Chapitre 1 : La nécessité de prendre des mesures financières décisives

Les Ontariennes et Ontariens désirent que leur gouvernement dispense d’excellents services publics. La Commission comprend et appuie ce désir. À notre avis, rien n’empêche l’Ontario de dispenser les meilleurs services publics au monde, pourvu que la population de la province puisse se les permettre. En vue de réaliser ce désir, il faut accomplir trois choses très importantes. Premièrement, nous devons comprendre les défis économiques de l’Ontario et prendre des mesures pour les relever. Deuxièmement, nous devons rétablir l’équilibre budgétaire et faire en sorte qu’il soit viable à long terme. Troisièmement, nous devons améliorer l’efficience de toutes les activités du gouvernement afin d’optimiser les deniers publics. Le présent rapport porte sur ces questions et fournit un guide pour qu’un jour les Ontariennes et Ontariens puissent compter sur des services publics qui sont excellents et abordables, soit les services publics qu’ils désirent et méritent.

Les défis auxquels l’Ontario fait face sur le plan économique et financier sont plus importants que ne le croient la plupart des Ontariennes et des Ontariens. Nous sommes au coeur d’une période où il règne beaucoup d’incertitude quant à l’économie mondiale et à son système financier, réalité nouvelle pour presque nous tous. Même lorsque la situation se sera rétablie à l’échelle mondiale, la population de l’Ontario ne pourra plus simplement compter sur la forte croissance économique et la prospérité auxquelles elle est habituée et sur laquelle la province a bâti ses services publics. Les programmes gouvernementaux ne peuvent être viables à long terme que si le gouvernement peut compter sur la croissance régulière des revenus pour les financer. L’expansion de l’économie est essentielle à la croissance des revenus. Si l’économie n’affiche pas un rythme de croissance suffisant, les revenus de l’Ontario ne seront pas assez élevés pour financer les programmes gouvernementaux.

Les décideurs devraient toujours mettre la priorité sur l’amélioration des perspectives économiques de l’Ontario en s’inspirant du passé et des résultats affichés par les provinces canadiennes riches en ressources. Ils devraient toutefois agir sans tarder pour améliorer la situation financière de la province, chose qu’ils ont le pouvoir de faire. Les éternels déficits, qui mettraient en péril l’avenir économique et social de la province, ne sont pas inévitables. Le déficit peut être éliminé en grande partie en procédant à la réforme des modes de prestation des services publics, qui est justifiée en soi et non pas seulement parce qu’elle réduit les coûts de ces services. Abordabilité et excellence ne sont pas incompatibles; ces concepts peuvent être jumelés en misant sur l’efficience, qui permet de composer avec l’impératif financier et de réaliser le souhait des Ontariennes et Ontariens que la prestation des services soit améliorée. Toutefois, pour arriver à équilibrer le budget, il faudra aussi prendre des décisions difficiles qui entraîneront la réduction de prestations pour certains. Étant donné qu’un grand nombre des programmes en place ne sont pas viables, le gouvernement devra déterminer la meilleure façon de procéder pour s’assurer que les prestations sont versées aux personnes qui en ont le plus besoin. Le traitement adopté peut présenter des difficultés, mais il en vaut la peine.

Les perspectives : Trois scénarios

Les Ontariennes et Ontariens connaissent bien le scénario financier énoncé dans le budget de l’Ontario de 2011. Ce scénario a fait l’objet de débats à l’Assemblée législative lors de la publication du budget, et a servi de fondement pour le rapport préélectoral sur les finances de l’Ontario préparé par le gouvernement et pour l’examen de ce rapport par le vérificateur général. Le scénario du budget, mis à jour à l’aide des chiffres définitifs pour 2010-2011, a servi de point de départ pour les travaux de la Commission de réforme des services publics de l’Ontario. Nous avons commencé par élaborer ce que nous avons appelé notre scénario de statu quo, fondé sur des hypothèses différentes de celles qui ont été utilisées pour le budget de 2011. Nous avons été plus prudents dans l’établissement de nos projections pour la croissance économique et les revenus, en grande partie en raison de la détérioration des perspectives économiques depuis mars 2011. Nous avons aussi présumé que les dépenses de programmes dépendraient de facteurs qui entraînent habituellement une hausse des dépenses, tels que l’inflation, la croissance démographique, le vieillissement de la population et les effectifs des écoles. En dernier lieu, nous avons élaboré ce que nous considérons comme étant le scénario privilégié, fondé sur des projections plus prudentes de la croissance de l’économie et des revenus, comparables à celles du scénario de statu quo, ainsi que sur des objectifs de dépenses qui permettraient de remplir notre mandat consistant à éliminer le déficit d’ici 2017‑2018.

Comme son nom l’indique, un scénario financier est préparé à l’aide de projections fondées sur des hypothèses précises quant au rythme de croissance de l’économie, des revenus et des dépenses, ainsi qu’au niveau des taux d’intérêt qui aide à déterminer combien le gouvernement devra payer en frais d’intérêt sur la dette publique. Un scénario ne constitue pas une prédiction (soit ce qui va arriver), mais plutôt une projection (soit ce qui va arriver si toutes les hypothèses sont exactes). Dans les faits, même les meilleures hypothèses se révèlent toujours fausses. Selon cette logique, les trois scénarios ne se réaliseront pas. Cependant, une bonne planification financière repose sur l’établissement de scénarios. Sans envisager l’avenir, les gouvernements ne peuvent pas évaluer les ressources dont ils disposeront ni établir des priorités parmi divers programmes.  

Bref, les gouvernements doivent avoir une stratégie financière. Il y a de nombreuses issues possibles pour l’économie et le budget. Plus nos prévisions sont à long terme, plus le nombre de ces issues augmente. Le gouvernement est aux prises avec une dette élevée et, en raison principalement des contrecoups d’une récession mondiale dont l’économie ontarienne a subi les effets, avec un déficit important et la perspective de ne pas arriver à équilibrer le budget avant longtemps. Il doit préparer un plan clair pour atteindre son objectif d’éliminer le déficit d’ici 2017-2018 en prenant des mesures audacieuses tôt et en faisant des progrès réguliers. En fondant de telles initiatives sur des hypothèses prudentes, on évitera d’avoir à imposer des compressions supplémentaires si les mesures initiales ne s’avèrent pas assez efficaces dans les circonstances, causant ainsi des frustrations. Plusieurs pays européens sont en train d’apprendre cette leçon.  

Le scénario du budget

À l’heure actuelle, les revenus de l’Ontario ne sont pas suffisants pour assumer les dépenses de la province. En 2010-2011, le dernier exercice complet, le gouvernement a affiché un déficit de 14,0 milliards de dollars, ce qui représente 1 059 $ pour chaque Ontarienne et Ontarien et 2,3 % du produit intérieur brut (PIB) de la province, soit le plus important déficit par rapport au PIB de toute province. Les dépenses de l’Ontario ne sont pourtant pas particulièrement élevées; relativement au PIB, elles sont parmi les plus faibles au pays. La dette nette s’est chiffrée à 214,5 milliards de dollars, ce qui équivaut à 16 216 $ par habitant et à 35,0 % du PIB. Par rapport au budget présenté par le gouvernement un an auparavant, qui projetait un déficit de 19,7 milliards de dollars, les résultats affichés ont été nettement meilleurs que prévu.  

Le plus récent budget, soit celui de mars 2011, renferme un plan de redressement qui permettrait à la province d’équilibrer de nouveau le budget, les dépenses totales et la réserve de prévoyance de 1 milliard de dollars équivalant aux revenus, d’ici l’exercice 2017-2018. Toutes les autres provinces visent l’équilibre budgétaire au moins trois ans avant l’exercice ciblé par l’Ontario. Il y avait également un écart de trois ans entre l’objectif de l’Ontario et l’exercice 2014-2015 ciblé initialement par le gouvernement fédéral pour rééquilibrer le budget; cet écart est passé à deux ans puisque le gouvernement du Canada a modifié son objectif dans sa mise à jour financière de l’automne. Pour atteindre son objectif, le gouvernement de l’Ontario a présenté un scénario de projections de revenus et d’estimations de dépenses qui lui permettrait d’équilibrer le budget en 2017-2018. Le ministre des Finances, Dwight Duncan, a réitéré l’engagement pris à l’égard du rétablissement de l’équilibre budgétaire (avec des chiffres allant seulement jusqu’en 2013-2014) dans le Rapport préélectoral sur les finances de l’Ontario de 2011. Dans ce même document, le ministre a aussi exprimé le fait que la Commission « aiderait à accélérer la mise en oeuvre du plan visant à éliminer le déficit tout en protégeant les gains réalisés dans les secteurs des soins de santé et de l’éducation ».

Le mandat de la Commission consistant à faire des recommandations pour arriver à atteindre – ou même devancer – cet objectif, nous devons évaluer le scénario du budget et, tout d’abord, nous faire notre propre idée quant à ce qui se passera au cours des sept exercices, soit de 2010-2011 à 2017-2018, si aucune modification n’est apportée aux politiques, programmes ou pratiques du gouvernement. Il s’agit, en d’autres termes, de notre perspective en fonction du statu quo. Si ce statu quo ne permet pas d’atteindre l’objectif, nous devrons élaborer un scénario privilégié pour le budget qui permettra d’y arriver.  

Toute perspective budgétaire comporte trois prévisions clés : les revenus, les dépenses des programmes du gouvernement et les dépenses consacrées à l’intérêt sur la dette publique. Dans le budget de 2011, le gouvernement a fondé ses projections de revenus jusqu’en 2017-2018 sur les prévisions de croissance économique de l’Ontario, et les hypothèses à ce sujet1, parce que les revenus dépendent en grande partie de la croissance du PIB nominal. Le budget a été préparé à l’aide d’une moyenne des prévisions du secteur privé. Toutefois, par mesure de précaution, on a réduit quelque peu la moyenne pour la croissance du PIB, ce qui a eu pour effet d’augmenter la taille du déficit. Il s’agit d’une pratique standard. Nous ne blâmons pas le gouvernement d’avoir procédé ainsi. Toutefois, nous croyons que la moyenne des prévisions du secteur privé n’était pas assez prudente compte tenu de l’incertitude qui planait déjà sur l’économie mondiale et, par le fait même, sur l’économie ontarienne, un sujet que nous aborderons plus loin. À partir de ces perspectives de revenus, on a établi dans le budget des projections de façon similaire pour les frais d’intérêt sur la dette publique pour les sept exercices. Ainsi, en 2017-2018, le total des revenus se chiffrerait à 142,2 milliards de dollars et les frais d’intérêt seraient de 16,3 milliards de dollars. On obtiendrait un solde de 125,9 milliards de dollars, dont 1 milliard de dollars de réserve pour éventualités, ce qui laisserait 124,9 milliards de dollars pour toutes les dépenses de programmes.

Ces projections des dépenses de programmes représentaient simplement le solde qui permettrait d’équilibrer le budget en 2017-2018. Elles ne tenaient pas compte de l’augmentation que subiraient ces dépenses si les programmes en place étaient maintenus et continuaient à prendre de l’expansion de la façon habituelle. Dans ce cas, les niveaux de dépenses de programmes auraient été plus élevés. Ces projections étaient plutôt fondées sur des plans visant à réaliser des économies qui n’avaient pas encore été élaborés, encore moins annoncés dans le budget. Toutefois, le budget de 2011 ne présentait pas un scénario de statu quo qui aurait permis de déterminer les différences entre l’évolution de son objectif pour les dépenses de programmes et les perspectives de dépenses en fonction du statu quo. Par conséquent, le budget ne donne pas une idée de l’importance des économies à réaliser à l’avenir pour atteindre cet objectif.

Dans son rapport préélectoral, le gouvernement était tenu de présenter les perspectives à moyen terme jusqu’en 2013-2014 seulement; il n’a pas fait de prévisions jusqu’en 2017-2018. Cependant, le vérificateur général de la province, Jim McCarter, dans le cadre de son examen du rapport, a mis en doute les projections de dépenses du gouvernement jusqu’en 2013-2014, projections identiques à celles du budget de 2011.

Conformément à la Loi de 2004 sur la transparence et la responsabilité financières, le vérificateur général a assujetti les prévisions du budget au principe énoncé dans la Loi selon lequel le gouvernement doit fonder sa politique budgétaire sur des « hypothèses prudentes ». Il a conclu que, bien que le gouvernement ait fondé ses estimations des revenus et de l’intérêt sur la dette publique sur des hypothèses prudentes, « bon nombre des hypothèses sous-tendant les estimations de charges de programmes (c’est-à-dire, les charges excluant l’intérêt sur la dette publique et les réserves) nous sont apparues optimistes et audacieuses au lieu de prudentes ».

Les dépenses ont dévié de leur trajectoire au cours des dernières années en raison du soutien ponctuel que le gouvernement a accordé au secteur automobile et des fonds de stimulation de l’infrastructure records qu’il a versés suite à la crise financière mondiale qui a commencé en 2007. Ne tenant pas compte de ces dépenses ponctuelles considérables pour effectuer ses comparaisons, le vérificateur général a conclu que le gouvernement présumait pour ses prévisions qu’il y aurait un ralentissement important du rythme de croissance des dépenses de programmes, passant d’une moyenne de 6,9 % au cours des huit dernières années à 1,8 % au cours des trois exercices allant de 2010-2011 à 2013-2014. Il a mentionné que les coûts de rémunération (salaires, traitements et avantages sociaux, constituant la moitié de toutes les dépenses de programmes) et les coûts des soins de santé (qui ont représenté 40 % des dépenses en 2010-2011, avec un chevauchement considérable avec les coûts de rémunération) sont des secteurs où les pressions exercées sur les dépenses contribueront le plus à ce qu’il a appelé « un risque accru que les charges réelles soient supérieures aux estimations ».

En effet, il a constaté, ce qui n’est pas surprenant, que les dépenses prévues dans le budget étaient inférieures à celles qui devraient être engagées si les programmes restaient tels quels et si l’on suivait les plans établis pour réaliser des économies. Le vérificateur général a émis l’hypothèse, que nous avons confirmée, qu’il n’y avait pas de plans entièrement élaborés lors de la préparation du budget pour permettre de réaliser toutes les économies décrites. Si des plans sont en voie d’élaboration au sein du gouvernement en vue de réaliser ces économies, la Commission n’en a pas été mise au courant. Lorsque le rapport du vérificateur général a été rendu public, le ministre a reconnu que son plan était audacieux, mais a soutenu que le gouvernement était toujours déterminé à équilibrer le budget d’ici 2017-2018. « Il faudra faire des choix très difficiles, a déclaré le ministre Duncan. Cela donnera aux Ontariens et aux Ontariennes une meilleure idée des défis que nous aurons à relever ». On en déduit donc que le ministre promettait d’élaborer et de mettre en oeuvre sur une certaine période un plan audacieux de restrictions. En effet, le gouvernement a reconnu dans son rapport préélectoral que « certaines hypothèses reposent sur des mesures, des stratégies et des programmes dont on prévoit la mise en oeuvre par le gouvernement et qui sont conformes au plan financier ». Il s’agit bien entendu de la principale raison pour laquelle le gouvernement a créé la Commission, soit pour qu’elle lui fournisse des conseils sur ce à quoi un plan de restrictions pourrait ressembler.  

Le scénario de statu quo

Notre mandat exige que nous effectuions un examen portant sur une plus longue période que celui du vérificateur général, soit jusqu’en 2017-2018. Nous avons constaté que le budget et le rapport du vérificateur général ne constituaient pas de bons points de départ pour notre analyse. Ils ne nous permettaient pas d’estimer ni de pleinement comprendre le degré de restrictions nécessaires, car ni l’un ni l’autre ne renferme des perspectives en fonction du statu quo.

Lorsque nous avons commencé ce travail en juillet 2011, nous avons d’abord élaboré notre propre scénario de statu quo qui, à notre avis, brosse un tableau précis, fondé sur des hypothèses à jour et plus prudentes, de ce qui se passera au cours des sept exercices allant de 2010‑2011 à 2017-2018, si le gouvernement ne prend pas de nouvelles mesures audacieuses.

Nous avons adopté la même méthode que le gouvernement pour évaluer les revenus et les coûts de la dette publique futurs, mais nous avons obtenu des chiffres bien différents pour les revenus parce que nous nous attendions à ce que le rythme de croissance économique soit plus lent que ce que prévoyaient le gouvernement et les économistes du secteur privé lors de la préparation du budget. Nous n’avons pas fait simplement preuve d’un excès de prudence. À court terme, les perspectives pour les économies à l’échelle mondiale, ainsi que pour celles du Canada et de l’Ontario étaient beaucoup moins reluisantes dans les mois ayant suivi le dépôt du budget. Et au-delà de 2013, année où cessent la plupart des prévisions à court terme, nous croyons que le potentiel de croissance économique de l’Ontario à long terme sera réduit en raison du ralentissement du rythme d’accroissement de la main-d’oeuvre et du fait que la productivité continuera à augmenter à un rythme modéré.

Pour ce qui est des dépenses, nous avons adopté une démarche très différente de celle du budget. Nous avons établi les dépenses du scénario de statu quo en projetant les dépenses de programmes à l’aide de deux facteurs qui ont une incidence sur le coût des programmes gouvernementaux. Nous avons d’abord tenu compte des pressions qui entraînent l’augmentation des dépenses des programmes en place tels qu’ils sont dispensés. Nous avons ensuite pris en considération les mesures de réduction des coûts qui sont en place et qui sont susceptibles de produire des résultats dans les années à venir. Nous avons fait abstraction des mesures de restriction proposées, mais qui ne sont pas encore définies et mises en oeuvre intégralement.  

Les résultats ainsi obtenus se résument facilement. Selon notre scénario de statu quo, la croissance des revenus sera moins importante et celle des dépenses sera plus importante que ce qui était présumé dans le budget de 2011. En nous servant de nos hypothèses plus prudentes, nous n’obtenons pas un budget équilibré en 2017-2018, mais plutôt un déficit de l’ordre de 30,2 milliards de dollars, soit plus du double du déficit de 2010-2011, et une dette publique nette de 411,4 milliards de dollars, ce qui représente un peu moins de 51 % du PIB de la province, par rapport à 35 % à l’heure actuelle.

En bref, les chiffres sont les suivants. Le budget de 2011 prévoyait des revenus de 142,2 milliards de dollars pour 2017-2018. D’après notre scénario de statu quo, ils seraient plus près de 132,7 milliards de dollars, soit 9,4 milliards de dollars de moins2, en partie parce que nous croyons que le rythme de croissance économique sera plus lent que ce que présumait le gouvernement. Le budget projetait aussi des dépenses de programmes d’environ 124,9 milliards de dollars (plus une réserve pour éventualités de 1,0 milliard de dollars) pour cet exercice-là et des paiements d’intérêt de 16,3 milliards de dollars, pour un total de 142,2 milliards de dollars de dépenses (englobant aussi la réserve), soit un montant équivalant aux revenus. Le budget serait ainsi équilibré en 2017-2018. Nous croyons plutôt que si les programmes restent tels quels et que les mesures de restriction qui sont en voie d’élaboration sont mises en oeuvre intégralement, les dépenses de programmes se chiffreront à 141,4 milliards de dollars en 2017-2018, plus une réserve pour éventualités plus importante de 1,9 milliard de dollars, par prudence. En outre, la dette croissante nécessiterait des paiements d’intérêt de 19,7 milliards de dollars. Le montant total des dépenses serait donc de 163,0 milliards de dollars, soit 30,2 milliards de dollars de plus que les revenus projetés.

Ce scénario de statu quo indique, à notre avis, ce qui arrivera probablement si on ne prend pas de mesures correctives. Ce scénario en surprendra plusieurs, car il signifie que pour atteindre son objectif d’équilibrer le budget d’ici 2017-2018, le gouvernement provincial devra prendre des mesures financières sur une période prolongée beaucoup plus rigoureuses que celles qui ont fait l’objet de débats publics jusqu’ici. Attendre après la fin de cet exercice pour mettre en oeuvre des projets relatifs à l’infrastructure qui s’imposent, une technique à laquelle les gouvernements ont souvent recours pour équilibrer leur budget à court terme, n’est pas une solution. La province se retrouverait de nouveau dans une situation déficitaire lorsqu’elle essaierait de remédier au déficit lié à l’infrastructure. En effet, toute mesure à court terme augmenterait simplement la probabilité que la province affiche de nouveau des budgets déficitaires après 2017-2018, au lieu de rétablir l’équilibre budgétaire de la province à long terme. En raison de la croissance plus modeste des revenus que nous prévoyons, il faudra comprimer les dépenses. Pour ce faire, il sera nécessaire de déceler des économies totales de 30,2 milliards de dollars par année d’ici 2017-2018. Qui plus est, le gouvernement doit être en mesure de maintenir ces économies après cet exercice.  

Le scénario privilégié

Nous avons élaboré notre scénario de statu quo parce que nous voulions déterminer précisément l’ampleur de toute nouvelle restriction de dépenses pouvant être nécessaire pour équilibrer le budget d’ici 2017-2018, c’est-à-dire la différence entre les perspectives de dépenses en fonction du statu quo et les dépenses qui permettront d’éliminer le déficit d’ici cet exercice. Nous avons ensuite eu comme tâche d’élaborer le scénario privilégié pour arriver à équilibrer le budget en 2017-2018. Le gouvernement nous a demandé de le conseiller sur la façon d’atteindre l’équilibre budgétaire avant cet exercice. Nous préférons toutefois adopter une stratégie axée sur l’objectif officiel de 2017-2018 et faire des recommandations qui augmenteront les chances de la province de l’atteindre. Cette stratégie comporte entre autres l’établissement d’une réserve pour éventualités beaucoup plus importante que celle qui est prévue dans le budget. Nous avons également recours à des hypothèses économiques plus prudentes, faisant preuve d’un degré de prudence que nous croyons justifié en raison des perspectives économiques actuelles. Nous recommandons d’autres stratégies visant à limiter le risque de passifs potentiels dont on ne tient pas compte explicitement dans le budget ni dans notre profil d’évolution financière. En procédant ainsi, le budget pourrait être équilibré avant la date ciblée si l’avenir est plus rose que nous l’avons présumé.

Notre résultat sera le même que celui visé dans le budget de 2011, soit l’élimination du déficit en 2017‑2018. Cependant, pour atteindre cet objectif, puisque nos prévisions de revenus sont inférieures à celles du budget, les dépenses de programmes de notre scénario devront afficher une croissance de 0,8 % par année jusqu’en 2017-2018, ce qui est considérablement moins que le taux annuel de 1,4 % énoncé dans le budget. 

Il s’agit là d’un défi de taille, mais qui, à notre avis, peut être relevé. Nous proposons dans le présent rapport des moyens réalistes et réalisables qui, bien qu’ils soient pénibles, permettront de se sortir de la difficile situation financière que nous avons décrite. Nous faisons 362 recommandations, secteur par secteur, qui permettront au gouvernement de limiter les dépenses suffisamment pour équilibrer le budget sans hausses d’impôts ou de taxes. Nombre de ces recommandations sont axées sur une utilisation plus judicieuse des ressources publiques. Dans bien des cas, il en découlera une amélioration de la qualité des services. Certaines des réformes que nous recommandons ne seront pas sans douleur pour les personnes touchées, du moins à court terme, mais nous croyons qu’à long terme ces mesures permettront d’optimiser l’argent versé par les contribuables de l’Ontario pour financer les services publics.

Dans le cadre du mandat qui nous a été confié, il nous est expressément interdit de proposer de nouveaux impôts ou des hausses d’impôt ou de taxe. Par conséquent, le manque à gagner de 30,2 milliards de dollars du scénario de statu quo doit surtout provenir de réductions des dépenses. En nous éloignant des perspectives en fonction du statu quo (avec ses déficits continuels) pour viser l’équilibre budgétaire en 2017‑2018, nous afficherions des déficits décroissants, ce qui réduirait les frais d’intérêt sur la dette, qui seraient à des niveaux inférieurs à ceux des perspectives selon le statu quo. Cela permettrait de réaliser des économies de quelque 4,3 milliards de dollars3 en 2017-2018, mais la province devrait tout de même réduire d’environ 23,9 milliards de dollars les dépenses de programmes se chiffrant à 141,4 milliards de dollars prévues dans les projections en fonction du statu quo, ce qui représente une différence de 17 %. Le moins qu’on puisse dire, c’est qu’il faut sabrer les dépenses. Il s’agit d’un mal nécessaire pour mettre fin au phénomène récent de hausse de la dette publique qui force le gouvernement ontarien à dépenser plus qu’il ne le devrait en paiements d’intérêt, de l’argent qui pourrait autrement servir à financer des programmes.

Ce sont là des affirmations audacieuses, qui ne correspondent pas à ce qui s’est dit lors des débats publics récents au sujet des perspectives financières de l’Ontario. Au cours de la récente campagne électorale, tous les partis politiques ont fait le serment d’équilibrer le budget d’ici 2017-2018, mais aucun n’a présenté de plan crédible pour y arriver. Nos affirmations exigent donc des explications et des justifications. Nous fournirons des détails sur le scénario privilégié un peu plus loin dans le chapitre. Ici, nous mentionnons simplement que nous établissons un plan pour équilibrer le budget en 2017‑2018 grâce à des compressions de dépenses. Dans le reste du rapport, nous faisons des recommandations pour réformer les programmes et la prestation des services afin d’obtenir les restrictions de dépenses nécessaires. Cependant, avant de décrire le scénario privilégié en détail, nous aborderons brièvement le bilan financier de la province (avons-nous réellement un problème d’endettement?), la question du rendement récent de l’économie ontarienne et ses perspectives d’avenir. Ces perspectives économiques sont cruciales, car elles établissent le contexte dans lequel la politique budgétaire doit être établie pour les prochains exercices.  

Dette et déficits

Au cours des vingt dernières années, l’Ontario a affiché de lourds déficits qui ont été contrebalancés sporadiquement en partie par de faibles excédents. Avant cela, entre 1986-1987 et 1989‑1990, la dette du gouvernement s’établissait en moyenne à 14,1 % du PIB, un léger fardeau porté facilement par une province aussi riche que l’Ontario. La récession du début des années 1990 a entraîné des déficits considérables qui ont diminué lentement au cours de la décennie grâce à des restrictions de dépenses dans tous les secteurs. En 1998-1999, le ratio dette-PIB avait doublé pour s’établir à 30 %. Grâce aux faibles excédents budgétaires affichés au cours de sept des neuf exercices suivants, ce ratio s’est amélioré pour passer à un peu moins de 27 % en 2007‑2008 avant les lourds déficits qui ont découlé de la plus récente récession – et des programmes de stimulation des dépenses affectées à l’infrastructure mis en oeuvre pour en contrer les effets – et qui ont rapidement fait grimper la dette, la portant cette fois à 35 % du PIB en 2010‑2011. On constate donc que, dans la province, les récessions entraînent ou amplifient rapidement un déficit, faisant grimper la dette de façon accélérée, tandis que les périodes de prospérité ont un effet positif limité sur la dette.

L’endettement nécessite des dépenses au titre des paiements d’intérêt sur les obligations en circulation de la province et sur les autres créances. Les taux d’intérêt des dernières années ont été faibles presque partout au monde et, grâce à sa bonne réputation quant à la gestion de sa dette, l’Ontario a été en mesure d’emprunter à peu de frais. Les paiements d’intérêt de la province se sont situés autour de leurs niveaux les plus bas des 20 dernières années, tant par rapport au PIB qu’au total des dépenses de la province. En 2010‑2011, l’intérêt représentait 7,9 % du total des dépenses (bien en deçà de la moyenne sur 20 ans de 11,3 %) et 1,5 % du PIB (comparativement à la moyenne sur 20 ans de 2,0 %). Le danger qui plane ici est évident. Lorsque les taux d’intérêt augmenteront pour retourner à des niveaux plus normaux, le coût du service de la dette croissante suivra la même tendance. Cela aura pour effet de gruger les fonds pouvant être consacrés aux programmes publics.

Jusqu’à récemment, l’endettement de l’Ontario était comparable à celui des autres provinces canadiennes pour le dernier quart de siècle. À la fin des années 1980, le ratio d’endettement de l’Ontario, qui s’établissait à 14,1 %, était légèrement inférieur à la moyenne de toutes les provinces. Dans les années 1990, l’endettement moyen de toutes les provinces a grimpé pour atteindre environ 30 % du PIB, tout comme ce fut le cas en Ontario. L’évolution historique a changé au cours des dix dernières années. Un boom dans le secteur des produits de base, notamment le pétrole, a permis à des provinces telles que l’Alberta, la Saskatchewan, la Colombie-Britannique et Terre-Neuve-et-Labrador d’afficher des excédents et de réduire leur dette. L’Alberta, la province la plus riche du Canada, affiche un actif net au lieu d’une dette, ce qui fausse la moyenne établie pour toutes les provinces. Cependant, entre 2000 et 2005, l’Ontario et le Manitoba avaient un niveau d’endettement similaire; la dette du Manitoba a diminué depuis pour passer à environ 25 % du PIB tandis que celle de l’Ontario a augmenté. Le ratio d’endettement de l’Ontario pour 2010-2011, qui se situe à 35 %, est sensiblement le même que celui de la Nouvelle-Écosse, du Nouveau-Brunswick et de l’Île-du-Prince-Édouard. Le Québec est la province qui se distingue le plus des autres avec une dette nette en 2010-2011 équivalant à environ 50 % du PIB. Les investissements d’un niveau historique faits dans l’infrastructure au cours des dernières années constituent un autre facteur ayant contribué à l’accroissement de la dette de l’Ontario. En englobant les exigences financières liées à ces projets, on constate que les emprunts de l’Ontario ont augmenté chaque année depuis le début des années 1990, sauf une seule exception.

Selon les normes internationales actuelles, la dette de l’Ontario est relativement faible. Notre situation financière est loin d’être aussi catastrophique que celle de pays qui ont fait la une des journaux au cours des deux dernières années. Il ne faut pas oublier cependant qu’un grand nombre de ces pays étaient dans la même situation que nous à un moment donné, dans certains cas, jusqu’à assez récemment. La dette nette de l’Espagne a doublé pour passer à 56 % du PIB entre 2007 et 2011, tandis que celle du Portugal a presque doublé pour passer à 102 % depuis 2003. Parmi les pays dont la dette nette était à un moment donné similaire à celle de l’Ontario, soit 35 % du PIB, mentionnons l’Angleterre (2004), les États‑Unis (2001), le Japon (1997) et la France (1993). Même la Grèce, dont on parle beaucoup en raison de sa dette galopante, avait une dette similaire à celle de l’Ontario aussi récemment qu’en 1984. Aujourd’hui, le fardeau de la dette représente 73 % en Angleterre et aux États‑Unis, 131 % au Japon, 81 % en France et 153 % en Grèce.

Il y a bien sûr d’énormes différences entre l’Ontario et chacun de ces pays. Nous ne pouvons donc pas faire des comparaisons trop poussées. L’Ontario est un des plus grands emprunteurs non souverains au monde et perçu comme l’un des plus avertis. Les obligations de l’Ontario sont attrayantes pour les investisseurs parce qu’elles sont bien cotées, offrent de bons rendements et sont très liquides, ce qui signifie qu’elles sont facilement reprises. Cela constitue toujours un avantage pour les personnes qui acquièrent des obligations. L’Ontario est perçu comme étant une province bien gouvernée dans un pays bien gouverné. Nous ne voulons pas être alarmistes en brossant le tableau de la dette de la province. Nous désirons seulement souligner le fait que le fardeau de la dette d’un gouvernement peut s’alourdir rapidement si les mesures appropriées ne sont pas prises rapidement.

Si l’économie mondiale se détériorait de nouveau, la confiance des investisseurs pourrait s’effondrer très rapidement. Dans un monde qui croule déjà sous l’endettement des gouvernements, la population de l’Ontario ne devrait pas présumer que les investisseurs seront toujours disposés à acheter les obligations provinciales permettant de financer la nouvelle dette sans demander des taux d’intérêt plus élevés pour compenser les risques qui s’y rattachent.

Cette question a été mise brutalement en lumière le 15 décembre 2011, lorsque Moody’s Investors Service a fait passer de stables à négatives ses perspectives pour les obligations de l’Ontario. Cette révision a eu une incidence sur quelque 190 milliards de dollars d’obligations qui sont cotées Aa1, soit la deuxième cote en importance accordée par l’agence. Moody’s a déclaré que le changement de ses perspectives découle de son évaluation des risques entourant la capacité de la province d’atteindre ses objectifs financiers à moyen terme en raison du ralentissement récent de la croissance économique provinciale et des risques que la province ne soit pas en mesure de stabiliser l’accumulation récente de dette. L’analyste en chef de Moody’s pour l’Ontario, Jennifer Wong, vice-présidente adjointe, a déclaré que les perspectives négatives de la province résultent de l’assombrissement des perspectives économiques, du fardeau de plus en plus lourd de la dette de l’Ontario et du délai prolongé avant que le budget ne soit de nouveau équilibré.

Chaque année, l’Ontario contracte des emprunts pour financer les projets d’immobilisations à long terme qui s’imposent, une pratique courante pour tous les gouvernements. Cependant, les déficits annuels, qui représentent la différence entre les dépenses courantes et les revenus, font aussi grossir la dette. L’Ontario a affiché de piètres résultats récemment à cet égard. Par rapport au PIB, la province a affiché les déficits les plus élevés au pays au cours des trois exercices allant de 2008-2009 à 2010-2011. Pour le présent exercice, qui prend fin le 31 mars 2012, le déficit de l’Ontario risque de nouveau d’être le plus important au Canada.

Bien des gens trouveront ce message très déprimant. Ce n’est pas le genre de message que les Ontariennes et Ontariens entendent, et ce n’est certainement pas celui qu’ils ont entendu pendant la récente campagne électorale. Toutefois, la Commission est d’avis que c’est le genre de message qu’elle doit transmettre. Si la population de la province et son gouvernement veulent arriver à relever les défis financiers qui se pointeront à l’horizon, ils doivent bien saisir l’ampleur du problème ainsi que ses causes. L’Ontario doit agir bientôt pour remettre ses finances sur une trajectoire durable et être disposé à prendre des mesures rigoureuses, et ce, non seulement pour quelques années, mais pour une période prolongée, soit au moins jusqu’en 2018.

Nous croyons que toutes les Ontariennes et tous les Ontariens, spécialement ceux qui travaillent dans le secteur parapublic qui seront les plus touchés par les décisions financières du gouvernement, ont l’intelligence et la créativité nécessaires pour prendre et mettre en oeuvre le genre de décisions qui permettront de régler le dilemme de la province sur le plan financier tout en protégeant le plus possible les programmes publics dont dépend la population de l’Ontario et qui constituent, dans plusieurs cas, une source de fierté justifiable.

Nous croyons de plus que la province peut prendre des mesures pour que l’équilibre budgétaire au cours du cycle économique devienne un élément permanent des finances de l’Ontario. De telles mesures donneront des résultats tangibles considérables. Les gouvernements très endettés sont toujours vulnérables aux caprices et aux exigences des marchés des capitaux auprès desquels ils contractent des emprunts; les gouvernements qui sont dans cette position peuvent être forcés de prendre des mesures draconiennes pour satisfaire leurs créanciers. Les gouvernements qui sont peu endettés ont beaucoup plus de souplesse pour établir leurs propres priorités, soit des priorités qui répondent aux besoins de leur population et qui sont avantageuses pour l’ensemble du territoire.

L’économie : Comment en sommes-nous arrivés là?

La situation dans laquelle se trouve l’Ontario à l’heure actuelle est attribuable à l’économie et au fait que la province n’a pas aligné l’accroissement des dépenses du gouvernement sur celui des revenus. Les Ontariennes et Ontariens sont depuis longtemps habitués à ce que l’économie de leur province affiche une croissance plus rapide qu’ailleurs au pays. Cela a déjà été vrai; l’économie ontarienne a affiché une croissance supérieure à celle de l’économie nationale pendant 15 des 21 années entre 1982 et 2002. Cependant, au cours des 10 dernières années, l’évolution de la conjoncture économique a affecté davantage l’Ontario que les autres provinces. Au cours des neuf années allant de 2003 à 2011, la croissance réelle de l’économie de l’Ontario a été inférieure à celle du reste du pays.

Les raisons en sont simples. En 2003, le dollar canadien a commencé à s’apprécier et est passé d’environ 70 cents américains (faibles taux enregistrés pendant presque toute la décennie précédente) à des sommets récents, soit autour de la parité avec le dollar américain, au cours des quatre dernières années, avec une seule baisse brève à la fin de 2008 et au début de 2009. Cette appréciation de la devise a augmenté le coût des exportations ontariennes pour les étrangers et diminué la compétitivité des exportateurs de la province tout en réduisant le coût des importations.

Cela a eu une très grande incidence sur le PIB nominal de l’Ontario. On se sert des exportations nettes, soit la différence entre ce que la province vend à l’extérieur de ses frontières et ce qu’elle achète à d’autres pays et provinces, pour évaluer l’apport des échanges commerciaux à l’économie. Les exportations nettes de l’Ontario vers d’autres provinces, qui n’ont pas été touchées par l’appréciation de la devise, sont restées relativement stables. Cependant, pour ce qui est des exportations nettes vers d’autres pays, elles ont tout d’abord cessé d’avoir une incidence sur le PIB, pour ensuite avoir un effet négatif sur la croissance de l’Ontario. La crise financière et la récession qui en a découlé aux États-Unis, au cours de laquelle les ventes de voitures ont chuté d’environ le tiers, ont intensifié cette tendance. L’excédent commercial de la province à l’échelle internationale, qui représentait 4,3 % du PIB pendant la période allant de 1998 à 2002, s’était effacé au milieu de 2006 pour faire place à un déficit commercial qui, au cours des trois premiers trimestres de 2011, a entraîné une diminution du PIB nominal de 7,5 %.

Graphique 1.1 : La balance des échanges extérieurs de l'Ontario et le dollar

L’évolution du PIB de l’Ontario par personne par rapport à celui du reste du pays correspond au revirement subi par les échanges commerciaux. De 1998 à 2002, le PIB de l’Ontario par personne était de 14,1 % supérieur à la moyenne des neuf autres provinces et des trois territoires; au cours des trois premiers trimestres de 2011, il était de 6,5 % inférieur. Depuis 2006, le PIB de l’Ontario par personne est inférieur à la moyenne affichée pour le reste du Canada.

Ces données peuvent aussi être examinées à l’aide de la croissance du PIB total en dollars courants, car il s’agit de l’assiette fiscale de la province. Depuis 2002, l’année précédant celle où le dollar a amorcé son ascension, le PIB nominal a augmenté de moins de 33 % en Ontario, comparativement à près de 59 % pour le reste du pays.

Graphique 1.2 : Faible croissance de l'assiette fiscale : variation en pourcentage du PIB nominal depuis 2000

La récession qui a sévi récemment a touché davantage l’Ontario que le reste du Canada. La croissance de la province a vacillé en 2007, tandis que le reste du pays a continué à prendre de l’expansion. En 2008, le PIB réel de l’Ontario a chuté au cours de l’hiver (premier trimestre) et, sauf pour un petit regain au printemps, a continué de diminuer jusqu’à ce que la croissance reprenne à l’été 2009 (troisième trimestre), ce qui représente cinq trimestres de ralentissement sur six. Ailleurs au pays, la récession ne s’est fait sentir qu’au dernier trimestre de 2008 et n’a duré que trois trimestres au total. Du sommet au creux, le PIB de l’Ontario a diminué de 5,0 %, tandis que dans le reste du pays, la réduction n’a été que de 3,7 %. Depuis le creux du deuxième trimestre de 2009, l’économie canadienne dans son ensemble a affiché une croissance réelle respectable. Toutefois, au cours des deux années menant au troisième trimestre de 2011, l’Ontario a accusé un retard avec un taux de croissance de 5,8 % comparativement à 7,4 % ailleurs au pays.

Le coût sur le plan humain de ce rendement peu reluisant se fait sentir dans le secteur de l’emploi, où la réalité est différente de ce qu’elle était auparavant. En effet, ce n’est plus en Ontario que le marché de l’emploi est le plus dynamique au pays :

  • Le taux de chômage de l’Ontario qui, à une certaine époque, était toujours inférieur à la moyenne nationale, est supérieur au taux affiché à l’échelle du pays depuis plus de cinq ans et a été, en général, plus élevé que celui du Québec à partir du début de 2009 jusqu’au troisième trimestre de 2011. En 2009 et 2010, le taux de chômage de l’Ontario a été de 0,7 point de pourcentage plus élevé que la moyenne nationale, l’écart s’étant rétréci en 2011, lorsque le taux ontarien a été de 7,8 %, tandis que le taux canadien était de 7,5 %.
  • Il fut un temps où on pouvait s’attendre à ce que le taux d’emploi de la province, qui constitue peut‑être la meilleure façon d’évaluer la vigueur du marché du travail, soit d’au moins trois points de pourcentage au‑dessus de la moyenne nationale. Cependant, depuis 2008, ce taux est inférieur au taux national. En 2011, 61,6 % des Ontariennes et des Ontariens en âge de travailler avaient un emploi, comparativement à 61,8 % à l’échelle nationale. Le taux d’emploi de l’Ontario a diminué de 2,1 points de pourcentage par rapport au plus récent sommet atteint en 2003 et 2004. Une différence de ce genre se traduit par quelque 229 000 emplois.
  • La baisse des emplois dans les usines, qui sont traditionnellement des emplois bien rémunérés, en pourcentage du marché de l’emploi total, s’est accélérée au cours des dix dernières années. Le rythme de croissance de ces emplois a ralenti graduellement dans tous les pays développés en raison des importants gains de productivité réalisés comparativement à d’autres secteurs de l’économie et de l’impartition d’activités de fabrication à des pays asiatiques où les salaires sont moins élevés. En 1976, le secteur de la fabrication représentait 23,2 % de tous les emplois en Ontario; ce pourcentage est passé à 18,2 % en 2002 après s’être redressé à la suite de la récession du début des années 1990, où ce pourcentage était encore plus bas. De la fin de la récession jusqu’à la fin de la dernière décennie, où le dollar s’est apprécié et l’industrie automobile a perdu du terrain, la part des emplois dans le secteur de la fabrication a diminué rapidement, passant à 11,8 % en 2010 et 2011.

Il n’est pas surprenant que cela ait aussi eu une incidence sur les revenus. Au cours des années 1980, le revenu réel des particuliers par habitant, soit le revenu moyen des particuliers par personne rajusté pour tenir compte des hausses de l’indice implicite de prix pour toutes les dépenses de consommation, a augmenté de 1,9 % en moyenne par année en Ontario, par rapport à 1,4 % pour le reste du pays et à 1,6 % à l’échelle nationale. C’était l’époque où l’Ontario était beaucoup plus riche que les autres provinces et les territoires du Canada. Au cours de la deuxième moitié des années 1980, lorsque l’économie ontarienne était prospère et que d’autres provinces étaient aux prises avec les bas prix du pétrole et d’autres ressources, le revenu moyen des particuliers en Ontario était de plus de 20 % supérieur à la moyenne affichée dans le reste du pays. La situation a changé radicalement après 1990. Au cours des années 1990 et pendant la période entre 2000 et 2010, le taux d’augmentation du revenu réel des particuliers par habitant en Ontario n’a représenté qu’environ la moitié du taux enregistré dans le reste du pays. Au cours de la période allant de 1990 à 2000, les taux de croissance moyenne annuelle ont été de 0,4 % et de 0,8 % respectivement. Entre 2000 et 20114, ils ont été de 1,0 % et de 2,0 %. Au troisième trimestre de 2011, en raison de cette période prolongée de croissance modeste par rapport à d’autres régions, le revenu moyen de l’Ontario, en dollars courants, était de 0,5 % inférieur aux revenus enregistrés dans le reste du Canada.

L’économie : Qu’est-ce qui nous attend?

Pouvons-nous nous attendre à un avenir meilleur? À moins qu’il y ait une autre grave crise financière ou économique mondiale, chose qui certains jours semble bien possible, l’Ontario et l’ensemble du Canada continueront leur reprise à la suite de la récession et commenceront à prendre de l’expansion. Cependant, quant à l’Ontario, le rythme de croissance à l’avenir sera presque certainement plus lent qu’il ne l’était par le passé. Le dernier cycle économique à l’échelle mondiale n’a pas répondu aux critères habituels, c’est-à-dire un cycle où une récession est suivie d’un retour rapide à une pleine capacité et d’une reprise de la croissance par la suite. La dernière récession a été provoquée par une crise financière. Le gouverneur de la Banque du Canada a indiqué récemment que l’histoire démontre que les récessions provoquées par des crises financières ont tendance à être plus graves et à doubler la durée de la période de reprise.

L’Ontario fait aussi face à d’autres changements structurels. Le secteur de la fabrication, qui a déjà été le coeur de l’économie ontarienne, perd du terrain depuis des années et représente une part toujours moins importante de la production et de l’emploi de la province. Ce phénomène se produit dans la plupart des pays développés, le travail en usine continuant à se déplacer vers l’Asie où les coûts sont faibles. De plus, en raison de la valeur plus élevée du dollar, l’Ontario a toujours de la difficulté à livrer concurrence sur les marchés internationaux, spécialement aux États-Unis, le principal marché extérieur de la province. Les États-Unis sont aux prises avec une dette publique et privée qui les étouffe et font face à des années de faible croissance pendant lesquelles les divers ordres de gouvernement et les particuliers réduiront leur niveau excessif d’endettement. Parallèlement, il faudra de nombreuses années pour que les ventes de voitures aux États-Unis, qui ont repris légèrement par rapport au creux de la vague, retournent aux niveaux d’avant la chute qui s’est produite entre 2007 et 2009. L’industrie automobile de l’Ontario s’est aussi redressée depuis cette période où elle avait subi une baisse de production encore plus marquée, mais elle a perdu beaucoup de terrain, et ce, peut-être de façon définitive. L’industrie ontarienne, qui a profité pendant des décennies d’un approvisionnement abondant en électricité à des tarifs subventionnés, fait face à des prix beaucoup plus élevés, qui sont nécessaires pour financer le remplacement de l’infrastructure essentielle qui s’impose après des années d’abandon.

Autre obstacle à l’augmentation des revenus : presque toute l’augmentation de la population en âge de travailler et de la main-d’oeuvre en Ontario sera attribuable à l’immigration, mais les revenus des récents immigrants sont bien inférieurs à ceux des personnes nées au Canada ou qui ont immigré il y a longtemps. En 2010, le salaire moyen des récents immigrants (soit les personnes qui sont ici depuis cinq ans ou moins) ne représentait qu’environ 76 % de celui des travailleurs natifs du pays. Pour les immigrants qui habitent au Canada depuis une période allant de cinq à dix ans, ce pourcentage est de 85 %. Au bout de 10 ans, l’écart entre les salaires s’estompe. Plus des deux tiers des emplois de l’avenir nécessiteront des études postsecondaires; il est donc particulièrement inquiétant de constater que les immigrants titulaires d’un diplôme universitaire ont tant de difficulté à intégrer le marché du travail. En 2005, les récents immigrants possédant un diplôme universitaire avaient des revenus moyens de seulement 24 636 $, soit moins de la moitié des 51 656 $ touchés par les personnes natives du Canada qui ont le même genre de diplôme. Cet écart de 27 020 $ était plus important qu’il ne l’était en 19955.

Bref, nous ne pouvons pas compter uniquement sur une forte croissance économique pour relever nos défis financiers de taille.

L’augmentation de 3 % du PIB réel de l’Ontario en 2010 a découlé de la reprise de l’économie de la province à la suite de la récession. Au moment de la préparation du budget de 2011, les prévisionnistes du secteur privé entrevoyaient une croissance annuelle de 2,7 % seulement en moyenne pour les quatre années s’échelonnant entre 2011 et 2014. Aux fins de planification, le gouvernement s’est servi d’un pourcentage de 2,6 %. En novembre, la moyenne des prévisions du secteur privé pour cette période était passée à 2,3 % et le gouvernement, dans son document Perspectives économiques et revue financière de l’Ontario de 2011, a réduit ce pourcentage à 2,2 % aux fins de planification. Peu de prévisionnistes ont fait des prédictions jusqu’en 2018, fin de la période couverte par le mandat de la Commission.

Nous acceptons les hypothèses de planification du gouvernement en ce qui a trait à la croissance économique jusqu’en 2014 énoncées dans son document Perspectives économiques et revue financière de l’Ontario de 2011, mais, après cela, nous adoptons une démarche prudente, qui est dictée par la perception que nous avons du pouvoir économique de l’Ontario et de sa capacité d’afficher une croissance. Quelle que soit la demande de biens et de services de l’Ontario, il y a des limites quant au niveau et au taux de croissance de la production potentielle de la province, ainsi qu’à ce que la province peut produire et au rythme auquel son économie peut prendre de l’expansion sans exercer des pressions inflationnistes. Lorsqu’une économie tourne déjà à plein régime (ou a le potentiel de le faire), il y a des limites quant au rythme auquel elle peut continuer à prendre de l’expansion à long terme. Une récession a pour effet de réduire la production réelle de sorte qu’elle n’atteigne pas son potentiel. Pendant la période de reprise, l’économie peut afficher une croissance plus rapide sans égard aux limites jusqu’à ce que la production réelle retourne à sa pleine capacité. Par la suite, le taux de croissance doit reculer pour éviter les poussées inflationnistes.

Il n’existe pas de mesure ferme du taux de croissance réelle à long terme potentiel de l’Ontario, mais on s’entend en général pour situer ce taux à environ 2 % par année, tenant compte du fait que le pourcentage réel pourrait être d’un demi-point de pourcentage plus élevé ou plus bas. Des variations de ce genre peuvent rapidement constituer des différences considérables. Si le taux de croissance d’une économie est de 1,5 % par année, ce taux est de 6,1 % sur quatre ans. Par contre, un taux de 2,5 % par année donne lieu à une expansion de 10,4 % sur quatre ans.

Pour ce qui est du niveau de production, la production réelle de l’Ontario est actuellement en deçà de son potentiel, des suites de la récession mondiale, mais on ne s’entend pas vraiment sur l’importance de l’écart. S’il y a beaucoup de jeu sur les marchés financiers et du travail, l’économie peut dépasser son rythme de croissance potentielle pendant plusieurs années avant de créer des pressions inflationnistes. La Banque du Canada estime que l’écart de production du pays est d’environ 1 %. Elle ne fournit pas d’estimations provinciales, mais il est peu probable que l’écart de l’Ontario soit plus important que cela. Certaines personnes croient que l’écart est plus grand à l’échelle nationale et que l’économie affichera une croissance rapide à court terme pour combler l’écart. Nous partageons le point de vue de la Banque du Canada. S’il y avait beaucoup de jeu, il y aurait probablement eu une baisse des salaires et du taux d’inflation. Il ne s’est rien produit de tel; l’inflation est restée ferme.

Les récessions ont pour effet non seulement de réduire la production réelle à un niveau inférieur au niveau potentiel, mais aussi d’éliminer une partie du potentiel de production du capital et de la main‑d’oeuvre. Les machines et le matériel inutilisés deviennent moins productifs ou sont remplacés par des machines et du matériel à la fine pointe utilisés par les concurrents. Les travailleurs sans emploi perdent de leurs compétences parce qu’ils ne sont pas en mesure de suivre les dernières tendances dans leur domaine; certains décident de prendre leur retraite, tandis que d’autres perdent confiance en leurs aptitudes. Même si les travailleurs du secteur de la fabrication qui ont perdu leur emploi réussissent à en trouver un autre, il y a de bonnes chances que leur niveau de productivité ne soit plus le même. Il y a peu de possibilités pour un travailleur qualifié du secteur automobile de trouver un autre emploi qui lui permettra de toucher 70 $ l’heure, y compris les avantages sociaux. Malheureusement, nous sommes d’avis que la récession a détruit une partie de la capacité des marchés financiers et du travail de l’Ontario. La récession a diminué la capacité de la province de fournir des biens et des services.

L’offre est importante, certes, mais la demande l’est tout autant. La croissance rapide de la demande mondiale a aidé l’Ontario (et le Canada) à se sortir de la récession des années 1990. Ces jours-ci, les perspectives d’un retour rapide de l’économie à son plein rendement sont assombries par la situation qui empire tant aux États-Unis qu’en Europe où les perspectives économiques se sont détériorées depuis la publication du budget. Il semble que ces deux marchés afficheront un rythme de croissance plus lent que ce qui avait été prévu lors de la préparation du budget. Malheureusement, la demande et l’offre sont interreliées. Plus il faut de temps pour que la demande absorbe la capacité non utilisée, plus la capacité de production s’atténue et plus l’offre diminue.  

Les prévisionnistes du secteur privé qui, lors de la préparation du budget en mars 2011, envisageaient un taux de croissance de 2,6 % en 2011 et de 2,8 % en 2012 pour l’Ontario, ont, pour le document Perspectives économiques et revue financière de l’Ontario de 2011 publié en novembre 2011, tenu compte de la situation plus sombre que prévu à l’étranger et changé leurs prédictions pour des taux de 2,0 % pour 2011 et de 1,9 % pour 2012. Ils prévoient que la croissance sera de 2,6 % en 2013 et de 2,7 % en 2014 et que l’économie tournera de nouveau à plein régime d’ici la fin de 2015. Lorsque cela se produira, l’hypothèse la plus prudente au sujet de la croissance économique de l’Ontario jusqu’en 2018 sera le taux de croissance potentiel à long terme de la province. C’est ce taux que nous avons adopté. Nous prévoyons donc que le PIB réel augmentera d’environ 2,0 % par année entre 2016 et 2018.

La croissance potentielle comporte deux volets : la main-d’oeuvre et la productivité. La main‑d’oeuvre représente le nombre de personnes qui travaillent ou qui cherchent un emploi; la productivité est ce que produit chaque employé. En effet, la croissance potentielle est fonction des personnes et des biens et services qu’elles peuvent produire. Une main-d’oeuvre qui grossit rapidement et dont la productivité augmente graduellement générera une prospérité croissante.

À l’instar du reste du Canada, l’Ontario fait face à un ralentissement de l’augmentation de la main‑d’oeuvre. Les baby-boomers ont commencé à prendre leur retraite, phénomène auquel on s’attendait depuis longtemps. Au cours des 20 dernières années, la main-d’oeuvre a augmenté de 1,3 % en moyenne par année. Il est raisonnable de s’attendre à une progression moyenne de 0,8 % par année seulement pour la deuxième moitié de la décennie. Parallèlement, la productivité est susceptible de s’accroître d’environ 1,2 % par année. Même ce pourcentage risque d’être un peu trop optimiste parce que la croissance de la productivité a été considérablement inférieure à ce pourcentage au cours de la dernière décennie. Entre 2001 et 2010, la productivité a augmenté d’un mince 0,2 % par année en moyenne; en 2008 et 2009, la productivité a en fait diminué. Cette situation devrait cependant s’améliorer grâce aux hausses récentes des capitaux investis par les secteurs public et privé – en partie parce que les entreprises ont tiré profit du pouvoir d’achat accru découlant de l’appréciation du dollar canadien pour acheter plus de machines et de matériel importés, qui augmentent habituellement la productivité – et à l’adoption de politiques telles que la réduction des impôts des sociétés et la mise en oeuvre de la taxe de vente harmonisée (TVH).

Toute hypothèse au sujet de l’accroissement de la productivité ne peut qu’être imprécise, mais nous avons choisi 1,2 %, un pourcentage légèrement inférieur à ce qui semble être implicite dans les prévisions du secteur privé établies par consensus. Voici d’où provient notre hypothèse de 2,0 % pour la croissance réelle annuelle potentielle – 0,8 % de travailleurs de plus, chacun d’entre eux produisant 1,2 % de plus par année, en moyenne.   

La croissance du PIB réel est importante pour la planification financière, mais la croissance du PIB nominal, qui tient compte de l’incidence de l’inflation, est encore plus cruciale. Ainsi, à notre croissance réelle de 2,0 % par année, nous pouvons ajouter 1,9 % pour la hausse des prix, ce qui donne une projection de 3,9 % de croissance annuelle du PIB nominal. Nous estimons le taux d’inflation en présumant que la Banque du Canada continuera à respecter son objectif de maintenir l’inflation des prix à la consommation à 2,0 %. Les résultats affichés par le passé nous permettent de présumer que l’inflation pour l’ensemble de l’économie, non seulement au niveau des consommateurs, ne sera que de 1,9 % par année.

Le PIB nominal est crucial parce qu’il représente l’assiette fiscale du gouvernement provincial – l’activité économique sur laquelle il prélève ses impôts sur le revenu et les bénéfices des sociétés, ainsi que ses taxes de vente. Quatre-vingts pour cent des revenus du gouvernement de l’Ontario sont autonomes. Les transferts du gouvernement fédéral représentent les 20 % qui restent. Seules l’Alberta et la Colombie‑Britannique dépendent moins que l’Ontario des transferts fédéraux. Le budget de 2011 n’établissait pas de prévision au sujet de la croissance du PIB nominal pour la période allant de 2015 à 2018, mais on présumait une croissance de 4,5 % par année. Notre hypothèse de 3,9 % de croissance annuelle a des incidences importantes pour les perspectives financières de l’Ontario.

Avant d’examiner ces incidences, nous devons reconnaître le problème fondamental associé à toutes les prévisions et les projections. Il existe un degré d’incertitude qui augmente au fur et à mesure qu’on s’éloigne dans le temps. Cela entraînera toujours des erreurs, et plus les prévisions et les projections sont à long terme, plus ces erreurs seront importantes. Nous pourrions effectuer la planification budgétaire en fonction des chiffres se situant au milieu de la fourchette des prévisions et des résultats possibles, mais il y aurait ainsi 50 % de chance que les résultats soient pires que ceux que nous visons. Cela signifie, dans ce cas-ci, que nous risquerions que le déficit soit plus important, année après année, que celui qui doit être affiché pour atteindre l’objectif d’équilibrer le budget en 2017-2018. Sur le plan stratégique, il est préférable de planifier en fonction de résultats économiques moins favorables, car il vaut mieux avoir des surprises agréables que désagréables.

Incidences sur les revenus

Notre prudence à l’endroit des prévisions relatives aux revenus provinciaux est attribuable à un certain nombre de facteurs et s’applique tant à court terme, soit jusqu’en 2013-2014, qu’à long terme, soit de 2013-2014 jusqu’à 2017-2018. Nous faisons preuve de prudence depuis le début de nos travaux en juillet 2011, car il était déjà évident à ce moment-là que les perspectives de croissance économique pour l’Ontario, et le reste du monde, étaient beaucoup moins reluisantes depuis la publication du budget en mars dernier. Par la suite, toutes les prévisions de croissance de l’économie ontarienne ont été révisées à la baisse, ce qui a eu des incidences évidentes sur la croissance des revenus. Nous avons aussi constaté que le lien indiqué dans le budget entre les revenus et la croissance économique était trop optimiste, et ce, pour deux raisons. Premièrement, les revenus devaient augmenter plus rapidement que le PIB nominal, même si un certain nombre de sources de revenus n’augmentent pas au même rythme que le PIB nominal. Deuxièmement, certaines réductions d’impôt sont mises en oeuvre graduellement : la diminution du taux d’imposition des sociétés, l’application progressive des crédits de taxe sur les intrants en vertu de la TVH, certaines réductions de l’impôt sur le revenu des particuliers liées à la mise en oeuvre de la TVH et certains changements apportés par le gouvernement fédéral au programme des comptes d’épargne libres d’impôt, qui ont une incidence sur la perception d’impôt de l’Ontario.

La publication du document Perspectives économiques et revue financière de l’Ontario de 2011 en novembre nous a bien sûr permis de rajuster le tir et d’axer notre analyse et nos projections sur les chiffres de ce document au lieu de nous servir du budget de 2011. Nous sommes d’accord avec les projections de croissance économique du document de novembre, ce qui n’est pas surprenant, car le gouvernement a en grande partie suivi les conseils que nous avions donnés à l’interne sur ce que nous croyions être les hypothèses économiques les plus appropriées, soit des hypothèses qui correspondent à la situation économique mondiale, aux données courantes et à la nécessité de faire preuve de prudence.

Nous sommes toujours plus prudents à l’égard des revenus du gouvernement. Dans le document de novembre, on a réduit les projections de croissance économique, mais les projections de revenus jusqu’en 2013-2014 n’ont pas entièrement tenu compte de la détérioration de l’économie.

Voici de quelle façon nous avons établi nos projections de revenus :

  • Nous avons adopté les hypothèses économiques à court terme du document de novembre;
  • Nous y avons ajouté nos hypothèses économiques prudentes à moyen terme jusqu’en 2017-2018;
  • Nous avons considérablement réduit les prévisions de revenus du document de novembre jusqu’en 2013‑2014 en fonction des perspectives économiques moins reluisantes et des données réelles courantes. Ces prévisions pour 2013-2014 sont de 0,8 milliard de dollars inférieures à celles de ce document, malgré le fait que ces dernières avaient été établies à l’aide des mêmes hypothèses économiques;
  • Nous y avons ajouté les chiffres qui, selon nous, correspondent le mieux à la croissance des revenus au-delà de 2013-2014.

Comparativement au budget de 2011, nous observons des perspectives économiques plus faibles à court terme, des taux de croissance économique moins élevés à moyen terme, et une augmentation moins marquée des revenus à court et à moyen terme. Par conséquent, nos chiffres relatifs aux revenus sont beaucoup plus faibles que ceux du budget pour chaque année. Et pour trois de ces quatre raisons (la première ne s’applique plus), nos prévisions de revenus sont inférieures à celles du document de novembre pour chaque année.

Pour la période allant de 2013-2014 à 2017-2018, la croissance des revenus annuels prévue dans le budget était de 5,0 %, ce pourcentage dépassant la projection de croissance annuelle du PIB nominal de 4,5 % qui y figurait. Nous projetons plutôt une augmentation des revenus d’environ 3,7 % par année, ce qui est inférieur au 4,1 % de croissance annuelle du PIB nominal que nous prévoyons. C’est la raison pour laquelle les revenus totaux de notre scénario de statu quo ne se chiffrent qu’à 132,7 milliards de dollars en 2017-2018, soit 9,5 milliards de dollars de moins que dans le scénario du budget (142,2 milliards de dollars).

Nous entrevoyons la possibilité de générer de faibles hausses de revenus sans augmenter les impôts ou taxes. L’application de diverses mesures de faible portée touchant les revenus pourrait générer presque 2 milliards de dollars en revenus annuels d’ici 2017-2018. Il pourrait s’agir notamment : de nouvelles stratégies relatives au tabac de contrebande et à l’économie souterraine; de mesures visant à renforcer le respect des règles fiscales en place, à mieux cibler ou à éliminer certaines dépenses fiscales, et à tirer des revenus additionnels des organismes de la Couronne. Des mesures de ce genre, qui ont été intégrées à notre scénario privilégié, pourraient porter à 134,7 milliards de dollars les revenus totaux pour 2017-2018.

Nous pouvons nous attendre à de meilleurs résultats. Toutefois, nous ne pouvons compter sur le genre de croissance des revenus auquel s’attend le gouvernement et nous ne devons surtout pas faire de planification budgétaire en espérant que nos désirs deviendront réalité. La politique budgétaire doit plutôt être fondée sur des « hypothèses prudentes », conformément au premier principe de la Loi de 2004 sur la transparence et la responsabilité financières. Nous devons appliquer ce principe à nos projections de revenus provinciaux et ensuite adapter nos plans de dépenses à ces projections. Il ne s’agit pas strictement d’espérer pour le mieux et de planifier pour le pire, selon le vieil adage. Nous ne planifions pas pour le pire qui puisse se produire, mais en vue d’obtenir le résultat qui nous semble le plus plausible. Nous pouvons espérer également qu’un autre adage se concrétise : promettre moins pour donner plus. Si l’économie et les revenus dépassent nos hypothèses, les futurs gouvernements auront l’agréable tâche de décider quoi faire avec les excédents obtenus.

Les perspectives de revenus englobent la réserve pour éventualités qui est habituellement prévue dans les budgets par mesure de prudence au cas où les revenus seraient inférieurs aux prévisions du budget. Dans le budget de 2011, la réserve pour éventualités est établie à 700 millions de dollars par année en 2011-2012 et à 1,0 milliard de dollars pour les années subséquentes. Une approche aussi statique risque cependant de ne pas être appropriée compte tenu de l’incidence des tendances à long terme qui donnent lieu à des prévisions erronées. Les projections ne sont pas seulement assujetties à l’incertitude à court terme qui découle, par exemple, de la reprise mondiale fragile. Il y a également beaucoup d’incertitude quant aux tendances à long terme, telles que l’accroissement de la productivité, qui a une incidence sur le taux de croissance économique présumé et, par ricochet, sur l’augmentation des revenus prévue. Nous présumons une progression de la productivité de 1,2 % par année, mais ce pourcentage pourrait tout aussi bien être de 1,0 % seulement. Une augmentation de la productivité inférieure à celle qui est prévue aurait un effet cumulé sur la croissance des revenus que nous projetons. Par conséquent, nous avons établi la réserve pour éventualités en tenant compte de la possibilité que le taux de croissance des revenus soit surestimé d’environ 0,2 % par année. À partir de 0,2 % des revenus au cours du premier exercice (2011‑2012), notre réserve augmente de 0,2 point de pourcentage par année pour passer à 1,4 % pour l’exercice ciblé (2017‑2018), ce qui représentera environ 1,9 milliard de dollars.

Nous aimerions, en aparté, souligner un autre point. Notre mandat nous interdit de recommander des hausses des taux d’imposition. Nous avons toutefois fait des recommandations visant à générer plus de revenus grâce à une meilleure conformité, à des mesures relatives à certaines dépenses fiscales et à de meilleurs rendements de la part des organismes de la Couronne. D’ici 2017-2018, les mesures que nous recommandons pourraient hausser les revenus de près de 2 milliards de dollars. Toutefois, ce serait négligent de notre part de ne pas mentionner que malgré ces mesures relatives aux revenus non liés aux taux d’imposition, le fardeau fiscal global, mesuré sommairement par le rapport entre les revenus autonomes du gouvernement et le PIB, diminuera en pourcentage du PIB pour la période de projection. Il y a deux raisons pour cela. Premièrement, les revenus sont réduits de plus de 4 milliards de dollars par année d’ici 2017-2018 en raison des décisions stratégiques déjà prises. Il s’agit notamment des réductions prévues du taux d’imposition du revenu des sociétés, de la mise en oeuvre graduelle des crédits de taxe sur les intrants dans le cadre de la TVH, des pertes de revenus découlant du recours accru aux comptes d’épargne libres d’impôt et de la politique de réduction des taux des impôts fonciers prélevés aux fins scolaires chaque fois que l’assiette monte. Deuxièmement, certaines sources de revenus n’ont pas tendance à augmenter au même rythme que le PIB nominal. Par exemple, les taxes sur l’essence et la bière sont appliquées au volume de ventes; les revenus n’augmentent donc pas avec l’inflation. De plus, nombre de frais d’utilisation sont fixes et ne suivent pas automatiquement le rythme de croissance de l’économie ou l’inflation. Nous estimons que pour chaque pourcentage d’augmentation du PIB nominal, les revenus autonomes de l’Ontario n’augmentent que d’environ 0,96 %. L’adoption de taxes ad valorem et de mesures assurant le recouvrement intégral des frais d’utilisation ou l’indexation de ces frais en fonction de l’inflation augmenterait les revenus.

Élément frappant de notre scénario de statu quo : les revenus autonomes de l’Ontario passent de 13,65 % du PIB en 2010-2011 à 13,09 % en 2017-2018. Autrement dit, le fardeau fiscal s’allégera; le gouvernement tirera moins de ressources de l’économie, relativement à la production annuelle, à la fin qu’au début de la période. Nous suggérons un certain nombre de mesures, valant près de 2 milliards de dollars en 2017-2018, que le gouvernement pourrait prendre pour augmenter les revenus sans hausser les impôts et taxes; ces mesures ramèneraient à 13,33 % le rapport entre les revenus et le PIB. Respectant son mandat, la Commission ne recommande pas de hausse des taux d’imposition. Cependant, nous soulignons que si le rapport entre les revenus autonomes et le PIB était gardé au taux constant de 13,65 % du PIB pendant la période de projection, le 0,32 % supplémentaire de PIB générerait près de 2,6 milliards de dollars de revenus additionnels en 2017-2018. Cela permettrait au gouvernement d’équilibrer le budget avec des dépenses de programmes supérieures de 2,6 milliards de dollars aux chiffres indiqués dans notre scénario. Le taux d’augmentation des dépenses de programmes pourrait être de 1,1 % plutôt que de 0,8 %. Il est clair que le scénario de revenus ne renferme aucun moyen significatif d’éliminer la nécessité d’apporter des modifications importantes aux dépenses. Il permet cependant d’alléger quelque peu le fardeau que représentent les restrictions des dépenses. 

Certaines personnes se rebifferont inévitablement en constatant l’importance des restrictions de dépenses de programmes nécessaires pour équilibrer le budget d’ici 2017-2018 sans hausse des taux d’imposition. Certains suggéreront naturellement que des hausses d’impôt fassent partie des mesures prises pour rectifier le problème de l’équilibre budgétaire de l’Ontario. Bien entendu, cela n’est pas une option pour la Commission; notre mandat nous interdit de faire de telles recommandations ni même de discuter en détail de cette question.

Nous désirons cependant lancer quelques idées à ce sujet.

La plupart des réformes que nous recommandons devraient être exécutées quel que soit l’objectif particulier lié au taux de croissance des dépenses. Un grand nombre de programmes et de services ne sont pas dispensés de façon efficiente. Que des économies soient nécessaires ou non pour atteindre un certain objectif de dépenses, il n’y a pas de raison valable de ne pas se pencher sur cette question. Il est logique que les contribuables désirent que tout fonctionne le plus efficacement possible et que le gouvernement s’assure qu’il en soit ainsi. Tout répit à l’égard des mesures d’austérité que nous recommandons ne devrait pas être généralisé. En raison du nombre de recommandations que nous faisons, personne ne devrait être surpris d’apprendre que nous aurions évité de formuler certaines d’entre elles si ce n’eut été des limites de dépenses qu’il faut imposer pour équilibrer le budget d’ici l’exercice cible de 2017-2018.

On a établi un ordre de priorité crucial. Nous maintenons catégoriquement que la toute première priorité du gouvernement doit être la mise en oeuvre d’un processus permettant d’accroître l’efficience quant aux dépenses. Aucune mesure relative aux impôts ne devrait supplanter cette priorité. Les mesures fiscales adoptées trop hâtivement peuvent facilement se faire au détriment de toute discipline à l’égard des dépenses. On devrait, par exemple, fixer des objectifs de dépenses échelonnés sur sept ans pour les ministères, peu importe le degré de restriction de dépenses globales. Encore une fois, la majorité des réformes que nous proposons devraient être exécutées dans le seul but d’optimiser les ressources publiques.  

En dernier lieu, il faut comprendre qu’il est nécessaire d’augmenter de beaucoup les impôts pour compenser les dépenses. Supposons par exemple qu’au lieu du taux de 0,8 % d’augmentation des dépenses de programmes que nous recommandons, le gouvernement optait pour un taux de 2,0 %. Cela entraînerait une hausse des dépenses de programmes de quelque 10 milliards de dollars en 2017-2018 relativement à notre scénario privilégié. Pour que le budget soit équilibré, les revenus devraient aussi augmenter de 10 milliards de dollars. Cela équivaut à une augmentation de près de 10 % de chaque source provinciale de revenus fiscaux et autres. Le taux d’imposition du revenu des particuliers, le taux d’imposition du revenu des sociétés, le taux de la TVH, la taxe sur l’essence, les frais d’utilisation et autres devraient tous augmenter d’un taux équivalant à 10 % ou bien le gouvernement devrait imposer des taux d’augmentation différents (soit plus dans certains secteurs et moins dans d’autres) pour obtenir le même résultat. Le moyen le plus neutre sur le plan économique consisterait à percevoir l’argent grâce à une taxe sur la consommation de portée générale, telle que la TVH. Si seule cette taxe était augmentée, pour que le gouvernement provincial perçoive 10 milliards de dollars de plus, la portion de la TVH qui lui revient devrait passer de 8 à 11 %, ce qui ferait passer la TVH d’un taux de 13 à 16 %. 

Ainsi, que vous aimiez ou non nos recommandations, il n’est pas possible d’échapper à la nécessité d’attacher de l’importance à celles qui portent sur des restrictions de dépenses et sur les processus qui s’y rattachent. 

Les perspectives de revenus constituent le premier volet de notre scénario de statu quo. Nous passons maintenant aux dépenses.

Perspectives de dépenses

Le budget de 2011 renfermait des prévisions pour les dépenses de programmes (englobant toutes les dépenses sauf l’intérêt sur la dette) qui étaient, de l’avis du vérificateur général, « optimistes et audacieuses au lieu de prudentes ». Autrement dit, on prévoyait dans le budget un rythme d’augmentation des dépenses plus lent que ce que le vérificateur général croit probable. Nos travaux ont confirmé l’évaluation du vérificateur général.

En plus des projections de revenus, le scénario du budget de 2011 du gouvernement renfermait des projections de dépenses de programmes qui permettraient d’équilibrer le budget global d’ici 2017‑2018 lorsque le total des revenus et celui des dépenses se chiffreraient tous deux à 142,2 milliards de dollars. Le scénario du budget était fondé sur l’hypothèse que les dépenses de programmes augmenteraient de 1,0 % par année entre 2010‑2011 et 2013-2014; par la suite, leur taux de croissance ne serait que de 1,7 % par année. (Sans tenir compte de l’incidence des dépenses ponctuelles de stimulation, ce taux serait de 1,8 % pour 2010-2011 à 2013-2014.) Ces projections pour la période faisant suite à 2013-2014, comme nous l’avons expliqué précédemment, n’étaient en réalité qu’un reliquat, soit les montants restants après avoir projeté les revenus et les frais d’intérêt dans le budget de 2011. Les estimations de dépenses de programmes pour chaque année constituaient un objectif que le gouvernement devrait atteindre pour respecter les réductions annuelles du déficit.

Toutefois, si nous présumons que les programmes gouvernementaux resteront tels quels, les montants consacrés aux biens et aux services augmenteraient plus de deux fois plus rapidement, soit de 3,5 % par année en moyenne au cours de la période de sept ans. Il vaut toutefois la peine de mentionner que ce pourcentage est d’environ la moitié de ce qu’il était au cours de la dernière décennie. Cela indique donc que des mesures importantes ont été prises.

Cette trajectoire est notre perspective en fonction du statu quo pour les dépenses de programmes : elle englobe les augmentations qui sont susceptibles de se produire si les programmes actuels restent tels quels, si aucun nouveau programme n’est mis sur pied et si rien d’autre n’est fait pour maîtriser les dépenses. Cette perspective n’est pas simplement un prolongement mécanique dans le futur des tendances passées quant au total des dépenses de programmes. Elle est plutôt fondée sur ce qu’on appelle les facteurs de croissance des dépenses, soit les forces qui déterminent combien le gouvernement devrait dépenser à l’avenir pour maintenir les services courants. De nombreux programmes sont assujettis à deux de ces facteurs, soit l’inflation et la croissance démographique, mais la plupart d’entre eux subissent d’autres pressions uniques qui font grimper les coûts.

Plus de 77 % des dépenses de programmes en 2010-2011 ont été consacrées à quatre secteurs : santé, éducation (de la maternelle à la 12e année), services sociaux et services à l’enfance, et éducation postsecondaire. Si rien n’était fait, ces secteurs grugeraient près de 83 % des dépenses de programmes en 2017-2018. Ces programmes nécessiteront une part toujours plus considérable des dépenses, au détriment d’autres programmes gouvernementaux dans les secteurs tels que la justice, les transports, le développement économique, le tourisme, l’agriculture et les richesses naturelles.

Voici de quelle façon certains des inducteurs de coûts influent sur les dépenses du gouvernement dans ces quatre grands secteurs.

Les dépenses consacrées aux soins de santé ont représenté 40,3 % des dépenses de programmes en 2010‑2011, soit 44,8 milliards des 111,2 milliards de dollars en dépenses de programmes. Si les pratiques actuelles se poursuivaient, la province devrait augmenter ses dépenses dans les soins de santé de 4,7 % en moyenne par année jusqu’en 2013-2014 et de 5,0 % par année jusqu’en 2017-2018, où elles atteindraient 62,5 milliards de dollars. On constate facilement pourquoi en examinant les inducteurs de coûts des trois principaux volets du financement des soins de santé.

Les coûts nécessaires pour faire fonctionner les hôpitaux, le poste le plus important du budget global des soins de santé, qui se chiffraient à 15,5 milliards de dollars en 2010-2011, dépendent surtout de trois facteurs, soit l’inflation, la croissance démographique et le vieillissement de la population (les personnes âgées ont davantage recours aux hôpitaux que les jeunes). La croissance démographique ajoutera 1,2 % aux coûts chaque année pendant toute la période allant jusqu’en 2017-2018 tandis que le vieillissement ajoutera 1 %. L’inflation, qui représente la hausse des frais à assumer pour l’achat des biens et des services nécessaires au fonctionnement des hôpitaux, devrait augmenter les coûts de 3,0 % cette année et d’environ 2,0 % de plus au cours des quatre années suivantes. La plus grande partie des dépenses des hôpitaux a trait aux services de leurs employés. L’inflation découle donc principalement du coût de la rémunération, soit les traitements, les salaires et les avantages sociaux. Il faut se demander si les hôpitaux peuvent contenir le taux d’inflation à 2,0 % sur une si longue période. Il est à noter cependant que le vieillissement de la population, qui, dans la plupart des débats publics est devenu la principale « source » de pressions exercées sur les coûts futurs, représente moins du quart des inducteurs de coûts pour les dépenses des hôpitaux. Les dépenses des hôpitaux dans notre scénario de statu quo augmenteraient de 4,1 % par année en moyenne sur sept ans pour atteindre 20,5 milliards de dollars en 2017‑2018.

Les dépenses consacrées à l’Assurance-santé de l’Ontario viennent au deuxième rang des dépenses en santé; elles se chiffraient à 11,9 milliards de dollars en 2010-2011. À l’instar des hôpitaux, ce poste est assujetti aux inducteurs de coûts que sont la population et l’inflation. Dans ce cas, c’est la rémunération des médecins qui provoque l’inflation. Un autre inducteur, que nous pourrions appeler l’utilisation au-delà de la croissance démographique, devrait augmenter les coûts de 3,0 % par année. Cela découle du fait qu’avec le temps, il y a eu une augmentation du recours aux soins de santé. Les progrès technologiques permettent plus d’interventions (arthroplasties de la hanche et du genou, par exemple) et de tests. Des progrès de ce genre permettent d’améliorer le bien-être de la population, mais ils entraînent aussi une hausse des coûts pour le système. (Le système de santé est peut-être le seul secteur où les progrès technologiques font augmenter les coûts au lieu de les réduire.) Ainsi, toute projection des coûts futurs ne doit pas se limiter à estimer combien les pratiques actuelles coûteront à l’avenir. Il y aura sans doute un éventail toujours plus grand de services de santé qui deviendront possibles et auxquels les médecins et les patients voudront avoir recours. Le scénario de statu quo pour l’Assurance-santé de l’Ontario prévoit une augmentation moyenne des dépenses de 6,4 % par année, qui les ferait grimper à 18,4 milliards de dollars en 2017-2018.

Selon le scénario de statu quo, le coût des programmes de médicaments du ministère augmenterait de 4,3 % par année, passant ainsi de 3,5 milliards en 2010‑2011 à 4,6 milliards de dollars en 2017-2018. Un des inducteurs de coûts, l’augmentation du nombre de personnes de 65 ans et plus, entraînera une hausse de 3,5 % par année; l’autre inducteur, soit les nouveaux médicaments et les nouvelles technologies, accroîtra les coûts de 1,5 % par année. Voilà des exemples simples de la façon dont les inducteurs de coûts fonctionnent dans les plus importants programmes qui font partie du budget des soins de santé. Chaque programme de ce budget comporte ses propres inducteurs de coûts qui peuvent avoir des effets plus importants ou moins importants que la moyenne.

Les dépenses en éducation, qui se chiffrent à 21,9 milliards de dollars, représentaient près de 20 % des dépenses de programmes en 2010-2011, et ce montant devrait passer à 29,1 milliards de dollars en 2017-2018, si le statu quo est maintenu. Ces prévisions sont fondées sur des augmentations annuelles moyennes de 5,3 % jusqu’en 2013-2014 et d’autres hausses annuelles de 3,3 % en moyenne jusqu’en 2017-2018. Ces dépenses sont presque toutes consacrées au financement des écoles élémentaires et secondaires. Les conventions collectives des enseignants de la province prennent fin en août 2012. Les inducteurs de coûts tiennent compte de ce fait. Les ententes actuelles sont en grande partie responsables de la plus forte croissance à court terme. Les cinq exercices allant de 2013-2014 à 2017‑2018 inclusivement ne sont pas couverts par les conventions collectives actuelles. Aux fins du présent rapport, la hausse découlant de l’inflation est le principal inducteur de coûts pour les cinq exercices. Le budget de l’éducation tient compte de la mise en oeuvre de la maternelle et du jardin d’enfants à temps plein qui, selon le scénario de statu quo, fera augmenter rapidement les coûts à partir de maintenant jusqu’à septembre 2014, lorsque la mise en oeuvre devrait être complétée.

Les coûts associés à l’éducation postsecondaire, qui se chiffraient à 6,1 milliards de dollars en 2010‑2011, soit 5,5 % des dépenses de programmes, sont en voie d’augmenter pour se chiffrer à 7,9 milliards de dollars en 2017-2018. La plus grande partie de ce montant est consacrée aux subventions de fonctionnement accordées aux universités et aux collèges, qui se chiffraient à 4,7 milliards de dollars en 2010-2011, et qui devraient passer à 6,1 milliards de dollars en 2017-2018. Les inducteurs de coûts sont l’inflation et la hausse des effectifs.

Le coût des programmes du secteur des services sociaux et des services à l’enfance était de 13 milliards de dollars en 2010-2011, soit 11,7 % des dépenses de programmes. Selon le scénario de statu quo, ce montant devrait passer à 17,6 milliards de dollars en 2017-2018. Les inducteurs de coûts sont l’augmentation du nombre de personnes dans les groupes d’âge pertinents, les enfants dans certains cas et les adultes dans d’autres, et l’inflation, qui touche surtout la rémunération. La hausse du nombre de cas constitue un autre inducteur de coûts pour les programmes d’aide sociale comme la Prestation ontarienne pour enfants, le Programme ontarien de soutien aux personnes handicapées et Ontario au travail. Pour ce dernier programme, le fait que le gouvernement provincial assumera désormais la responsabilité de certains programmes dont s’occupaient les municipalités entraînera aussi une hausse des coûts.  

À la lumière de tous ces renseignements, il ne faudrait pas en venir à la conclusion que les dépenses sont hors de contrôle ou beaucoup trop élevées. En fait, par rapport à son PIB, les coûts du gouvernement de l’Ontario sont parmi les plus bas parmi les gouvernements provinciaux au pays. Et il en est ainsi depuis plusieurs décennies. Nous devons aussi reconnaître que des mesures importantes ont été prises au cours des dernières années pour aider à maîtriser les coûts, à améliorer les perspectives de croissance économique de la province et à rehausser les services dispensés au public. Il y a de nombreux exemples positifs. En vertu de la Loi de 2010 sur l’excellence des soins pour tous, on a apporté des améliorations au système de santé pour commencer à adopter une démarche davantage axée sur le patient et à prendre des décisions liées aux politiques qui sont fondées sur des preuves. Le coût des médicaments sur ordonnance constitue toujours un lourd fardeau pour le gouvernement, mais les mesures prises récemment pour réduire les coûts des médicaments génériques rapportent déjà des dividendes de centaines de millions de dollars par année à la province. Nos systèmes d’éducation élémentaire et secondaire ont mis la barre très haute grâce à des améliorations considérables des résultats aux tests et des taux d’obtention de diplôme et au taux de 64 % de personnes qui font des études supérieures, qui est le plus élevé des 34 pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). ServiceOntario est un réseau de prestation à guichet unique d’un éventail de services gouvernementaux, dont le taux de satisfaction générale des clients est passé récemment à 92 %. En outre, la TVH donne à l’Ontario un avantage concurrentiel qui a aidé le Canada à être classé, par le magazine Forbes, au premier rang des meilleurs pays où faire des affaires. Malheureusement, ces améliorations ne sont pas suffisantes. Il y a un besoin indéniable d’accélérer les progrès dans ces secteurs et d’apporter des réformes dans plusieurs autres pour que les services publics soient viables dans la province. Et nous devons faire cela au moment même où il est impérieux d’éliminer un déficit qui demeure considérable.

Comparaison des scénarios

Pour tous les programmes, selon le scénario de statu quo pour les dépenses, qui est rajusté pour tenir compte des cas où le gouvernement a déjà mis en oeuvre des plans fermes de restriction des dépenses, les dépenses en 2017-2018 sont de 17,4 milliards de dollars supérieures au montant indiqué dans le scénario du budget de 2011 qui est requis pour équilibrer le budget en 2017-2018. (Cela englobe notre augmentation de 900 millions de dollars de la réserve pour éventualités, qui a été expliquée auparavant.) Si on ajoute les paiements d’intérêt qui sont de 3,4 milliards de dollars supérieurs à ce qui est mentionné dans le budget (conséquence de déficits plus élevés jusqu’en 2017-2018), on obtient des dépenses totales qui dépassent d’environ 20,8 milliards de dollars les projections budgétaires. Si nous présumons que le total des revenus en 2017-2018 sera inférieur de 9,4 milliards de dollars aux hypothèses du budget, notre scénario donne lieu à un écart de 30,2 milliards de dollars comparativement au scénario du budget.

Il est bien entendu que tous les scénarios sont des projections fondées sur des hypothèses, mais la dynamique de la croissance des revenus et des dépenses porte presque inévitablement à croire que ce seront les résultats du scénario de statu quo qui se concrétiseront si aucune mesure n’est prise. Le gouvernement provincial se retrouvera donc avec une dette de 411,4 milliards de dollars, équivalant à 50,7 % du PIB annuel, au lieu du montant moins élevé de 322,5 milliards de dollars (39,7 % du PIB) que laisse prévoir le budget de 2011.

Pour éviter que cela ne se produise, le gouvernement peut augmenter les impôts, freiner le taux de croissance des dépenses ou opter pour une combinaison des deux. Nous devons trouver 30,2 milliards de dollars pour combler l’écart de 2017-2018 entre les revenus et les dépenses. Puisque notre mandat nous empêche de recommander de nouveaux impôts ou des hausses d’impôt, nous sommes forcés d’examiner les dépenses gouvernementales pour trouver une solution. Nous avons toutefois déjà suggéré qu’un train de mesures relatives aux revenus, qui ne constituent pas des hausses d’impôt – celles qui touchent le tabac de contrebande, l’économie souterraine, des questions relatives à la perception des impôts, les dépenses fiscales et les organismes de la Couronne – permettraient de percevoir près de 2 milliards de dollars. Nous recommandons que le gouvernement adopte ces mesures. La réduction graduelle du déficit à zéro d’ici 2017-2018 permettrait d’économiser 4,3 milliards de dollars en frais d’intérêt au cours de cet exercice. Cela signifie que nous devons réduire de quelque 23,9 milliards de dollars nos projections de dépenses de programmes d’ici sept ans pour combler l’écart et équilibrer le budget.

Les calculs sont simples à faire : en 2017-2018, nous nous attendons à ce que la structure fiscale actuelle et les transferts fédéraux génèrent des revenus de 132,7 milliards de dollars. Les mesures relatives à la perception des revenus mentionnées précédemment permettraient de porter le total des revenus à quelque 134,7 milliards de dollars en 2017-2018; pour équilibrer le budget, il faudrait donc que les dépenses soient d’un montant équivalent. L’intérêt sur la dette représenterait des dépenses de 15,3 milliards de dollars. Même si, comme dans le budget de 2011, nous visons à éliminer le budget dans sept ans, ces frais d’intérêt sont inférieurs au chiffre indiqué dans le budget principalement en raison du fait que, d’après les prévisionnistes, les taux d’intérêt seront inférieurs à ce qu’ils croyaient lors de la préparation du budget. Après avoir mis de côté une réserve pour éventualités de 1,9 milliard de dollars pour les imprévus, nous obtenons un reliquat de 117,5 milliards de dollars seulement pour les programmes en 2017-2018, ce qui est légèrement supérieur aux 111,2 milliards de dollars consacrés aux programmes en 2010-2011, mais inférieur aux 124,9 milliards de dollars prévus pour 2017-2018 dans le budget de 2011.

TABLEAU 1.1     Perspectives pour 2017-2018 selon trois scénarios
  2010-2011 2017-2018 2010-2011 à
2017-2018
2010-2011 2017-2018 2010-2011 à
2017-2018
2010-2011 2017-2018 2010-2011 à
2017-2018
  Milliards
$
Milliard
$
Variation
%
TCAC*
(%)
Dollars
courants
par
habitant
Dollars
courants
par
habitant
Variation
%
TCAC*
(%)
Dollars de
2010 par
habitant***
Dollars de
2010 par
habitant***
Variation
%
TCAC**
(%)
Scénario du budget*            
Revenus 106,2 142,2 33,9 4,3 8 027 9 898 23,3 3,0 8 027 8 527 6,2 0,9
Charges                        
Dépenses de programmes 113,3 124,9 10,2 1,4 8 569 8 697 1,5 0,2 8 569 7 492 (12,6) (1,9)
Intérêt sur la dette 9,5 16,3 70,7 7,9 720 1 132 57,2 6,7 720 975 35,4 4,4
Total des charges 122,9 141,2 14,9 2,0 9 289 9 829 5,8 0,8 9 289 8 467 (8,8) (1,3)
Réserve pour éventualités 1,0 70 60
Excédent/
(Déficit)
(16,7) (1 261) (1 261)
Dette nette 217,3 322,5 48,4 5,8 16 431 22 450 36,6 4,6 16 431 19 340 17,7 2,4
Dette nette/PIB 35,5 % 39,7 %
Statu quo*            
Revenus 106,7 132,7 24,5 3,2 8 063 9 241 14,6 2,0 8 063 7 960 (1,3) (0,2)
Charges                        
Dépenses de programmes 111,2 141,4 27,2 3,5 8 406 9 842 17,1 2,3 8 406 8 479 0,9 0,1
Intérêt sur la dette 9,5 19,7 107,5 11,0 717 1 369 91,1 9,7 717 1 180 64,6 7,4
Total des charges 120,7 161,1 33,5 4,2 9 122 11 212 22,9 3,0 9 122 9 658 5,9 0,8
Réserve pour éventualités 1,9 132 114
Excédent/
(Déficit)
(14,0) (30,2) (1 059) (2 103) (1 059) (1 812)
Dette nette 214,5 411,4 91,8 9,8 16 216 28 641 76,6 8,5 16 216 24 672 52,1 6,2
Dette nette/PIB 35,0 % 50,7 %
Scénario privilégié*            
Revenus 106,7 134,7 26,3 3,4 8 063 9 377 16,3 2,2 8 063 8 077 0,2 0,0
Charges                        
Dépenses de programmes 111,2 117,5 5,6 0,8 8 406 8 176 (2,7) (0,4) 8 406 7 043 (16,2) (2,5)
Intérêt sur la dette 9,5 15,3 61,8 7,1 717 1 068 49,0 5,9 717 920 28,4 3,6
Total des charges 120,7 132,8 10,0 1,4 9 122 9 244 1,3 0,2 9 122 7 963 (12,7) (1,9)
Réserve pour éventualités 1,9 132 114
Excédent
(Déficit)
(14,0) 0,0 (1,059) 0,0 (1 059) 0,0
Dette nette 214,5 300,1 39,9 4,9 16 216 20 888 28,8 3,7 16 216 17 994 11,0 1,5
Dette nette/PIB 35,0 % 37,0 %
* Dans certains cas, le total ne correspond pas à la somme des chiffres, qui ont été arrondis.
** TCAC = taux de croissance annuel composé.
*** Corrigés de l'indice des prix à la consommation (IPC).

Nos chiffres représentent une très faible augmentation des dépenses globales de programmes, soit de 5,6 % seulement sur sept ans, ce qui représente un taux de croissance annuel cumulé de 0,8 % seulement.  

Cela ne tient pas compte ni de la croissance démographique, ni de l’inflation. Pour atteindre l’objectif d’équilibrer le budget, il faut que les dépenses de programmes pour chaque homme, femme et enfant de l’Ontario diminuent de 2,7 % au cours des sept prochaines années, ou de 0,4 % par année. En chiffres absolus, en faisant abstraction de la hausse découlant de l’inflation, les réductions des dépenses de programmes par personne représenteraient 16,2 %, soit une diminution de 2,5 % en moyenne chaque exercice allant de 2010-2011 à 2017-2018. Pour l’Ontario, en fait pour toute province, cela représente une compression des dépenses gouvernementales qui est presque certainement sans précédent.  

La situation est donc la suivante : l’Ontario doit contenir la croissance des dépenses totales de programmes à 0,8 % par année pendant sept ans s’il veut atteindre son objectif officiel d’équilibrer le budget d’ici 2017‑2018. (Étant donné qu’il est trop tard pour réduire la hausse des dépenses de programmes à ce niveau pour l’exercice 2011-2012, le taux réel pour les six prochains exercices devrait être encore plus faible.)

Nous pouvons exprimer ces chiffres d’une autre façon, soit en dollars réels. La croissance annuelle de 3,5 % des dépenses de programmes prévues dans le scénario de statu quo entraînerait une augmentation de 30,2 milliards de dollars des dépenses en 2017-2018 par rapport à 2010-2011. Le taux de croissance de 0,8 % du scénario privilégié entraîne une augmentation de 6,3 milliards de dollars seulement6.

Notre mandat consistait à fournir des conseils sur la façon d’équilibrer le budget avant 2017-2018. Nos projections démontrent que, pour arriver à l’équilibre budgétaire aussi tard qu’en 2017-2018, il faut un niveau de restrictions des dépenses du gouvernement qui ne s’est peut‑être jamais vu dans l’histoire du Canada. Les restrictions doivent être si importantes que bien des gens suggéreront inévitablement que nous allions dans la direction opposée et que nous reportions la date cible pour l’équilibre budgétaire. Nous avons envisagé cette option, mais nous avons trouvé qu’elle ne fait pas une grande différence quant à la nécessité de réduire considérablement les dépenses. Si nous retardions d’un an, soit jusqu’en 2018-2019, l’objectif d’équilibre budgétaire, les dépenses de programmes pourraient augmenter de 1,0 % par année au lieu de 0,8 %. La Commission ne recommande pas ce report. La souplesse très minime quant aux dépenses qui en découlerait n’est pas suffisante pour compenser le risque de perdre le contrôle des finances.

Cependant, ce ne sont pas tous les programmes qui devraient afficher un taux de croissance de 0,8 %. La population et le gouvernement de l’Ontario n’attachent pas la même importance à tous les programmes, et certains d’entre eux offrent plus de possibilités de réaliser des économies que d’autres.

Il suffit de posséder des notions de base en arithmétiques pour comprendre que si la croissance de certains programmes est supérieure à 0,8 % par année, celle d’autres programmes devra être inférieure. Les soins de santé ont toujours constitué la priorité numéro un des Ontariennes et des Ontariens et il est difficile de savoir jusqu’où on peut aller dans la diminution du taux de croissance des dépenses avant de compromettre la prestation des services. Il faut apporter des changements en profondeur au système, comme nous l’expliquerons plus en détail dans un autre chapitre, mais il est bon de souligner ici que les soins de santé sont uniques, car la nouvelle technologie entraîne une hausse des coûts au lieu d’une baisse. Peu de pays ont réussi à limiter, de façon durable, le taux de croissance des dépenses en santé à moins de 4 %, en chiffres absolus, c’est-à-dire sans tenir compte de l’inflation.

Notre problème fondamental est simple : plus les dépenses en santé augmentent, moins on disposera de ressources pour les autres programmes. Si, au cours de la période allant de 2010-2011 à 2017-2018, les dépenses en santé continuaient d’augmenter de 6,3 % par année – comme cela a été le cas au cours des cinq années allant de 2005-2006 à 2010-2011 – les dépenses de tous les programmes autres que la santé devraient diminuer de 4,1 % par année pour atteindre l’objectif d’augmentation de 0,8 % des dépenses totales de programmes. Au cours de toute la période, le total des dépenses en santé augmenterait de 53,4 %; les dépenses de tous les autres programmes chuteraient de 25,2 %. En 2017‑2018, les dépenses consacrées à la santé représenteraient 58,5 % des dépenses de programmes de l’Ontario, comparativement à 40,3 % en 2010-2011.

Les choses ne doivent pas être ainsi à l’avenir. Les soins de santé, aussi importants soient-ils, ne doivent pas empiéter sur toutes les autres priorités. Il ne faut pas laisser ce secteur démanteler tous les autres services gouvernementaux sur lesquels la population de l’Ontario compte, tels que les systèmes d’éducation et de bien-être social, le système judiciaire, l’infrastructure et bien d’autres encore.

La croissance du total des dépenses de programmes doit se limiter à 0,8 % en moyenne par année, mais il existe une multitude de possibilités pour la répartition des dépenses parmi les nombreux programmes gouvernementaux.

Les choix que nous faisons quant à la façon d’allouer les fonds devraient tout d’abord être conformes aux priorités publiques stratégiques. On a demandé à la Commission de respecter la priorité se rattachant à la santé et à l’éducation, et pour une bonne raison. Les Ontariennes et Ontariens placent toujours la santé au premier rang de leurs priorités quant aux services publics. Et, à notre époque où l’économie est axée sur le savoir, l’éducation est la clé de la réussite économique. Elle constitue aussi le plus puissant facteur de nivellement social. Non seulement la Commission accepte cet ordre de priorités, mais elle est entièrement d’accord avec celui-ci. Cet ordre doit continuer d’être respecté pour tout l’éventail de programmes et de services. Les choix faits quant aux dépenses doivent aussi tenir compte de toute possibilité pour le gouvernement de réaliser des gains d’efficience dans ses programmes. Il faudrait même se demander s’il est nécessaire que le gouvernement de l’Ontario dispense certains services.

Le secteur de la santé a une importance cruciale pour déterminer non seulement si l’objectif global pour les dépenses sera atteint, mais aussi combien d’argent pourra être dépensé dans les autres secteurs, puisque les soins de santé grugent 4 $ de chaque tranche de 10 $ de dépenses de programmes. Le tableau 1.2 illustre la taille de chaque grande catégorie de dépenses.  

TABLEAU 1.2     Dépenses de programmes; plus récents niveaux et taux de croissance
  Montant en
milliards de dollars
en 2010-2011
Part des dépenses
de programmes (%)
Taux de croissance
annuelle moyenne,
2001-2002 à 2010-2011 (%)
Santé 44,8 40,3 7,1
Éducation, écoles primaires et secondaires 21,9 19,7 4,5
Éducation postsecondaire 6,1 5,5 8,2
Services sociaux 13,0 11,7 6,2
Toutes les autres dépenses de programmes 25,5 22,9 8,5
Total des dépenses de programmes 111,2* 100,0 6,8
*Le total ne correspond pas à la somme des chiffres, qui ont été arrondis.

Pour illustrer l’incidence du secteur de la santé sur toutes les dépenses de programmes, nous pouvons nous servir tout d’abord du budget de 2011, dans lequel on projetait implicitement des augmentations annuelles de 3,0 % des dépenses en santé jusqu’en 2017-2018. Si ces dépenses augmentent à un rythme de 3,0 % par année, on devra réduire de 0,7 % par année toutes les autres dépenses de programmes pour atteindre notre objectif global de limiter à 0,8 % la croissance des dépenses de programmes. Élargissons la portée de cet exercice. Si on accorde une augmentation annuelle de 3,0 % des dépenses du secteur de la santé et de 1,0 % de celles du secteur de l’éducation et des services sociaux (les taux d’aide sociale n’ayant toujours pas récupéré la baisse de 21 % de 1995), les dépenses de tous les autres secteurs devront donc être réduites de 3,8 % en moyenne par année, pour une diminution cumulative de près de 24 % du niveau des dépenses au cours de la période de sept ans.  

Examinons ce scénario. Si les dépenses du secteur de la santé augmentent à un taux annuel de 3 %, le rythme de croissance équivaudra à moins de la moitié du rythme affiché récemment (6,3 % par année au cours des cinq dernières années). Malgré cela, elles évinceraient tout le reste jusqu’à un certain point. Si les dépenses du secteur de l’éducation postsecondaire augmentaient de 1 % par année, elles ne suivraient pas le rythme d’augmentation prévu de l’effectif. Il y aurait donc réduction du financement accordé pour chaque étudiant, en termes nominaux, et cette réduction serait encore plus marquée en tenant compte de l’inflation.

La réduction annuelle de 3,8 % des dépenses de tous les autres secteurs serait presque impossible à gérer. La perspective de compressions toujours plus importantes année après année forcerait les ministères à simplement éliminer certaines activités ou à imposer une réduction unique de 24 % et à faire face à l’avenir avec un budget établi au nouveau niveau inférieur. Dans certains cas, des réductions de ce genre ne seraient pratiquement pas possibles sur le plan technique ou exigeraient la prise de décisions pouvant être improductives. Par exemple, une portion considérable de la catégorie « tous les autres secteurs » est constituée du coût de l’amortissement des immobilisations en place (surtout des projets d’infrastructure), des cotisations du gouvernement aux régimes de retraite actuels des employés du secteur public et du coût des contrats d’électricité. Ces postes qui, en 2017-2018, représenteront plus de 31 % des dépenses de tous les autres secteurs, ne peuvent être réduits. Cela signifie qu’il faudrait procéder à une réduction annuelle de l’ordre de 6,4 % des dépenses de tous les postes, sauf ces postes fixes, pour une diminution cumulative de plus de 37 % sur sept ans. 

Il y a aussi les programmes dont les coûts sont partagés avec le gouvernement fédéral. Par conséquent, si la province diminue de 100 millions de dollars les fonds accordés aux programmes dont elle partage les coûts (40 %) avec le gouvernement fédéral (60 %), la contribution du gouvernement d’Ottawa diminuerait de 150 millions de dollars et les dépenses totales dans la province seraient réduites de 250 millions de dollars. Le fardeau des restrictions pèserait ainsi encore plus lourd sur d’autres programmes.   

Voilà une illustration simplifiée des genres de choix que la population de l’Ontario devra faire au cours des prochains mois. Un autre choix qui s’offre à elle a trait à la rémunération de la main-d’oeuvre. Puisque le total des traitements, salaires et avantages sociaux représente environ la moitié de toutes les dépenses de programmes, il est difficile d’imaginer qu’on puisse contenir la croissance annuelle de ces dépenses à 0,8 % si les coûts de main-d’oeuvre augmentent de beaucoup plus que cela.

Après avoir élaboré un certain nombre de scénarios pour les dépenses de programmes, nous avons décidé d’en recommander un qui exige des économies encore plus considérables du secteur des soins de santé pour permettre une croissance plus importante des dépenses dans d’autres programmes. Comme nous le décrirons en détail au chapitre 5, Santé, nous croyons qu’il est possible de réaliser des gains d’efficience au sein du système de santé qui permettront aux fournisseurs de soins de santé de dispenser les services dont la population de l’Ontario a besoin en évitant des augmentations annuelles du genre de celles que nous avons enregistrées au cours des dernières années.

Recommandation 1-1 : Nous recommandons que les changements annuels suivants soient apportés aux dépenses de programmes jusqu’en 2017-2018 :

  • Soins de santé – plus 2,5 %
  • Éducation (paliers primaire et secondaire) – plus 1,0 %
  • Éducation postsecondaire (sauf formation) – plus 1,5 %
  • Services sociaux – plus 0,5 %
  • Tous les autres programmes – moins 2,4 %. Comme dans l’exemple cité, cela exigerait des restrictions encore plus importantes pour tous les postes sauf les postes fixes mentionnés précédemment. Dans ce cas, la réduction serait de l’ordre de 4,5 %.

Ce scénario fait en sorte que les subventions accordées au secteur de l’éducation postsecondaire suivront presque le même rythme de croissance que celui de l’effectif et offre une voie plus réaliste pour les dépenses affectées aux secteurs autres que la santé, l’éducation et les services sociaux. Pour ces secteurs, cela représente tout de même des restrictions très importantes, soit une diminution cumulative du niveau de dépenses de quelque 15,6 % sur sept ans, même si une grande partie des dépenses de la catégorie « tous les autres secteurs » doit être versée dans le cadre d’ententes historiques telles que les ententes relatives à l’amortissement et aux cotisations de retraite. Dans d’autres cas, il ne serait simplement pas judicieux de réduire ces dépenses, comme celles qui font partie d’ententes de partage des coûts, car la province perdrait ainsi des fonds fédéraux. Pour tout poste autre que les postes fixes, la diminution cumulative serait d’environ 27 % sur sept ans.

Comme nous l’avons mentionné précédemment, les dépenses de programmes augmenteraient de 6,3 milliards de dollars entre 2010-2011 et 2017-2018. Notre recommandation exigerait les changements suivants aux principales catégories de programmes : santé, augmentation de 8,4 milliards de dollars; éducation (paliers primaire et secondaire), augmentation de 1,6 milliard de dollars; éducation postsecondaire, augmentation de 0,7 milliard de dollars; services sociaux, augmentation de 0,5 milliard de dollars; tous les autres programmes, diminution de 4,0 milliards de dollars7.    

Conclusion

Les finances de l’Ontario ne sont pas encore dans une situation critique et, en prenant des mesures décisives sans tarder, on pourra éviter une crise. Les crises provoquent toujours l’action, mais aussi, presque inévitablement, la prise de mauvaises décisions publiques. Devant apporter d’importantes corrections à très court terme, les gouvernements optent pour ce qui semble être des solutions rapides et faciles, mais trop souvent répondent aux besoins du moment présent en hypothéquant les générations futures. Les mesures prises actuellement par de nombreux États américains qui sont aux prises avec les effets de la récession et une très lente reprise devraient servir d’avertissement. Ils ont presque tous l’obligation constitutionnelle d’équilibrer leur budget et nombre d’entre eux réagissent aux baisses soudaines de revenus en effectuant des réductions de dépenses totalement inappropriées, comme des compressions énormes dans les budgets de l’éducation qui auront des effets négatifs sur la vie des enfants pendant des décennies.

Les leçons tirées du passé et de ce qui se passe ailleurs aujourd’hui sont claires : le gouvernement doit prendre des mesures financières audacieuses tôt, avant que les défis actuels ne se transforment en crise. Contrairement aux crises, on peut relever les défis en prenant des mesures sensées, fermes et même audacieuses qui s’attaquent aux problèmes de façon méthodique en échelonnant les changements qui s’imposent sur plusieurs années, donnant ainsi la chance aux gens de s’y adapter. La décision du gouvernement de créer la Commission et de lui donner un vaste mandat consistant à se pencher sur les problèmes financiers à court et à long terme indique qu’il a l’intention de s’attaquer à ces défis et d’éviter toute crise. Nous visons dans le présent rapport à proposer le genre de mesures qui permettront de réaliser cet objectif.

TABLEAU 1.3     Hypothèses économiques
  Chiffres
réels
Prévisions Taux de croissance
annuelle composé
  2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2010-2015 2015-2018
PIB réel (millions $)        
Budget de l'Ontario 2011 – MF* 527 813 540 481 555 073 570 060 584 882 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.
Énoncé écon. d'automne 2011 – MF 527 813 537 314 546 985 560 660 575 237 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.
Moyenne du secteur privé en nov. 527 813 538 369 548 598 562 862 578 059 591 933 607 323 621 291 634 960 2,3 % 2,4 %
Hypothèses de la Commission 527 813 537 314 546 985 560 660 575 237 589 043 600 824 612 840 625 097 2,2 % 2,0 %
Taux de croissance annuelle
du PIB réel en pourcentage
                     
Budget de l'Ontario 2011 – MF* 3,0 2,4 2,7 2,7 2,6 n.d. n.d. n.d. n.d.    
Énoncé écon. d'automne 2011 – MF 3,0 1,8 1,8 2,5 2,6 n.d. n.d. n.d. n.d.    
Moyenne du secteur privé en nov. 3,0 2,0 1,9 2,6 2,7 2,4 2,6 2,3 2,2    
Hypothèses de la Commission 3,0 1,8 1,8 2,5 2,6 2,4 2,0 2,0 2,0    
Déflateur du PIB                    
Budget de l'Ontario 2011 – MF* 116,0 118,5 121,3 123,8 126,2 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.
Énoncé écon. d'automne 2011 – MF 116,0 118,6 120,8 123,0 125,3 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.
Moyenne du secteur privé en nov. 116,0 119,0 121,3 123,6 125,8 128,0 130,2 132,4 134,6 2,0 % 1,7 %
Hypothèses de la Commission 116,0 118,6 120,8 123,0 125,3 127,6 130,0 132,4 134,9 1,9 % 1,9 %
PIB nominal (millions $)        
Budget de l'Ontario 2011 – MF* 612 494 640 669 673 343 705 663 738 134 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.
Énoncé écon. d'automne 2011 – MF 612 494 636 996 660 563 689 627 720 661 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.
Moyenne du secteur privé en nov. 612 494 640 669 665 655 695 609 726 912 757 442 790 769 822 400 854 474 4,3 % 4,1 %
Hypothèses de la Commission 612 494 636 996 660 563 689 627 720 661 751 649 780 963 811 421 843 066 4,2 % 3,9 %
Taux de croissance annuelle du
PIB nominal en pourcentage
         
Budget de l'Ontario 2011 – MF* 5,3 4,6 5,1 4,8 4,6 n.d. n.d. n.d. n.d.    
Énoncé écon. d'automne 2011 – MF 5,3 4,0 3,7 4,4 4,5 n.d. n.d. n.d. n.d.    
Moyenne du secteur privé en nov. 5,3 4,6 3,9 4,5 4,5 4,2 4,4 4,0 3,9    
Hypothèses de la Commission 5,3 4,0 3,7 4,4 4,5 4,3 3,9 3,9 3,9    
Taux des bons du Trésor de trois
mois* (%)
                     
Budget de l'Ontario 2011 – MF* 0,6 1,4 2,6 2,7 2,5 n.d. n.d. n.d. n.d.    
Énoncé écon. d'automne 2011 – MF 0,6 0,9 1,2 2,3 2,5 n.d. n.d. n.d. n.d.    
Moyenne du secteur privé en nov. 0,6 0,9 1,1 1,8 2,9 3,6 4,2 4,5 4,6    
Hypothèses de la Commission n.d. 0,9 1,0 1,8 3,0 3,6 4,0 4,0 4,0    
Taux des obligations de 10 ans du
gouvernement * (%)
                     
Budget de l'Ontario 2011 – MF* 3,2 3,4 4,0 4,3 4,3 n.d. n.d. n.d. n.d.    
Énoncé écon. d'automne 2011 – MF 3,2 2,8 2,7 4,0 4,3 n.d. n.d. n.d. n.d.    
Moyenne du secteur privé en nov. 3,2 2,8 2,5 3,3 4,1 4,6 4,8 5,1 5,1    
Hypothèses de la Commission 3,2 2,8 2,5 3,3 4,2 4,8 5,0 5,0 5,0    
* Taux d'intérêt du gouvernement du Canada. Les hypothèses concernant les taux d'intérêt reposent sur les estimations du secteur privé.
n.d. = données non disponibles. MF=Ministère des Finances.
Pour que les projections soient comparables, le PIB de 2010 est comparé aux Comptes économiques provinciaux les plus récents, ce qui entraîne une divergence par rapport aux chiffres indiqués dans le budget.

1 On prévoyait une croissance jusqu’en 2013–2014; pour les exercices jusqu’en 2017-2018, le gouvernement s’est servi des taux moyens de croissance à long terme affichés durant les périodes de croissance.

2 Le total ne correspond pas à la somme des chiffres, qui ont été arrondis.

3 Le total ne correspond pas à la somme des chiffres, qui ont été arrondis.

4 Fondés sur les trois premiers trimestres de 2011.

5 Don Drummond et Francis Fong, The Changing Canadian Workplace, Services économiques TD, 8 mars 2010. Téléchargé depuis http://www.td.com/document/PDF/economics/special/td-economics-special-ff0310-canlab.pdf.

6 En vue de donner une certaine perspective, voici les changements subis par les principaux chiffres pour la période allant de 2010‑2011 à 2017‑2018. Scénario de statu quo : revenus supérieurs de 26,1 milliards de dollars; dépenses de programmes supérieures de 30,2 milliards de dollars; intérêt sur la dette supérieur de 10,2 milliards de dollars; total des dépenses supérieur de 40,4 milliards de dollars; réserve supérieure de 1,9 milliard de dollars; déficit supérieur de 16,2 milliards de dollars; dette nette supérieure de 196,9 milliards de dollars. Scénario privilégié : revenus supérieurs de 28,0 milliards de dollars; dépenses de programmes supérieures de 6,3 milliards de dollars; intérêt sur la dette supérieur de 5,9 milliards de dollars; total des dépenses supérieur de 12,1 milliards de dollars; réserve supérieure de 1,9 milliard de dollars; déficit inférieur de 14,0 milliards de dollars; dette nette supérieure de 85,5 milliards de dollars.

7 Ces postes totalisent 7,2 milliards de dollars. La réserve de fonctionnement augmenterait de 0,3 milliard de dollars, mais les économies de fin d’exercice, une caractéristique courante du processus d’élaboration du budget de l’Ontario, entraîneraient une réduction de 1,2 milliard de dollars. L’augmentation des dépenses de programmes totaliserait ainsi 6,3 milliards de dollars.