Chapitre 15 : Relations de travail et rémunération

Taille des effectifs du secteur parapublic et degré de syndicalisation

L’Ontario compte des milliers d’employeurs du secteur public et plus de 1 million d’employés du secteur parapublic. Ce groupe varié d’employés comprend environ 300 000 personnes travaillant dans le secteur de la santé et des services sociaux, 294 000 dans le secteur de l’enseignement élémentaire et secondaire, 133 000 dans les collèges et les universités, 114 000 dans les municipalités1 ainsi que 65 000 dans la fonction publique de l’Ontario (FPO)2.

Environ 70 % des employés du secteur parapublic sont syndiqués – un pourcentage beaucoup plus élevé que dans le secteur privé, où environ 15 % des travailleurs sont syndiqués3. On note des variations importantes du taux de syndicalisation parmi les sous-secteurs du secteur parapublic. Par exemple, si le taux global de syndicalisation dans le secteur de la santé et des services sociaux oscille entre 45 et 47 %, selon certaines estimations, ce taux est d’environ 75 % dans les hôpitaux et les établissements de soins actifs, d’environ 87 % dans les organismes responsables du bien-être de l’enfance et d’environ 24 % dans les organismes chargés des services de justice pour la jeunesse4. Dans le secteur de l’enseignement élémentaire et secondaire, plus de 95 % des employés sont syndiqués5.

Ce taux élevé de syndicalisation se traduit par une relation à deux sens qui requiert une surveillance conjointe pour favoriser des relations syndicales-patronales efficaces. Tout gouvernement ou organisme désireux de changer la façon dont les services sont offerts doit travailler avec les fournisseurs de services et avec les syndicats qui les représentent.

Tendances dans les relations de travail et l’emploi en Ontario

L’Ontario jouit depuis longtemps de relations de travail raisonnablement bonnes, entrecoupées de périodes de conflit. En général, les arrêts de travail dans le secteur parapublic de l’Ontario sont moins nombreux que dans le secteur privé6.

Au cours des deux dernières décennies, l’Ontario a enregistré une augmentation constante de l’emploi dans les principaux secteurs et industries qui composent le secteur parapublic de la province, notamment l’éducation, la santé et les services sociaux et l’administration publique. De 1989 à 1993 environ, l’emploi a augmenté dans ces grandes industries, puis s’est stabilisé pendant le reste des années 1990; par la suite, il a recommencé à augmenter, d’abord modestement en éducation et en administration publique, puis rapidement après 2005 environ. La hausse de l’emploi dans le secteur de la santé et des services sociaux a été très significative depuis la fin des années 1990. Au cours de la période entre 2000 et 2011, l’emploi dans le secteur public de l’Ontario s’est accru de 39 % dans le domaine des soins de santé et des services sociaux et de 34 % dans le domaine de l’éducation. En 2011, l’emploi dans le secteur parapublic de l’Ontario représentait un peu plus de 17 % de l’emploi total en Ontario7.

Rémunération totale

Depuis 2003, les prix en Ontario, tels que mesurés par l’indice des prix à la consommation, se sont accrus de 17 %, le salaire moyen a augmenté de 24 % et le salaire moyen dans le secteur parapublic a grimpé de 28 %8. Ces gains salariaux sont basés sur des déclarations de revenu provenant d’un échantillon statistique d’Ontariennes et d’Ontariens. Cependant, de simples statistiques comme celles-ci omettent certains facteurs importants relativement à la rémunération en Ontario.

La rémunération totale comprend de nombreux éléments, dont le plus important est généralement le « salaire de base » ou salaire. Lorsqu’on annonce publiquement qu’un employeur et un agent de négociation ont conclu une entente prévoyant, par exemple, des augmentations de 2 % par année pour trois ans, cette information porte habituellement sur l’importance de l’augmentation générale du salaire de base. Cependant, d’autres composantes de la rémunération totale peuvent hausser la croissance de la rémunération au-delà de l’augmentation du salaire de base. Le paiement de primes telles que les heures supplémentaires, les primes de poste, la rémunération au mérite et le mouvement dans une grille salariale peut ajouter beaucoup à la rémunération totale. Par exemple, dans certains secteurs, la rémunération au mérite pour un rendement satisfaisant peut se traduire par une augmentation additionnelle de 3,5 % par année9. Dans d’autres secteurs, la progression dans une grille de qualifications et d’expérience, pour les employés qui ne sont pas au sommet, peut ajouter environ 5 % par année et ce, uniquement pour des gains d’expérience qui ne sont pas liés spécifiquement au mérite10. Comme on projette un faible taux d’inflation dans un avenir rapproché, bien des employés qui bénéficient de tels arrangements pourraient voir leur salaire réel augmenter même en l’absence de hausses globales de leur taux salarial.

Les salaires et les primes sont deux éléments qui contribuent à un avantage salarial « substantiel et continu » du secteur public par rapport au secteur privé au Canada. Parmi les principales raisons citées pour expliquer cet avantage figurent des politiques plus évoluées en matière d’équité salariale dans le secteur public (réduisant ainsi l’écart salarial hommes-femmes) et la tendance des gouvernements à payer davantage le personnel de service non-cadre, un phénomène qui contrebalance statistiquement le moins grand nombre de cadres qui sont généralement moins bien payés que dans le secteur privé. « En d’autres mots, l’écart entre le sommet et la base de l’échelle salariale est moins grand au gouvernement que dans le secteur privé, ce qui est probablement le résultat de pressions exercées par la politique, la population et la négociation collective11. » L’avantage salarial du secteur public a été expliqué par d’autres facteurs tels que le fait qu’en moyenne les travailleurs du secteur public soient plus âgés et aient plus d’ancienneté que ceux du secteur privé et le fait que les employés du secteur public aient en moyenne un degré de scolarisation plus élevé que ceux du secteur privé12.

Les autres éléments importants des coûts totaux de rémunération comprennent les avantages sociaux (p. ex., primes de vacances et assurance-santé), les cotisations aux régimes de retraite et les dispositions touchant la sécurité d’emploi. En général, les avantages sociaux dans le secteur public sont généreux; les employés du secteur public ont souvent accès à des régimes de retraite à prestations déterminées financés conjointement; et plusieurs conventions collectives comprennent des dispositions touchant la sécurité d’emploi qui diminuent considérablement la probabilité que des employés d’une unité de négociation particulière se retrouvent sans emploi (en particulier les employés ayant de l’ancienneté dont la convention collective comprend des dispositions de supplantation13). Il ne fait aucun doute que les avantages sociaux, les régimes de retraite et la sécurité d’emploi sont hautement appréciés par les employés ainsi que par beaucoup d’employeurs qui reconnaissent que cela réduit le roulement et contribue à la continuité et à la stabilité de la main-d’oeuvre. Par conséquent, ces éléments doivent être considérés comme partie intégrante du programme de rémunération total qui est négocié avec les employés et les groupes d’employés.

Le défi

La croissance des salaires dans le secteur public a ralenti depuis l’annonce de mesures de restriction par le gouvernement en mars 201014. Cependant, plusieurs conventions importantes, dont celle qui couvre les 24 875 médecins de l’Ontario15 et celles qui couvrent les plus de 200 000 employés équivalents temps plein (ETP) dans le secteur de l’éducation, n’ont pas été négociées depuis l’annonce des restrictions en 2010.

Dans les chapitres précédents du présent rapport, on a décrit l’ampleur du défi financier auquel fait face l’Ontario. Pour atteindre l’objectif d’un budget équilibré d’ici 2017-2018, il faudra freiner les dépenses des programmes. Comme on l’a indiqué, cette contrainte prendra différentes formes selon les secteurs. Il y a cependant une recommandation qui s’étend à tous les secteurs, c’est la nécessité de modérer pendant une longue période la croissance de la rémunération totale du secteur public.

Il est tentant d’affirmer que cette modération devrait résulter d’une réduction ou d’un gel des salaires. Bien qu’une modération temporaire des salaires puisse être nécessaire pour atteindre des objectifs financiers à court terme, des mesures à plus long terme nécessiteront des approches coopératives pouvant amener le changement institutionnel et systémique recommandé dans le présent rapport. En fin de compte, la modération quant à la rémunération totale exigera que les restrictions salariales mènent à une réduction des effectifs, appuyée par une augmentation de la productivité et une amélioration de la prestation des services.

Le gel des salaires est un instrument qui a été utilisé couramment par les gouvernements antérieurs dans la lutte contre le déficit. Cependant, l’histoire montre que les gels de salaires sont souvent suivis par des périodes de rattrapage. Dans le climat économique actuel, une telle mesure saperait les résultats financiers à long terme visés par notre mandat et ferait du tort aux relations de travail. La Commission a fait face à beaucoup de confusion quant à ce que veulent dire deux arrêts16 de la Cour suprême du Canada pour des questions comme le gel des salaires. Cependant, de l’avis de la Commission, ces arrêts mettent l’accent sur l’importance de la consultation lorsque les gouvernements cherchent à atteindre certains résultats dans les relations de travail. L’intérêt de maintenir de bonnes relations de travail à long terme et les lois émergentes nous imposent de suivre la même voie en ce moment : s’assurer que les objectifs financiers et leurs conséquences pour la rémunération des travailleurs soient énoncés très clairement, puis négocier en vue d’obtenir les résultats désirés.

Dans le chapitre 3, Notre mandat et notre approche, la Commission a formulé des recommandations sur la taille des effectifs et la syndicalisation que nous examinons de nouveau dans le présent chapitre. Il serait judicieux de mettre l’accent sur les résultats des programmes et leurs budgets plutôt que sur des limites arbitraires quant à la taille de la fonction publique. Il ne devrait pas exister de parti pris idéologique ou autre en faveur ou contre la prestation des services par le secteur public ou le secteur privé. Ces questions devraient être abordées d’un point de vue logique et pratique : qu’est-ce qui entraîne le meilleur résultat pour la population ontarienne? Qu’est-ce qui procure les meilleurs services publics à un coût abordable? De plus en plus, les services devraient faire l’objet d’appels d’offres afin d’optimaliser les résultats. Par contre, le candidat retenu ne devrait pas être choisi simplement parce qu’il offre le plus bas prix. La décision devrait être basée sur le coût ajusté pour tenir compte de la qualité. Dans certains cas, un critère de qualité peut comprendre la capacité de dispenser des services dans les deux langues officielles.

Les recommandations touchant la rémunération et les effectifs devraient privilégier une vue d’ensemble. Tant que le système continue de déployer les mêmes solutions à court terme (c.-à-d. gels des salaires ou de l’embauche, objectifs globaux de réduction des ETP, suspension de la rémunération au rendement), le gouvernement finira par se retrouver dans la même situation. Un changement dans la manière de penser doit avoir lieu de sorte que les approches visent une vaste transformation sectorielle plutôt que des solutions à court terme. Le principal problème (et la principale solution) ne peuvent pas être les effectifs eux-mêmes. Les discussions doivent d’abord chercher à déterminer quelles activités et quels services le gouvernement devrait mettre en oeuvre ainsi que quels objectifs stratégiques et quels résultats devraient être poursuivis.

En théorie, le système des relations de travail en Ontario devrait permettre aux gouvernements, aux employeurs, aux employés et aux représentants des employés de travailler ensemble afin d’offrir les services publics sur lesquels compte la population. Les principes et les recommandations ci-après ont pour objet de mieux faire concorder la réalité avec cette théorie.

Principes

  1. Le système des relations de travail en Ontario devrait être équilibré, efficace et transparent. Il devrait respecter les intérêts des employeurs et des employés; aider à optimiser les ressources pour les citoyens qui reçoivent des services publics; et être perçu comme remplissant ces deux objectifs.
  2. Les conventions collectives négociées entre les parties sont préférables aux règlements ou aux résultats obtenus par voie législative ou par arbitrage.
  3. La reddition de comptes en matière de relations de travail et de prestation de services devrait être répartie de façon appropriée. Les gouvernements, les employeurs du secteur parapublic et les agents de négociation doivent avoir un degré approprié de responsabilité quant aux résultats des négociations. Les cadres et les employés du secteur parapublic doivent avoir un degré approprié de responsabilité quant à la prestation de services publics de grande qualité et à l’optimisation des deniers publics.
  4. Les grands changements systémiques devraient s’insérer dans une plus vaste vision où les relations de travail jouent un rôle, mais ne sont pas une fin en soi.

Un système équilibré, efficace et transparent

Un système équilibré

Services essentiels

Il est généralement reconnu que les règlements négociés ou les résultats obtenus par les parties par suite de négociations collectives sans contraintes accompagnées du droit de grève ou de lock-out sont supérieurs aux autres mécanismes pour la conclusion de conventions. On considère que les parties sont alors mieux placées pour comprendre les compromis qui leur permettent d’optimiser leur position. De plus, il est plus probable qu’elles acceptent le règlement ou les résultats si la convention a été négociée librement (p. ex., plus forte probabilité d’un taux plus bas de griefs).

Certains emplois sont souvent considérés comme essentiels. Si les parties ne conviennent pas d’un règlement et que le syndicat décide d’exercer son droit de grève, le public dans son ensemble prend immédiatement intérêt à la question. « Plusieurs des services fournis dans le secteur parapublic sont considérés comme "essentiels" dans la mesure où retenir la prestation de ces services  aurait une incidence marquée sur la santé et/ou la sécurité du public17. »

Il est très difficile de déterminer quels services devraient être considérés comme « essentiels » parce qu’il n’existe pas de test décisif en matière de préjudice. Dans certains cas mettant en jeu la santé ou la sécurité personnelle, la distinction est claire, mais dans beaucoup d’autres cas, elle ne l’est pas. Certaines interventions médicales peuvent attendre, d’autres peuvent attendre mais pas trop longtemps, alors que d’autres peuvent devoir être effectuées immédiatement. De plus, il faut tenir compte de la tolérance des consommateurs et du public ainsi que du climat politique. Il se pourrait que la population touchée ne tolère guère les interruptions de service dans le domaine des soins de santé ou de l’enseignement élémentaire ou secondaire et que les personnes qui ne sont pas affectées (c.-à-d. les gens en santé et ceux qui n’ont pas d’enfants d’âge scolaire) aient une plus grande tolérance à cet égard. Il n’existe donc pas de test décisif permettant de distinguer les services particuliers qui sont essentiels de ceux qui ne le sont pas.

Divers gouvernements ont eu tendance à prendre des mesures stratégiques pour réagir aux pressions du public afin d’éviter un tollé découlant d’interruptions dans la prestation des services publics. Les mesures stratégiques des gouvernements pour contrer les pressions du public suivent habituellement l’une des voies suivantes :

  1. Augmenter le nombre de travailleurs désignés dans une unité de négociation (c.-à-d. augmenter la proportion d’employés désignés comme essentiels, afin de maintenir à un niveau de base les services publics considérés comme essentiels);
  2. Recourir davantage à l’interdiction catégorique de faire la grève.

« Dans les relations de travail, la question principale consiste à déterminer quelles industries ou quels employeurs fournissent des services essentiels et quelle proportion d’une main-d’oeuvre donnée devrait être considérée comme essentielle. Cette question décide du droit de grève ou, dans le cas d’entreprises où seulement une partie de la main-d’oeuvre est désignée comme essentielle, si une grève des employés qui restent aurait des répercussions significatives sur les activités de l’employeur … [et si] … les employeurs du secteur parapublic font face à des pressions et ont des motivations particulières pour recourir à la désignation d’employés comme étant essentiels; tout comme les syndicats et les employés se méfient de la tendance à invoquer ce raisonnement pour limiter le droit de grève18. »

Recommandation 15-1: Mettre sur pied un groupe de travail autonome qui serait chargé d’examiner et de déterminer quels emplois et quelles industries du secteur parapublic devraient être considérés comme fournissant des services essentiels, le processus approprié pour désigner les travailleurs essentiels et la forme appropriée des mécanismes de résolution de conflits pour les industries et les emplois du secteur parapublic.

La Commission comprend que la question est très complexe et que toute décision de désigner un service comme étant « essentiel » nécessite des compromis, comme cela a été exprimé précédemment. Cependant, comme nous l’avons énoncé clairement dès le départ, les résultats négociés librement entre les parties sont toujours la meilleure solution. Environ le tiers des employés du secteur parapublic de l’Ontario occupent des postes considérés comme essentiels; l’Ontario a le pourcentage d’employés du secteur parapublic le plus élevé au Canada appartenant à ce groupe. Une revue indépendante chercherait à définir le test décisif et déterminerait si les services publics considérés comme essentiels en Ontario sont les services appropriés.

Arbitrage de différends

Au Canada, il existe un cadre législatif bien établi s’appliquant au droit de négocier, et ce cadre doit être respecté. Cependant, cela ne signifie pas que le changement ne soit pas possible ou nécessaire, mais plutôt qu’il doit être fait dans un esprit de collaboration et être mené de bonne foi.

La nécessité d’atteindre un équilibre entre les droits des travailleurs et les besoins des employeurs est un élément clé de notre système de relations de travail. Comme dans le cas de tout système vaste, complexe et d’une importance cruciale, il importe d’en examiner les composantes afin de s’assurer qu’elles fonctionnent tel que prévu. Le système d’arbitrage est l’une de ces composantes ayant été examinée de plus près ces dernières années.

En Ontario, le système d’arbitrage des différends est un déterminant important des règlements salariaux (rémunération) pour les employés syndiqués du secteur parapublic. Tous les employés d’hôpitaux, les préposés aux soins de longue durée, les agents de police, les pompiers professionnels et les employés de la Commission de transport de Toronto n’ont pas le droit de grève et, par conséquent, ont recours à l’arbitrage des différends pour le règlement de questions non résolues relevant de négociations collectives. On se sert aussi périodiquement de l’arbitrage des différends dans d’autres industries telles que les services ambulanciers et l’énergie et ce système est utilisé comme mécanisme de dernier recours pour le règlement des différends lorsque des employés en grève sont forcés de retourner au travail.

Le système d’arbitrage des différends est très important. Malheureusement, il est de plus en plus scruté et critiqué. Ce système doit donc non seulement bien fonctionner, mais aussi être perçu comme fonctionnant bien.

La Commission a entendu plusieurs présentations d’employeurs du secteur parapublic qui ont affirmé que le processus d’arbitrage est gravement fautif et même détraqué. Parmi les plaintes formulées figurent les décisions en faveur de hausses de rémunération élevées, le peu d’importance accordé aux arguments portant sur la capacité de payer et les délais prolongés qui sont parfois suivis d’augmentations rétroactives élevées qui n’ont pas été prévues au budget.

Nos recherches nous amènent à formuler des recommandations afin d’améliorer le processus d’arbitrage, mais nous nous empressons d’ajouter que nous ne considérons pas que le système soit détraqué. En général, les décisions d’arbitrage suivent des règlements librement négociés. La notion de la capacité à payer est naturellement difficile à appliquer dans le secteur public où la plupart des employeurs pourraient augmenter les taxes s’il le fallait. De plus, nous avons constaté que souvent l’employeur ne présentait pas de preuves aux arbitres pour appuyer cet argument.

Nous croyons que les recommandations ci-dessous amélioreront le système. Cependant, à elles seules, les modifications apportées ne changeront pas de façon substantielle les hausses de rémunération accordées par suite de l’arbitrage. La situation financière dicte que ces augmentations soient rigoureusement restreintes au cours des prochaines années. Cela n’arrivera que si les employeurs du secteur public adoptent des positions strictes mais justes lors des négociations. Une telle attitude se reflétera probablement dans l’arbitrage.

Lorsque le gouvernement, les employeurs du secteur parapublic et les agents de négociation ont établi un modèle de négociation d’augmentations salariales modérées, les arbitres de différends devraient suivre cet exemple.

Réunir sous un même toit le processus d’arbitrage des différends

La Commission a reconnu la nécessité d’établir des principes et des résultats qui favoriseraient nos recommandations en vue de la réforme du processus d’arbitrage des différends.

Recommandation 15-2 : Établir les principes et résultats généraux qui sont nécessaires à la réforme du processus d’arbitrage des différends.

Il faut établir plusieurs principes fondamentaux pour maintenir l’intégrité du processus d’arbitrage des différends :

  • Affectation des arbitres à des cas, indépendamment des parties;
  • Coordination de l’affectation aux cas, en partie pour faire en sorte que les cas soient traités rapidement et efficacement;
  • Surveillance : exigence que les décisions soient passées en revue, de manière à s’assurer qu’elles reflètent des évaluations claires basées sur des critères spécifiés;
  • Transparence : la publication des décisions et des résumés de décisions est essentielle; cela constitue une forme de réglementation externe en raison de la pression exercée par les parties et par le public intéressé.

Recommandation 15-3 : Le processus d'arbitrage devrait normalement commencer par la médiation, avant l’arbitrage proprement dit, afin de tenter d’en arriver à un règlement négocié entre les parties.

Nous réitérons que les meilleurs règlements sont négociés librement entre les parties. La Commission reconnaît qu’il n’est pas toujours possible d’en arriver à un règlement négocié, mais on devrait faire tous les efforts possibles pour amener les parties à tenter d’y parvenir. Une entente négociée est toujours préférable à une entente obtenue par voie législative ou par arbitrage.

Recommandation 15-4 : Le système d’arbitrage doit être modifié en mettant l’accent sur des analyses plus objectives basées sur des critères objectifs et appuyées par des données et des recherches systématiques.

Élaborer et proposer des changements aux lois et aux procédures dans le domaine du travail et autres domaines qui orientent le processus d’arbitrage, dans le but de créer un processus plus efficace et un champ d’activités plus professionnel, avec des normes et une formation appropriée.

Les changements devraient comprendre les suivants :

  • Mettre sur pied une commission ou un tribunal indépendant pour créer, maintenir et gérer une liste ou un groupe d’arbitres indépendants. Le nombre idéal serait peut-être de trois. Les arbitres seraient affectés à des cas par la commission ou le tribunal indépendamment des parties en cause. L’affectation des arbitres et des médiateurs devrait être coordonnée dans l’ensemble du secteur parapublic et on devrait prendre des dispositions pour la nomination d’arbitres dans tous les domaines du secteur parapublic. Une liste ou un groupe de trois arbitres pourrait fonctionner, mais si l’on ne tient pas compte des principes et des résultats prévus pour le processus d’arbitrage des différends, ni l’une ni l’autre de ces options ne fonctionnerait bien. La Commission souligne également qu’il est d’une importance capitale pour la mise en oeuvre du modèle d’une liste ou d’un groupe que les arbitres soient à l’abri de l’influence ou de l’ingérence du gouvernement.
  • Établir une limite quant à la durée du processus d’arbitrage et quant au temps que peuvent prendre les arbitres pour rendre une décision (les arbitrages peuvent prendre jusqu’à trois ans, souvent parce que les parties cherchent un arbitre en particulier et que celui-ci est occupé; en raison de tels retards, les décisions rendues ne correspondent pas toujours au climat actuel).
  • Établir des critères objectifs spécifiques et bien définis dont les arbitres de différends seraient tenus de tenir compte lorsqu’ils formulent leurs décisions. Par exemple, le critère portant sur la « capacité de payer » devrait être élargi de manière à inclure l’environnement économique et financier et des critères de productivité, dans le cadre des décisions d’arbitrage.
  • Les arbitres devraient être tenus de fournir des évaluations et des raisons claires motivant leurs décisions en se basant notamment sur des critères spécifiques et bien définis précisés dans la loi.
  • Assurer la transparence en rendant publiques les décisions d’arbitrage par voie électronique.
  • Les arbitres devraient respecter les paramètres bien définis du processus et les attentes des intéressés relativement à la qualité et à la portée des décisions rendues. Ils ne devraient pas rendre de jugements sur les questions qui ne leur ont pas été présentées par les deux parties.
  • Un soutien centralisé devrait être fourni aux arbitres, selon les besoins.
  • Augmenter la professionnalisation du travail d’arbitre afin d’améliorer la qualité des services d’arbitrage. Deux aspects doivent être considérés à cette fin. En premier lieu, il faut cerner les compétences essentielles requises pour l’exercice de la profession et mettre au point des programmes conçus pour les développer. Deuxièmement, dans le cas des arbitres et des médiateurs dont les décisions affectent les intérêts fondamentaux de tierces parties, un code de conduite devrait être mis au point pour la profession.

Comme c’est le cas avec tout changement, certains groupes seront affectés négativement et feront preuve de résistance. Dans le cas des changements proposés ci-dessus, il est probable que la collectivité des arbitres en Ontario soit mécontente des conditions additionnelles imposées à leur profession. De plus, l’imposition d’une commission ou d’un tribunal indépendant pour créer, maintenir et gérer une liste d’arbitres et de médiateurs indépendants pourrait limiter la capacité des médiateurs à choisir leurs causes et, par conséquent, affecter directement leur gagne-pain.

Le gouvernement devrait s’attendre à des critiques et être en mesure d’expliquer la raison des changements qu’il veut apporter. Les droits des employés doivent être respectés, tout comme les besoins des citoyens qui dépendent des services publics alors que les budgets diminuent. La communication, tout comme le système, doit être équilibrée.

Un système efficace

La main-d’oeuvre et l’économie de l’Ontario se transforment. Sa population vieillit; la concurrence mondiale s’intensifie; la technologie s’améliore; et tout porte à croire que nous connaîtrons une longue période de croissance économique plus lente que dans le passé.

Comme cela a été dit dans les autres chapitres, la prestation des services publics devra se faire de façon différente – avec plus d’efficacité et d’efficience – si on veut les maintenir au niveau actuel. Cela implique un accroissement de la productivité, c’est-à-dire plus de services fournis par employé.

Il s’agit principalement d’un problème de gestion. La plupart des employés du secteur parapublic de l’Ontario sont instruits, hautement compétents et dévoués. Cependant, le système mis en place pour les gérer ne mesure pas bien la productivité et n’encourage personne à prendre des mesures pour l’améliorer.

Cette situation peut et doit changer.

Recommandation 15-5 : Ne prévoir aucune hausse budgétaire pour les coûts salariaux au sein du gouvernement de l’Ontario, de sorte que toute augmentation soit comprise dans les taux de croissance respectifs recommandés dans le présent rapport.

Cela encouragera les ministères et les organismes à réévaluer constamment leurs dépenses internes et aidera à maintenir une certaine tension saine qui élimine les inefficiences.

Des réévaluations annuelles des budgets ministériels appuient également les examens plus approfondis des services que nous préconisons dans d’autres sections du présent rapport. L’adoption d’une prestation plus efficace des soins de santé, de l’éducation et des services sociaux aura inévitablement des conséquences sur les relations de travail. Lorsqu’un organisme est éliminé, que deux organismes fusionnent ou que la responsabilité pour la prestation d’un service est impartie à une autre entité, la main-d’oeuvre est affectée. Le gouvernement a la responsabilité de s’assurer que ces effets sont contrebalancés par la nécessité d’une prestation des services plus efficace.

Recommandation 15-6 : Les dispositions de supplantation (c.-à-d. l’ancienneté) dans les conventions collectives empêchent indûment la mise en place d’une fonction publique progressiste et efficiente. Le gouvernement doit travailler avec les agents de négociation et les employeurs afin d’explorer des solutions pour modifier ces dispositions et suivre les progrès accomplis en vue de la résolution de ce problème.

Recommandation 15-7 : Ne pas laisser les préoccupations quant aux obligations du successeur dans le secteur parapublic empêcher les privatisations ou les fusionnements qui sont pertinents et essentiels au succès de la réforme. Les conventions héritées ne durent pas éternellement. Les dispositions peuvent être acceptées initialement puis négociées différemment lors de leur renouvellement.

Recommandation 15-8 : Envisager d’élargir les pouvoirs de la Commission des relations de travail de l’Ontario afin de faciliter la mise en place de structures de négociation efficaces et rationnelles qui soutiennent la prestation de services publics efficaces et de qualité.

Les nouveaux pouvoirs pourraient inclure l’une ou l’autre des options suivantes :

  • lors de la réception d’une demande d’accréditation d’une nouvelle unité, combiner la nouvelle unité avec des unités qui existent déjà chez cet employeur;
  • lors du fusionnement de deux employeurs, combiner des unités (comme cela se produit maintenant dans le secteur public en vertu de la Loi de 1997 sur les relations de travail liées à la transition dans le secteur public);
  • lors de la réception d’une demande d’un syndicat ou d’un employeur, en tout temps, combiner des unités qui existent déjà chez cet employeur.

Une autre façon pour le gouvernement de soutenir la transition vers une prestation des services plus efficace dans le secteur parapublic consiste à établir de nouvelles relations avec les employeurs de ce secteur.

Pour qu’il réussisse à instaurer de façon durable la modération dans la rémunération du secteur parapublic et une attitude réceptive aux besoins critiques des employeurs du secteur cernés par ceux-ci, le gouvernement devra encourager et guider ces employeurs de façon directe et soutenue. Cette approche pourrait prendre diverses formes :

  • Imposer aux employeurs l’adoption de pratiques exemplaires en matière de négociations et les soutenir à cet effet. Parmi ces pratiques figurent l’établissement des coûts de la rémunération totale, la préparation aux négociations, la coordination avec d’autres employeurs du secteur parapublic, la communication avec le gouvernement relativement à leurs plans et l’obligation de fournir de l’information sur les résultats atteints.
  • Établir des objectifs pour les employeurs du secteur parapublic (c.-à-d. des attentes spécifiques quant à la rémunération totale et aux éléments non monétaires coûteux).
  • Établir des paramètres pour les employeurs, qui seraient mis en application par le biais des leviers de financement.

En réalité, le gouvernement a la responsabilité d’encourager l’atteinte de résultats viables dans les négociations du secteur parapublic et de soutenir les employeurs de ce secteur et les agents de négociation afin que de tels résultats soient obtenus. La forme que prendra cet appui sera différente d’un secteur à l’autre.

Recommandation 15-9 : Rationaliser encore davantage les négociations, tout en reconnaissant qu’il existe de nombreux modèles de négociations rationalisées (p. ex., centralisées, coordonnées, imposées par la loi, volontaires). On devrait aussi collaborer avec les employeurs et les agents de négociation du secteur parapublic afin de déterminer le modèle le plus approprié secteur par secteur.

La structure globale de négociation dans la province doit changer. Avec plus de 3 900 unités de négociation, elle est actuellement très fragmentée. Beaucoup d’unités manquent de ressources, en particulier dans le secteur parapublic. Avec un grand nombre de conventions collectives, il est difficile pour beaucoup d’employeurs, en particulier les petits employeurs, de consacrer les ressources appropriées aux négociations. La consolidation de la négociation permettrait d’atténuer, dans une certaine mesure, les effets de ce problème. En définitive, la province doit prendre des mesures pour réduire le nombre d’unités de négociation et faire en sorte que cela permette une attention et une allocation des ressources plus constante et plus complète.

Un plus petit nombre de conventions collectives réduira les coûts indirects pour les employeurs et les agents de négociation. Par contre, cela n’entraînera pas directement de règlements salariaux moins élevés.

Les négociations centralisées peuvent prendre la forme d’une table cadre pour négocier des questions d’intérêt pour l’ensemble d’un secteur (p. ex., les salaires et les avantages sociaux) en conjonction avec des sous-conventions traitant de questions relatives aux usages locaux et aux distinctions en matière de structures de poste et de méthodes de travail. Grâce à cette approche à deux niveaux, il n’est pas nécessaire de consolider les unités de négociation ou de normaliser les modalités et les pratiques locales. Selon l’industrie ou le segment du secteur parapublic, le cadre de négociation centralisée peut être structuré selon un emploi à l’échelle de tout un secteur ou selon une combinaison d’employeurs et d’emplois spécifiques. À titre d’exemple, mentionnons l’enseignement élémentaire et secondaire, les collèges, des emplois précis en santé et les organismes communautaires et sociaux bénéficiaires de paiements de transfert. Certains segments du secteur parapublic ne se prêteraient pas à des modèles de négociation plus centralisés.

Cependant, même lorsque la négociation centralisée ne conviendrait pas, on devrait mettre en place des mécanismes pour soutenir une coordination désirable. Il serait utile d’encourager des pratiques sectorielles et locales efficaces, y compris un dialogue permanent, ainsi que la collecte et l’analyse de données pertinentes.

Recommandation 15-10 : Le gouvernement devrait faciliter le passage volontaire à la négociation centralisée, dans le cas des municipalités, particulièrement en ce qui concerne les négociations avec les services policiers et les services d’incendie.

Dans le cas des municipalités, un problème fondamental tient au fait qu’elles ont toutes des bases de financement différentes (c.-à-d. leurs revenus autonomes – impôt foncier, frais d’utilisation, droits de permis municipaux, redevances d’aménagement, revenus de placements, etc. – et le financement provenant des paliers supérieurs de gouvernement). La négociation centralisée fonctionne le mieux lorsque l’employeur a une seule enveloppe de financement (p. ex., la FPO et ses employés). Dans certains cas, les très petits employeurs seraient fortement désavantagés s’ils devaient assumer un règlement salarial accepté par de grands employeurs qui ont la bourse mieux garnie.

La Commission reconnaît que, pour les raisons expliquées précédemment, la négociation centralisée obligatoire ne serait pas une solution idéale pour les municipalités. Les plus faibles au point de vue financier feraient probablement face à des hausses de rémunération légèrement plus élevées que la normale, plutôt que les plus grandes ne voient diminuer les augmentations salariales de leurs employés.

L’avantage de cette approche volontaire à la centralisation des négociations municipales tient à ce que les négociations, sans être totalement « centralisées », pourraient être « plus centralisées ». Les plus grandes municipalités, ou certains groupes d’entre elles, auront tendance à négocier ensemble et les plus petites feront de même, mais séparément des plus grandes.

Un système transparent

Les relations de travail et la rémunération dans le secteur public font l’objet de plusieurs idées fausses. Souvent, les conceptions erronées sont amplifiées par un discours portant sur des demandes syndicales « déraisonnables » ou des « compressions » proposées par l’employeur. Beaucoup de citoyens réagissent de façon émotive aux questions touchant les relations de travail dans le secteur public. Certains peuvent se sentir solidaires avec d’autres travailleurs luttant pour leurs droits ou leur gagne-pain, alors que d’autres – surtout s’ils ne bénéficient pas du même degré de protection quant aux avantages sociaux et à la sécurité d’emploi – peuvent prendre instinctivement le parti de l’employeur. En général, les relations de travail dans le secteur public sont une question hautement politisée.

Un gouvernement qui s’efforce d’optimiser les deniers publics et d’offrir des services publics de façon durable doit s’élever au-delà des politiques fondées sur des réactions impulsives. Il doit s’en tenir aux faits :

  • La rémunération totale ne comprend pas seulement les salaires. Par conséquent, dans toute discussion portant sur la rémunération totale, on doit tenir compte de tous les éléments d’un règlement salarial, y compris les avantages sociaux, les régimes de retraite, la sécurité d’emploi,  les conditions de travail et les règlements de travail.
  • Il n’existe pas d’emploi « typique » dans le secteur public (comme il n’en existe pas d’ailleurs dans le secteur privé). Il n’est donc pas pertinent de considérer de la même manière tous les employés du secteur parapublic ni de les traiter de la même manière en ce qui concerne la rémunération.
  • Il y a des difficultés à mesurer la productivité dans différentes catégories d’emploi (tant dans le secteur public que dans le secteur privé) et à comparer des catégories d’emploi, mais elles peuvent être surmontées.
  • Les marchés du travail sont importants, mais l’existence d’employeurs monopolistes dans le secteur public complique l’influence de ces marchés. En général, les primes de maintien en poste ne devraient pas être offertes aux employés dans des postes où il existe un excédent de main-d’oeuvre disponible.

Ces faits peuvent et doivent être confirmés par des données. Pour favoriser des relations de travail équilibrées, efficaces et transparentes, il est essentiel de s’appuyer sur une information de qualité et de source indépendante.

Recommandation 15-11 : Mettre sur pied un bureau d’information sur les relations de travail qui serait chargé de recueillir et de diffuser le type de données et d’information qui sont utiles aux employeurs et aux syndicats du secteur parapublic dans le cadre de leurs négociations; et de déceler les lacunes dans les données, l’information et les connaissances. La mise au point de données et de mesures de productivité est d’une importance particulière.

  • Par l’entremise du bureau, appuyer la recherche sur des questions ciblées ayant une importance particulière pour le processus des négociations collectives (p. ex., études sur la productivité; résolution de différends; arbitrage). De plus, les données recueillies devraient porter notamment sur les conventions collectives. Elles seraient publiées en tant que données brutes sur Internet.
  • Ce bureau appuierait la commission ou le tribunal indépendant pour les arbitres et les médiateurs indépendants en fournissant des données objectives et autres renseignements courants sur la conjoncture ouvrière, économique et financière.

Recommandation 15-12 : Mettre sur pied un vaste système d’étalonnage transparent pour la rémunération dans la fonction publique de l’Ontario et le secteur parapublic. Ce système comprendrait une estimation des coûts de tous les aspects de la rémunération, y compris les avantages sociaux, les prestations de retraite et l’évolution salariale selon l’ancienneté.

Dans le chapitre 19, Gestion du passif, nous discutons plus en détail des régimes de retraite du secteur public et formulons des recommandations à ce sujet.

Répartir la responsabilité de façon appropriée

Comme devrait l’énoncer clairement le présent chapitre, la question des relations de travail en est une d’équilibre. Les employés et les employeurs du secteur public ont des responsabilités les uns envers les autres ainsi qu’envers le gouvernement et les Ontariennes et Ontariens. À ce titre, les employés et les employeurs du secteur public doivent être tenus responsables.

Recommandation 15-13 : S’assurer que les dirigeants de la fonction publique de l’Ontario et du secteur parapublic soient tenus responsables et qu’ils soient adéquatement rémunérés et encouragés par des primes de rendement à mener et à exceller.

La présente recommandation devrait s’appliquer aussi bien à la FPO qu’au secteur parapublic, mais la FPO devrait donner l’exemple.

Pour réaliser cette vision, il faudra compter sur des employés de la plus haute compétence, y compris les gestionnaires. Cela signifie que ceux-ci doivent être adéquatement rémunérés et encouragés grâce à la structure de récompenses. On devrait résister à la tentation habituelle de suspendre les primes des gestionnaires en période de restrictions.

Les employés qui, à l’issue d’une évaluation de rendement, sont considérés comme ayant dépassé les exigences de leur emploi devraient recevoir des primes importantes. Si le gouvernement veut restreindre globalement les primes versées, il pourrait diviser la deuxième catégorie d’évaluation, qui est aussi la plus grande. En ce moment, cette catégorie d’employés « pleinement efficaces », qui inclut environ 70 % des gestionnaires, reçoit une prime automatique qui s’ajoute au salaire de base (jusqu’à l’atteinte du plafond salarial pour la catégorie). Il pourrait y avoir deux catégories à l’intérieur de ce groupe, une partie seulement des employés ayant droit à la prime, ou on pourrait établir deux niveaux de primes. La troisième catégorie, c.-à-d. les employés qui ne répondent pas pleinement aux exigences mais qui se trouvent dans cette position en raison de circonstances exceptionnelles et probablement temporaires, comme commencer un emploi, n’aurait pas automatiquement droit à la prime. Les employés qui ne satisfont pas aux exigences ne recevraient toujours pas de primes et seraient clairement avisés qu’ils seraient congédiés si leur rendement ne s’améliorait pas dans un court délai. Comme dans toute organisation, il est probable qu’un certain pourcentage d’employés ne donnent pas un rendement satisfaisant et cela devrait se refléter dans la répartition de l’ensemble des évaluations.

On devrait encourager une telle approche stricte mais juste à l’échelle du secteur parapublic. Un dialogue sur la rémunération et les primes de rendement appropriées des cadres de direction a été amorcé dans le secteur de la santé. Ces discussions devraient être étendues aux autres secteurs. En général, les cadres dont le rendement est inadéquat devraient être tenus responsables. Par ailleurs, on devrait encourager et retenir ceux qui donnent un rendement satisfaisant.

Recommandation 15-14 : S’assurer que les descriptions de tâches et les dispositions des conventions collectives définissant la capacité de la direction à organiser le travail aient suffisamment de souplesse pour permettre le mouvement des personnes de sorte que les meilleurs employés soient au bon endroit, au bon moment.

Le gouvernement aura besoin d’une plus grande souplesse pour muter les employés, pour résoudre la question du rendement inadéquat du personnel et pour traiter des secteurs qui ne sont plus prioritaires ou dont le travail pourrait être fait plus efficacement par une autre entité. Le gouvernement doit être mieux organisé dans ses efforts pour congédier les fonctionnaires qui ne satisfont pas aux exigences de leur emploi de façon significative. Souvent, on ne fait pas l’effort parce que le processus peut être long et difficile, mais cela laisse entendre malheureusement que les deniers publics continueront d’être affectés là où peu de valeur sera générée. Pour parvenir à cette fin, on doit mettre davantage l’accent sur une gestion de haute qualité à l’échelle du secteur parapublic, notamment en misant sur la formation, la reconnaissance et le soutien des employés au rendement supérieur, la prise de mesures dans le cas des employés qui ne donnent pas un rendement adéquat (mesures correctrices et finalement congédiement si nécessaire) et plus d’attention aux évaluations de rendement et aux mesures d’encouragement basées sur la capacité et le rendement.

Recommandation 15-15 : Donner une meilleure idée des attentes et des objectifs pour chaque programme, comment ils s’insèrent dans une orientation plus vaste en matière de politique publique, et communiquer ces attentes au secteur parapublic.

Compte tenu de la taille et de la complexité du secteur parapublic, il est fortement improbable qu’on puisse réaliser avec quelque succès des améliorations en matière d’efficacité et de productivité organisationnelles à l’échelle du secteur en recourant à une approche descendante imposée par l’administration centrale. Une approche du gouvernement qui aura de meilleures chances d’atteindre certains des objectifs désirés dans l’ensemble des industries du secteur parapublic consiste à soutenir le professionnalisme, la diffusion de pratiques exemplaires et l’innovation. Une réforme menée par le gouvernement, de la gestion du secteur public et des pratiques de gestion des ressources humaines (y compris les relations de travail et les négociations collectives) exige une stratégie globale qui :

  • Établit des objectifs globaux communs qui doivent être atteints par toutes les organisations, y compris l’attente de résultats durables (sans qu’ils soient nécessairement spécifiques);
  • Soutient le développement d’objectifs – et de stratégies pour les atteindre – qui sont plus spécifiques aux organisations et aux secteurs ayant des exigences particulières;
  • Exige que les organisations définissent des critères et des repères afin de mesurer les progrès accomplis.

Une vision globale

Le gouvernement devrait établir clairement les objectifs et le contexte en matière de relations de travail dans un document public et résumer ces objectifs par la suite dans d’autres circonstances. Il devrait indiquer, de la façon la plus respectueuse qui soit, sa détermination à en arriver à des augmentations de coûts faibles ou nulles en ce qui concerne la rémunération totale à l’échelle du secteur parapublic (définie largement de manière à inclure non seulement les salaires mais aussi les conditions de travail, la flexibilité, les avantages sociaux et ainsi de suite, de sorte que les augmentations salariales potentielles puissent être contrebalancées par d’autres aspects de la convention) et à des hausses de productivité. Un tel document fournira une occasion pour tenter d’obtenir la coopération des syndicats, mettra le gouvernement en excellente position pour atteindre les résultats désirés et s’avérera nécessaire si les négociations n’aboutissent pas aux résultats souhaités.

Nombre d’employés du secteur public ont accepté des conventions prévoyant un ralentissement des hausses de leur rémunération. Des mesures législatives ont imposé une certaine modération de ces hausses aux employés non syndiqués. Cependant, certains groupes importants d’employés entament maintenant des rondes de négociations où ils seront appelés à faire des compromis.

Compte tenu du pourcentage élevé des dépenses en santé et en éducation, il est normal que les employés dans ces secteurs fassent leur part. Les enjeux sont élevés. Le gouvernement devra collaborer avec les employeurs du secteur parapublic et les agents de négociation afin de trouver des compromis tenant compte de la réalité financière. Cela l’obligera peut-être à prendre et à maintenir des positions difficiles face à des désaccords et des perturbations, mais toutes les parties devraient se concentrer sur les résultats à atteindre.

Il est également important pour le gouvernement et ses partenaires du secteur parapublic de reconnaître que la modération en matière de rémunération sera difficile à maintenir à long terme. Une vision globale des relations de travail permettra de reconnaître cet état de fait et de planifier pour l’avenir. La montée des salaires doit être arrêtée dans l’immédiat, mais en fin de compte, ce seront les transformations et les augmentations de productivité qui permettront au gouvernement de fournir des services durables à l’avenir.

1 Statistique Canada, Enquête sur la population active, 2010 – données portant seulement sur les travailleurs du secteur parapublic de l’Ontario (à l’exclusion des employés fédéraux).

2 En 2011–2012, le plafond des employés équivalents temps plein dans la fonction publique de l’Ontario est de 65 253.

3 Statistique Canada, Enquête sur la population active, 2010.

4 Chaykowski et Hickey, p.14.

5 D’après le compte des ETP dans l’ensemble du secteur de l’enseignement élémentaire et secondaire en 2010-2011.

6 Ministère du Travail de l’Ontario, 2011.

7 Statistique Canada, Enquête sur la population active.

8 Calcul basé sur l’Enquête sur la population active, Statistique Canada, 2003-2010.

9 Convention collective des employées et employés de la fonction publique de l’Ontario (FPO) représentés par l’Association des employées et employés gestionnaires, administratifs et professionnels de la couronne de l'Ontario (AEGAPCO), du 1er avril 2009 au 31 mars 2012.

10 Gain moyen attribuable à une année d’expérience additionnelle au niveau de qualification A1 ou A2, à l’exclusion des avantages sociaux ou des cotisations de retraite. Calcul basé sur la grille salariale financée par la province présentée dans Document technique 2011-2012 (p. 79), téléchargé depuis http://www.edu.gov.on.ca/fre/funding/1112/technical11f.pdf.

11 Morley Gunderson, Douglas Hyatt et Craig Riddell, Pay Differences between the Government and Private Sectors: Labour Force Survey and Census Estimates, 2000.

12 Voir par exemple Gunderson et coll., 2000; Regard sur les salaires : Comparaison entre les salaires du secteur public et du secteur privé, Fédération canadienne de l’entreprise indépendante, déc. 2008; et La lutte des salaires – Qui est payé le plus : les travailleurs du secteur public ou ceux du secteur privé?, Syndicat canadien de la fonction publique, 2011.

13 La supplantation désigne une situation où un travailleur licencié ayant plus d’ancienneté remplace dans ses fonctions un employé ayant moins d’ancienneté.

14 Les augmentations salariales annuelles moyennes dans le secteur parapublic de l’Ontario (à l’exclusion des employés au service des municipalités et du gouvernement fédéral) se sont établies à 1,5 % pour les ententes conclues entre avril 2010 et le 6 déc. 2011.

15 Ontario Physician Human Resources Data Centre, Active Physician Registry, au 31 déc. 2010.

16 Deux récents arrêts (Health Services and Support – Facilities Subsector Bargaining Assn. c. Colombie-Britannique, [2007] 2 R.C.S. 391, 2007 CSC 27 (« B.C. Health ») et Ontario (Procureur général) c. Fraser, 2011 CSC 20, [2011] 2 R.C.S. 3) ont clarifié encore davantage l’exigence selon laquelle les modifications apportées aux conventions collectives sont faites dans un esprit de collaboration et menées de bonne foi.

17 Rapport Chaykowski et Hickey, p. 12.

18 Rapport Chaykowski et Hickey, p. 13.