Chapitre 12 : Infrastructure, biens immobiliers et électricité

Infrastructure

Sur le plan financier, l’infrastructure publique, qu’il s’agisse des routes, des métros ou des édifices, est une arme à deux tranchants pour la province. L’infrastructure bâtie se déprécie avec le temps, ce qui crée une ponction inévitable mais prévisible sur les finances du gouvernement. Toutefois, lorsque des mesures adéquates sont prises, ces biens améliorent la productivité d’un territoire et génèrent un rendement ailleurs (grâce à une hausse des revenus fiscaux) ou contrebalancent les coûts de renonciation futurs (comme ceux découlant des embouteillages). Selon une étude du Conference Board du Canada, chaque dollar investi récemment dans l’infrastructure publique de l’Ontario a généré 1,11 $ sous forme d’activité économique1. Comme les investissements dans l’infrastructure publique ont une incidence tant sur ses revenus que sur ses dépenses, l’Ontario doit s’efforcer de maximiser les avantages que procure l’infrastructure publique à la province. Les pratiques d’approvisionnement efficaces, comme celles ayant recours au savoir-faire d’Infrastructure Ontario, devraient faire partie intégrante des plans d’infrastructure du gouvernement.

Infrastructure publique

L’infrastructure publique soutient tous les types de services et de programmes publics. Qu’il s’agisse d’actes médicaux complexes ou d’opérations simples comme le renouvellement du permis de conduire ou de la carte Santé, l’infrastructure est partout en Ontario. Lorsqu’on en tire parti adéquatement, l’infrastructure publique joue aussi un rôle de premier plan dans la croissance de l’économie. Les routes et les ponts publics assurent la libre circulation des biens et des services, les écoles publiques font en sorte que les Ontariennes et Ontariens sont très instruits, et les lieux publics permettent aux citoyens de faire part de leurs pensées, de leurs idées et de leurs talents novateurs. Toutefois, l’infrastructure publique est coûteuse. Depuis 2003, environ 62 milliards de dollars ont été investis dans l’infrastructure publique et, au cours de l’exercice le plus récent, on prévoyait y investir 12,8 milliards de dollars2.

Le contexte financier de l’Ontario compliquera la situation, car il sera plus difficile de financer des investissements supplémentaires dans l’infrastructure. Nous recommandons dans le présent chapitre que la province amorce un dialogue civilisé sur d’autres modes de financement afin de répondre aux besoins accrus en matière de transports. Il est possible d’obtenir de meilleurs résultats grâce aux deniers publics investis dans l’infrastructure.

Par exemple, dans son Plan d’infrastructure à long terme (PILT), le gouvernement s’est engagé à exiger des universités, des municipalités, des organismes de services sociaux et des autres partenaires bénéficiant de paiements de transfert qui reçoivent des fonds considérables de la province aux fins des immobilisations qu’ils publient un plan détaillé de gestion des biens. Il s’agit d’un objectif louable. Toutefois, la revitalisation de l’infrastructure publique de l’Ontario nécessitera des mesures de plus grande envergure afin de maintenir les biens en bon état.

Recommandation 12-1 : Faire en sorte que les exigences de présentation de rapports s’appliquant aux plans de gestion des biens mettent davantage l’accent sur l’optimisation des biens existants que ce qu’on propose actuellement dans le Plan d’infrastructure à long terme pour certaines entités (p. ex., les universités et les municipalités).

Par ailleurs, dans certains cas, les frais exigés pour des services dispensés à l’aide de l’infrastructure publique ne couvrent pas la totalité des coûts. Ce sont alors les contribuables qui paient la différence.

Les services municipaux d’épuration des eaux et de traitement des eaux usées en sont un bon exemple. L’écart entre les investissements moyens dans les immobilisations de ces services et les besoins réels est de 1,5 milliard de dollars par année3. L’équivalent d’environ la moitié des biens municipaux utilisés pour dispenser ces services, d’une valeur de 72 milliards de dollars, doit être renouvelé entre 2005 et 2019. Un manque de financement d’une telle ampleur pose de graves risques financiers4. Il y a eu un certain rattrapage. Toutefois, un investissement stable et à long terme est plus efficient et assure une plus grande équité d’une génération à l’autre5. La diversification des modes de financement et d’approvisionnement (DMFA) pourrait être utile à cet égard. De plus, l’établissement des prix à partir du coût complet des services d’épuration des eaux et de traitement des eaux usées a pour avantage d’encourager la conservation. Or, le Canada est loin derrière les chefs de file à ce chapitre6. Le modèle de recouvrement des coûts est déjà utilisé dans le secteur de l’électricité. Il devrait également être appliqué aux services d’épuration des eaux et de traitement des eaux usées.

Recommandation 12-2 : Adopter l’établissement des prix à partir du coût complet pour les services d’épuration des eaux et de traitement des eaux usées.

Enfin, certains secteurs devront revoir leur approche en matière d’investissement dans l’infrastructure. Comme indiqué dans le chapitre 7, Éducation postsecondaire, les universités et les collèges devraient trouver des moyens d’optimiser l’utilisation des locaux existants avant que de nouveaux projets d’immobilisations ne soient approuvés. Comme nous l’indiquons dans le chapitre 5, Santé, les coûts marginaux d’exploitation découlant de l’expansion actuelle de l’infrastructure et les coûts des projets futurs devront tenir compte des compressions financières proposées pour ce secteur dans le présent rapport. On trouvera également des recommandations concernant l’infrastructure dans le chapitre 6, Éducation élémentaire et secondaire, et le chapitre 14, Secteur de la justice.

Transports

La région du grand Toronto et de Hamilton (RGTH) est une des régions affichant la plus forte croissance en Amérique du Nord. On estime que la population de la RGTH passera de plus de six millions à près de neuf millions d’habitants d’ici 2031. C’est comme si la population de la région du grand Montréal déménageait dans la RGTH7.

Un afflux de population d’une telle ampleur exercera des pressions sur l’infrastructure publique, dont la majeure partie approche de sa capacité maximale. Les embouteillages sur les routes et autoroutes de la RGTH causent déjà problème. À l’heure actuelle, on estime qu’il faut en moyenne 82 minutes pour se rendre au travail et revenir à la maison à Toronto. Il s’agit de la plus longue durée de navettage urbain en Amérique du Nord. On estime que les embouteillages coûtent 6 milliards de dollars par année en raison de pertes de productivité. Si l’accroissement de la population de la RGTH atteint les niveaux prévus, ce coût atteindra 15 milliards de dollars d’ici 25 ans. De plus, il faudrait en moyenne 109 minutes pour se rendre au travail et revenir à la maison, une durée ahurissante.

Le transport en commun fait assurément partie de la solution à ce problème. Dans cette optique, Metrolinx a publié, en 2008, le plan intitulé Le grand projet, d’une durée de 25 ans. Toutefois, comme ce plan prévoit des coûts d’immobilisations estimés à 50 milliards de dollars et que seulement 11,5 milliards de dollars y ont été engagés8, la province devra surmonter un obstacle financier de taille pour le mettre en oeuvre tout en maintenant l’infrastructure de transport existante. Or, on semble passer sous silence ce manque de financement. À quelques exceptions près, il n’y a pas eu de discussion publique vraiment approfondie dans la province sur les mesures qu’il faudra prendre pour relever ce défi ni sur les conséquences de l’inaction.

Il serait malhonnête de suggérer que le problème est facile à régler. Il ne l’est pas. Toutefois, nous devons souligner à nouveau que notre mandat ne nous permet pas de recommander des hausses d’impôt. Cette limite nous empêche d’effectuer un examen complet des moyens de financer les investissements dans le transport en commun au cours de la prochaine génération. Par conséquent, nous nous sommes concentrés sur la réforme des dépenses.

Accroître l’efficience des services de transport

Le réseau de transport en commun de la RGTH est constitué essentiellement d’un ensemble hétéroclite de services municipaux et de services régionaux dispensés par Metrolinx, GO Transit et des entreprises privées de transport interurbain. Récemment, le discours public et les études sur le transport en commun ont porté naturellement sur les niveaux de service et la qualité des services. Peu d’études se sont penchées sur l’efficacité de la structure des services actuelle. Le rôle des fournisseurs de services a-t-il été défini de façon optimale? Y a-t-il des cas de double emploi et des chevauchements inutiles? La coordination et l’intégration des services sont-elles adéquates? La réponse à ces questions et à d’autres pourrait permettre de trouver des moyens d’accroître l’efficience des services de transport en commun, notamment en rationalisant les parcours, les services et les tarifs et en améliorant leur coordination; en misant davantage sur l’approvisionnement commun; et en envisageant d’autres mesures dans le but de réduire le double emploi et les chevauchements.

La situation de la Commission de transport Ontario Northland (CTON), qui offre des services de transport subventionnés dans le Nord de l’Ontario9, est différente. Des études réalisées ces dernières années en Ontario et dans d’autres provinces ont suggéré des moyens d’accroître l’efficacité et l’efficience de ces services en ayant recours à une participation ciblée du secteur privé. Des mesures en ce sens devraient être prises.

Recommandation 12-3 : Lorsqu’on ne dispose pas des renseignements et des preuves nécessaires, passer en revue le rôle et les services des fournisseurs publics et privés de services de transport en commun dans la région du grand Toronto et de Hamilton, ainsi que les services de la Commission de transport Ontario Northland dans le Nord afin de repérer les gains d’efficience qui pourraient être réalisés au sein des réseaux de transport de ces régions. En se basant sur les données recueillies, prendre les mesures nécessaires pour accroître l’efficience de ces services.

Parcs de stationnement de GO Transit

À l’heure actuelle, les usagers peuvent garer leur véhicule gratuitement dans les parcs de stationnement de GO Transit. Cela peut sembler banal, mais des coûts considérables sont associés aux parcs de stationnement. En février 2009, les gouvernements provincial et fédéral ont annoncé un financement commun de 500 millions de dollars versé à GO Transit afin de réaliser d’importants projets d’infrastructure visant notamment à construire de nouvelles installations de stationnement dans l’ensemble de son réseau10. Si on ne détermine pas le coût du stationnement et que celui-ci demeure gratuit, il y aura des abus alors que les personnes qui se rendent aux gares de GO Transit autrement qu’en voiture seront pénalisées. De plus, la Commission de transport de Toronto (CTT) a démontré qu’il n’était pas viable de fournir des places de stationnement gratuites aux titulaires d’un laissez-passer mensuel.

Recommandation 12-4 : Suivre l’exemple de la Commission de transport de Toronto et commencer à prélever des frais de stationnement aux terrains de stationnement de GO Transit.

Malheureusement, les initiatives de cette envergure ne sont toujours pas suffisantes pour régler le problème. Le gouvernement doit amorcer sur-le-champ une discussion honnête avec les citoyens et les autres parties intéressées sur les mesures de rechange qui permettront de générer des revenus et de combler une part beaucoup plus grande du manque de financement dans le but de mettre en oeuvre un plan ambitieux en matière de transport en commun.

Il faut redoubler d’efforts afin de négocier avec le gouvernement fédéral l’élaboration d’une stratégie nationale de transport en commun. Malgré son vaste territoire, le Canada est en grande partie un pays urbain. En effet, 80 % de la population canadienne vit dans des centres urbains, ce qui fait du Canada un des pays les plus urbanisés au monde. La congestion est un problème systémique présent d’un océan à l’autre. C’est pour cette raison qu’il faut adopter une approche d’envergure nationale. En fait, le gouvernement fédéral subit les effets des embouteillages autant que les provinces en raison des pertes de productivité et de revenus fiscaux qu’ils entraînent. En 2006, Transports Canada a déclaré que la congestion créait des défis d’envergure nationale en raison des coûts découlant des pertes de temps, de la hausse de la consommation de carburant et de l’augmentation des émissions de gaz à effet de serre11. La Chambre de commerce du Canada a signalé que le Canada, malgré son urbanisation, est le seul pays membre de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) n’ayant pas adopté de stratégie nationale de transport en commun12.

Recommandation 12-5 : En collaboration avec le gouvernement fédéral, les autres provinces et les municipalités, mettre en oeuvre une stratégie nationale de transport en commun.

Le financement fédéral n’est qu’un élément de l’équation. C’est l’Ontario qui déterminera le meilleur moyen de financer son infrastructure de transport à l’avenir. Les revenus fiscaux généraux seront eux aussi une source de fonds dans un avenir prévisible. Toutefois, d’autres territoires envisagent des solutions de rechange comme des frais de congestion, des péages routiers à grande échelle, des voies à péage ou des voies réservées aux véhicules multioccupants, une taxe régionale sur l’essence et des surtaxes de stationnement. Chacune de ces solutions donne lieu à des incitatifs qui devraient faire l’objet d’une analyse logique. Toutefois, il sera quasi impossible d’établir un juste équilibre entre ces diverses mesures si on ne consulte pas les citoyens.

Recommandation 12-6 : Amorcer un dialogue ouvert avec les citoyens sur les meilleurs moyens de générer de nouveaux revenus permettant de répondre aux besoins futurs en matière d’immobilisations dans le secteur des transports.

Biens immobiliers

Le gouvernement de l’Ontario est le plus important propriétaire de biens immobiliers de la province. Son portefeuille est constitué de biens d’une grande valeur se chiffrant à quelque 14 milliards de dollars, dont 2 milliards de dollars pour les terrains13. Les avoirs immobiliers de la province comprennent des immeubles de bureaux, des prisons, des palais de justice et des hôpitaux. Ces édifices jouent un rôle important dans la prestation des services à la population de l’Ontario.

Malgré sa grande valeur, le portefeuille immobilier de la province pose problème lui aussi. Comme la plupart des édifices sont vieux (leur âge moyen est de 46 ans), ils nécessitent des travaux d’entretien coûteux. En 2010-2011, la province a dépensé 842 millions de dollars pour le fonctionnement et l’entretien de ces biens. La réduction des dépenses d’entretien ne fait que retarder les dépenses qui devront être engagées à cet égard et peut créer des problèmes plus coûteux à l’avenir. Cela est vrai même si le gouvernement n’utilise pas certains édifices à pleine capacité, si ces derniers sont vacants ou s’il ne prévoit pas les utiliser à l’avenir. L’immobilier peut s’avérer une activité coûteuse. Il faut donc adopter des pratiques permettant de maximiser la valeur de ces biens.

Il faut mettre en oeuvre des mesures raisonnables pour encourager une utilisation plus efficace des locaux actuels. Nous avons appris que les ministères paient des taux inférieurs à ceux du marché pour l’utilisation des édifices gouvernementaux. Cela laisse croire que les ministères occupent davantage de locaux qu’ils ne le feraient s’ils devaient payer le coût total d’occupation.

Recommandation 12-7 : Exiger que les ministères paient les taux du marché pour utiliser les biens immobiliers du gouvernement.

Par ailleurs, le ministère de l’Infrastructure possède des édifices qui sont gérés par un autre ministère et utilisés par ce dernier pour dispenser un programme ou un service. Les prisons et les palais de justice en sont de bons exemples. L’administration des paiements liés aux locaux et aux réparations crée un double emploi inutile. De plus, cet arrangement empêche le gouvernement d’adopter une approche mieux intégrée en vue de rationaliser l’utilisation des biens immobiliers14.

Recommandation 12-8 : Centraliser la gestion des biens immobiliers et des locaux et la confier au ministère de l’Infrastructure plutôt qu’aux ministères individuels.

Les mesures recommandées doivent permettre de réduire l’empreinte immobilière du gouvernement. Ce faisant, l’Ontario augmentera ses chances de monétiser son portefeuille immobilier, ce qu’il doit faire. Dans bien des cas, il est souhaitable d’être propriétaire des biens immobiliers. Toutefois, ce ne devrait pas être la seule approche utilisée. En effet, il existe un large éventail de solutions de rechange novatrices qui pourraient créer des sources de revenus supplémentaires si elles étaient utilisées de façon appropriée. Les ententes de cession-bail, le recours au droit relatif à la propriété du dessus, l’échange de terrains et les instruments fondés sur les biens fonciers en sont des exemples.

Recommandation 12-9 : Élaborer un plan de gestion stratégique du portefeuille immobilier de la province fondé sur les principes du marché pour l’acquisition, la cession et l’utilisation de biens immobiliers, ainsi que pour les investissements dans ces biens.

Électricité

Le rendement du secteur de l’électricité de l’Ontario a des répercussions considérables sur la province. Il y a un lien direct entre ce secteur et le plan financier de la province puisque le gouvernement de l’Ontario est propriétaire de l’Ontario Power Generation (OPG) et de Hydro One et que certaines mesures, comme la Prestation ontarienne pour l’énergie propre (POEP), ont une incidence sur ses dépenses de programmes. De plus, les tarifs d’électricité ont une incidence sur la compétitivité régionale dans les secteurs comme la fabrication et la foresterie, où l’énergie est un facteur de production important. Les politiques comme les tarifs de rachat garantis (TRG) pour l’énergie renouvelable ont pour but d’encourager les entreprises nationales et internationales à investir en Ontario et à créer des emplois pour la population. Enfin, outre ces effets économiques, les politiques visant à modifier le bouquet énergétique ont une incidence directe sur l’environnement.

Jusqu’au 31 mars 1999, Ontario Hydro, un vaste service public d’électricité à intégration verticale appartenant au gouvernement, était le principal service d’électricité de la province. Il produisait et transportait la majeure partie de l’électricité dans la province et la distribuait approximativement au quart des consommateurs ontariens, surtout dans les régions rurales de l’Ontario. Après un grand nombre de critiques concernant le rendement de Ontario Hydro, notamment en raison de dépassements de coûts et de l’augmentation rapide des tarifs au début des années 1990, le gouvernement a adopté la Loi de 1998 sur la concurrence dans le secteur de l’énergie. Aux termes de cette loi, Ontario Hydro a été scindée en plusieurs sociétés, dont Hydro One, l’OPG, la Société indépendante d’exploitation du réseau d’électricité (SIERE) et la Société financière de l’industrie de l’électricité de l’Ontario (SFIEO).

À la suite de la restructuration d’Ontario Hydro, on prévoyait instaurer la concurrence dans le marché de l’électricité (production), notamment pour encourager le secteur privé à investir dans l’infrastructure du réseau. Toutefois, lorsque cette concurrence a été instaurée en mai 2002, les prix ont augmenté et sont devenus volatils au cours de l’été et au début de l’automne 2002. En réponse aux inquiétudes des consommateurs, le gouvernement a gelé les tarifs d’électricité pour les abonnés résidentiels, les petits utilisateurs et d’autres consommateurs désignés. Le 1er avril 2004, ce gel de prix a été remplacé par un plan de tarification d’une durée d’un an qui a été appliqué jusqu’à ce que le gouvernement mette en place une grille tarifaire réglementée pour les abonnés résidentiels, les petits utilisateurs et d’autres consommateurs désignés.

Ces dernières années, le secteur privé a investi des sommes considérables dans le secteur de l’électricité de l’Ontario en raison surtout des contrats à long terme passés avec l’Office de l’électricité de l’Ontario (OEO). Ces contrats d’approvisionnement, qui, au départ, étaient requis pour assurer la fiabilité du réseau, ont été passés parce que les prix de gros de l’électricité étaient trop faibles pour couvrir les coûts engagés par les producteurs privés. De plus, les objectifs politiques tels que le remplacement des centrales au charbon par des sources plus propres comme les installations de production d’énergie renouvelable, les exigences du Programme de tarifs de rachat garantis quant au contenu canadien et les efforts accrus déployés en matière de conservation témoignent des priorités du gouvernement en ce qui concerne la création d’emplois et les avantages environnementaux. Les buts visés par ces politiques et les coûts engagés pour remplacer et entretenir les éléments d’infrastructure vieillissants ont entraîné une hausse des tarifs d’électricité.

Le marché actuel est en partie réglementé par la Commission de l’énergie de l’Ontario (CEO), qui fixe les tarifs de l’électricité produite par les centrales nucléaires et les grandes centrales hydroélectriques de l’OPG. On trouve également sur ce marché des participants ayant passé des contrats d’électricité de longue durée avec des entités comme l’OEO, ainsi que d’autres centrales de l’OPG qui touchent les prix du marché. Tous les six mois, la CEO fixe les prix de l’électricité que paieront les consommateurs résidentiels et les petites entreprises afin d’atténuer la volatilité des prix tout en permettant aux producteurs de recouvrer le coût réel de l’électricité. La CEO réglemente également les tarifs de transport et de distribution.

Incidence financière du secteur de l’électricité

Il y a plusieurs points d’interaction entre la situation financière de l’Ontario et le secteur de l’électricité. Nous nous sommes penchés d’abord sur les dépenses de programmes et les dépenses fiscales directes liées au secteur de l’électricité. Nous n’avons pas tenu compte du rendement des sociétés d’électricité appartenant à la province, car le chapitre 17, qui porte sur les entreprises publiques, décrit l’incidence de ces sociétés sur le plan financier. Nous discuterons ensuite des répercussions financières de la gestion de la dette et du passif de l’ancienne société Ontario Hydro. Enfin, le lien inextricable entre les prix de l’électricité et le rendement économique nous oblige à examiner les moyens possibles de réduire les coûts à long terme pour les consommateurs d’électricité. Nous sommes d’avis que des politiques fondées sur des éléments probants qui se traduisent par des gains d’efficience et d’efficacité s’avéreraient bénéfiques au fil des ans.

I. Dépenses de programmes et dépenses fiscales directes

Les revenus fiscaux soutiennent diverses dépenses de programmes directes visant à subventionner les coûts d’électricité. La plus importante de ces dépenses est la POEP, qui accorde une remise de 10 % sur les coûts d’électricité aux consommateurs résidentiels, aux exploitants agricoles et aux petites entreprises. Cette prestation, qui est entrée en vigueur le 1er janvier 2011, devrait coûter 1,1 milliard de dollars en 2011-2012. Le gouvernement s’est engagé à accorder cette prestation pendant cinq ans. Dans son Plan énergétique à long terme (PELT), le gouvernement reconnaît que les prix de l’électricité continueront d’augmenter. La Commission estime que la POEP devrait être remise en question afin d’atténuer son incidence à long terme sur la situation financière de la province.

Nous savons que le gouvernement a instauré la POEP pour faciliter la transition à des prix de l’électricité plus élevés découlant du rôle accru que joueront les sources d’énergie propre. Toutefois, cette prestation masque le coût réel de l’électricité et décourage la conservation. En outre, nous prévoyons qu’il sera difficile de mettre un terme soudainement à cet incitatif généreux comme on prévoit le faire le 31 décembre 2015, car les consommateurs d’électricité seront confrontés à une hausse abrupte des tarifs. Nous nous inquiétons de la possibilité que la POEP continue d’être payée à même le Trésor provincial et qu’elle mine la capacité de l’Ontario de rétablir l’équilibre budgétaire en 2017‑2018. Pour compliquer les choses, la SFIEO ne garantit pas que la redevance de liquidation de la dette sera éliminée lorsque la POEP prendra fin. Elle a indiqué qu’il est possible que cette redevance ne disparaisse pas avant 201815. Tout atterrissage en douceur découlant de l’élimination de la redevance de liquidation de la dette au moment de l’expiration de la POEP disparaîtrait si ce retard se produisait.

Les coûts de renonciation associés à la POEP sont élevés. La Commission croit fermement que la somme de plus de 1 milliard de dollars par année qui y est affectée pourrait être utilisée à des fins plus efficaces. La Commission serait satisfaite si la POEP était éliminée graduellement. En outre, l’élimination plus rapide ou immédiate du programme serait appréciée.

Recommandation 12-10 : Éliminer la Prestation ontarienne pour l’énergie propre le plus rapidement possible.

Bien que la POEP soit la subvention des tarifs d’électricité la plus importante en Ontario, elle n’est pas la seule. Divers programmes s’adressent à des consommateurs précis (p. ex., les petits ou les gros consommateurs) ou à certaines régions de la province. Chaque initiative réduit les coûts d’énergie des consommateurs (électricité, gaz, mazout, diesel, etc.), mais pourrait décourager la conservation au fil des ans, ce qui entraînerait une hausse des coûts. On devrait revoir ces initiatives régulièrement pour s’assurer qu’elles permettent d’atteindre les objectifs des politiques et assurent l’optimisation des ressources.

Recommandation 12-11 : Revoir tous les autres programmes de subventions pour les coûts d’énergie afin de déterminer s’ils permettent d’optimiser les ressources et d’atteindre les objectifs stratégiques établis.

Aperçu des subventions fiscales provinciales pour les coûts d’énergie

  • Crédit d’impôt de l’Ontario pour les coûts d’énergie et les impôts fonciers : Ce programme fondé sur le revenu permet aux personnes âgées, aux personnes seules et aux familles admissibles de recevoir un crédit maximal de 200 $ par année au titre de leurs coûts d’énergie. Les personnes qui habitent dans une réserve et qui paient des coûts d’énergie domiciliaire et celles qui vivent dans un établissement de soins de longue durée peuvent demander un montant indexé au titre de leurs coûts d’énergie.
  • Fonds d’aide d’urgence aux impayés d’énergie de l’Ontario : Ce fonds, qui est administré par le ministère des Services sociaux et communautaires, aide les Ontariennes et Ontariens à faible revenu qui font face à une urgence liée à l’énergie, comme des impayés d’énergie ou l’obligation de verser un dépôt de garantie ou de payer des coûts de rebranchement pour l’électricité, le gaz naturel et d’autres formes d’énergie.
  • Crédit pour les coûts d’énergie dans le Nord de l’Ontario : Ce programme permanent accorde aux familles du Nord de l’Ontario un montant maximal de 204 $ pour 2011 afin de les aider à payer leurs coûts d’énergie domiciliaire, qui sont souvent plus élevés dans cette région en raison des hivers plus rigoureux. Les personnes seules peuvent recevoir jusqu’à 132 $ pour 2011 dans le cadre de ce programme. Le montant accordé dépend de plusieurs facteurs comme l’âge, le revenu familial et l’état civil. Il est indexé chaque année subséquente.
  • Programme de réduction des tarifs d’électricité pour le secteur industriel du Nord : Ce programme de trois ans, qui coûte en moyenne 150 millions de dollars par année, s’adresse aux grandes industries du Nord de l’Ontario qui consomment plus de 50 000 mégawattheures d’électricité par année. Il accorde une remise de deux cents le kilowattheure lorsque les industries admissibles s’engagent à élaborer et à mettre en oeuvre un vaste plan de gestion de l’énergie. Les remises accordées ont totalisé 105 millions de dollars au 31 mars 2011.

II. Dette insurmontable du secteur de l’électricité

Pendant la restructuration du réseau d’électricité en 1999, un montant de seulement 17,2 milliards de dollars de la dette de 38,1 milliards de dollars accumulée par Ontario Hydro a été considéré comme garanti par la valeur des actifs des sociétés remplaçantes. Il en a découlé une dette insurmontable de 20,9 milliards de dollars. La SFIEO a été mise sur pied pour assumer et gérer la dette de l’ancienne société Ontario Hydro.

La Loi de 1998 sur l’électricité établissait des sources de revenus servant à rembourser la dette insurmontable. Ainsi, l’OPG, Hydro One et les services d’électricité municipaux (SEM) étaient tenus de verser à la SFIEO des paiements tenant lieu d’impôt. De plus, le gouvernement s’est engagé à verser à la SFIEO la partie du bénéfice annuel combiné de l’OPG et de Hydro One supérieure aux coûts de financement de la province liés à ces sociétés. Il a été estimé que ces sources de revenus avaient une valeur de 13,1 milliards de dollars au 1er avril 1999. La différence de 7,8 milliards de dollars équivalait au reliquat de la dette insurmontable estimé au départ. La Loi de 1998 sur l’électricité établit une redevance de liquidation de la dette que doivent verser les consommateurs jusqu’à ce que ce reliquat soit éliminé.

Les revenus de la SFIEO ont une incidence financière considérable, car cette société est consolidée selon la méthode proportionnelle dans les états financiers de la province. Tous les revenus et toutes les charges de la SFIEO, y compris les versements d’intérêt, ont une incidence directe sur le déficit ou l’excédent de la province. De plus, la dette de la SFIEO est incluse dans le bilan de la province. Cet arrangement témoigne de l’importance du rendement financier de l’OPG et de Hydro One, car leurs paiements tenant lieu d’impôt et une partie de leur bénéfice net combiné sont utilisés pour le service de la dette de la SFIEO. De plus, une partie des revenus de la SFIEO provient des paiements tenant lieu d’impôt effectués par les SEM. Ces paiements comprennent des montants équivalant aux impôts fédéral et provincial sur le revenu des sociétés. Ils sont entièrement affectés au service de la dette insurmontable.

Étant donné que les revenus de la SFIEO ont une incidence directe sur le plan financier de la province, le gouvernement provincial doit absolument s’assurer que l’OPG et Hydro One sont exploitées de façon efficace afin d’assurer le service et le remboursement de la dette et du passif de l’ancienne société Ontario Hydro.

III. Moyens de réduire les coûts d’électricité à long terme

Le mandat de la Commission est directement lié aux perspectives financières de l’Ontario. Toutefois, nous estimons que les principes sur lesquels repose le rapport, qui sont décrits au chapitre 3, Notre mandat et notre approche, s’appliquent également à l’assiette des tarifs d’électricité. Cela est particulièrement important dans le contexte du PELT, qui prévoit que les prix de l’électricité augmenteront de 46 % au cours de la période de cinq ans comprise entre 2010 et 2015, en faisant abstraction de la POEP. Il y a plusieurs possibilités de réaliser des gains d’efficience importants dans le secteur et de ralentir l’augmentation des tarifs d’électricité.

Cela dit, la Commission est consciente des nombreux changements survenus dans le secteur depuis que la société Ontario Hydro a été scindée en plusieurs entités en 1999. Une période de normalité pourrait être bénéfique pour le secteur, car elle lui permettrait de faire le point sur le statu quo. Par conséquent, la Commission formule une série de recommandations ayant pour but d’établir un équilibre entre la nécessité d’assurer la stabilité du secteur, d’une part, et celle de maîtriser les coûts, d’autre part.

Recommandation 12-12 : Élaborer un Plan pour le réseau d’électricité intégré (PREI) s’inspirant du Plan énergétique à long terme de l’Ontario.

En 2007, l’OEO a déposé une demande d’approbation du PREI initial auprès de la CEO, mais le processus n’a pas été mené à terme. Une fois approuvé, le PREI fournirait aux producteurs, aux consommateurs, aux services publics et aux autres intervenants un plan détaillé portant sur l’évolution du secteur de l’électricité sur une période de 20 ans.

Recommandation 12-13 : Consolider les 80 sociétés de distribution locales (SDL) de l’Ontario selon les régions afin de créer des économies d’échelle.

La réduction des dépenses de fonctionnement, de gestion et d’administration des SDL de l’Ontario16, évaluées à 1,35 milliard de dollars, entraînerait des économies directes au titre des coûts de livraison de l’électricité facturés.

Un arrangement fiscal axé sur la collaboration entre les gouvernements fédéral et provincial prévoyant une remise, à la province, de l’impôt fédéral des sociétés payé par une société d’électricité nouvellement privatisée faciliterait grandement la réforme des SDL. Le gouvernement provincial pourrait ainsi éliminer la taxe sur les transferts de 33 % perçue sur ces dessaisissements, qui est affectée au remboursement de la dette insurmontable. De plus, cette mesure aiderait à compenser toute perte future de la composante fédérale des paiements tenant lieu d’impôt occasionnée par la vente d’une SDL publique au secteur privé. Il y a un précédent pour une telle coopération, comme en témoigne la version précédente de la loi fédérale intitulée Loi sur le transfert de l’impôt sur le revenu des entreprises d’utilité publique.

De grandes entités régionales pourraient permettre de réaliser des économies de gamme et d’échelle. Elles pourraient jouer un rôle accru dans la planification et la conception des programmes de conservation et assumer une plus grande part de responsabilité quant à la livraison d’autres ressources comme l’eau.

Recommandation 12-14 : Dans le cadre de l’examen du Programme de tarifs de rachat garantis (TRG), prendre les mesures nécessaires pour atténuer l’incidence de ce programme sur les tarifs d’électricité en :

  • abaissant les tarifs offerts au départ dans le cadre d’un contrat de TRG et en adoptant des tarifs dégressifs afin d’encourager l’innovation et de décourager le recours aux subventions publiques17;
  • utilisant à meilleur escient les « voies de sortie » prévues par les contrats actuels.

Recommandation 12-15 : Utiliser le processus de demande de propositions pour la construction de grandes centrales.

Recommandation 12-16 : Passer en revue le rôle des divers organismes du secteur de l’électricité afin de repérer les économies administratives. On pourrait notamment étudier la possibilité de coordonner les fonctions administratives.

Recommandation 12-17 : Intégrer aux prix de gros de l’électricité les coûts de transport, y compris ceux liés aux limites de capacité et à la congestion, dans le cadre d’une vaste restructuration du marché de gros de l’électricité.

Les tarifs d’électricité devraient être moins élevés pour les personnes qui habitent près des centrales. En envoyant des signaux de prix plus efficients au marché, on encouragerait des niveaux optimaux d’investissement dans l’infrastructure du réseau d’électricité, c’est-à-dire les installations de production, de transport et de distribution.

Recommandation 12-18 : Faire en sorte que les tarifs réglementés correspondent davantage aux tarifs de gros en accroissant le ratio des tarifs en période de pointe sur les tarifs en période creuse aux termes du régime de tarifs selon l’heure de la consommation et en offrant aux consommateurs des tarifs applicables aux périodes critiques.

Recommandation 12-19 : Coordonner la mise en oeuvre d’une stratégie d’information proactive de grande portée visant tous les participants du secteur de l’électricité. Cette stratégie devrait, à tout le moins, porter sur les questions suivantes :

  • les ressources électriques de l’Ontario, y compris l’énergie nucléaire, hydroélectrique, thermique et renouvelable;
  • le rôle et l’importance des marchés d’importation et d’exportation de l’électricité;
  • le rôle et les responsabilités des diverses entités du secteur de l’électricité;
  • l’évolution du rôle des consommateurs d’électricité dans le contexte du paradigme lié au réseau intelligent;
  • les facteurs qui influencent les tarifs d’électricité, la façon dont on fournit des renseignements sur les tarifs et les meilleures mesures à prendre pour y faire face.

Recommandation 12-20 : Promouvoir, de façon stratégique, les forces de l’Ontario dans le secteur de l’énergie en misant sur les possibilités d’exportation de biens et de services ontariens.

1 P. Atunes, K. Beckman et J. Johnson, The Economic Impact of Public Infrastructure in Ontario, Le Conference Board du Canada, 2010.

2 Ministère de l’Infrastructure de l’Ontario, Construire ensemble, Emplois et prospérité pour les Ontariennes et les Ontariens, 2011. Téléchargé depuis http://moi.gov.on.ca/pdf/fr/BuildingTogether_Fr.pdf.

3 Rapport d’information financière, 2002-2006, ministère des Affaires municipales et du Logement de l’Ontario et ministère de l’Infrastructure de l’Ontario.

4 Groupe d’experts de la stratégie d’investissement hydraulique, À toute épreuve, l’importance d’améliorer le secteur ontarien de l’eau, 2005. Téléchargé depuis http://www.moi.gov.on.ca/fr/about/pdf/fr/eau/waterpanelReportFr.pdf.

5 V. Gill, Tapped Out: Efficiency Options for Closing the Municipal Infrastructure Gap, Le Conference Board du Canada, 2011.

6 Ibid.

7 Les renseignements présentés dans ce paragraphe et les suivants sont extraits du document de Metrolinx intitulé Le grand projet : Transformer les transports dans la région du grand Toronto et de Hamilton, novembre 2008, que l’on peut télécharger depuis http://www.metrolinx.com/thebigmove/Docs/big_move/081059_MetroLinx_TheBigMoveFR_V3_SM.pdf.

8 Tel qu’indiqué à la page 70 du rapport Le grand projet, la province s’est engagée à accorder un financement de 11,5 milliards de dollars dans le cadre de son initiative Transports-Action 2020 pour aider Metrolinx à mettre en oeuvre son plan.

9 Service marchandises ferroviaire, services de transport de passagers (autobus et train), télécommunications et remise à neuf de wagons.

10 Les premiers ministres Harper et McGuinty annoncent des améliorations importantes au réseau GO, 17 février 2009, téléchargé depuis http://www.premier.gov.on.ca/news/event.php?ItemID=3326&Lang=FR.

11 Transports Canada – Affaires environnementales, Le coût de la congestion urbaine au Canada, 22 mars 2006, téléchargé depuis http://www.gatewaycouncil.ca/downloads2/Cost_of_Congestion_TC.pdf.

12 Chambre de commerce du Canada, Renforcer les réseaux de transport urbain du Canada, téléchargé depuis http://www.chamber.ca/images/uploads/Resolutions/2009/2009%20FRENCH/T-Renforcer%20les%20reseaux%20de%20transport%20urbain%20du%20Canada.pdf.

13 À moins d’indication contraire, les renseignements fournis dans le chapitre proviennent du ministère de l’Infrastructure de l’Ontario.

14 Pour plus de renseignements sur les immeubles utilisés par le secteur de la justice, voir le chapitre 14, Secteur de la justice.

15 Société financière de l’industrie de l’électricité de l’Ontario, Rapport annuel 2011, p. 2.

16 Calcul basé sur les données présentées dans le 2010 Yearbook of Electricity Distributors de la Commission de l’énergie de l’Ontario, p. 7.

17 Par exemple, le programme de tarifs de l’Allemagne équivalant à celui de l’Ontario prévoit une réduction annuelle de 9 % des tarifs accordés aux producteurs d’électricité qui ont recours à des panneaux photovoltaïques. Voir W.E. Mabee, J. Mannion et Tom Carpenter, « Comparing the Feed-in-Tariff Incentives for Renewable Electricity in Ontario and Germany », Energy Policy, 40 (2011), p. 480-489.