Chapitre 17 : Entreprises publiques

Entreprises publiques de l’Ontario

Tel qu’indiqué dans l’encadré ci-dessous, le gouvernement de l’Ontario possède quatre entreprises publiques, qui lui versent des revenus considérables. Les entreprises publiques sont des organismes du gouvernement qui1 :

  • constituent des entités juridiques distinctes pouvant passer des contrats en leur propre nom;
  • ont le pouvoir, sur le plan financier et du fonctionnement, d’exercer des activités commerciales;
  • ont pour principale activité la vente de biens et de services à des particuliers et à des organisations non gouvernementales;
  • sont en mesure de mener leurs affaires et de remplir leurs obligations grâce aux revenus provenant de sources extérieures au périmètre comptable du gouvernement.

Aperçu des entreprises publiques

Régie des alcools de l’Ontario (LCBO)

La LCBO est une société de la Couronne sans capital-actions constituée en vertu de la Loi sur les alcools. Elle relève du ministère des Finances. Elle est chargée de réglementer l’importation, la distribution et la vente d’alcool en Ontario. La LCBO a pour mission d’être un « détaillant responsable et innovateur, qui axe ses activités sur le rendement et génère des profits »2. Elle est dirigée par un conseil d’administration comptant 11 membres nommés par le lieutenant-gouverneur en conseil sur la recommandation du premier ministre et du ministre des Finances.

Au 31 mars 2011, la LCBO avait 611 succursales et 216 magasins-agences3 en Ontario.

Société des loteries et des jeux de l’Ontario (OLG)

L’OLG est une société de la Couronne sans capital-actions créée le 1er avril 2000 en vertu de la Loi de 1999 sur la Société des loteries et des jeux de l’Ontario. Elle a pour mandat d’accroître le développement économique de l’Ontario, de générer des revenus pour la province et de promouvoir le jeu responsable. Elle est dirigée par un conseil d’administration comptant 12 membres qui relève du ministre des Finances.

L’OLG est chargée de la vente de produits de loterie par l’entremise d’environ 10 000 points de vente au détail. Elle s’occupe également de 27 établissements de jeu, qui comprennent 17 salles d’appareils à sous dans des hippodromes, cinq casinos et la salle d’appareils à sous Great Blue Heron, ainsi que de quatre casinos faisant partie de centres de villégiature (Caesars Windsor, Casino Rama, Casino Niagara et le Niagara Fallsview Casino Resort) répartis dans la province. L’OLG a conclu des ententes avec le secteur privé pour l’exploitation des quatre casinos faisant partie de centres de villégiature et de la salle d’appareils à sous Great Blue Heron.

Ontario Power Generation (OPG)

L’OPG a été constituée en personne morale en vertu de la Loi sur les sociétés par actions le 1er décembre1998. Le gouvernement provincial en est le seul actionnaire. L’OPG relève du ministre de l’Énergie. Elle a pris en charge les centrales de l’ancienne société Ontario Hydro et, ce faisant, est devenue le plus important producteur d’électricité de la province. Les centrales de l’OPG peuvent produire près de 20 000 mégawatts (MW) d’électricité. Elles comprennent deux centrales nucléaires (6 606 MW), cinq centrales thermiques (6 996 MW) et 65 centrales hydroélectriques (6 327 MW). L’OPG possède deux autres centrales nucléaires qu’elle loue à long terme à Bruce Power LP. L’OPG est dirigée par un conseil d’administration comptant 12 membres qui relève du ministre de l’Énergie.

Les grandes centrales hydroélectriques de l’OPG, y compris celles construites près de Niagara Falls et sur les rives du fleuve St-Laurent, ainsi que ses centrales nucléaires sont réglementées par la Commission de l’énergie de l’Ontario (CEO). Les petites centrales hydroélectriques de l’OPG ne sont pas réglementées. Elles vendent l’électricité produite aux prix du marché.

Hydro One

Hydro One a été constituée en personne morale en vertu de la Loi sur les sociétés par actions le 1er décembre 1998. Le gouvernement provincial en est le seul actionnaire. Hydro One relève du ministre de l’Énergie. Elle a pris en charge toutes les installations de transport ainsi que les installations de distribution qui n’ont pas été transférées aux municipalités par l’ancienne société Ontario Hydro. Hydro One possède 97 % des installations de transport de l’Ontario. Ses quatre filiales exploitent des installations de transport et de distribution d’électricité et fournissent des services de télécommunications. Ces filiales sont les suivantes :

  • Hydro One Networks, qui planifie, construit, exploite et entretient le réseau de transport et de distribution de Hydro One;
  • Hydro One Brampton, qui a été acheté à la ville de Brampton en 2001 et qui exploite une unité distincte;
  • Hydro One Remote Communities, qui exploite des installations de production et de distribution dans 19 collectivités du Nord de l’Ontario qui ne sont pas reliées au réseau d’électricité;
  • Hydro One Telecom, qui fournit des services de télécommunications, y compris des services commerciaux et de détail.

La CEO réglemente les tarifs de transport et de distribution de Hydro One.

Les quatre entreprises publiques de l’Ontario ont une influence considérable sur la situation financière de la province. Elles ont généré un bénéfice net de 4,6 milliards de dollars pour la province en 2010‑2011. Ce bénéfice est réparti comme suit : 1,6 milliard de dollars pour la LCBO, 2,0 milliards pour l’OLG, 0,4 milliard de dollars pour l’OPG et 0,6 milliard pour Hydro One. Depuis 2006, ces entreprises ont généré un bénéfice net moyen totalisant 4,3 milliards de dollars par année (voir le graphique 17.1).

Graphique 17.1 : Bénéfice net des entreprises publiques

Les actifs nets combinés des quatre entreprises publiques se sont chiffrés à 17,6 milliards de dollars à la fin du dernier exercice, soit environ 13 % de tous les actifs du gouvernement. Les actifs nets de l’OPG, d’une valeur de 8,6 milliards de dollars, sont les plus importants. Viennent ensuite ceux de Hydro One (6,2 milliards), de l’OLG (2,4 milliards) et de la LCBO (0,4 milliard de dollars).

Les entreprises publiques apportent une contribution au plan financier d’autres façons. L’OLG est tenue par la loi de verser à la province 20 % des revenus générés par les activités de jeu des casinos privés faisant partie de centres de villégiature et par la salle d’appareils à sous Great Blue Heron. L’Ontario Power Generation et Hydro One versent à la province des paiements tenant lieu d’impôt, qui servent à rembourser la dette insurmontable découlant de la restructuration de l’ancienne société Ontario Hydro.

Créer une valeur supplémentaire grâce aux entreprises publiques de l’Ontario

En raison de l’incidence financière considérable des entreprises publiques, nous avons cru bon de nous pencher sur les moyens d’accroître la valeur qu’elles procurent. Nous avons étudié deux approches : un dessaisissement partiel ou total de l’entreprise et le maintien de la propriété par le gouvernement accompagné d’une augmentation de l’efficience.

Opérations sur des biens

En raison de leur bénéfice net relativement stable et de leur grande valeur, les entreprises publiques pourraient intéresser des investisseurs du secteur privé. Toutefois, comme ces biens fournissent à la province des revenus permanents considérables et croissants, il faudrait comparer attentivement les gains uniques immédiats découlant de leur dessaisissement aux pertes de revenus futurs.

Pour comparer les avantages uniques aux pertes permanentes, nous tenons compte de l’utilisation possible du produit de la vente. Un dessaisissement total de l’une ou l’autre des entreprises publiques ou de toutes ces entreprises générerait un paiement unique pour la province au détriment de sources de revenus futurs. Si le produit de la vente d’une entreprise publique était utilisé pour rembourser la dette provinciale, l’Ontario pourrait réaliser des économies maximales de 4 % sur les frais d’intérêt, d’après les taux de rendement récents des obligations provinciales. À titre de comparaison, les entreprises publiques offrent un taux de rendement de l’actif d’au moins 8 %. Pour que l’Ontario en retire un avantage financier, il faudrait que le dessaisissement total permette de combler cet écart.

Un autre modèle de dessaisissement consiste à vendre une part minoritaire dans l’une ou l’autre des entreprises publiques ou dans toutes ces entreprises et d’en confier la gestion à un partenaire privé. La vente de 10 à 20 % d’une entreprise publique fournirait un paiement forfaitaire unique au gouvernement provincial qui lui permettrait d’alléger le fardeau de la dette et de maintenir sa participation aux entreprises. Théoriquement, cet arrangement permettrait aux entreprises de fonctionner davantage comme des entreprises privées, ce qui augmenterait la valeur de la participation financière restante de la province. Pour qu’il soit sensé pour l’Ontario sur le plan économique, il faudrait qu’un tel partenariat fasse augmenter le rendement global des entreprises publiques de sorte que le bénéfice net ou les dividendes qui sont versés à la province, combinés aux paiements forfaitaires, créent une valeur supplémentaire par rapport au statu quo. Pour mettre en place un tel modèle, il faudrait clarifier l’application des règles fédérales sur l’impôt sur le revenu aux nouveaux modèles de sociétés en commandite.

En plus de ces modèles, on pourrait envisager des opérations ou des partenariats pour atteindre des objectifs stratégiques globaux ou procéder à une réforme structurelle. Quelle que soit la raison, toute opération et tout nouveau modèle de partenariat devraient être conformes à des principes clés, notamment les suivants :

  • le transfert de risque est approprié;
  • le partenariat stratégique mise sur des experts des activités commerciales ou d’exploitation;
  • le partenariat stratégique mise sur les actifs ou d’autres biens intangibles.

Avant de procéder à une vente, la province serait vraisemblablement obligée de tenir compte de la nature délicate des activités auxquelles se livrent les entreprises publiques. Pour s’assurer que ces entreprises continuent de fonctionner en respectant les autres objectifs légitimes établis, notamment en matière de responsabilité sociale, le gouvernement voudra peut-être assujettir tout dessaisissement à certaines conditions ou restrictions réglementaires. Nous nous attendons à ce que l’évaluation des entreprises faite par le marché tienne compte de telles conditions.

Les circonstances actuelles ne semblent pas offrir une proposition de valeur alléchante pour la province. Malgré cela, la province ne devrait pas s’abstenir d’envisager la vente de ses entreprises publiques. Elle doit être prête et disposée à envisager de nouvelles approches permettant de créer une valeur supplémentaire grâce aux entreprises publiques. Toutefois, toute mesure prise en ce sens ne doit pas être fondée sur l’idéologie. Avant de procéder à une vente, l’Ontario doit disposer de preuves très claires indiquant qu’il bénéficierait de cette transaction à long terme.

Recommandation 17-1 : Ne pas procéder à un dessaisissement partiel ou total de l’une ou l’autre des entreprises publiques de la province ou de toutes ces entreprises (Société des loteries et des jeux de l’Ontario, Régie des alcools de l’Ontario, Ontario Power Generation et Hydro One) à moins qu’une analyse détaillée démontre clairement que l’Ontario peut en retirer des avantages nets considérables à long terme.

Améliorer les opérations des entreprises publiques

Une autre option est que le gouvernement conserve l’entière propriété des entreprises publiques, mais qu’il en améliore le rendement. Tel que mentionné précédemment, les entreprises publiques apportent une contribution importante au plan financier de la province. Toutefois, il se pourrait qu’elles ne réalisent pas leur plein potentiel en raison d’inefficiences opérationnelles. De plus, dans certains cas, leur fonctionnement va à l’encontre de leurs intérêts commerciaux directs. Dans cette optique, il est possible d’accroître la valeur et la contribution des entreprises publiques en mettant l’accent sur les mesures d’efficience pouvant être prises et en leur permettant de se comporter davantage comme des entreprises commerciales et de se concentrer sur leurs activités de base.

Le fait d’accroître l’efficience des actifs et de permettre aux entreprises publiques de se comporter davantage comme des entreprises commerciales contribuerait à améliorer la situation financière de la province. Par exemple, l’élimination des subventions implicites et d’autres facteurs qui faussent les prix augmenterait la transparence tant pour les fournisseurs que pour les clients.

Régie des alcools de l’Ontario (LCBO)

Il se pourrait que la LCBO puisse hausser son rendement par des gains d’efficience et de nouvelles occasions d’affaires. Comme l’a fait remarquer le vérificateur général de l’Ontario dans son rapport annuel 2011, la LCBO pourrait utiliser plus efficacement son pouvoir d’achat et améliorer sa structure de majoration pour établir les prix de détail4.

La LCBO doit s’acquitter d’autres obligations qui réduisent sa rentabilité. Par exemple, elle offre des services d’expédition à prix réduit et de l’espace de présentation de premier choix aux producteurs ontariens afin de les soutenir et de faire connaître leurs produits. Ces obligations ne permettent pas nécessairement de maximiser les profits. Il faut déterminer si les mérites de ces politiques justifient la baisse de rentabilité qui en découle.

En ce qui touche les nouveaux secteurs d’activité, la LCBO pourrait augmenter son résultat net en mettant en oeuvre un programme plus ambitieux d’expansion de son réseau de succursales tout en continuant de promouvoir la responsabilité sociale en matière de consommation d’alcool.

Recommandation 17-2 : Tout en continuant d’encourager la consommation socialement responsable, mettre en oeuvre des initiatives permettant de hausser les bénéfices de la Régie des alcools de l’Ontario, notamment les suivantes :

  • enjoindre la LCBO d’utiliser son pouvoir d’achat de façon plus efficace et d’améliorer sa structure de majoration pour établir les prix de détail;
  • revoir constamment les avantages de soutenir les producteurs ontariens à la lumière des résultats escomptés sur le plan des politiques;
  • poursuivre de façon plus ambitieuse l’expansion du réseau de succursales.

Société des loteries et des jeux de l’Ontario (OLG)

L’OLG verse des revenus considérables à la province. Toutefois, on pourrait envisager des moyens d’améliorer l’efficience opérationnelle afin d’accroître la marge bénéficiaire de la société, tout en continuant de respecter le mandat de responsabilité sociale, ainsi que les exigences en matière de mise en oeuvre et d’administration des loteries. Par exemple, on devrait à tout le moins se pencher sur diverses pratiques commerciales douteuses, notamment les suivantes, pour déterminer si elles assurent l’optimisation des ressources :

  • L’OLG a deux sièges sociaux, un à Toronto et l’autre à Sault Ste. Marie.
  • L’OLG continue d’exploiter le casino Niagara malgré l’ouverture du casino et du centre de villégiature Niagara Fallsview en 2004, un casino permanent beaucoup plus grand5.
  • Dans le cadre de l’initiative prévoyant l’installation d’appareils à sous exclusivement dans les hippodromes, une partie des revenus provenant de ces appareils est versée aux propriétaires d’hippodromes et aux éleveurs de chevaux. Ce montant a atteint 334 millions de dollars en 2009‑20106. De plus, les municipalités où se trouve un hippodrome reçoivent 5 % des revenus générés par la première tranche de 450 appareils à sous installés dans un hippodrome et 2 % des revenus provenant du reste des appareils. Le montant ainsi généré a atteint 78 millions de dollars en 2009-20107.
  • L’OLG achète des appareils de loterie et les installe aux points de vente.

Enfin, l’OLG devrait continuer de chercher de nouveaux moyens novateurs d’offrir des activités de jeu en Ontario afin de hausser ses revenus. Par exemple, elle pourrait élargir sa gamme de produits, se lancer à la conquête de nouveaux secteurs d’activité (comme elle le fait avec le jeu sur Internet) et faire davantage appel au secteur privé. Dans toutes ces entreprises, l’OLG doit respecter son mandat et promouvoir le jeu responsable.

Recommandation 17-3 : Accroître l’efficience de la Société des loteries et des jeux de l’Ontario en prenant, à tout le moins, les mesures suivantes :

  • fermer un de ses deux sièges sociaux;
  • fermer un des deux casinos à Niagara Falls;
  • permettre l’installation d’appareils à sous ailleurs que dans les hippodromes;
  • cesser de subventionner l’achat et la fourniture de terminaux de loterie aux points de vente et mettre en place d’autres points de vente de loteries.

Recommandation 17-4 : Réévaluer, dans une optique d’optimisation des ressources, la pratique qui consiste à verser une partie des revenus nets générés par les appareils à sous à l’industrie des courses et de l’élevage de chevaux et aux municipalités afin de réduire considérablement cette aide et de mieux la cibler.

Recommandation 17-5 : Envisager d’enjoindre la Société des loteries et des jeux de l’Ontario d’élargir sa gamme de produits, de créer de nouvelles activités de jeu et d’utiliser efficacement la participation du secteur privé.

Ontario Power Generation (OPG) et Hydro One

Soucieux de réduire l’augmentation à court terme des coûts que paient les consommateurs, le gouvernement est intervenu parfois dans les dépôts réglementaires de tarifs de l’OPG et de Hydro One. Cette intervention peut dissocier les tarifs d’électricité des coûts, ce qui a pour effet d’accorder une subvention implicite aux consommateurs d’électricité. Elle peut également menacer le bénéfice net des deux sociétés, ce qui pourrait avoir une incidence négative sur les finances de la province. Compte tenu de la position dominante qu’elles occupent dans leur secteur respectif, les deux sociétés doivent être assujetties à des règlements stables et efficaces. Toutefois, il faut éviter les interventions qui nuisent aux pratiques commerciales courantes et qui ne visent pas des objectifs légitimes et clairement définis en matière de politique.

En plus d’atténuer cette intervention gouvernementale, on pourrait demander à Hydro One d’envisager des moyens de réaliser des gains d’efficience qui hausseraient son bénéfice net. Hydro One peut prendre dès maintenant des mesures pour accroître ses revenus. Elle pourrait miser sur des partenariats stratégiques comme celui qu’elle a formé récemment avec un partenaire privé et six Premières nations afin de construire une ligne de transport dans le Nord-Ouest de l’Ontario. En continuant de mettre l’accent sur de telles possibilités, on pourrait hausser les revenus et confier une partie des coûts de financement et de construction à un partenaire du secteur privé tout en permettant aux collectivités locales de tirer profit de projets de développement.

Dans le chapitre 12, Infrastructure, biens immobiliers et électricité, nous recommandons que l’Ontario mise sur ses forces dans le secteur de l’énergie en créant et en développant des possibilités d’exportation de ses biens et services. L’OPG et Hydro One possèdent une vaste expertise. Il pourrait être bénéfique à long terme pour les contribuables et les consommateurs d’électricité que l’on tire parti du capital humain de ces sociétés de façon stratégique.

Recommandation 17-6 : Le gouvernement devrait éviter d’intervenir dans les requêtes d’approbation des tarifs présentées par l’Ontario Power Generation et Hydro One dans le but de retarder les augmentations de tarifs à court terme car, dans bien des cas, ces interventions entraînent des coûts plus élevés à long terme. Lorsqu’il faut mettre en oeuvre des règlements ou des directives qui affectent les activités courantes des services publics, les objectifs en matière de politique doivent être transparents.

Recommandation 17-7 : Le gouvernement devrait trouver et réaliser des gains d’efficience au sein de l’Ontario Power Generation et de Hydro One, notamment en créant des partenariats stratégiques.

Conclusion

Les entreprises publiques devraient revoir leurs opérations afin de repérer des gains d’efficience. Les analyses comparatives et les examens opérationnels devraient soutenir ces activités. On devrait également étudier à fond les possibilités d’accroître les revenus, de réaliser des gains d’efficience et de hausser les marges bénéficiaires.

Recommandation 17-8 : Les entreprises publiques doivent continuer de s’inspirer des meilleures pratiques de l’industrie afin d’accroître leur efficacité opérationnelle. Elles devraient passer en revue les protocoles d’entente et les autres arrangements pour veiller à ce qu’ils tiennent compte de leur mandat commercial. De plus, elles devraient faire l’objet d’un classement par groupes comparables et d’une analyse comparative à l’aide de paramètres financiers et autres dans le but de mieux déterminer leur rendement relatif et de cerner des mesures d’efficience.

1 Téléchargé depuis http://www.fin.gov.on.ca/fr/budget/paccts/2011/11_cfs.html.

2 Téléchargé depuis http://www.lcbo.com/french/aboutlcbo/index.shtml.

3 Les magasins-agences sont des points de vente autorisés se trouvant dans des magasins du secteur privé comme les épiceries. Ils vendent de la bière et de l’alcool dans les localités où, selon la LCBO, il ne serait pas viable d’exploiter une succursale ordinaire de la LCBO.

4 Vérificateur général de l’Ontario, « Acquisition de nouveaux produits par la RAO », Rapport annuel 2011, p. 209-227.

5 La superficie de jeu et la taille du complexe Fallsview sont respectivement deux fois et neuf fois plus grandes que celles du casino Niagara. Téléchargé depuis http://www.fallsmanagement.com/The_Casinos/index.html.

6 Société des loteries et des jeux de l’Ontario, Rapport annuel 2009-2010.

7 Vérificateur général de l’Ontario, « Réglementation des jeux de casino », Rapport annuel 2010, p. 55-76.