonction de l’inflation, après la retraite, en plus d’être complétées par des garanties accessoires.
  • Dans les régimes de retraite à CD, les participants, qui se voient proposer un éventail d’options en matière de placements, peuvent aussi proposer les leurs; dans les régimes de retraite à LRR, les décisions sont confiées à des conseillers professionnels. (Cet aspect n’est pas sans importance. Une récente étude américaine a révélé que, de 1995 à 2006, le rendement des placements des régimes de retraite à LRR dépassait celui des régimes de retraite à CD d’en moyenne 1 % par année; pour la période de 11 ans sur laquelle s’est étendue l’étude, l’effet cumulatif s’est traduit par un écart de 14 % en faveur des régimes de retraite à LRR. Les autres avantages que présentent ces régimes en matière de placements sont décrits ci-dessous.)

Lorsque leurs caractéristiques sont nettement mises en opposition comme c’est le cas ici, les régimes de retraite à CD et à LRR semblent si différents qu’il est inévitable de penser selon un mode binaire : les régimes de retraite sont ou « à CD » ou « à LRR », pas les deux à la fois. Et pourtant, ils peuvent l’être. De nombreux régimes de retraite qui ne sont pas, pour ainsi dire, « purement » à CD ou à LRR ont vu le jour. Parmi eux se trouvent des régimes hybrides qui contiennent des éléments stratifiés des régimes de retraite à CD et à LRR, ou qui sont suffisamment distincts pour être considérés comme des modèles en soi.

À mon sens, l’abandon de la notion « pure » et « classique » des régimes de retraite à CD et à LRR est la première étape de la réinvention du système de régimes de retraite en vue de la conception d’une vaste série de modèles novateurs qui puiseront dans les deux régimes à la fois, ou aucun. La seconde étape consistera à réexaminer les régimes de retraite à LRR pour comprendre ce qui les rend si attrayants.

L’avantage clé que procurent les régimes de retraite à LRR par rapport à ceux à CD est une plus grande capacité de protéger les travailleurs individuels contre le risque. Comme je l’ai déjà noté, dans les régimes de retraite à LRR, le risque d’investissement est transféré, dans une certaine mesure, des participants au promoteur du régime, alors que le risque de longévité est partagé entre toutes les personnes qui adhèrent et adhèreront au régime – plus les participants sont nombreux, plus le risque est géré avec efficacité. Pour leur part, les régimes de retraite à CD ne se prêtent à aucune de ces deux formes de gestion du risque. Chaque participant gère ses propres comptes à la retraite. Advenant une mauvaise gestion, des conditions négatives sur le marché ou une plus grande longévité que celle prévue, le revenu de pension risque d’être insuffisant, ce qui forcera le participant à dépendre du Régime de pensions du Canada/Régie des rentes du Québec ainsi que de la pension de la Sécurité de la vieillesse. Le niveau de vie sera alors probablement moindre. De leur côté, les participants aux régimes de retraite à LRR n’ont pas à composer seuls avec de tels risques. À moins d’un échec catastrophique de leur régime de retraite – une rare éventualité contre laquelle le Fonds de garantie des prestations de retraite offrirait un rempart partiel –, ils recevront la pension attendue, qu’ils pourront toucher tant qu’ils vivront. La différence réside dans la répartition des risques, et la force du nombre permet non seulement une saine dilution des risques, mais aussi de mieux profiter d’autres économies d’échelle.

Cette analyse paraît mener à la conclusion suivante : l’avenir de la retraite professionnelle en Ontario passe par les régimes d’envergure, axés sur l’innovation, au lieu des régimes de retraite à LRR et à CD traditionnels, relativement petits. Cela ne signifie pas pour autant que les grands régimes novateurs représentent une panacée pour l’ensemble du système de régimes de retraite à LRR. Les raisons en sont les suivantes :

  • Bien que les régimes novateurs puissent s’approcher des régimes de retraite à LRR à certains égards importants, ils n’en ont pas tous les atouts particuliers.
  • Les régimes novateurs ne remplaceront pas forcément les régimes de retraite à LRR classiques; le délaissement de ceux-ci n’aura lieu que si les promoteurs des régimes et les syndicats avec lesquels ils négocient les régimes de retraite sont persuadés qu’un modèle différent et novateur peut générer à un coût inférieur des résultats similaires ou supérieurs.
  • Les régimes de retraite novateurs ne sont pas nécessairement de grande envergure; certaines petites et moyennes entreprises responsables de régimes peuvent choisir d’exploiter leur propre régime au lieu de fusionner celui-ci avec un régime plus important, convaincues qu’elles seront ainsi en mesure d’utiliser à meilleur escient leur régime de retraite pour recruter et conserver des talents clés.
  • Les régimes novateurs ne devraient pas bénéficier d’un traitement réglementaire favorable uniquement du fait qu’ils sont axés sur l’innovation; leur capacité de gérer les risques de façon acceptable ne doit faire aucun doute non plus.
  • Les régimes novateurs ne présenteront aucun attrait pour les employeurs nullement intéressés à fournir une protection en matière de retraite; ils devraient cependant plaire aux employeurs qui envisagent, ou qu’on presse, de mettre en place un régime de retraite, mais qui hésitent à le faire à cause de critiques notoires dont font l’objet des régimes de retraite à LRR.

Si les modèles novateurs peuvent freiner le déclin de la protection en matière de retraite — comme je le pense –, leur contribution à l’amélioration des politiques sociales et économiques de l’Ontario sera appréciable. En fait, s’ils peuvent renverser la tendance de façon à ce qu’une proportion plus élevée de travailleurs aient droit à des prestations de retraite au cours des dix ou vingt prochaines années, leur contribution sera très précieuse.

Haut de la page

9.2     Encourager la conception de régimes de retraite novateurs

De nombreux modèles novateurs existent déjà en Ontario et ailleurs au pays, qu’ils combinent des éléments des régimes de retraite à CD et à LRR ou qu’ils marquent une rupture importante avec ceux-ci. Quelques exemples en témoignent.

Régimes de retraite hybrides

Parmi les régimes hybrides, un modèle (apprécié, entre autres, dans les universités) combine des éléments des régimes de retraite à LRR et à CD en offrant une pension à cotisations déterminées, tout en se caractérisant par un seuil de protection minimal, propre aux régimes de retraite à LRR. On peut ainsi, dans une certaine mesure, profiter des avantages des deux modèles à la fois. D’autres combinaisons sont possibles, à moins que des contraintes législatives ne les empêchent.

Régimes de retraite à solde de caisse

Les régimes de retraite à solde de caisse sont fondamentalement des régimes de retraite à CD. Cependant, les promoteurs de ces régimes garantissent un rendement déterminé des placements dans les comptes des participants, souvent fixé en fonction d’un indice extérieur (par exemple, les taux des obligations des sociétés cotées AAA) et supérieur à celui que les participants recevraient vraisemblablement s’ils avaient eux-mêmes investi dans un portefeuille défensif. Cette garantie a pour effet de libérer les participants individuels des frais liés à la gestion professionnelle des placements et de déplacer une partie du risque d’investissement vers le promoteur du régime. C’est sous cet angle que les régimes à solde de caisse s’apparentent aux régimes de retraite à LRR, sur un plan fonctionnel.

Ces régimes ne sont pas admissibles à un enregistrement en vertu des lois fiscales canadiennes, et c’est pourquoi on ne les exploite pas en Ontario. De plus, bien qu’ils soient courants aux États-Unis, les régimes à solde de caisse prêtent à controverse, car les sociétés qui en sont responsables conservent tous les gains de placement dépassant le minimum promis. Pour les besoins du présent document, je les cite simplement – sans y souscrire – pour donner un autre exemple d’innovation, qui mérite peut-être d’être sondé.

Régimes de retraite à prestations éventuelles

Les régimes à prestations éventuelles – contrairement aux régimes à solde de caisse – sont conçus de façon à produire des gains de placement, s’il y en a, pour les bénéficiaires. En fait, il s’agit de régimes de retraite à LRR dont le libellé précise que certaines prestations ne seront versées que si la capitalisation est viable.

Ainsi, plusieurs régimes de retraite ontariens n’accordent désormais une indexation intégrale des prestations de retraite que s’ils peuvent assumer ces augmentations; autrement – en attendant le renflouement de la caisse –, l’indexation est partielle sinon nulle. Les Pays-Bas fournissent un autre exemple en ce sens. Les régimes y sont calqués sur le modèle « salaire de carrière moyen », où l’assiette salariale est ajustée à la hausse si la capitalisation du régime est adéquate. Au fil des ans, et tant que la capitalisation permet un ajustement progressif, ces régimes peuvent donc avoir des traits communs avec le modèle « fin de carrière ». Ces exemples incitent à penser à d’autres expériences possibles avec le modèle à prestations éventuelles. Par exemple, on pourrait concevoir un régime de retraite en vertu duquel une part des prestations promises, équivalant à 90 %, serait absolument garantie, mais où l’autre part de 10 % ne serait versée que si le régime était viable.

Régimes de retraite à prestations cibles

Dans un régime de retraite à prestations cibles, les cotisations sont fixes et, en fonction de la meilleure estimation des retombées de la capitalisation, des prestations sont promises. Cependant, s’il est par la suite constaté que les prestations « cibles » ne peuvent être versées à partir des ressources dont on dispose – les cotisations et le rendement des placements –, les prestations accumulées et celles promises risquent d’être revues à la baisse, puis à la hausse, si le régime retrouve sa vigueur. Du point de vue des participants, un régime de ce type peut être perçu comme un régime de retraite à LRR. De fait, non seulement les prestations sont déterminées, mais ce modèle a toutes les caractéristiques d’un régime de retraite à LRR, sauf pour un aspect : il est tributaire du succès du régime. Du point de vue des promoteurs, toutefois, ce modèle fonctionne comme un régime de retraite à CD. Les cotisations sont fixes ou déterminées et, une fois qu’elles ont été versées, le promoteur n’est nullement obligé de remédier à une insuffisance théorique, car les prestations seront ajustées au lieu d’être réglées en entier.

À l’heure actuelle, les prestations cibles ne peuvent être offertes que dans le cadre de régimes de retraite interentreprises, sous réserve de deux exceptions limitées. Premièrement, en vertu des lois en vigueur, les régimes de retraite conjoints à LRR à employeur unique n’ont pas le droit d’offrir des prestations cibles ou variables tant qu’ils sont maintenus, mais les prestations peuvent être réduites lors de la liquidation advenant un sous-financement du régime. Deuxièmement, alors qu’ils sont maintenus, les RREU à LRR négociés par convention collective peuvent assurer des cotisations fixes ou déterminées et prévoir une réduction des prestations dans l’éventualité d’un déficit de capitalisation. Contrairement aux RRCPD, ce modèle à LRR particulier ne permet cependant pas aux syndicats de prendre part à la gouvernance, ce qui le rend moins attrayant aux yeux de ceux-ci. En fait, il est rarement utilisé.

Je suis d’avis qu’il devrait être possible d’offrir des prestations cibles dans le cadre d’un régime de retraite à employeur unique dans certaines circonstances. Les régimes de retraite à prestations cibles de gouvernanace mixte (RRPCGM), proposés au huitième chapitre, pourraient exercer un attrait sur certains promoteurs de régimes, syndicats et travailleurs – surtout si aucune autre protection en matière de retraite n’est offerte.

Compte tenu des risques associés aux RREU autogérés (traités aux chapitres quatre et huit) et de l’intérêt limité que suscitent les dispositions actuelles relativement à la réduction des prestations dans les régimes négociés par convention collective (dont il est question ci-dessus), j’ai proposé qu’on offre le nouveau RRPCGM dans les milieux où les travailleurs sont à la fois affiliés à un syndicat ou à un organisme similaire, et représentés auprès de l’organe directeur du régime. Ces exigences combinées visent à s’assurer qu’on tient compte des intérêts des bénéficiaires au moment de fixer le montant des cotisations des employeurs et des prestations cibles, à conférer plus de poids économique aux demandes des travailleurs désireux de voir les promoteurs employeurs financer le régime à un niveau approprié et à faire intervenir de façon plus efficace les représentants des participants dans le processus de gouvernance du régime.

Régimes de retraite par financement salarial

À l’instar d’un régime de retraite à CD ou d’un RRI ontarien, le régime de retraite par financement salarial (RRFS) – nouveau modèle LRR conçu au Québec – prévoit que l’obligation du promoteur du régime se limitera au versement d’une cotisation fixe. Quels qu’ils soient, les fonds supplémentaires requis pour verser les prestations promises seront fournis par les participants, qui, partant, assumeront collectivement le risque financier. En raison de la capacité limitée des travailleurs à s’engager de la sorte, ces régimes sont soumis à des règles de capitalisation très strictes qui imposent une pleine capitalisation en tout temps. Le mode de gouvernance des RRFS suit des règles rigoureuses, qui doivent être intégrées au contenu de la convention collective.

Promouvoir l’innovation

Il existe d’importantes différences, tant dans la forme qu’au niveau du contenu, entre les régimes existants et ceux, novateurs, dont on propose l’établissement, qu’ils soient négociés par un syndicat, qu’ils prévoient des prestations cibles gérées par les participants ou qu’il s’agisse de régimes de retraite interentreprises, sans compter les éléments particuliers caractérisant chaque modèle. On observe cependant quelques traits communs : ils s’écartent de façon marquée des régimes de retraite à LRR « purs »; ils promettent des prestations à peu près similaires, mais pas identiques; leur portée est généralement suffisante pour permettre une vaste répartition des risques, la réalisation d’économies d’échelle et l’exercice d’une certaine influence sur les marchés des fonds de placement. Bien que des lacunes puissent être relevées ici et là, ces régimes apparaissent, dans l’ensemble, comme une avenue à emprunter pour assurer l’avenir du système de régimes de retraite de l’Ontario : 60 % des participants aux régimes de retraite en général et 70 % des participants aux régimes de retraite à LRR y adhèrent déjà – des pourcentages susceptibles de croître si ma recommandation en faveur de l’établissement de RRPCGM est retenue.

Recommandation 9-1 – Le champion des régimes de retraite devrait encourager et faciliter l’innovation dans la conception des régimes de retraite (voir la recommandation 10-5).

Il faudrait examiner et revoir les lois et les règlements qui freinent l’innovation en vue de favoriser l’introduction de modèles qui ne sont pas encore permis, si ceux-ci répondent aux critères légalement établis. Si la Loi de l’impôt sur le revenu, fédérale, empêche la conception de modèles novateurs souhaitables, le gouvernement ontarien devrait discuter avec le ministre fédéral des Finances des moyens d’aplanir les obstacles.

Haut de la page

9.3     Favoriser les régimes de retraite d’envergure

Comme je l’ai déjà noté, la dilution de certains risques grâce à des participants plus nombreux se traduit par des résultats plus prévisibles et une volatilité moindre. Parmi les variables à considérer à ce chapitre figurent l’espérance de vie et l’âge du départ à la retraite. Le pouvoir du nombre s’accentue sous l’effet de presque chaque facteur de réussite d’un régime. Par exemple, les régimes d’envergure se caractérisent par des frais de placement beaucoup moins élevés, comme l’illustre le tableau 1.

Tableau 1 : Frais De Placement En Fonction De La Taille De La Caisse De Retraite
Taille De La
Caisse De Retraite
Frais De Placement Pour Les
Actions À Forte Capitalisation
Compte individuel De 250 à 300 points de base
10 millions de dollars 60 points de base
1 milliard de dollars 42 points de base
10 milliards de dollars De 28 à 35 points de base

Le tableau 2 mesure l’incidence du pourcentage des frais de placement, montrant plus particulièrement comment celui-ci influe sur la valeur globale des prestations ainsi que sur le taux de remplacement du revenu des participants retraités. Dans l’exemple utilisé, la cotisation annuelle au régime de retraite, effectuée par un travailleur gagnant 50 000 $ par année ou en son nom, s’élève à 10 000 $ sur plus de 40 ans.

Tableau 2 : Incidence Du Pourcentage Des Frais De Placement Sur La Suffisance Du Régime De Retraite
Pourcentage Des Frais En Vigueur 0 % 0,4 % 1,5 % 3 % 5 %
Total des cotisations annuelles (sur 40 ans) 10,000 $ 10,000 $ 10,000 $ 10,000 $ 10,000 $
Valeur accumulée (après 40 ans) 777,000 $ 707,000 $ 551,000 $ 400,000 $ 272,000 $
Rente annuelle 45,000 $ 41,000 $ 32,000 $ 23,000 $ 16,000 $
Taux de remplacement du revenu gagné 90% 82% 64% 46% 32%

Les régimes d’envergure apportent de nombreux autres avantages, outre les frais de placement moins élevés, par rapport aux modèles plus petits et aux options offertes aux épargnants individuels. En ce qui a trait au revenu produit, les promoteurs des régimes d’envergure sont davantage en mesure d’engager des experts pour concevoir et mettre en œuvre des stratégies de placement, trouver des débouchés attrayants, au privé, pour les fonds de placement et diminuer le risque d’investissement par l’acquisition d’un plus vaste éventail d’instruments de placement. Sur le plan administratif, les promoteurs des régimes d’envergure peuvent réduire leurs coûts unitaires en les répartissant entre des participants plus nombreux, en plus, en règle générale, de mieux informer et sensibiliser les participants, tout en leur offrant un meilleur service. Enfin, les régimes d’envergure sont plus susceptibles de survivre, ne serait-ce que parce que les sociétés (ou les groupes de sociétés) qui en sont responsables jouissent d’une stabilité ou d’une résilience plus grande.

L’effet cumulatif de tous ces avantages est extrêmement important. Il est si déterminant, en fait, que la taille du régime influe sans doute davantage que le modèle choisi. Sans risque de pécher par excès, on peut dire que, pour un même modèle, le rendement d’un régime de grande envergure sera généralement supérieur à celui d’un régime plus petit.

Keith Ambachtsheer, dans un récent article publié pour C. D. Howe, laisse entendre qu’il faut des éléments d’actif de 10 milliards de dollars pour profiter d’économies d’échelle et faire jouer son influence sur les marchés financiers. Rappelons que la plupart des RRCPD et quelques RREU à LRR de très grande envergure sont déjà capables de produire cette valeur jugée nécessaire, et qu’un certain nombre de RRI y parviennent presque. En revanche, la majorité des régimes de retraite à CD et des RREU plus petits (surtout ceux qui n’ont pas été négociés par un syndicat, soit à environ 17 % de toutes les adhésions) ne le font pas. Toute stratégie visant la conservation et l’amélioration de notre système de régimes de retraite devrait donc mettre l’accent sur l’aide à apporter aux petits et aux moyens régimes afin qu’ils gagnent de l’importance ou qu’ils fusionnent avec d’autres, également petits et moyens, pour prétendre aux avantages dont profitent les régimes d’envergure. La stratégie retenue devrait également s’assurer que les pourcentages des frais de placement très favorables profitent vraiment aux participants du régime.

Recommandation 9-2 – Les politiques et les lois relatives à la retraite devraient favoriser la croissance et l’exploitation de régimes de retraite de grande envergure ou permettre et encourager la coopération entre les promoteurs de régimes petits et moyens.

Cette recommandation m’amène, en toute logique, à examiner le régime le plus important qui soit au pays – le Régime de pensions du Canada (RPC) – pour voir s’il ne présente pas des particularités techniques qui pourraient servir aux régimes de retraite professionnels des secteurs privé et public.

Le RPC est gigantesque. En 2006, 12,1 millions de travailleurs canadiens cotisaient au RPC, alors que 3,4 millions de retraités en tiraient une pension et que 1,1 million de personnes recevaient des prestations de retraite à titre de conjoints survivants de participants décédés. À cause de modifications apportées en 1996, le RPC fait maintenant l’objet d’une capitalisation partielle, et l’Office d’investissement du régime de pensions du Canada confie la gestion de fonds de 120 milliards de dollars, à des fins de placement, à une équipe composée de 400 analystes.

La plupart des Canadiens perçoivent le RPC comme un régime de retraite à LRR du fait que sa capitalisation repose sur un rapport actuariel triennal et que ses prestations sont clairement déterminées par des lois. Cependant, un regard plus attentif révèle que le RPC ressemble beaucoup plus à un RRI à prestations cibles. La structure des prestations du RPC a changé à maintes reprises depuis sa création, en 1966. Ainsi, à cause d’épreuves financières, il est déjà arrivé que les prestations des retraités futurs soient diminuées de près de 10 %. Si les taux de cotisation actuels ne peuvent aboutir aux prestations promises, et si aucune solution de rechange n’est adoptée, les prestations seront réduites automatiquement. Sous cet autre angle, le RPC s’apparente plus à un RRI « à prestations cibles » qu’à un « pur » RREU à LRR.

L’exemple du RPC m’incite à penser avec plus de conviction encore que la réussite d’un régime de retraite dépend non seulement de sa taille, mais aussi d’une stratégie qui s’articule autour de « prestations cibles », qu’il vaut la peine d’adopter.

Haut de la page

9.4     Une nouvelle stratégie pour le système de régimes de retraite professionnels de l’Ontario

Les deux thèmes développés dans le présent chapitre – le besoin de compléter les régimes de retraite à LRR ou à CD « purs » avec d’autres modèles novateurs, et le besoin d’étendre à l’ensemble des modèles les économies d’échelle dont ne profitent que quelques régimes de retraite – m’amènent à proposer un projet de nouvelle stratégie globale pour revigorer le système de régimes de retraite de l’Ontario.

Sans l’obliger, cette stratégie permettrait et encouragerait l’intégration de petits régimes de retraite à LRR ou à CD et d’épargnants individuels, jusqu’ici privés des avantages des régimes professionnels, à des régimes de grande envergure – ceux dont les éléments d’actif atteignent une valeur de 10 milliards de dollars. L’exploitation de ces régimes de grande envergure pourrait se faire de plusieurs façons :

  • Les promoteurs des régimes pourraient considérer comme des participants de plein droit les travailleurs qui adhéraient auparavant à de petits régimes, et leur offrir la protection d’un modèle à LRR.
  • L’intégration d’un certain nombre de petits RREU pourrait marquer le point de départ de la formation de nouveaux RRI.
  • Il serait possible d’offrir des RRI standard à prestations cibles aux participants de régimes affiliés, tout en permettant aux promoteurs de régimes de n’effectuer que les cotisations fixes.
  • Les régimes affiliés pourraient bénéficier de services de placement ou d’administration, mais continuer de fonctionner selon leurs modalités premières pour le reste.

Pour aller de l’avant avec l’une ou l’autre de ces idées, il faudrait toutefois opter pour une nouvelle approche réglementaire en matière de retraite.

Premièrement, le gouvernement devrait permettre aux régimes d’envergure actuellement exploités en Ontario de modifier leurs critères d’adhésion ainsi que leur mandat. Certains de ces régimes de retraite reposent sur des actes de fiducie ou d’autres instruments privés, alors que d’autres découlent de lois spéciales. Dans les deux cas, il faudrait établir des règles relativement simples pour que les régimes puissent élargir la portée de leurs activités et admettre davantage de participants, si tel est le souhait des promoteurs des régimes. Par exemple, les promoteurs des régimes d’envergure devraient pouvoir offrir des services de placement aux régimes plus petits et vendre des instruments de placement aux particuliers. Cet assouplissement des règles serait bien accueilli selon moi, car, parvenus à maturité, ces régimes atteignent un point où le montant net de leurs mouvements de trésorerie futurs diminue, ainsi que leur capacité de faire de nouveaux placements. Sans nouveaux participants et mouvements de trésorerie, leur expertise actuelle dans le secteur des placements devient sous-utilisée et, en fin de compte, difficile à maintenir.

Deuxièmement, le gouvernement ou le « champion des régimes de retraite », dont la création du poste est recom-mandée, devrait encourager les RRI existants à accroître leur mandat – encore une fois, par des moyens assez simples, comme une résolution par les fiduciaires ou un référendum auprès des participants. Par exemple, des promoteurs de RRI dans le secteur de la construction pourraient se montrer enclins à s’affilier et à intégrer des travailleurs d’industries connexes, comme celles du camionnage et des produits du bâtiment. Une telle innovation nécessiterait de toute évidence la coopération des syndicats entre eux, et l’actuel Régime de retraite des employés municipaux de l’Ontario pourrait présenter un précédent utile à cet égard.

Troisièmement, les promoteurs de RREU comme de RRI devraient pouvoir amalgamer leurs placements, comme l’ont fait les syndicats du secteur public en Colombie-Britannique sous l’autorité de la British Columbia Investment Management Corporation et, à l’échelle fédérale, de l’Office d’investissement des régimes de pensions du secteur public. Il serait préférable de le faire sur une base sectorielle, en s’inspirant de la Teachers Insurance and Annuity Association et de son College Retirement Equities Fund, aux États-Unis. Ce modèle, qui couvre les régimes de retraite de 3,4 millions de personnes de 15 000 établissements (surtout universitaires), gère des éléments d’actif d’une valeur de 420 milliards de dollars. Notons que le gouvernement serait évidemment forcé d’édicter une loi habilitante pour permettre ce type de regroupements.

Quatrièmement, il serait possible d’encourager, à l’intérieur de l’industrie des services financiers, la mise sur pied d’un organisme privé, au mandat vaste mais peu coûteux, pour fournir des options aux travailleurs individuels et aux participants de petits régimes qui sont actuellement forcés d’acheter une protection en matière de retraite à un coût très élevé ou de s’en passer. L’accumulation de leurs prestations dans des fonds amalgamés leur permettrait de protéger leur revenu de retraite selon des modalités plus raisonnables. Dans cet ordre d’idées, le gouvernement pourrait lancer un appel de propositions en vue de la création d’un tel organisme et de son administration pendant une période déterminée – 10 ou 15 ans –, et le projet pourrait être renouvelé si le rendement de l’entrepreneur retenu était satisfaisant, ou après l’obtention de nouvelles propositions.

Enfin, le secteur de la retraite à participation volontaire ne devrait plus se limiter au milieu du travail conventionnel et couvrir également les travailleurs autonomes, les franchiseurs-détaillants, les personnes au service de différents employeurs successifs dans le cadre de contrats à court terme ainsi que les employés d’entreprises ne proposant pas de régimes ou de PME trop petites pour en offrir. Bon nombre de ces particuliers relèvent d’organismes bénévoles ou professionnels, ou d’autres associations, qui pourraient facilement fonctionner comme des « groupes d’affinité » pour le versement des prestations, comme ils le font déjà pour l’achat d’assurances-vie ou l’obtention d’autres avantages. Les « régimes d’affinité » pourraient emprunter une forme à peu près semblable à celle des RRFS du Québec, décrits ci-dessus. Cependant, il faudrait auparavant modifier la Loi de l’impôt sur le revenu, qui exige que des relations de travail unissent les promoteurs et les participants des régimes.

Un trait commun se dégage des modèles proposés : chacun vise l’accès à une pension abordable pour des personnes qui en sont encore privées. Sur le plan économique, la seule stratégie possible est de permettre aux sociétés responsables des régimes de retraite et aux autres fournisseurs d’options de retraite d’amalgamer leurs fonds pour se doter de vastes portefeuilles, réduire les coûts liés à l’obtention de conseils en matière de placements, diminuer les dépenses administratives, répartir le risque de placement ainsi que celui de longévité entre des participants plus nombreux et donner à ceux-ci les moyens de prévoir leur revenu de retraite avec une certitude raisonnable (quoiqu’un certain risque planera toujours). Ce dernier aspect est particulièrement important dans les régimes offrant des prestations cibles, puisque la quasi-totalité des possibilités énoncées plus tôt s’appliqueront. Si des prestations cibles sont offertes, les risques encourus dans ce type de régime doivent être clairement communiqués à tous les participants.

Recommandation 9-3 – Il faudrait adopter des lois et des règlements qui permettent et encouragent le regroupement de régimes de retraite d’envergure à prestations cibles pour offrir une protection abordable en matière de retraite aux Ontariens qui sont actuellement privés d’options ou forcés d’assumer des coûts inutilement élevés pour en obtenir.

Les innovations ainsi apportées à la conception des régimes de retraite pourraient être encore plus bénéfiques si l’Ontario se dotait d’une loi stipulant que, lorsqu’un régime est offert dans un milieu de travail donné, l’adhésion devrait être obligatoire et automatique, sous réserve du droit du travailleur de ne pas participer. L’expérience récemment vécue aux États-Unis en ce sens incite à penser que ce « coup de pouce » – stratégie mentionnée au chapitre huit – pourrait considérablement accroître les taux de participation. Peut-être faudrait-il surveiller l’expérience américaine pour voir si elle s’avère aussi positive qu’elle semblait l’annoncer au départ. Si c’est le cas, l’Ontario devrait envisager l’édiction d’une loi similaire.

Par ailleurs, je crois que le champion des régimes de retraite devrait donner du contenu à ces propositions qui, à vrai dire, sont réduites à leur plus simple expression; tâter le terrain auprès des organismes offrant des options en matière de retraite, d’éventuels participants et d’autres intervenants; concevoir un cadre législatif adapté à cette initiative; et veiller à ce que les innovations soient réalisées de façon à respecter la volonté des promoteurs des régimes de retraite maintenus qui préféreraient le statu quo.

Haut de la page

9.5     Stratégie à long terme de l’Ontario en matière de retraite : avis d’intervenants divers et autres options

Pour conclure le présent chapitre sur l’innovation dans la conception des régimes, je ne peux m’empêcher de mentionner qu’un nombre important de mémoires ont fait part d’un éventuel RPC élargi ou à deux niveaux, ou d’un nouveau régime de contrepartie provincial, qui offrirait bon nombre des avantages que je fais valoir dans la recommandation 9-3 en vue de promouvoir des régimes d’envergure à prestations cibles. Le fait que cette idée soit revenue sous diverses formes dans les notes d’intervenants aussi différents que la Fédération canadienne de l’entreprise indépendante et le Congrès du travail du Canada m’a particulièrement frappé.

Les arguments varient. Certains ont insisté sur l’élargissement de la structure actuelle du RPC de façon à accroître les prestations (maintenant à 25 % des sommes accumulées par le retraité sur 40 années parmi les plus productives) ou à augmenter le plafond salarial à partir duquel sont établies les prestations (maintenant 44 900 $ – approximativement le salaire moyen), ou les deux. D’autres ont suggéré de permettre aux employeurs et aux employés de verser volontairement des cotisations supplémentaires au RPC (que placera l’Office d’investissement du régime de pensions du Canada) pour acheter des prestations supplémentaires proportionnelles (administrées à un faible coût marginal dans le cadre actuel du RPC). Quelle que soit la formulation, les auteurs de ces mémoires soutenaient qu’un modèle public de la sorte rehausserait la protection en matière de retraite, faciliterait la transférabilité des prestations et limiterait les coûts.

Je n’avais pas le mandat, ni le temps, ni les ressources d’examiner si un élargissement du système de régimes de retraite public pourrait compléter ou même remplacer le système de régimes de retraite professionnels actuel, à participation volontaire, au cœur de mon travail pour la Commission. Cependant, cette idée mérite certainement qu’on s’y attarde attentivement à plus long terme, alors que les efforts pour revigorer le système actuel vont bon train.

Recommandation 9-4 – Le gouvernement de l’Ontario devrait explorer les avantages et les désavantages liés à l’élargissement du mandat du Régime de pensions du Canada, ou à la création d’un régime provincial comparable, pour améliorer la protection en matière de retraite, contrôler les coûts et accroître la transférabilité des prestations.

La proposition visant l’élargissement du RPC, entre autres, a suscité un intérêt considérable, même à l’extérieur de l’Ontario, et on envisage d’en discuter lors d’un sommet national sur la retraite. À mon avis, si un tel sommet avait lieu, il devrait aussi porter sur une vaste série de propositions en faveur de changements à long terme dans l’ensemble de l’architecture du système de régimes de retraite.

Recommandation 9-5 – Le gouvernement de l’Ontario devrait appuyer le projet d’un sommet national sur la retraite, qui devrait couvrir toutes les idées avancées pour vraiment accroître la couverture des régimes de retraite, y compris celles, novatrices, que contient le présent rapport.

Haut de la page