Chapitre 18 : Intégrité des revenus

L’amélioration du climat d’investissement en Ontario et la création d’emplois reposent sur un régime fiscal simplifié, harmonisé et compétitif. Cependant, la province doit aussi renforcer les activités d’administration et d’exécution en vue d’améliorer l’intégrité du régime fiscal et d’accroître la capacité fiscale de l’Ontario.

Il faut s’élever contre les entreprises ontariennes qui ont recours à une planification fiscale abusive pour obtenir un avantage concurrentiel. La province doit donc faire preuve d’autant de souplesse et de créativité que les entreprises qui utilisent des stratégies de ce genre et qui, en effet, grugent de précieux deniers publics qui pourraient être consacrés à des services publics importants, tels que les soins de santé et l’éducation.

Pour renforcer l’intégrité du système d’administration fiscale, il faut aussi cibler les entreprises et les particuliers qui doivent de l’argent au gouvernement. L’amélioration des outils et des processus de recouvrement fera en sorte que l’argent dû soit recouvré au profit des services où les besoins sont les plus criants.

La stratégie globale devrait miser sur l’établissement d’un équilibre entre un milieu équitable et concurrentiel pour les entreprises, d’une part, et l’optimisation de la conformité aux lois fiscales de l’Ontario et la mise en oeuvre de mesures visant les dettes en souffrance, d’autre part.

Renforcement de la conformité

Renforcer l’assiette de l’impôt des sociétés

L’intensification de la mondialisation donne naissance à de nouvelles opérations commerciales complexes à l’échelle planétaire. Les entreprises devenant de plus en plus internationales et les opérations étant plus complexes, les autorités fiscales du monde entier doivent continuer à améliorer les accords fiscaux internationaux en vue d’éviter la double imposition et les pertes fiscales. Le gouvernement fédéral doit continuer à veiller à ce que le Canada et l’Ontario obtiennent leur juste part des revenus fiscaux internationaux.

À l’intérieur du Canada, le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux et territoriaux doivent travailler de concert pour assurer une répartition équitable des revenus fiscaux à l’échelle du pays. Plus précisément, les deux ordres de gouvernement doivent prendre des mesures supplémentaires pour empêcher les activités de planification fiscale abusive de façon à éviter les pertes fiscales et à assurer une répartition équitable des revenus fiscaux à l’échelle du Canada. Voici certains des défis auxquels les gouvernements provinciaux font face : i) la capacité des sociétés d’éliminer ou de réduire les paiements d’impôt provincial sur le revenu des sociétés en ayant recours à des mécanismes créatifs; ii) le déplacement des pertes fiscales ailleurs au Canada pour éviter de payer des impôts dans la province où le revenu a été gagné ou pour réduire le montant à verser.

À l’heure actuelle, les groupes de sociétés peuvent avoir recours à des opérations complexes et à des concessions administratives fédérales pour transférer les pertes à d’autres membres du groupe et dans d’autres provinces. Grâce à des opérations complexes, les groupes de sociétés peuvent aussi faire passer des revenus d’un territoire où l’impôt est plus élevé à un autre où l’impôt est plus faible, même si la société en question profite des services publics dans le territoire où l’impôt est plus élevé. De plus, les groupes de sociétés peuvent adopter des stratégies de planification fiscale internationale abusive pour transférer les profits à des entreprises établies à l’étranger. Toutes ces activités peuvent réduire indûment les revenus fiscaux provinciaux.

Recommandation 18-1 : Travailler de concert avec le gouvernement fédéral pour faire en sorte qu’une part équitable du revenu international d’une société soit répartie au niveau fédéral et provincial.

Recommandation 18-2 : Travailler de concert avec le gouvernement fédéral pour contrer les activités abusives d’évitement fiscal à l’échelle interprovinciale et internationale en :  

  • Effectuant un examen des données et des recherches supplémentaires pour repérer les activités qui préoccupent particulièrement l’Ontario;
  • Concluant un accord avec l’Agence du revenu du Canada en vue d’investir des ressources pour des initiatives supplémentaires de conformité;
  • Imposant des exigences supplémentaires relatives à la divulgation d’activités qui ont pour effet d’affecter des revenus ou des pertes à une province où l’activité économique sous‑jacente a été minimale ou inexistante.

Recommandation 18-3 : Collaborer avec le gouvernement fédéral et les autres provinces pour envisager des possibilités d’imposer les sociétés sur une base consolidée dans le but d’assurer une répartition équitable des pertes et des revenus à l’échelle du Canada.

La mise en oeuvre intégrale de ces mesures pourrait générer jusqu’à 200 millions de dollars par année pour l’Ontario.

L’économie souterraine

Les gouvernements du Canada et de l’Ontario ont pris d’importantes mesures pour alléger le fardeau fiscal des particuliers et des entreprises. Parallèlement, le financement des services publics importants pour les citoyens, tels que les soins de santé et l’éducation, exerce une pression toujours plus forte sur les gouvernements. L’économie souterraine impose un fardeau fiscal injuste pour les contribuables et crée des difficultés pour les entreprises honnêtes qui tentent de faire concurrence à celles qui participent à cette économie. En s’attaquant au problème de l’économie souterraine, on établit des règles du jeu équitables pour les contribuables et les entreprises. On protège aussi davantage les consommateurs qui ne se rendent peut-être pas compte des risques qu’ils prennent en participant au marché au noir.   

Statistique Canada estime que l’économie souterraine représentait environ 2,2 % du produit intérieur brut du Canada en 2008, ou quelque 36 milliards de dollars. La province a pris des mesures pour renforcer les activités de recouvrement et de vérification, mais on peut faire plus encore pour s’attaquer à l’économie souterraine.

L’Ontario devrait envisager un certain nombre de mesures qui ont été prises ailleurs. Nous pensons particulièrement au Québec qui a réussi à s’attaquer à l’économie souterraine et à la fraude fiscale en prenant des mesures dans certains secteurs :  

  • Des modifications législatives récentes visant à augmenter les pénalités pour les cas de non‑conformité, notamment des peines d’emprisonnement pouvant atteindre cinq ans moins un jour pour les infractions fiscales graves;  
  • L’intensification des vérifications fiscales;
  • Les efforts déployés au sein du gouvernement et auprès de l’industrie pour se pencher sur les secteurs clés présentant des risques élevés tels que la construction et sur les produits tels que l’alcool et le tabac;
  • La sensibilisation accrue du public quant à l’incidence des revenus non déclarés;
  • L’exigence selon laquelle les entreprises désirant obtenir des contrats publics doivent présenter des certificats de conformité;
  • L’exigence selon laquelle certains établissements doivent fournir à leurs clients une facture produite à l’aide d’un module d’enregistrement des ventes autorisé par Revenu Québec.

Recommandation 18-4 : Renforcer la capacité de l’Ontario de repérer et de recouvrer les revenus générés par les activités de l’économie souterraine en reliant plus de bases de données à des opérations déclarées à des fins fiscales.

Travaillant de concert avec le Bureau du commissaire à l'information et à la protection de la vie privée de l'Ontario en vue d’assurer la protection de la vie privée, prendre diverses mesures, dont les suivantes :

  • Apporter des modifications législatives en vue de favoriser le partage de données (p. ex., renseignements sur les permis, les licences et les enregistrements) et le jumelage de bases de données parmi les ministères provinciaux et fédéraux et les municipalités;
  • Établir une base de données d’indices de richesse comme l’a fait le Québec;
  • Renforcer les exigences relatives aux déclarations pour certaines opérations financières1;
  • Conclure un accord avec le gouvernement fédéral au sujet de l’économie souterraine pour mieux partager l’information et investir plus de ressources dans la coordination et le renforcement des initiatives de conformité afin de lutter contre l’économie souterraine.

Recommandation 18-5 : Examiner la possibilité de mettre en place des modules d’enregistrement des ventes autorisés par le gouvernement dans certains secteurs (p. ex., services alimentaires) pour lutter contre les logiciels « zapper » (qui éliminent le registre des ventes).

Le module empêcherait les entreprises d’éliminer des opérations afin de réduire les taxes à payer. (Ce module a été installé avec succès au Québec et dans certains pays d’Europe.)

Recommandation 18-6 : Élaborer un concept d’autocertification du logiciel de point de vente (ePOS). Cette autocertification est fondée sur le principe selon lequel les autorités fiscales élaborent et publient une série d’exigences pour les logiciels de comptabilité et les systèmes ePOS.

Recommandation 18-7 : Élaborer une campagne de sensibilisation du public sur l’incidence de l’économie souterraine. Cette campagne pourrait porter notamment sur ce qui suit : lorsque les consommateurs font affaire avec des entrepreneurs non inscrits ou qui ne remettent pas de reçu, ils risquent que les réparations effectuées ne soient pas couvertes par une garantie, de ne pas avoir de recours juridique en cas de piètre qualité de la construction et d’être tenus responsables en cas de blessures ou de dommages subis sur les lieux.  

Recommandation 18-8 : Établir des dispositions déterminatives quant aux employés pour les cas où des entreprises remplacent les employés par des entrepreneurs autonomes pour éviter de payer l’impôt‑santé des employeurs de l’Ontario.

Recommandation 18-9 : Établir une tribune pour discuter des nouvelles questions et tendances entourant l’économie souterraine, ainsi que des innovations et des pratiques exemplaires permettant de lutter contre celles-ci. Cette tribune devrait englober des représentants de divers ministères, ainsi que du gouvernement fédéral, des administrations municipales et d’associations de l’industrie2.

La mise en oeuvre intégrale de ces mesures et d’autres mesures du genre pourrait permettre à la province de toucher plus de 500 millions de dollars par année.

Amendes non perçues

On a parlé récemment de la somme estimée à 1 milliard de dollars d’amendes non recouvrées en vertu de la Loi sur les infractions provinciales3. Les mécanismes de recouvrement devraient être améliorés afin de recouvrer la somme estimée à 2,5 millions de dollars d’amendes liées à cette loi qui n’ont pas été payées.

Recommandation 18-10 : Le ministère des Finances devrait prendre l’initiative en fournissant de l’aide aux municipalités en vue de l’élaboration d’une politique relative au recouvrement des amendes non payées dans la province en vertu de la Loi sur les infractions provinciales.

Recommandation 18-11 : Avoir recours à la suspension des permis et des enregistrements pour faciliter le recouvrement des amendes non payées en vertu de la Loi sur les infractions provinciales en ce qui a trait aux véhicules, notamment celles qui sont imposées à la suite d’infractions touchant le stationnement, les excès de vitesse et l’assurance‑automobile.

Recommandation 18-12 : Permettre que les amendes non payées en vertu de la Loi sur les infractions provinciales soient rattachées au rôle d’impôts fonciers des contrevenants, même si le bien-fonds en question est possédé conjointement.

Recommandation 18-13 : Déduire des remboursements de taxe les montants des amendes non payées en vertu de la Loi sur les infractions provinciales.

Mécanismes de recouvrement centralisés et coordonnés

Parmi les ministères qui ont des comptes débiteurs, certains effectuent eux-mêmes leurs recouvrements, d’autres ont confié cette tâche aux Services communs de l’Ontario et d’autres encore restreignent leurs activités de recouvrement aux imputations internes. Les activités de recouvrement au sein de la fonction publique de l’Ontario sont actuellement fragmentées et effectuées par un certain nombre de ministères ayant recours à diverses méthodes et technologies. Dans des rapports récents portant sur les diverses fonctions de recouvrement au sein de la fonction publique de l’Ontario, le vérificateur général a repéré des moyens d’améliorer l’efficience et l’efficacité des activités de recouvrement et de contrôle entourant les comptes débiteurs et les comptes impayés.

Dans le budget de l’Ontario de 2011, le gouvernement a proposé d’adopter des fonctions de recouvrement mieux coordonnées et centralisées au sein du ministère du Revenu (désormais le ministère des Finances). Le regroupement des activités de recouvrement au sein de la fonction publique de l’Ontario réduirait les coûts et le double emploi, améliorerait le suivi et la surveillance des comptes impayés et diminuerait le nombre de comptes débiteurs de façon à mieux appuyer le financement des services publics clés. D’autres territoires ont décidé de regrouper davantage les fonctions de recouvrement pour tirer profit d’économies d’échelle, réduire les coûts de conformité pour les entreprises et assurer un investissement optimal dans la technologie.

Recommandation 18-14 : Avant que le gouvernement n’accorde des subventions ou des crédits d’impôt remboursables, des contrats, des prêts ou des garanties de prêts, s’assurer que les bénéficiaires sont en règle en ce qui a trait aux comptes débiteurs du gouvernement et qu’ils n’ont pas d’impôts ou de taxes impayés.

Recommandation 18-15 : Exiger que tous les ministères consignent les créances à l’endroit de la Couronne dans le système financier du gouvernement afin que des mesures de recouvrement soient entreprises de façon opportune.

Recommandation 18-16 : Mettre en oeuvre les propositions du budget de l’Ontario de 2011 visant à rationaliser les activités de perception des revenus non fiscaux en les confiant aux Services communs de l’Ontario et au ministère des Finances dans l’intention de regrouper de façon graduelle toutes les fonctions de perception des revenus fiscaux et non fiscaux au sein du ministère des Finances.  

Recommandation 18-17 : Établir un cadre législatif habilitant le ministère des Finances à recouvrer toutes les créances à l’endroit de la Couronne provinciale et y ajouter des outils et des mécanismes de recouvrement plus efficaces.  

Recommandation 18-18 : Élaborer des politiques et des pratiques de recouvrement normalisées au sein de la fonction publique de l’Ontario afin d’optimiser les ressources.

Recommandation 18-19 : Travailler de concert avec le Bureau du commissaire à l'information et à la protection de la vie privée de l'Ontario pour veiller au respect de la protection de la vie privée lors de la mise en oeuvre de ces propositions.

D’après les premières estimations, le regroupement des activités de recouvrement et l’adoption d’outils de recouvrement plus efficaces permettraient de générer plus de 250 millions de dollars par année, une fois la mise en oeuvre de ces initiatives complétée.

Amélioration des fonctions de vérification

Le rétablissement de l’équilibre budgétaire permettra d’améliorer l’intégrité globale du régime fiscal de l’Ontario et de le rendre plus équitable. Pour ce faire, il faudra utiliser les outils administratifs de la façon la plus efficace possible. De plus, le gouvernement devra être en mesure de repérer les activités qui présentent le plus grand risque financier afin qu’il puisse affecter ses ressources de façon plus efficace et obtenir de meilleurs résultats. Le ministère des Finances a mis au point un outil sophistiqué d’évaluation des risques faisant appel à la comparaison et à l’analyse de données pour repérer les risques les plus graves. Le système d’évaluation des risques fournit des renseignements importants aux vérificateurs et aux inspecteurs en leur indiquant sur quoi ils devraient se concentrer. Des stratégies d’exécution mieux ciblées, fondées sur des données probantes, déboucheront sur un système plus efficace et plus efficient.

L’outil d’évaluation des risques utilisé par le ministère des Finances serait une ressource très utile pour le partage de renseignements entre les ministères, car il permettrait de coordonner et de consolider les vérifications d’entreprises à l’échelle du gouvernement. Grâce au système FAIRS d’évaluation des risques, le ministère des Finances est mieux placé pour recouvrer des fonds pour le compte de la province et peut le faire de façon plus efficiente. Une approche fondée sur les risques en matière de vérification pourrait réduire le nombre de fois qu’une entreprise fait l’objet de vérifications ou d’inspections par le gouvernement chaque année.

Recommandation 18-20 : Améliorer les méthodes de collecte de renseignements et le partage de ces renseignements à l’échelle du gouvernement et avoir davantage recours à la Loi de 2007 sur la modernisation de la réglementation afin de cerner les enjeux actuels et nouveaux dans le but d’accroître le nombre d’activités de conformité.

Recommandation 18-21 : Utiliser le système d’évaluation des risques mis au point par le ministère des Finances afin d’axer davantage les activités de vérification du gouvernement sur les secteurs permettant à la province d’obtenir le meilleur taux de rendement.

Recommandation 18-22 : Mettre en oeuvre des mesures permettant de mieux coordonner et de regrouper au sein du ministère des Finances les vérifications d’entreprises effectuées par le gouvernement dans le but de recouvrer des fonds pour le compte de la province.

Recommandation 18-23 : Élaborer des méthodes d’évaluation des risques en collaboration avec d’autres territoires de compétence afin de régler les questions de vérification touchant plusieurs provinces ou des pays étrangers.

L’Ontario pourrait recueillir plus de 50 millions de dollars par année lorsque ces mesures auront été entièrement mises en oeuvre.

Revenus non fiscaux

Frais d’utilisation

En 2011-2012, les ministères ontariens prévoient percevoir des revenus d’environ 1,8 milliard de dollars en frais d’utilisation. Il y a plus de 400 genres de frais d’utilisation facturés aux particuliers et aux entreprises (p. ex., pour les permis de conduire).

La plupart des frais d’utilisation sont approuvés à un taux précis permettant de recouvrer la totalité ou une partie des coûts liés à un service. Il n’existe pas de processus officiel pour la mise à jour régulière de ces frais. Ainsi, au bout d’un certain temps, les frais ne sont plus assez élevés si l’on tient compte de l’inflation et des véritables coûts du service. Il s’agit là d’une des raisons pour lesquelles les revenus du scénario de statu quo n’augmentent pas aussi rapidement que l’économie (croissance nominale). Depuis 2003, les principaux frais d’utilisation n’ont subi qu’une hausse minime.

Il est nécessaire de décider si les frais d’utilisation devraient être modifiés pour générer des revenus supplémentaires. Les deux options à envisager sont le recouvrement intégral des coûts et l’indexation.

Recouvrement intégral des coûts : Si le gouvernement opte pour le recouvrement intégral des coûts pour tous les frais d’utilisation, il pourrait générer des revenus additionnels de plus de 500 millions de dollars. À l’heure actuelle, la plupart des frais ne sont pas assez élevés pour permettre de recouvrer le coût intégral d’un service dispensé. En adoptant cette mesure, le gouvernement se conformerait à la recommandation faite par le vérificateur général dans son rapport de 2009 sur les frais d’utilisation. Il y a cependant certains frais que le gouvernement ne voudra peut-être pas augmenter pour des raisons stratégiques (p. ex., en vue de respecter la capacité de payer de l’utilisateur ou d’encourager certains comportements).

Indexation : L’indexation annuelle des frais d’utilisation existants en fonction du taux d’inflation de 2 % pourrait générer des revenus additionnels de quelque 36 millions de dollars en 2012‑2013 pour passer à 227 millions de dollars d’ici 2017‑2018. En adoptant cette mesure, le gouvernement n’aurait pas à imposer périodiquement des hausses marquées et pourrait mieux tenir compte du coût de prestation des services. Cette approche serait conforme à celle du gouvernement fédéral, qui a modifié récemment ses politiques pour permettre le rajustement régulier des frais, ainsi qu’à celles du Québec et de la Nouvelle-Écosse, où la plupart des frais sont indexés en fonction de l’indice des prix à la consommation.

L’indexation est aussi conforme au rapport de 2009 sur les frais d’utilisation préparé par le vérificateur général (qui recommandait que le gouvernement établisse un processus d’examen régulier des frais).

Bien entendu, en combinant ces deux approches, le gouvernement pourrait bénéficier de ce qu’il y a de mieux.

Recommandation 18-24 : Au lieu que les frais d’utilisation restent pratiquement fixes, les mettre à jour, au cours des deux prochaines années, en ayant recours à une combinaison de pratiques axées sur le recouvrement intégral des coûts et sur l’indexation.

Revenus fiscaux

En raison du mandat de la Commission, nous ne sommes pas autorisés à recommander des hausses d’impôt et de taxe. Cependant, nous avons indiqué à différents endroits dans le rapport que divers aspects du régime fiscal empêchent certains revenus d’augmenter au même rythme que l’économie dans son ensemble (PIB nominal). Le scénario de statu quo indique un allégement du fardeau fiscal, tel que défini, au sens large, comme étant le rapport entre les revenus et le PIB nominal.  

Cela complique bien entendu la tâche de rééquilibrer le budget. L’allégement du fardeau fiscal global exige qu’on restreigne encore plus les dépenses de programmes. On pourrait rectifier la situation en faisant en sorte que les impôts et taxes commencent à suivre le rythme de l’activité économique. 

Pour respecter notre mandat, nous n’avons pas prévu de hausses de revenus provenant de modifications de ce genre dans notre scénario privilégié. Nous indiquons simplement à des fins d’information les réformes relativement simples qui pourraient être mises en oeuvre pour éviter l’allégement du fardeau fiscal global à la longue.

La sous-estimation du fardeau fiscal découle principalement des impôts fonciers prélevés aux fins scolaires, des impôts scolaires applicables aux entreprises et d’un certain nombre de taxes d’accise prélevées sur le volume des produits vendus plutôt que sur leur valeur.

Impôts scolaires

Relation provinciale-municipale et impôts fonciers

Une des caractéristiques clés de la relation financière provinciale-municipale est le fait que l’assiette d’impôts fonciers sert à appuyer les services municipaux et à financer une partie des coûts de l’éducation aux paliers élémentaire et secondaire de l’Ontario. En 2010, les impôts fonciers ont représenté des revenus de plus de 23 milliards de dollars en Ontario, dont plus de 6,6 milliards de dollars de revenus4 générés par les impôts fonciers provinciaux aux fins scolaires. La portion municipale des impôts se chiffre à 16,4 milliards de dollars et constitue la source de revenus la plus importante des municipalités.

Graphique 18.1 : Revenus tirés des impôts fonciers en 2010

La province s’est avérée être un bon partenaire pour le partage de l’assiette d’impôts fonciers. Lors du remaniement des services locaux en 1998, elle a transféré aux municipalités 2,5 milliards de dollars tirés des revenus générés par les impôts fonciers résidentiels. En 2011, la valeur des revenus générés par l’impôt scolaire applicable aux résidences aux fins scolaires a augmenté pour passer à un chiffre estimé à 3,1 milliards de dollars, en raison d’une croissance non liée aux réévaluations, telles que les nouvelles constructions. En outre, la province a adopté une politique visant à compenser intégralement l’incidence des réévaluations lorsque les taux de l’impôt scolaire applicable aux résidences et aux entreprises sont rajustés. Cette pratique de réduction des taux de l’impôt scolaire a été positive pour les municipalités, puisqu’elle a contrebalancé l’incidence des hausses d’impôts municipaux pour les contribuables et réduit la pression exercée sur les municipalités pour qu’elles limitent les hausses d’impôts. Pour plus de détails sur les relations intergouvernementales, voir le chapitre 20.

Tendances des impôts fonciers

Depuis 2000, les impôts fonciers municipaux ont beaucoup augmenté, soit de 70 %. Toutefois, les revenus découlant de l’impôt scolaire sont restés relativement les mêmes, ayant augmenté de seulement 1 % par année. Cela s’est produit pendant une période où la valeur des biens‑fonds a plus que doublé suite aux réévaluations foncières.

Graphique 18.2 : Croissance de l'évaluation et des impôts de 2000 à 2010

Les revenus tirés des impôts fonciers aux fins scolaires ont diminué de 10 %, en chiffres absolus, depuis 2000. Pendant cette période, le financement de l’éducation a augmenté. Ces facteurs ont contribué à une baisse considérable des revenus tirés des impôts fonciers aux fins scolaires en pourcentage des dépenses consacrées à l’éducation, qui sont passés de 44 % en 1998-1999 à 30 % en 2010-2011. Si le volet impôts fonciers du crédit d'impôt de l'Ontario pour les coûts d'énergie et les impôts fonciers avait été inclus, comme c’est le cas pour les revenus tirés des impôts fonciers aux fins scolaires déclarés par la province, la part des dépenses en éducation financée par les revenus tirés des impôts fonciers aux fins scolaires aurait été encore plus faible. 

Graphique : Impôts fonciers scolaires en pourcentage des dépenses consacrées à l'éducation

La diminution du financement de l’éducation par les impôts fonciers est attribuable principalement à la politique provinciale de longue date consistant à compenser intégralement l’incidence des réévaluations lorsque les taux de l’impôt scolaire applicable aux résidences et aux entreprises sont rajustés. Par exemple, les taux d’imposition sur les biens résidentiels aux fins scolaires ont été réduits de moitié depuis 1998. Cela a contribué à une stabilité minimale de l’assiette d’impôts fonciers, mais, en chiffres absolus, cette pratique a entraîné une diminution des revenus provinciaux tirés de l’impôt scolaire appuyant le système d’éducation de l’Ontario. 

Certains taux d’imposition sur les biens résidentiels aux fins scolaires

1998 2008 2011

0,460 %

0,264 %

0,231 %

La pratique actuelle d’établissement des taux de l’impôt scolaire soulève un certain nombre de préoccupations, dont la diminution continue des revenus tirés de l’impôt scolaire, en chiffres absolus. Lorsque les revenus tirés des impôts fonciers diminuent en pourcentage des dépenses consacrées à l’éducation, les transferts provinciaux aux conseils scolaires augmentent pour compenser cette baisse. D’autres territoires, tels que la Colombie-Britannique, ont reconnu les défis financiers associés à cette pratique et ne compensent pas intégralement l’incidence des réévaluations lors de l’établissement des taux de l’impôt scolaire. En Colombie-Britannique, les taux des impôts fonciers aux fins scolaires applicables aux entreprises et aux résidences sont rajustés pour augmenter les revenus en fonction d’un facteur inflationniste. En fait, en vue de maintenir un niveau stable de revenus, en chiffres absolus, on devrait envisager en Ontario une politique de réduction des taux d’imposition qui permet une certaine augmentation inflationniste des revenus.  

Impôt scolaire applicable aux entreprises

Le grand éventail de taux de l’impôt scolaire applicable aux entreprises (ISE) à l’échelle de la province constitue une autre source de préoccupations en ce qui a trait aux impôts fonciers aux fins scolaires. Idéalement, le taux d’imposition provincial devrait être le même dans toutes les régions de la province, comme c’est le cas pour le taux applicable aux biens résidentiels.  

Cependant, la province continue d’établir un éventail de taux de l’ISE, qui varient selon les municipalités. La variation de ces taux ne découle pas d’une politique. Elle résulte simplement de l’évaluation historique et des iniquités fiscales qui existaient bien des années avant que la province n’assume la responsabilité de l’établissement des taux de l’impôt scolaire en 1998. 

Le manque d’uniformité des taux de l’ISE nuit à la prise de décisions efficientes quant à l’emplacement des entreprises et désavantage de nombreuses sociétés de la province, ce qui a une incidence négative sur les emplois et l’ensemble de l’économie provinciale. Ces divergences sont particulièrement difficiles à justifier lorsqu’il y a d’importantes différences entre des municipalités avoisinantes, telles que les régions de Toronto et du 905. Il y a de bonnes chances que les iniquités fiscales aient été compensées par la valeur des biens-fonds, mais il est tout de même important de les rectifier graduellement. 

En fait, en 2007, la province a annoncé la mise en oeuvre d’un plan de réduction de l’ISE en vue de rectifier ces divergences et ces iniquités. Dans le cadre de ce plan, les taux élevés de l’ISE sont réduits jusqu’à ce qu’ils soient ramenés à un taux cible d’ici 2014, permettant ainsi aux entreprises d’économiser 540 millions de dollars par année, une fois que toutes les réductions auront été effectuées. Cette approche graduelle visait à minimiser les gains ou les pertes pouvant découler de changements abrupts apportés au fardeau fiscal. 

Depuis la mise en oeuvre du plan, la province a fait d’importants progrès dans les domaines suivants :

  • Les taux élevés de l’ISE ont diminué dans l’ensemble, ce qui a permis aux entreprises de faire des économies;
  • Le rythme de réduction des taux de l’ISE s’est accéléré et ces réductions ont été apportées intégralement pour les entreprises du Nord de l’Ontario;
  • Les biens-fonds nouvellement construits admissibles sont imposés immédiatement à un taux ne dépassant pas le taux cible de l’ISE, ce qui permet de rectifier en partie les distorsions quant aux décisions prises par les entreprises pour de nouveaux emplacements;
  • L’écart entre les taux de l’ISE s’est rétréci. Par exemple, en 2007, le taux de l’ISE le plus élevé était plus de 50 fois supérieur au taux le plus faible. En 2012, l’écart entre les taux sera ramené à 15 fois. Malgré les progrès réalisés, cet écart est toujours considérable.

Les politiques d’établissement des taux de l’impôt scolaire et le plan de réduction de l’ISE ont réduit considérablement les revenus tirés de l’impôt scolaire disponibles pour appuyer les dépenses dans le secteur de l’éducation. De plus, le plan de réduction de l’ISE actuel ne touche pas les municipalités dont les taux de l’ISE sont faibles. Si elle ne se penche pas sur la faiblesse des taux, la province aura de la difficulté à rectifier les distorsions et les iniquités de l’assiette des impôts fonciers aux fins scolaires. Une solution pourrait être d’établir une politique de taux de l’ISE unique pour toutes les régions ontariennes, tout en limitant le coût des réductions de l’ISE.

Recommandation 18-25 : Passer en revue les politiques d’établissement des taux d’imposition aux fins scolaires pour les biens résidentiels et commerciaux afin de maintenir un niveau stable de revenus tirés de l’impôt scolaire, en chiffres absolus. 

Recommandation 18-26 : Continuer la mise en oeuvre du plan de réduction de l’impôt scolaire applicable aux entreprises (ISE) tout en envisageant des options pour modifier le plan afin d’éviter la perte de la totalité ou d’une partie des revenus liée à la réduction des taux élevés de l’ISE en augmentant aussi les taux de l’ISE qui sont faibles.

Recommandation 18-27 : Se fonder sur le plan de réduction de l’impôt scolaire applicable aux entreprises (ISE) existant pour rectifier les iniquités et les distorsions historiques quant aux taux de l’ISE en mettant en oeuvre graduellement un taux uniforme unique de l’ISE.

La mise en oeuvre de ces politiques pourrait assurer un régime fiscal plus équitable pour les entreprises tout en augmentant considérablement les revenus, soit d’un peu plus de 1 milliard de dollars d’ici 2017‑2018.

Tabac de contrebande

Le ministère des Finances est responsable de l’administration de la taxe provinciale sur les produits du tabac qui est imposée aux termes de la Loi de la taxe sur le tabac.

La taxe sur le tabac est un élément essentiel de la stratégie Ontario sans fumée. Depuis 2003, de nombreux outils liés aux politiques et à l’application de la loi prévus tant dans la Loi de la taxe sur le tabac que dans la Loi favorisant un Ontario sans fumée, notamment les hausses de taux de la taxe sur le tabac, ont contribué à réduire la consommation de tabac de plus de 20 %.

Cependant, ces dernières années, la consommation de tabac s’est stabilisée après avoir diminué durant plus d’une décennie. La disponibilité de produits illégaux du tabac à bon marché incite les jeunes à commencer à fumer et décourage les consommateurs actuels de cesser de fumer. L’approvisionnement en tabac illégal a également une incidence négative sur les revenus de la province. Dans un rapport de 2008, le vérificateur général a estimé que durant l’exercice 2006-2007, la perte des revenus provenant de la taxe sur le tabac se situait autour de 500 millions de dollars.

L’amélioration des efforts d’application de la loi, particulièrement au cours des trois dernières années, a porté ses fruits. Du 1er avril 2008 au 30 septembre 2011, l’Ontario a saisi plus de 172 millions de cigarettes illégales. En 2010-2011, les revenus provinciaux provenant de la taxe sur le tabac ont augmenté de 77 millions de dollars par rapport à l’exercice précédent, pour atteindre 1,16 milliard de dollars.

Le 1er juin 2011, l’Assemblée législative de l'Ontario a approuvé le projet de loi 186 — Loi de 2011 appuyant la stratégie Ontario sans fumée par la réduction du tabac de contrebande, avec l’appui de tous les partis. Le projet de loi 186 donne au gouvernement d’importants nouveaux outils pour renforcer l’application de la loi tout en l’habilitant à conclure avec les communautés des Premières nations des ententes liées à l’administration et à l’application de la Loi de la taxe sur le tabac dans les réserves.

Recommandation 18-28 : Continuer à élaborer et mettre en oeuvre des stratégies axées sur les résultats afin de décourager la consommation de tabac illégal, en misant notamment sur l’application des lois existantes, sur l’établissement de nouveaux partenariats ainsi que sur la mise au point d’outils législatifs et réglementaires.

Ces stratégies pourraient comprendre :

  • des discussions avec les communautés des Premières Nations afin qu’elles participent à l’amélioration de la réglementation des activités liées au tabac dans les réserves;
  • des mesures conjointes claires prises avec le gouvernement fédéral afin de mieux harmoniser la réglementation du tabac en Ontario et de mettre fin aux échappatoires fiscales;
  • une collaboration avec les principaux partenaires, notamment les forces de l’ordre, les Premières nations et d’autres gouvernements (par exemple, le Québec, le gouvernement fédéral américain et l’État de New York) afin de coordonner les mesures;
  • la mise en oeuvre d’une stratégie visant à sensibiliser le public à la contrebande du tabac, notamment aux conséquences de la consommation de tabac illégal pour les Ontariennes et Ontariens, ainsi que leur collectivité.

Une fois entièrement mises en oeuvre, les mesures du projet de loi 186 pourraient se traduire par des revenus accrus pouvant atteindre 225 millions de dollars par année, si elles étaient combinées avec des outils et des initiatives d’application de la loi supplémentaires, notamment des partenariats avec les intervenants clés.

Taxer la valeur au lieu du volume

Les saintes taxes qui s’appliquent à de nombreux biens, tels que l’essence, le diesel, le tabac, la bière et le vin, sont fondées sur le volume au lieu de la valeur. Cela signifie que lorsqu’il y a des hausses de prix, les revenus générés par les taxes n’augmentent pas de la même façon; ils augmentent uniquement s’il y a un accroissement du volume des biens vendus. Le volume du tabac vendu, et les revenus qui en découlent, sont à la baisse. Les volumes et les revenus liés à l’essence et au diesel augmentent très lentement.

Il est difficile d’estimer l’incidence future qu’aura sur les revenus le fait d’imposer les valeurs plutôt que les volumes, car elle dépend des changements subis par les prix des produits de base. Nous pouvons présumer avec une certitude raisonnable que l’inflation de l’indice des prix à la consommation (IPC) se situera autour de la cible de 2 % de la Banque du Canada. Toutefois, les prix des divers biens pourraient varier considérablement; ils pourraient même baisser.

Au lieu de tenter de faire des prévisions inévitablement imprécises, nous illustrerons la sensibilité des revenus aux valeurs plutôt qu’aux volumes en calculant l’incidence qu’auraient eu des taxes ad valorem sur les revenus historiques. Ainsi, si les taxes sur l’essence et le diesel avaient été converties en taxes ad valorem en 2000, les revenus en 2010 auraient été de 1,9 milliard de dollars supérieurs aux chiffres enregistrés. Le gain cumulatif affiché par les revenus au cours de la période – et par conséquent, toute autre chose étant égale, la réduction de la dette publique à la fin de 2010 – aurait été de 10,2 milliards de dollars. Si la taxe sur le tabac était devenue une taxe ad valorem en 2006, les revenus auraient été de 0,4 milliard de dollars supérieurs aux chiffres affichés, avec un gain cumulatif de 1,1 milliard de dollars au cours de la période. Les revenus nets découlant de la bière et du vin auraient peu changé. Étant donné que des taxes plus élevées font diminuer la consommation, l’incidence sur les revenus aurait été un peu moins importante que ce qui est indiqué précédemment.

On peut procéder de plusieurs façons pour tirer parti de l’incidence sur les revenus des changements de valeur : les taxes précises pourraient être converties en taxes ad valorem; les taux de taxes précises pourraient être indexés; les taux de taxes précises pourraient être rajustés périodiquement.

Les impôts fonciers aux fins scolaires sont en fait un impôt précis aussi. En compensant toute hausse de la valeur découlant de l’évaluation d’un bien, les revenus proviennent uniquement des changements liés aux volumes. Si les impôts étaient axés sur la valeur des biens, la province percevrait des revenus plus élevés.

Recommandation 18-29 : Remplacer les taxes s’appliquant au volume des biens par des taxes fondées sur la valeur de ces biens (soit remplacer des taxes précises par des taxes ad valorem ou prendre tout autre moyen pour tirer profit des changements de valeurs).

Annexe 18.1 :
Mesures touchant les revenus incluses et non incluses dans le scénario privilégié
Millions de dollars 2012-2013 2013-2014 2014-2015 2015-2016 2016-2017 2017-2018
Mesures touchant les revenus incluses dans le scénario privilégié            
Tabac de contrebande 50 75 100 150 200 225
Recouvrements/vérifications1 75 100 150 200 250 300
Économie souterraine 50 100 200 300 400 500
Augmentation de la conformité 50 75 100 185 200 200
Revenus non fiscaux : Recouvrement des coûts intégraux, 1re partie2 50 75 100 150 200 225
Entreprises publiques : Maintien et amélioration de l'efficience 200 300 400 500 500 500
Total des mesures touchant les revenus 475 725 1 050 1 485 1 750 1 950
             
Mesures touchant les revenus dont on a discuté mais qui ne sont pas incluses dans le scénario privilégié            
Revenus non fiscaux : Recouvrement des coûts intégraux, 2e partie2 186 422 372 322 297
Revenus non fiscaux : Indexation des frais d'utilisation3 36 73 110 148 187 227
Impôt scolaire applicable aux biens résidentiels et aux entreprises4 125 375 625 775 925 1 075
Taxation fondée sur la valeur et non sur le volume5 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.
1 Certaines activités de recouvrement peuvent réduire les besoins de trésorerie sans améliorer le résultat net.
2 Par souci de prudence, on a tenu compte dans le scénario privilégié d'une partie seulement du montant de recouvrement des coûts intégraux lié aux revenus non fiscaux. L'incidence pourrait se chiffrer à 522 millions de dollars (225 millions de dollars plus 297 millions de dollars).
3 Indexation appliquée à l'assiette de revenus estimés découlant des frais d'utilisation de 1,8 milliard de dollars, à l'aide d'un taux d'inflation de 2 % par année. Ces montants ne devraient pas être ajoutés aux estimations pour le recouvrement des coûts intégraux, car cela entraînerait une double comptabilisation.
4 Représente une augmentation inflationniste de 2 % sur les biens résidentiels et commerciaux et la hausse des faibles taux de l'ISE pour contrebalancer le coût du plan de réduction de l'ISE. Présume une mise en oeuvre au cours de l'année civile 2013. L'incidence sur les revenus peut varier en fonction de l'impact des réévaluations.
5 L'incidence sur les revenus futurs dépendrait des changements de prix des produits de base. On retrouve dans le texte une illustration de l'incidence qu'aurait eue sur les revenus historiques l'application de taxes ad valorem à l'essence, au diesel, au tabac, à la bière et au vin.

 

1 Par exemple, le Québec a déposé récemment un projet de loi visant à réglementer les exploitants, autres que les banques, de guichets automatiques, de comptoirs de change et de bureaux de transfert d’argent, afin de les obliger à obtenir un permis et à présenter des rapports à l’Autorité des marchés financiers du Québec. Ce projet de loi vise à lutter contre la fraude fiscale et le blanchiment d’argent. 

2 En décembre 2010, le Comité consultatif d’experts de la santé et de la sécurité au travail du ministère du Travail a recommandé l’adoption d’une stratégie à l’échelle de la province pour lutter contre l’économie souterraine.

3 Ontario Association of Police Services Boards, Provincial Offences Act – Unpaid Fines A $Billion Problem, 2011, p. 5.

4 Tous les chiffres relatifs aux revenus découlant des impôts scolaires indiqués dans le présent document ne tiennent pas compte du volet impôts fonciers du crédit d'impôt de l'Ontario pour les coûts d'énergie et les impôts fonciers, qui est déduit des impôts fonciers aux fins scolaires dans les documents budgétaires provinciaux.