Chapitre 16 : Dépenses de fonctionnement et d’administration

Les dépenses de fonctionnement de la fonction publique de l’Ontario s’élèvent à environ 10 milliards de dollars par année1. Les dépenses de fonctionnement et d’administration comprennent les coûts liés à la technologie de l’information, à la gestion des ressources humaines, aux services financiers, à l’approvisionnement, au transport, à la gestion des locaux et des installations, aux services juridiques, aux communications et à la planification des activités. Elles aident les ministères à élaborer les politiques et les programmes et à fournir les services.

Les gouvernements de partout s’efforcent d’améliorer les services publics tout en freinant la croissance des dépenses. Une partie du mandat de la Commission consiste à faire des recommandations visant à améliorer l’optimisation des ressources dans toutes les activités du gouvernement afin que les programmes et les services donnent de meilleurs résultats dans les limites des ressources disponibles. À cette fin, le présent chapitre contient des recommandations visant à réaliser des économies dans les dépenses de fonctionnement et d’administration qui ne compromettent pas la prestation des services. Dans la plupart des cas, elles l’améliorent.

Contexte

Les activités du secteur public évoluent continuellement et rapidement. Des variables comme les tendances économiques, les changements technologiques rapides, la mondialisation accrue de même que l’obligation de transparence et de rendre compte de plus en plus grande ont des répercussions importantes sur les activités du secteur public. Les secteurs public et parapublic devront suivre la cadence pour fournir les services de la façon la plus efficace et la plus efficiente possible.

Les traitements et salaires sont la composante la plus importante des dépenses de fonctionnement de la fonction publique de l’Ontario, lesquels représentent 48 % des 10 milliards de dollars dépensés2. La prestation des services représente 26 %, les avantages sociaux, 20 %, et le transport, les communications et les fournitures représentent le reste, soit 6 %. À l’instar des secteurs de programme, les frais de main-d’oeuvre constituent le principal inducteur de coûts de fonctionnement et d’administration.

Outre les dépenses de fonctionnement présentées dans le graphique 16.1, le gouvernement de l’Ontario a versé des paiements de transfert de 109 milliards de dollars en 2010-2011. Quarante-cinq pour cent de ces fonds sont allés à des organismes comme les réseaux locaux d’intégration des services de santé (y compris des hôpitaux), des écoles, des collèges et des universités3. Le reste des paiements de transfert, soit 55 %, a été versé à des particuliers, aux municipalités4 et à d’autres organismes tels que des conseils et des commissions.

Implicitement, une partie des paiements de transfert annuels faits par le gouvernement de l’Ontario est consacrée aux dépenses de fonctionnement et d’administration, mais cette partie varie selon le bénéficiaire. Puisqu’une partie importante des coûts de main-d'oeuvre est incluse dans les dépenses de programme, le chiffre de 10 milliards de dollars ne représente pas le coût complet de main-d’oeuvre assumé par la province ou les contribuables. Nous estimons que ce coût s’élève à environ la moitié de toutes les dépenses de programme.

Graphique 16.2 : Charges de fonctionnement et charges nettes de la fonction publique de l'Ontario en pourcentage des dépenses totales du gouvernement de 2003 à 2011

Le graphique 16.2 donne un aperçu des dépenses de fonctionnement de la fonction publique de l’Ontario sur une certaine période et la part relative qu’elles occupent dans les dépenses totales du gouvernement. Exprimées en pourcentage des dépenses totales du gouvernement, les dépenses de fonctionnement sont passées à moins de 8 % en 2010-2011, comparativement à un pic historique de plus de 10 %. Cependant, les dépenses totales dans cette catégorie ont augmenté, passant à plus de 10 milliards de dollars en 2010-2011. Des économies ont peut-être été réalisées par la rationalisation des processus, la baisse des coûts administratifs, une meilleure utilisation de la technologie ainsi que les initiatives d’évitement et de réduction des coûts, mais la Commission a été incapable de les quantifier par ses recherches. Notre défi consiste à aplanir la courbe des coûts tout en optimisant encore davantage l’utilisation des ressources, en mettant l’accent sur le service aux clients, et en s’assurant que les contribuables savent comment leur argent est dépensé.

Le défi

Le gouvernement de l’Ontario devra relever un double défi : créer la meilleure fonction publique au monde tout en veillant à atteindre l’équilibre budgétaire d’ici 2017-2018. Nous n’avons pas établi de cible de croissance annuelle pour les dépenses de fonctionnement et d’administration, celles-ci étant enchâssées dans d’autres secteurs de programme, mais comme pour les secteurs de programme, il est impératif d’apporter des modifications à ces dépenses pour réaliser des économies. Cet effort nécessitera des idées novatrices et de nouvelles façons de mettre en oeuvre les priorités du gouvernement. Pour ce faire, il faudra notamment rajuster la taille de la fonction publique en fonction des résultats des services fournis, envisager d’autres modes de prestation des services là où l’utilisation des ressources peut être encore plus optimisée sans compromettre la qualité ou l’accès, et gérer efficacement la prestation des services publics en établissant un équilibre entre l’obligation de rendre compte et la gouvernance qui assure la prestation efficace et efficiente des services.

Le présent chapitre vise à montrer comment la prestation des programmes et services des secteurs public et parapublic de l’Ontario peut donner les meilleurs résultats possibles dans les limites des ressources disponibles. La Commission recommande des façons de transformer différents secteurs d’activité, comme les services de première ligne, les activités sans lien de dépendance, les services de réglementation, les pratiques de technologie de l’information et les paiements de transfert, et de trouver des économies dans ces secteurs. L’établissement d’un environnement financier durable exigera du gouvernement qu’il se penche sur les investissements futurs plutôt que sur ce qui sert le statu quo.

Transformation de ServiceOntario

Mandaté en 2006 pour devenir l’organisation du gouvernement de l’Ontario chargée de la prestation de services axés sur le public, ServiceOntario a pour tâche de donner de l’information et d’effectuer des activités courantes et des transactions à fort volume, à l’intention des personnes et des entreprises. ServiceOntario compte près de 300 points de service qui offrent des services comme le renouvellement des cartes Santé et des permis de conduire. On estime que ServiceOntario a réduit les coûts par transaction pour les services liés aux permis de conduire, aux plaques d’immatriculation et aux cartes Santé d’environ 7,6 %. ServiceOntario propose des innovations comme la prestation des services en ligne, des kiosques de services, des services pangouvernementaux, les garanties de service et la fusion de services, faisant de ServiceOntario un chef de file dans les services publics axés sur les clients. La Commission croit qu’il sera désormais important de faire fond sur ce succès et d’élargir le mandat de l’organisme pour réduire les dépenses globales, accroître la productivité et améliorer la prestation des services au public.

A. Expansion des services de ServiceOntario

Recommandation 16-1 : Élargir les services fournis par ServiceOntario, ce qui comprend établir des partenariats supplémentaires pour la prestation des services gouvernementaux de l’Ontario et accroître les partenariats existants avec les administrations municipales et le gouvernement fédéral.

Une composante importante de l’expansion de ServiceOntario est la croissance des services, tant sur le plan horizontal (c’est-à-dire entre les ministères du gouvernement de l’Ontario) que vertical (c.-à-d. en conjonction avec les services fédéraux et municipaux). Ce service à guichet unique est plus productif pour les clients et plus efficient pour le gouvernement. Les économies réalisées par l’intégration des services de renouvellement de la carte Santé et du permis de conduire sous un seul toit, par exemple, pourraient être reproduites par la migration vers ServiceOntario d’activités supplémentaires comme la perception fiscale, la formation et l’administration des prestations.

Pour un exemple des économies d’échelle du regroupement possible sous un seul toit, en 2010-2011, l’Ontario a versé aux citoyens des prestations d’une valeur de près de 18 milliards de dollars par l’entremise de 37 programmes fondés sur le revenu. La prestation de certains de ces programmes a été réalisée dans 163 bureaux du programme Ontario au travail. ServiceOntario pourrait être utilisé pour fournir ces services d’une manière plus intégrée, harmonieuse, rapide et, en fin de compte, plus rentable.

Le gouvernement devrait envisager d’autres partenariats à l’intérieur de la fonction publique de l’Ontario. Ainsi, il pourrait faire passer du ministère du Travail à ServiceOntario le service de réponse aux demandes de renseignements par téléphone et par Internet sur les normes d’emploi ainsi que la santé et la sécurité au travail. L’utilisation des bases de données actuelles de ServiceOntario par les inspecteurs en santé et en sécurité au travail permettrait également une gestion plus efficiente des activités d’application de la loi.

D’autres mesures devraient être prises pour créer des partenariats avec les services municipaux et fédéraux. Des gains d’efficience pourraient être réalisés par une collaboration avec d’autres ordres de gouvernement. Par exemple, ServiceOntario à Ottawa partage ses locaux avec la cité d’Ottawa et Service Canada, permettant la prestation des services sous un même toit, ce qui améliore l’expérience des clients. En outre, le nouveau Service de permis et licences électroniques d'entreprises (PerLE), grâce auquel les entreprises de l’Ontario peuvent satisfaire à de multiples exigences gouvernementales à partir d’un seul compte, permet à 127 municipalités de l’Ontario (comme Kingston, Timmins, Brampton et Sudbury) de s’associer à ServiceOntario et de devenir plus efficientes dans la délivrance de permis et de licences aux entreprises. La création d’un plus grand nombre de ces centres faciliterait, en raison de leur masse critique, la prestation des services dans les deux langues officielles. De telles synergies en matière de prestation des services amélioreraient l’expérience des clients et permettraient de capitaliser sur les économies d’échelle.

B. Amélioration de la prestation des services de ServiceOntario

La façon dontServiceOntario fournit ses services est tout aussi importante que le genre de services qu’il offre. Trois principes – l’orientation client, les gains d’efficience et la reddition de comptes – devraient guider les modes de prestation des services de ServiceOntario. À cette fin, un éventail de modifications pourraient être envisagées pour la prestation des services, qui vont des nouvelles plateformes aux partenariats avec le secteur privé, tant que l’obligation de rendre compte et l’orientation client ne sont pas compromises par la transformation.

Recommandation 16-2 : Le gouvernement devrait diriger les clients vers des mécanismes plus pratiques et moins coûteux, comme l’enregistrement des naissances en ligne.

Les investissements dans les nouvelles technologies joueront un rôle important dans cette transformation. Dans la mesure du possible, les services devraient être déplacés vers les plateformes les moins coûteuses, ce qui se traduirait par des économies pour le gouvernement et une expérience plus efficiente pour le client en plus d’avoir une incidence positive sur l’environnement grâce à la numérisation des services (c.-à-d. dossiers électroniques plutôt que dossiers papier). Par conséquent, le gouvernement devrait cesser de fournir des services en personne s’il peut les fournir par téléphone ou Internet. Dans la mesure où ce changement ne compromet pas la prestation des services, comme la prestation des services dans les deux langues officielles, le gouvernement devrait utiliser la plateforme au coût le plus bas possible.

La délivrance de la vignette de validation des véhicules est un exemple où l’on pourrait diriger les consommateurs vers des mécanismes plus pratiques et moins coûteux. ServiceOntario a traité environ 6,6 millions de vignettes en 2010 à un coût de 18,4 millions de dollars. Il n’est pas nécessaire d’afficher une nouvelle vignette sur chaque véhicule chaque année; l’enregistrement pourrait être plutôt consigné dans une base de données électronique. D’autres provinces, comme le Québec, ont abandonné les vignettes d’immatriculation des véhicules et ont constaté que les activités d’application de la loi par voie électronique (comme le balayage des plaques d’immatriculation) sont beaucoup plus efficaces.

Recommandation 16-3 : ServiceOntario devrait optimiser les processus virtuels actuels.

À titre d’exemple, les cartes Santé de l’Ontario doivent maintenant être renouvelées tous les cinq ans. En faisant passer le cycle de renouvellement à 7 ou à 10 ans, il serait possible d’éviter des coûts importants sans compromettre la sécurité. L’élargissement de l’infrastructure électronique pourrait également générer des revenus supplémentaires par les ventes de données massives; cela serait également plus compatible avec les objectifs de transparence du gouvernement, comme les initiatives de « gouvernement ouvert ». Le passage des dossiers papier aux documents numériques, plus écologiques, permettra d’économiser du temps et produira des services de meilleure qualité.

C. Investissement dans la croissance

Recommandation 16-4 : Le gouvernement doit augmenter le budget d’immobilisations de ServiceOntario qui s’établit actuellement à 2 millions de dollars par année.

Ce changement permettrait à ServiceOntario d’apporter les modifications nécessaires pour fournir ses services plus efficacement. À mesure que ServiceOntario prend de l’expansion, la petitesse de son budget d’immobilisations limite de plus en plus sa capacité à obtenir des gains d’efficience, surtout lorsque des investissements dans de nouvelles technologies sont requis pour réaliser des économies supplémentaires ultérieurement. Les immobilisations, en particulier celles touchant la technologie de l’information, sont en majeure partie désuètes, ce qui entrave les possibilités d’automatisation et de fusion des systèmes informatiques.

Recommandation 16-5 : Les économies obtenues grâce aux gains d’efficience dans les activités de ServiceOntario devraient être utilisées pour générer un dividende budgétaire.

ServiceOntario a permis de réaliser des gains d’efficience dans un certain nombre de secteurs, et nos propositions sont conçues pour en créer d’autres. Jusqu’à maintenant, la plupart de ces gains ont été appliqués à l’amélioration des services. Dans le contexte financier actuel, les économies découlant des futurs gains d’efficience devraient être utilisées pour générer un dividende budgétaire et faire de ServiceOntario un participant important à la viabilité financière. Des gains supplémentaires devraient être réalisés à partir des immobilisations, mais ils pourraient vraisemblablement provenir de sources distinctes.

Recommandation 16-6 : Dans la mesure du possible, le secteur privé devrait être sollicité pour que ServiceOntario ait davantage recours à un modèle intégral de recouvrement des coûts.

Il existe de nombreuses possibilités pour ServiceOntario de trouver de nouveaux capitaux et d’élargir les services en tirant parti, par le jeu de la compétition, des investissements et de la participation du secteur privé. Les partenariats avec le secteur privé contribueront vraisemblablement à une plus grande optimisation des ressources, car les investissements et l’expertise du secteur privé peuvent favoriser l’expansion tout en permettant d’appliquer un dividende budgétaire. Dans ces cas, la prestation de services par le secteur privé doit satisfaire aux normes qui régissent la prestation des services publics, comme la prestation dans les deux langues officielles.

L’entente conclue entre Teranet et le gouvernement de l’Ontario est un exemple de partenariat public‑privé visant la prestation de services publics qui a modernisé les transactions électroniques que font les consommateurs dans les domaines de l’immobilier, de la recherche de brefs et de titres, et de l’enregistrement. Depuis l’instauration de l’enregistrement électronique en 1999, plus de 15,3 millions de documents ont été enregistrés électroniquement. Il faut trouver d’autres partenariats avec le secteur privé qui permettraient d’améliorer la prestation des services au public et la qualité de ceux-ci.

Examen des mandats des organismes

L’Ontario compte environ 630 organismes, lesquels se définissent comme des entités auxquelles le gouvernement fait au moins une nomination. Les organismes appartiennent à l’une de deux grandes catégories, selon qu’ils sont réglementés ou non. La province compte environ 258 organismes réglementés, généralement constitués en vertu d’une loi, d’un règlement pris en application d’une loi ou d’un décret, auxquels le gouvernement nomme la majorité des membres. Ces organismes sont diversifiés et comprennent des commissions, des conseils, des autorités, des fondations et des fiducies5. Il y a également plus de 300 organismes non réglementés qui n’ont pas à satisfaire aux exigences financières et administratives du gouvernement de l’Ontario, mais auxquels le gouvernement nomme au moins un représentant.

Les organismes de l’Ontario ont des mandats diversifiés et complexes. Ils peuvent remplir différentes fonctions comme dispenser des conseils techniques, fournir une expertise et rendre des décisions quasi judiciaires, indépendamment de toute ingérence politique directe. Les organismes peuvent également exploiter une entreprise publique en faisant appel à une expertise ou à des capacités spécialisées qui ne se trouvent pas au sein des ministères du gouvernement. Compte tenu de leur rôle très diversifié, les organismes sont de tailles variées, allant de la Commission de la sécurité professionnelle et de l'assurance contre les accidents du travail (CSPAAT) à la Commission de toponymie de l'Ontario.

Le rôle des organismes a fait l’objet de plusieurs examens. Ainsi, en décembre 2010, Rita Burak présentait au ministre des Services gouvernementaux le Rapport de la conseillère spéciale en matière d’organismes qui examinait notamment le cadre de gouvernance et les mécanismes de responsabilisation des organismes opérationnels réglementés. Ce rapport contenait un certain nombre de recommandations, y compris un plan visant à centraliser et à élargir, au sein de l’un des ministères, la responsabilité pleine et entière de tous les aspects de la surveillance opérationnelle et du soutien à la gouvernance pour les organismes6. Cependant, une étude encore plus exhaustive de tous les organismes doit être faite pour déterminer si leur mandat demeure pertinent et si des économies globales peuvent être réalisées dans le recours à ces entités par le gouvernement.

Recommandation 16-7 : Le gouvernement devrait passer en revue les mandats et les fonctions des organismes existants pour déterminer si des économies plus substantielles pourraient être réalisées par la rationalisation ou la fusion de programmes, leur prestation au moyen de ressources du ministère ou l’élimination pure et simple de fonctions.

Recours accru aux autorités administratives déléguées pour fournir les services réglementaires

Depuis leur création au milieu des années 1990, les autorités administratives déléguées fournissent un certain nombre de services réglementaires d’une manière similaire à celle du modèle des organismes utilisé par le gouvernement. Le modèle des autorités administratives déléguées établit un cadre de responsabilisation et de gouvernance régissant les rapports entre un ministère et un organisme sans but lucratif qui administre alors les lois, pour le compte du gouvernement. En vertu de ce cadre :

  • L’Assemblée législative conserve la responsabilité et le contrôle généraux sur le contenu des lois habilitantes et le gouvernement conserve la responsabilité et le contrôle globaux sur le contenu des règlements.
  • Le ministre surveille le rendement global des autorités administratives déléguées et en rend compte à l’Assemblée législative. Le gouvernement approuve des règles touchant des thèmes tels que la composition des conseils d’administration, le processus d’établissement des honoraires ainsi que les conflits d’intérêts, et il nomme un nombre minoritaire de membres à un conseil indépendant.
  • Les autorités administratives déléguées sont responsables de tous les aspects de la prise de décisions quotidiennes et de la prestation des services réglementaires, notamment l’administration des permis, des licences et des enregistrements, le traitement des plaintes, les inspections, enquêtes et autres activités d’application de la loi, l’imposition de sanctions disciplinaires aux titulaires de permis et de licences délinquants, l’amélioration du professionnalisme de l’industrie, la sensibilisation des consommateurs et l’information de l’industrie, et la nomination de la majorité des membres du conseil.

L’Examen du Modèle des autorités administratives déléguées a révélé que les autorités administratives déléguées remplissent efficacement et avec efficience leur rôle de protecteur des consommateurs et de la sécurité publique7, et notamment que les autorités administratives déléguées :

  • ont contribué à réduire les coûts pour le gouvernement, parce que les services réglementaires sont financés par l’entremise de droits perçus auprès de l’industrie;
  • ont réduit la taille du gouvernement, la prestation des services étant confiée à un fournisseur externe sans but lucratif;
  • ont amélioré les résultats sur le plan réglementaire; les autorités administratives déléguées existantes ont fait des gains importants relativement à un certain nombre d’indicateurs, notamment des hausses dans les activités d’application de la loi et des baisses du nombre d’incidents, de blessures et de décès;
  • ont amélioré l’efficience; à titre d’organismes indépendants responsables de leur propre gestion des risques et de leurs décisions financières, les autorités administratives déléguées sont bien placées pour prendre des décisions efficientes, en fonction des risques, relativement à l’affectation des ressources;
  • ont préservé la supervision du gouvernement; le ministère responsable de la supervision utilise de nombreux mécanismes de responsabilisation, notamment des ententes administratives, des plans d’activités et des rapports fréquents sur le rendement;
  • ont accru la mobilisation de l’industrie en faisant participer ses représentants aux conseils d’administration et aux comités consultatifs, permettant aux industries réglementées de se faire entendre directement.

Une autorité administrative déléguée est financée par l’industrie, non pas par les contribuables. Elle s’autofinance par les cotisations perçues auprès des entreprises réglementées et, dans certains cas, des praticiens titulaires de permis. Elle est responsable de fixer les cotisations à payer en vertu d’un processus accepté par le ministre8.

Recommandation 16-8 : Dans les cas où il existe un flux de revenus non fiscaux ou ceux où un tel flux de revenus peut être généré, on devrait fortement envisager d’établir la responsabilité de la prestation directe ou de la transférer à une société indépendante et sans but lucratif, suivant le Modèle des autorités administratives déléguées ou un modèle semblable.

Le gouvernement de l’Ontario fournit actuellement de nombreux programmes réglementaires directement, qui touchent un large éventail de secteurs et servent toute une gamme d’intérêts publics : sécurité publique, sécurité des travailleurs, protection de l’environnement et protection des consommateurs. En période de réductions budgétaires, il existe un risque d’érosion des services puisque les ministères veulent réduire les coûts. Il importe d’explorer différentes formes de prestation des services par l’entremise d’organismes indépendants.

Voici des exemples de services réglementaires que le gouvernement offre à l’heure actuelle et qui devraient être examinés :

  • surveillance des centres d’inspection des véhicules automobiles;
  • accréditation aux fins du programme Air pur Ontario;
  • application des mesures de sécurité touchant les véhicules utilitaires;
  • collèges privés d’enseignement professionnel9;
  • écoles privées.

Au moment de déterminer s’il y a lieu de créer de nouveaux flux de revenus non fiscaux pour financer de nouvelles autorités administratives déléguées, on notera qu’en vertu du nouveau contexte compétitif en matière d’imposition des sociétés, la capacité de l’industrie peut être plus importante qu’auparavant pour assumer les coûts de la prestation des services actuellement assumés par les contribuables.

Recommandation 16-9 : On devrait envisager de rationaliser et de fusionner des programmes qui réglementent des secteurs interreliés ou permettraient de réaliser des économies grâce à une plus grande intégration.

Les programmes réglementaires qui devraient être examinés afin d’améliorer l’efficience et l’efficacité par la fusion comprennent, par exemple, les programmes réglementaires liés aux aspects techniques de la construction résidentielle et commerciale ainsi que les programmes de protection des consommateurs.

Utiliser d’autres options de prestation des services pour les fonctions relatives à l’information et à la technologie de l’information

Bien qu’elles soient moins visibles pour le public que la prestation des services, les fonctions liées à l’information et à la technologie de l’information sont au coeur des opérations du gouvernement de l’Ontario. Elles comprennent des services comme le service d’assistance, la gestion des réseaux locaux et des réseaux étendus, les opérations de l’ordinateur central, l’hébergement Web ainsi que le développement d’applications qui servent à faire avancer la vision du gouvernement et à trouver des solutions souples aux problèmes de TI communs à tous les organismes.

Auparavant, il existait des infrastructures d’information et de technologie de l’information (ITI) élaborées par plus de 20 ministères distincts. À la fin des années 1990, le gouvernement a regroupé cet amalgame de solutions TI dans huit groupements de ministères et un groupement général. On pourra trouver d’autres économies et une plus grande optimisation des ressources en éliminant les services excédentaires et en centralisant les fonctions communes.

Recommandation 16-10 : Le gouvernement devrait sous-traiter la prestation des services d’information et de technologie de l’information, lorsque c’est possible.

L’infrastructure existante du gouvernement en matière d’ITI utilise déjà une approche mixte de prestation des services interne et externe qui comprend des ententes importantes ou mineures avec des fournisseurs. Cette approche mixte reflète généralement les décisions de remplir certaines fonctions à l’interne, ce qui préserve l’expertise d’ITI dont bénéficient les propriétaires avertis. Dans un contexte de réductions financières, les contrats impartis peuvent cependant faire la différence entre la poursuite et la fin de certains services.

Les approches mixtes en matière de prestation des services ont été adoptées avec succès en Colombie-Britannique, en Alberta et en Saskatchewan ainsi qu’au palier national au Royaume-Uni. La différence en ce qui concerne l’impartition des services d’ITI réside dans le choix de la portée. La plupart des collectivités publiques façonnent explicitement une solution pour demeurer un propriétaire averti dans certains domaines, de sorte que l’élaboration des politiques et des normes ainsi que la planification stratégique et opérationnelle se font normalement à l’interne.

Compte tenu du contexte financier actuel, la Commission croit que la prestation des services de TI du gouvernement devrait être guidée par des facteurs liés à l’optimisation des ressources et à l’efficacité. En bref, les gouvernements ne peuvent pas se permettre de demeurer les seuls centres d’expertise en matière de prestation des services de technologie de l’information s’il existe des solutions plus économiques.

Trouver un juste équilibre entre la responsabilisation et l’efficience

La responsabilisation est un aspect essentiel des activités du gouvernement. Toutefois, elle est souvent considérée comme un objectif absolu. Les contribuables s’attendent à une excellente gestion du secteur public ainsi qu’à des pratiques d’approvisionnement ouvertes et transparentes. Cependant, mettre exclusivement l’accent sur la présentation de rapports financiers rigoureux et la conformité pour mesurer l’efficacité de la gestion demande beaucoup de temps, d’énergie et de ressources. À la longue, le rendement de ces investissements finit par diminuer.

Certes, la transparence et l’utilisation prudente de l’argent des contribuables sont importantes, mais les coûts implicites des mesures de responsabilisation devraient également être examinés. La Commission a constaté qu’on s’efforçait peu d’établir un juste équilibre entre la limitation des risques, d’une part, et le temps consacré et les sommes réaffectées pour assurer la conformité aux règles et aux règlements, d’autre part. Les répercussions de règles inefficaces à cet égard transcendent, et de loin, la seule fonction publique de l’Ontario pour se faire sentir dans l’ensemble du secteur parapublic, y compris dans les hôpitaux, les établissements d’enseignement postsecondaire, les écoles élémentaires et secondaires ainsi que les municipalités. Il faut tenir compte des coûts supplémentaires que doivent payer le gouvernement et, par extension, les secteurs public, privé et sans but lucratif, pour assurer la conformité lorsqu’on détermine les mesures à prendre face au risque de gaspillage ou de fraude dans les opérations.

Le gouvernement devrait passer à la mesure des résultats au lieu de mesurer les ressources mises en oeuvre et les processus et devrait adopter une approche fondée sur le risque en matière de responsabilisation. Pour établir un équilibre entre les buts liés à la responsabilisation et ceux liés à l’efficience, le gouvernement pourrait trouver des possibilités permettant à la fois de simplifier l’administration et d’assurer la reddition des comptes au sein de la fonction publique de l’Ontario, du secteur parapublic, du secteur privé et du secteur à but non lucratif10.

Recommandation 16-11 : Le gouvernement devrait demander au vérificateur général de l’Ontario de l’aider à trouver un juste équilibre entre la responsabilisation et l’examen permanent de la conformité aux règles et aux règlements.

Recommandation 16-12 : À tout le moins, le gouvernement devrait axer les programmes de reddition de comptes sur les principes de l’efficience, par exemple en remplaçant le suivi des dépenses individuelles par l’attribution d’une indemnité quotidienne aux fonctionnaires et aux consultants, comme c’est le cas au gouvernement fédéral.

Recourir aux services communs dans le secteur parapublic

De plus grandes économies de coûts grâce à l’expansion des services communs

Pour répondre aux attentes des citoyens, qui souhaitent de plus en plus recevoir des services publics efficients et de haute qualité, la fonction publique de l’Ontario a mis en oeuvre des services communs à la fin des années 1990. Parmi les services fusionnés, on retrouve des fonctions administratives comme la paie, les opérations financières, l’approvisionnement, le recouvrement, l’assurance et des services administratifs communs comme l’impression, le courrier, la traduction et la gestion des biens au sein d’une organisation intégrée et spécialisée. Bien que cela soit un bon exemple de la manière dont l’Ontario a transformé le fonctionnement de la fonction publique, il ne s’agit que de la pointe visible de l’iceberg en ce qui concerne les pratiques d’économie qu’on pourrait appliquer davantage dans le secteur parapublic.

Recommandation 16-13 : Certains services pourraient être mis en commun par les organismes, conseils et commissions, ainsi que dans le secteur parapublic.

Ainsi, on pourrait consolider davantage les services d’information et de technologie de l’information (ITI), la gestion de la chaîne d’approvisionnement, les fonctions administratives de la fonction publique de l’Ontario, de même que centraliser les activités d’entretien. Étant donné que la mise en commun des services a produit des économies de plus de 900 millions de dollars dans la fonction publique de l’Ontario, les économies qui pourraient être réalisées dans le secteur parapublic sont considérables.

Les recommandations de la Commission portent sur quatre principaux types de services qui pourraient être mis en commun dans le secteur parapublic : l’ITI, les chaînes d’approvisionnement, les fonctions administratives et les activités d’entretien. D’autres chapitres du présent rapport portent sur l’importance des services communs et des gains d’efficience qui peuvent être réalisés sur le plan des fonctions administratives11.

Transformation des services d’ITI

L’information et la technologie de l’information (ITI) est un instrument opérationnel, inducteur de productivité dans le domaine de la prestation des services. En 2010-2011, le gouvernement de l’Ontario a consacré environ 987 millions de dollars à l’ITI, notamment à l’infrastructure informatique, comme les réseaux, les télécommunications, les ordinateurs de bureau, les centres de données, les serveurs, la gestion de l’information et des données, la politique de technologie de l’information et les structures de gouvernance. Des progrès considérables ont été réalisés en matière de fusion, d’intégration et de rationalisation de l’ITI au cours des 10 dernières années.

Recommandation 16-14 : Le gouvernement devrait fusionner les services d’information et de technologie de l’information (ITI) à l’échelle du secteur parapublic.

La fusion des infrastructures dans la fonction publique de l’Ontario a réduit les coûts en permanence de 100 millions de dollars par année12. On pourrait réaliser des gains d’efficience dans le secteur parapublic en faisant ce qui suit :

  • fusion des réseaux de données (en misant sur les services de réseaux existants pour créer un fournisseur unique);
  • fusion des services de courrier électronique, de dépannage, d’ordinateurs de bureau et d’ordinateurs centraux;
  • réduction du nombre de centres de données grâce au repérage des possibilités de fusion;
  • fusion des contrats de licence.

Chaînes d’approvisionnement

Recommandation 16-15 : Il serait possible de réaliser des économies et des gains d’efficience considérables en coordonnant davantage les chaînes d’approvisionnement horizontales dans le secteur parapublic.

Un cadre officiel, établi par voie de mandat, serait d’une grande aide. Il renforcerait des principes clés dans le secteur parapublic comme l’optimisation des ressources, la spécialisation, la différenciation et l’obligation de rendre compte. La mise en oeuvre de cette recommandation devrait être réalisée graduellement, sur une période de trois à cinq ans, afin de permettre aux parties d’étudier les occasions à l’échelle provinciale, régionale et sectorielle.

L’application d’un modèle commun de prestation des services aux achats collectifs, à l’uniformisation des produits et aux processus et à la fusion des fonctions administratives pourrait accroître les économies d’échelle dans tout le secteur parapublic. Ce faisant, on allégerait le fardeau administratif des secteurs, augmenterait la collaboration entre les partenaires et favoriserait une meilleure gestion et une mesure plus exacte du rendement.

Par exemple, une organisation unique fournissant des services fusionnés d’approvisionnement et de logistique à 11 hôpitaux de la région du grand Toronto a permis d’économiser 52 millions de dollars en cinq ans, et génère maintenant des économies de 14 millions de dollars par année pour les hôpitaux qui en sont membres.

À l’heure actuelle, les intervenants du secteur parapublic sont libres d’adopter les pratiques d’approvisionnement collectif. Un cadre uniformisé permettrait à ce secteur de tirer parti de son immense pouvoir d’achat ainsi que de réaliser plus rapidement des économies et des gains d’efficience.

La transformation majeure de la chaîne d’approvisionnement nécessiterait une planification à moyen et à long terme ainsi qu’un investissement dans des initiatives de gestion du changement. Afin de générer des économies et des gains d’efficience par la transformation des pratiques opérationnelles, les organismes du secteur parapublic doivent instaurer une culture axée sur la collaboration, l’uniformisation et la mesure du rendement.

Fusion des fonctions administratives

La fusion des fonctions administratives permet d’améliorer le rendement opérationnel en remplaçant les systèmes fragmentés et les systèmes en double par des systèmes spécialisés distincts. La gestion des ressources humaines est invisible aux yeux du public, mais essentielle au fonctionnement des entreprises publiques.

Recommandation 16-16 : La province devrait donner l’exemple en ayant recours à l’infrastructure provinciale de base et à l’expertise à sa disposition pour favoriser la mise en commun des services dans le secteur parapublic. Il est possible de réaliser des économies d’échelle considérables en ayant recours aux mêmes assises, applications, ressources et connaissances spécialisées pour mettre des services en commun.

La fusion des fonctions administratives dans le secteur parapublic devrait comprendre la centralisation :

  • des services transactionnels liés aux ressources humaines comme la paie;
  • des opérations financières comme les débiteurs et les créditeurs;
  • des activités de recouvrement;
  • des formulaires et des services d’impression et de distribution;
  • des services d’assurance et de gestion des risques;
  • des services d’envois postaux en grand nombre;
  • des infoCentres.

Centralisation des activités d’entretien

Recommandation 16-17 : Élargir la fusion des activités d’entretien et de gestion des installations qui existent déjà dans les secteurs public et parapublic afin de réaliser des gains d’efficience.

Étant donné que la Société immobilière de l’Ontario (SIO) a été fusionnée avec Infrastructure Ontario, on pourrait faire bénéficier le secteur parapublic de son expérience en matière de gestion des biens.

Rendre l’administration des programmes de paiements de transfert et de subventions plus efficiente

Programmes de paiements de transfert et de subventions

La plupart des programmes de paiements de transfert et de subventions offerts par les ministères ont été élaborés en vase clos. Par conséquent, leur centralisation générerait des gains d’efficience. Par leur nature, ces programmes soutiennent un large éventail d’organismes, de programmes et d’intervenants, notamment des organismes qui accordent des subventions comme le Conseil des arts de l’Ontario, la Société de développement de l’industrie des médias de l’Ontario et la Fondation Trillium de l’Ontario, ainsi que des programmes très spécialisés comme le soutien au développement touristique, le financement opérationnel des bibliothèques publiques, des musées et des organismes de protection du patrimoine, le financement de projets réalisés par des organismes artistiques et culturels et le soutien aux petites entreprises.

Peu d’efforts ont été déployés en vue de créer une « communauté de pratique » en procédant à une intégration horizontale des services administratifs, ce qui pourrait s’expliquer en partie par la nature fortement spécialisée des programmes. Par conséquent, le gouvernement n’a pu bénéficier des gains d’efficience potentiels découlant de l’administration des programmes qui auraient pu également améliorer le service à la clientèle. Un grand nombre d’organismes sont financés par plusieurs ministères. Or, le gouvernement peut difficilement évaluer l’ensemble de ces organismes dans leur totalité. Parallèlement, les exigences multiples suscitent des frustrations parmi les organismes bénéficiaires.

Pour régler ces problèmes, la Commission a formulé plusieurs recommandations visant à centraliser les opérations communes des programmes de paiements de transfert et de subventions. Ces recommandations pourraient, nous l’espérons, améliorer le service à la clientèle, optimiser les ressources et rendre les programmes plus efficients.

Recommandation 16-18 : Le gouvernement de l’Ontario devrait mettre sur pied un centre des opérations pour les paiements de transfert et un système organisationnel de gestion des subventions.

Le ministère du Tourisme, de la Culture et du Sport et le ministère des Affaires civiques et de l’Immigration ont uni leurs efforts et mis au point le Système de gestion globale des subventions. On réaliserait des gains d’efficience et optimiserait les ressources si toute la fonction publique de l’Ontario utilisait ce système. De plus, on améliorerait l’administration des programmes et réduirait les coûts unitaires d’entretien des ministères.

Recommandation 16-19 : Fusionner les fonctions administratives liées aux programmes de subventions et aux paiements de transfert s’adressant aux mêmes bénéficiaires.

Dans le cadre de l’adoption d’un système de gestion commun, les ministères devraient également pouvoir réaliser des gains d’efficience en créant des groupes administratifs communs, en centralisant la production des formulaires, ainsi qu’en créant et en utilisant des bases de données pour le suivi et les prévisions. Par exemple, le ministère du Développement économique et de l’Innovation offre divers programmes de développement s’adressant aux brasseurs et aux viticulteurs de l’Ontario. Or, ce secteur bénéficie également de programmes de soutien offerts par le ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation et des Affaires rurales de l’Ontario.

1 Comptes publics de l’Ontario de 2010-2011 – Comprend la totalité des traitements et salaires, des cotisations aux régimes de retraite et aux avantages sociaux des employés, du transport et des communications, des services et des fournitures touchant les dépenses non consolidées.

2 Ce chiffre ne représente pas le coût total de la main-d’oeuvre pour la province ou les contribuables. Une partie importante des coûts de main-d’oeuvre est enchâssée dans les dépenses liées aux programmes des ministères. Nous estimons que les coûts de main-d’oeuvre représentent environ la moitié de toutes les dépenses de programme.

3 Les réseaux locaux d’intégration des services de santé sont abordés en détail dans le chapitre 5. Les écoles sont analysées dans le chapitre 6, tandis que le thème des collèges et universités est approfondi dans le chapitre 7. 

4 Les municipalités sont analysées en détail dans le chapitre 20.

5 Les organismes réglementés sont assujettis à la Directive sur l’établissement et l’obligation de rendre compte des organismes, l’instrument de responsabilisation le plus important du gouvernement.

6 Pour de plus amples renseignements, voir p. 38 du Rapport de la conseillère spéciale en matière d’organismes, rédigé par Rita Burak.

7 Elaine Todres and Associates, Examen du Modèle des autorités administratives déléguées, mai 2009.

8 À l’heure actuelle, le ministère des Services aux consommateurs est chargé de surveiller huit autorités, conseils et sociétés qui fonctionnent en vertu du Modèle des autorités administratives déléguées ou d’un modèle semblable : Conseil ontarien du commerce des véhicules automobiles (concessionnaires et vendeurs de véhicules automobiles), Conseil ontarien de l'immobilier (vendeurs et courtiers en immobilier), Conseil de l'industrie du tourisme de l'Ontario (agents et grossistes en voyages), Commission des normes techniques et de la sécurité, Office de la sécurité des installations électriques, Vintners Quality Alliance of Ontario (vins VQA de l’Ontario), Conseil des services funéraires et TARION (programme de garanties des maisons neuves). Le Secrétariat aux affaires des personnes âgées de l'Ontario met en place actuellement une nouvelle autorité administrative, l’Office de réglementation des maisons de retraite, créée en vertu de la Loi de 2010 sur les maisons de retraite.

9 Pour de plus amples renseignements, voir le chapitre 7, Éducation postsecondaire.

10 Le secteur sans but lucratif est analysé plus en détail au chapitre 8, Programmes sociaux.

11 Pour de plus amples détails sur les approches particulières à un secteur donné, voir le chapitre 5, Santé, le chapitre 6, Éducation élémentaire et secondaire et le chapitre 8, Programmes sociaux.

12 Comptes publics.