Chapitre 19 : Gestion du passif

Introduction

Les projections financières ne constituent pas des plans statiques. Les prévisions de charges et de revenus de tous les gouvernements sont généralement fondées sur des hypothèses économiques, des décisions et des orientations politiques ainsi que les meilleurs renseignements disponibles. Une grande incertitude entoure les prévisions sur lesquelles repose un plan. Après sa publication, il est assujetti à de nombreux risques qui peuvent survenir et influencer les objectifs financiers précédemment établis.

Tout renseignement ou événement qui n’a pas été prévu durant le processus de planification présente un risque pour les projections financières. Les risques peuvent découler d’une incertitude au sein des marchés financiers, d’échecs liés à certains projets, de responsabilités légales, de risques de crédit, d’accidents, de causes et de désastres naturels ou d’événements de nature incertaine ou imprévisible. En sa qualité d’entité infranationale, l’Ontario fait constamment face au risque que le gouvernement fédéral modifie ses politiques.

Ces risques peuvent avoir une incidence positive ou négative sur les résultats financiers réels de la province. De manière générale, les gouvernements gèrent plus facilement les effets positifs. Par exemple, dans les cas où le rendement économique est supérieur aux prévisions, le gouvernement dispose d’une plus grande souplesse pour gérer les priorités existantes et atteindre ses objectifs financiers. Cependant, si les résultats économiques sont inférieurs à ceux prévus, la province ressentira les effets négatifs découlant de la baisse des revenus du gouvernement, de la hausse des charges et, dans le cas de la situation financière actuelle de l’Ontario, de plus grands déficits et d’une augmentation de la dette.

Pour contribuer à l’atteinte des objectifs financiers, la Loi de 2004 sur la transparence et la responsabilité financières exige que le plan financier de l’Ontario prévoie une réserve afin d’offrir une protection contre la fluctuation négative imprévue des perspectives de revenus et de charges. Dans le budget de 2011, le gouvernement a inclus une réserve de 0,7 milliard de dollars en 2011-2012 et de 1,0 milliard de dollars dans chacun des exercices suivants jusqu’à celui de 2017-2018. Dans son état actuel, la réserve n’offre toutefois pas suffisamment de souplesse pour les écarts qui peuvent survenir durant cette période, particulièrement les erreurs cumulatives découlant des taux de croissance prévue.

Recommandation 19-1 : Les risques généraux peuvent et doivent être traités par l’entremise de la réserve pour éventualités, laquelle doit être établie à un seuil plus élevé que dans les budgets précédents et doit augmenter au fil du temps afin d’offrir une protection contre la possibilité d’erreurs systématiques touchant le taux de croissance dans la projection des revenus. Les risques internes modestes doivent être abordés au moyen d’une réserve de fonctionnement. La réserve pour éventualités doit être augmentée afin de tenir compte d’une surestimation des prévisions de croissance annuelle des revenus de 0,2 point de pourcentage.

La réserve pour éventualités doit comporter une somme suffisante pour offrir une protection contre les erreurs de prévision; elle doit augmenter au fil du temps afin de tenir compte non seulement d’erreurs sur le plan des estimations, mais aussi de la possibilité de toute erreur systématique touchant le taux de croissance. Nous recommandons d’augmenter la réserve pour éventualités afin de pouvoir tenir compte d’une surestimation des prévisions de croissance annuelle des revenus de 0,2 point de pourcentage. Notre projection à plus long terme repose implicitement sur une projection de croissance annuelle de la productivité de 1,2 % (c’est-à-dire une hausse de la production ontarienne réelle par heure travaillée). Comme nous l’avons évoqué au chapitre 1, La nécessité de prendre des mesures financières décisives, nous croyons que cette hypothèse est appropriée. Cependant, nous sommes bien conscients que ce chiffre est considérablement plus élevé que le taux de croissance réel de la productivité enregistré au cours de la décennie précédente. Par conséquent, cette projection doit être considérée comme incertaine. Elle pourrait facilement être moins élevée, et se situer par exemple à 1,0 %. Cela se traduirait approximativement par une baisse de 0,2 point de pourcentage du taux de croissance des revenus pour l’ensemble de la période de projection. Cela constitue précisément le genre de risque que nous envisageons lorsque nous recommandons que la réserve pour éventualités soit établie de manière à tenir compte d'un risque de 0,2 point de pourcentage relativement à la croissance des revenus durant la première année de cet exercice (2010-2011) et qu’il augmente de 0,2 point de pourcentage par année pour atteindre 1,4 % durant l’année cible. Cela nécessite une réserve pour éventualités de 1,9 milliard de dollars en 2017-2018 comparativement à celle de 1,0 milliard de dollars prévue dans le budget de 2011.

Nonobstant le degré de prudence et de rigueur dont fait preuve le gouvernement lors de sa planification annuelle des revenus et des charges, il existe toujours des risques imprévisibles. Bon nombre de ces risques sont inconnus du gouvernement au moment où il établit son budget. Au cours des exercices précédents, ces risques ont entraîné des charges ponctuelles importantes, comme l’intervention du gouvernement à la suite des éclosions du SRAS et de la grippe H1N1 ou son soutien à l’industrie automobile. D’autres risques sont connus au moment d’établir le budget, mais leur portée, leur étendue et le montant du passif sont inconnus. Les ressources supplémentaires dont la province a eu besoin pour lutter contre les incendies de forêt constituent un exemple récent de ce type de risque. Bien que le gouvernement ait prévu des coûts liés à ce risque, les montants et la gravité demeuraient inconnus. Enfin, la province devrait tenir compte dans ses plans des risques dont la probabilité de survenue et les coûts sont inconnus. C’est le caractère inconnu de ces risques qui rend la planification difficile.

Par le passé, l’Ontario a eu recours aux fonds de prévoyance de fonctionnement et d’immobilisation, ou à la réserve dans les cas extrêmes, afin d’atténuer les risques en cours d’exercice qui auraient autrement eu un effet négatif sur les résultats financiers. Bien que cette stratégie se soit révélée efficace, dans les périodes d’importantes difficultés financières et économiques, l’absorption totale du coût de ces risques sans aucun plan d’atténuation s’avérera de plus en plus difficile si le gouvernement entend honorer son engagement à l’égard de l’équilibre budgétaire.  

Recommandation 19-2 : Les risques spécifiques doivent faire l’objet d’une stratégie explicite. Dans le cadre des processus d’établissement des budgets, il convient d’apporter un grand soin pour repérer tous les risques connus ayant une importante incidence financière, et d’établir une stratégie afin d’atténuer ces risques.

Afin d’augmenter les chances d’atteindre l’objectif de 2017-2018, les risques et le passif doivent être déterminés dès que possible dans le cadre du processus de planification. Les ministères doivent faire preuve de vigilance afin d’anticiper les écueils potentiels dans tous les projets. Des stratégies devront être mises au point afin de repérer et de réduire les risques spécifiques touchant le plan financier, comme les actions du gouvernement fédéral et le passif des régimes de retraite. La section suivante énumère des risques sur le plan du passif par lesquels la province doit élaborer des plans de gestion pour aller de l’avant. Il ne fait aucun doute que de nombreux risques actuels et bien d’autres surviendront au cours de la période de projection. Voilà pourquoi la stratégie de gestion du passif doit être extrêmement souple.

Risques de passif futurs

Fonds de garantie des prestations de retraite

Le Fonds de garantie des prestations de retraite (FGPR) de l’Ontario a été créé en 1980 afin d’aider les personnes retraitées et les bénéficiaires des régimes de retraite lorsque les régimes de retraite professionnels sont insuffisamment capitalisés pour verser les prestations promises et que l’employeur est incapable de verser les paiements requis. Le FGPR est administré par le surintendant des services financiers et protège généralement les régimes de retraite à employeur unique et à prestations déterminées des secteurs privé et parapublic. L’Ontario est la seule collectivité publique au Canada qui offre une telle protection.

En 2009, le gouvernement a retenu les services d’un cabinet d’actuaires indépendant afin d’effectuer la première étude actuarielle du FGPR, laquelle incluait l’examen des revenus et des demandes, afin d’éclairer l’élaboration d’une politique à long terme. L’étude, qui a été publiée en 2010, démontre que le FGPR n’est pas viable sous sa forme actuelle et que les primes devront augmenter d’un facteur pouvant aller jusqu’à 1 000 %, si la protection devait être portée à 2 500 $ par mois, comme l’a recommandé la Commission Arthurs1.

À plusieurs reprises au cours des 30 dernières années, le FGPR s’est retrouvé avec des liquidités insuffisantes pour satisfaire aux demandes importantes qui étaient prévues. Dans ces cas, plusieurs prêts du Trésor ont été effectués pour couvrir ces demandes. Les seules sommes prêtées qui n’ont pas encore été remboursées s’élèvent à 242 millions de dollars sur un prêt de 330 millions de dollars consenti en 2004 afin de payer une importante demande d’indemnisation. En 2010, le gouvernement a subventionné le FGPR à hauteur de 500 millions de dollars afin d’enclencher un processus de réforme et de stabiliser le Fonds à court terme. En mai 2011, 384 millions de dollars ont été versés par le Fonds à titre de règlement partiel d’une autre demande d’indemnisation importante.

L’Ontario est la seule entité infranationale au monde qui offre un fonds de garantie des prestations de retraite. Comme le FGPR protège moins de 1 600 régimes, et que son exposition au risque est concentrée dans certaines industries, le risque n’est pas réparti conformément aux principes d’assurance. Afin de totalement protéger le Fonds des demandes d’indemnisation catastrophiques et de mettre à niveau les prestations, des augmentations considérables des primes et des réserves sont nécessaires.

Recommandation 19-3 : Nous recommandons que la province élimine le Fonds de garantie des prestations de retraite ou examine la possibilité de le transférer à un assureur privé. Le Fonds n’est plus viable dans sa forme actuelle puisqu’il présente un important risque financier pour la province si un autre ralentissement économique survient.

Passif des régimes de retraite du secteur parapublic

Introduction

Les régimes de retraite des secteurs public et parapublic de l’Ontario comprennent quelques-uns des régimes les plus importants au pays, tant sur le plan de la valeur des actifs que du nombre de participants. La province finance ces régimes par l’entremise de mécanismes directs et indirects.

Outre ses aspects techniques, le thème des régimes de retraite présente de nombreuses facettes en raison de ses diverses structures de gouvernance et ententes de partage des risques, ainsi que de considérations distinctes sur le plan du financement et de la comptabilité. De nombreuses facettes des régimes pourraient être passées en revue. Cependant, aux termes de son mandat, la Commission doit concentrer ses efforts sur les dimensions financières. Par conséquent, notre approche est caractérisée par une certaine étroitesse. Nous examinons le coût public des régimes, les risques qu’ils représentent pour le plan financier de la province et des stratégies afin de mieux gérer ce risque.

Compte tenu du risque constitué par l’exposition importante du gouvernement au passif de certains de ces régimes, nous croyons que des mesures doivent être prises afin d’améliorer la transparence et la planification stratégique relativement aux charges de retraite afin de mieux gérer ce risque.

Recommandation 19-4 : Le gouvernement de l’Ontario doit effectuer et publier sa propre évaluation de la gestion du passif des régimes de retraite du secteur public et préparer des plans visant à limiter les risques financiers soulevés dans le cadre de l’évaluation.

Description des régimes de retraite du secteur parapublic

À l’heure actuelle, cinq régimes de retraite sont consolidés dans les états financiers de la province : le Régime de retraite des fonctionnaires (RRF), le Régime de retraite du Syndicat des employés de la fonction publique de l'Ontario (RRSEFPO), le Régime de retraite des enseignantes et des enseignants de l'Ontario (RREO), le Healthcare of Ontario Pension Plan (HOOPP) et le Régime de retraite des Collèges d'arts appliqués et de technologie (RRCAAT).

Le RRF est un régime dont la province est le répondant unique, tandis que les quatre autres sont des régimes de retraite conjoints. Les régimes à répondant unique sont caractérisés par le fait que l’employeur est entièrement responsable en cas de manque à gagner. En revanche, les régimes de retraite conjoints exigent que l’employeur répondant et les employés partagent la responsabilité de tout manque à gagner en négociant une combinaison de hausse des cotisations et d’éventuelles réductions des prestations. Ces obligations sont établies dans la Loi sur les régimes de retraite, ses règlements et la documentation propre aux régimes.

TABLEAU 19.1      
Régimes de retraite du secteur public figurant dans les états financiers de la province
Régime de retraite Actif (en milliards de dollars) Participants actifs Taux de cotisation (%) Facteurs de retraite*
Employés Employeurs
RRF 17,4 41 000 9,5 9,5 Facteur 90 ou
Âge 60 + 20 ans
RRSEFPO 13,3 47 000 10,0 10,0 Facteur 90 ou
Âge 60 + 20 ans
RREO 107,5 175 000 12,0 12,0 Facteur 85 ou
35 ans
HOOPP 35,7 170 000 9,2 10,67 Âge 60 ou
Âge 55 + 30 ans
RRCAAT 5,5 19 000 12,9 12,9 Facteur 85 ou
Âge 60 + 20 ans
Remarque : Il est prévu que le taux de cotisation du RREO passe de 12,0 % en 2011 à 13,1 % sur trois ans, c’est-à-dire que cette mesure sera pleinement mise en oeuvre en 2014. Il est prévu que le taux de cotisation du RRCAAT augmentera pour passer à 13,7 % en 2014. Le terme « ans » désigne les années de service. L’âge normal de la retraite des travailleurs des services de sécurité publique comme les pompiers, les policiers et les auxiliaires médicaux est de 60 ans et ils peuvent généralement prendre leur retraite plus tôt.

Question de l’heure

L’une des questions les plus importantes sur le plan de la gestion du passif consiste à déterminer à qui incombe la responsabilité d’un régime de retraite lorsqu’il connaît de grandes difficultés financières. La réponse varie selon le type de régime de retraite. La plupart des grands régimes du secteur public sont des régimes de retraite conjoints, ce qui signifie que les employeurs répondants et les participants partagent cette responsabilité.

Le gouvernement, et par conséquent le contribuable, assume un risque considérable à titre de répondant conjoint du RREO et du RRSEFPO et de répondant unique du RRF. Cela représente un passif potentiel considérable. Pour les autres grands régimes de retraite du secteur public, HOOPP et RRCAAT, les employeurs partagent avec les participants la responsabilité légale de tout manque à gagner.

Étant donné l’importance de ce risque, il est essentiel de clarifier la question auprès du public et de régler les questions touchant les finances et la responsabilité relativement à ces régimes de retraite.

Recommandation 19-5 : Déterminer clairement à qui incombe la responsabilité financière ultime des déficits sur le plan du financement des régimes de retraite du secteur public. La Commission a constaté une confusion considérable concernant cette question.

Santé financière des régimes de retraite

Il existe deux types d’évaluation actuarielle que les répondants des régimes de retraite du secteur public sont tenus de préparer : une évaluation du provisionnement et une évaluation comptable. Chaque type d’évaluation repose sur des méthodes et des hypothèses distinctes.

L’évaluation du provisionnement est préparée conformément aux termes de la Loi sur les prestations de retraite et aux normes actuarielles. Elle a pour but de garantir les prestations offertes par le régime de retraite. L’évaluation du provisionnement détermine également les cotisations qui sont nécessaires pour financer les prestations acquises. L’évaluation du provisionnement sert à déterminer si un régime de retraite est viable sur le plan actuariel.

Cependant, les cotisations déterminées dans le cadre des évaluations du provisionnement ne représentent pas les charges de retraite de la province aux fins budgétaires. Les charges relatives aux pensions de retraite sont fondées sur des évaluations actuarielles qui sont préparées sur une base comptable. Ces évaluations sont préparées conformément aux recommandations du Conseil sur la comptabilité dans le secteur public (CCSP), et sont principalement fondées sur la valeur actuelle des prestations acquises par les participants au régime, et non sur les cotisations en espèces.

Trois des plus grands régimes de retraite du secteur public présentent actuellement un manque à gagner sur le plan du financement. Ces régimes comprennent les trois régimes de retraite que la province parraine directement, seule ou conjointement (c’est-à-dire RRF, RRSEFPO et RREO). Ces manques à gagner sont largement le résultat de pertes découlant de placements durant la crise financière de 2008 ainsi que des faibles taux d’intérêt à long terme.

Ce qui suit résume la situation financière actuelle des trois régimes qui sont parrainés directement ou conjointement par la province, seule ou conjointement :

  • Le RREO est un régime de retraite conjoint à prestations déterminées dont l’actif s’élevait à environ 107,5 milliards de dollars au 1er janvier 2011. L’évaluation préliminaire du RREO au 1er janvier du RRF révélait un passif non provisionné de 17,2 milliards de dollars. Une évaluation équilibrée au 1er janvier 2011 a été présentée auprès de la Commission des services financiers de l'Ontario (CSFO) en juin 2011, laquelle a 1) réduit l’indexation des prestations pour services futurs pour la faire passer à 60 % du rajustement annuel de l’indice des prix à la consommation et 2) augmenté le taux de cotisation de la province et des participants au régime de 1,1 point de pourcentage au cours des 15 prochaines années.
  • Le RRF est un régime de retraite à prestations déterminées parrainé à part entière par la province. Il présentait un actif d’environ 17,4 milliards de dollars au 31 décembre 2010. L’évaluation du provisionnement du RRF au 31 décembre 2010 présentait un passif non provisionné de 1,19 milliard de dollars, que la province éliminera sur 15 ans.
  • Le RRSEFPO est un régime de retraite conjoint à prestations définies dont l’actif s’élevait à environ 13,3 milliards de dollars au 31 décembre 2010. Le régime présentait un passif non provisionné d’environ 586 millions de dollars lors de l’évaluation du provisionnement du 31 décembre 2010. Le remboursement du manque à gagner du RRSEFPO est partagé également entre le gouvernement et les participants au régime. Leurs fonds de stabilisation des taux respectifs, qui sont constitués de réserves provisionnées durant les années où des surplus étaient enregistrés, sont maintenant mis à contribution pour financer les manques à gagner et sont suffisants pour couvrir ce passif non provisionné.

Le HOOPP et le RRCAAT ne sont pas parrainés directement par la province, mais sont consolidés dans ses états financiers. Le HOOPP, qui présente un actif d’environ 35,7 milliards de dollars, était entièrement provisionné à la date de la dernière évaluation, soit le 31 décembre 2010, tandis que le RRCAAT présentait un actif d’environ 5,5 milliards de dollars et un léger surplus.

Bon nombre de ces régimes ont composé avec les manques à gagner entraînés par la crise financière en augmentant les taux de cotisation de l’employeur et de l’employé. Par exemple, dans le cas du RREO, la cotisation des enseignants et de la province dépassait de 8,9 % les gains annuels ouvrant droit à pension en 2006. Ce taux est depuis passé à 12,4 % en 2012 et atteindra 13,1 % en 2014. Le surplus du RRCAAT est largement attribuable au fait que le taux de cotisation des employeurs et des participants au régime passera de 12,9 % en 2012 à environ 13,7 % en 2014.

Trois régimes de retraite (HOOPP, RRCAAT et RREO) ont pris des mesures afin de réduire la protection garantie contre l’inflation ou de l’éliminer sur une base prospective. Ces mesures ont atténué le besoin de nouvelles hausses des taux de cotisation.

Taux de rendement

Conformément aux règles du CCSP, la province évalue le passif des régimes de retraite consolidés dans ses états financiers au moyen de taux de rendement nominal à long terme qui varient de 6,25 à 6,75 %. Ces taux tiennent compte des portefeuilles du secteur public qui comprennent des placements en actions.

Certains font valoir que les situations actuarielles devraient également être évaluées en utilisant des taux de rendement plus prudents (plus faibles) fondés sur un portefeuille de titres à revenus fixes, comme le prévoient les normes comptables du secteur privé. Cela n’est ni la convention comptable actuelle aux termes des règles du CCSP, ni conforme aux taux de rendement à long terme prévus pour un portefeuille diversifié comportant des actions et des obligations.

Malgré tout, il serait utile que le gouvernement mène une analyse de sensibilité de la santé financière de ces régimes de retraite. Ce test pourrait être aussi simple que de postuler une modification statique du taux de rendement à long terme, ou avoir recours à une distribution des probabilités de rendement prévu pour les placements. Ce type d’analyse est conforme aux normes de pratique de l’Institut canadien des actuaires en ce qui a trait aux régimes de retraite individuels.

Dans le cas des estimations plus prudentes, la Commission croit que cette analyse pourrait révéler des insuffisances importantes en matière du provisionnement dans l’ensemble des régimes de retraite du secteur public. Si tel était le cas, des mesures immédiates ne seraient pas nécessairement justifiées, mais il serait judicieux d’élaborer un plan de gestion du passif tenant compte de la volatilité des placements en actions.

Recommandation 19-6 : Dans le rapport d’évaluation de la gestion du passif proposé, le gouvernement devrait rendre publique la santé financière actuelle et prospective des régimes de retraite du secteur public.

Recommandation 19-7 : Dans le rapport d’évaluation de gestion du passif, le gouvernement doit tester la santé financière des régimes de retraite afin d’évaluer la possibilité que les taux de rendement soient plus ou moins élevés que prévu. Cela pourrait être réalisé en utilisant un taux d’escompte plus ou moins élevé ou une distribution des probabilités.

Effet des régimes de retraite sur le cadre financier

Avant 1993-1994, le gouvernement comptabilisait ses charges de retraite selon la méthode de la comptabilité de caisse, et les sommes cotisées dans les régimes qu’il parrainait représentaient les charges relatives aux pensions de retraite. Cependant, la province a modifié sa méthode comptable pour les charges de retraite, comme cela est recommandé par le CCSP. Dans le cadre de ces règles, les cotisations en espèces ne représentent pas la portion des charges relatives aux pensions de retraite de la province aux fins des états financiers.

Les charges de retraite de l’Ontario sont maintenant calculées au moyen d’évaluations comptables, lesquelles mesurent la valeur actuelle des prestations de retraite acquises par les participants durant un exercice donné, aux termes des règles du CCSP. Ces règles exigent que les hypothèses économiques, y compris le taux de rendement prévu sur les placements du régime de retraite, soient fondées sur les meilleures estimations de la direction. Ces évaluations comptables sont utilisées pour déterminer les charges relatives aux pensions de retraite qui sous-tendent le plan financier. Les charges de retraite sont rajustées en fonction des intérêts créditeurs ou débiteurs, de même que des gains et pertes actuariels amortis.

Bien qu’on prévoie que les charges de retraite soient modérées à long terme (50 ans), l’augmentation récente est largement due aux résultats des placements passés. La plupart des régimes de retraite constatent les gains et pertes de placement graduellement sur cinq ans et ces montants constatés sont amortis sur le nombre moyen prévu d'années de service non écoulées des participants. Par conséquent, les charges d’une année donnée découlent des gains et des pertes d’une décennie et plus.

Les charges de retraite actuelles sont tributaires des effets des importants gains de placement réalisés à la fin des années 1990 et des pertes de placement découlant de la récente chute des marchés. Ces gains ont eu l’effet de réduire les charges de retraite du début jusqu’au milieu des années 2000. Comme l’effet des gains importants s’amenuise graduellement, les charges de retraite ont connu une augmentation, qui a été exacerbée par les pertes récentes sur les marchés.

TABLEAU 19.2
Charges relatives aux pensions de retraite historiques et projetées par régime
(en millions de dollars)
  RRF et RRSEFPO RREO HOOPP RRCAAT TOTAL
2005 – 2006 227 295 663 70 1 255
2006 – 2007 172 345 719 82 1 318
2007 – 2008 131 342 750 93 1 316
2008 – 2009 321 50 853 94 1 318
2009 – 2010 536 255 956 153 1 900
2010 – 2011 726 522 938 184 2 370
2011 – 2012 759 526 1 023 177 2 485
2012 – 2013 862 908 1 123 206 3 099
2013 – 2014 858 1 385 1 227 230 3 700
2014 – 2015 784 1 354 1 231 232 3 601
2015 – 2016 831 1 372 1 301 237 3 741
2016 – 2017 938 1 409 1 370 233 3 950
2017 – 2018 1 051 1 472 1 456 232 4 211

Comme nous l’avons noté ailleurs dans le présent rapport, la croissance des charges totales de programmes doit être maintenue à 0,8 % si la province souhaite équilibrer son budget d’ici 2017-2018. Les charges totales de retraite, y compris celles liées au HOOPP et au RRCAAT2, ont augmenté à un taux moyen de plus de 13 % de 2005-2006 à 2010-2011. Comme nous l’avons démontré précédemment, on prévoit que les charges de retraite continueront d’augmenter à un taux dépassant largement 0,8 % jusqu’à 2017-2018. Si ces taux de croissance élevés perdurent, les charges totales de retraite de 2005-2006 auront plus que triplé d’ici 2017-2018.

À l’heure actuelle, les charges de retraite constituent environ 2 % de la croissance des dépenses totales de programmes et représentent une bonne partie de l’augmentation totale des dépenses de programmes sous le plafond de croissance de 0,8 %. Les dépenses totales de programmes pourraient augmenter de 6,3 milliards de dollars de 2010-2011 à 2017-2018. Ces charges de retraite représenteront, selon le scénario privilégié, 1,8 milliard de dollars ou presque 30 % de l’augmentation totale. Elles passeront de 2,1 % des dépenses totales de programmes en 2010-2011 à 3,6 % en 2017‑2018 selon notre scénario privilégié.

Les coûts particuliers des régimes sont éparpillés dans diverses annexes et notes explicatives, et le total des charges relatives aux pensions de retraite n’est mentionné nulle part dans les états financiers de la province. À la connaissance des membres de la Commission, la province a publié les données relatives à ses charges de retraite une seule fois dans son histoire récente, c’est-à-dire dans le budget de 2009. Dans le cadre de travail de la Commission, les charges de retraite attribuées au RRF, au RRSEFPO et au RREO sont inclus dans la catégorie des dépenses résiduelles (c’est-à-dire les charges qui excluent la santé, l’éducation primaire et secondaire, l’éducation postsecondaire et les programmes sociaux). Les charges de retraite attribuées au HOOPP et au RRCAAT sont intégrées dans les dépenses de secteurs de la santé et de l’éducation postsecondaire, respectivement.

Bien que la volatilité du rendement des placements joue un rôle prépondérant dans la détermination des charges durant les années à venir, un rajustement des prestations futures serait constaté durant l’année où aurait lieu le changement. Cela aurait pour effet d’abaisser les charges futures dès que le plan serait modifié.

Taux de cotisation

Comme nous l’avons indiqué plus tôt, les taux de cotisation ont connu ces dernières années une tendance haussière dans les régimes de retraite du secteur public, et ces taux sont maintenant élevés par rapport à l’expérience récente et aux taux du secteur privé. Environ la moitié des régimes de retraite du secteur privé exigent des cotisations de la part des participants au régime, et lorsque de telles cotisations sont faites, elles ont tendance à être moins élevées que celles des régimes du secteur public. Par conséquent, il est difficile de comparer les taux de prestations des deux secteurs.

Compte tenu des cotisations élevées des employés à ces régimes de retraite, les participants seraient peu susceptibles d’accepter de nouvelles hausses. Par exemple, les participants au RRCAAT et au RREO paient aujourd’hui plus de 12 % en cotisation. Une hausse du taux de cotisation signifierait une baisse du revenu disponible des participants au régime, plus particulièrement ceux au début de leur carrière.

S’il fait face à des manques à gagner à l’avenir, le gouvernement devrait plutôt modifier le niveau des prestations au lieu d’augmenter le taux de cotisation. Des mesures devraient être mises en place afin de réduire les prestations futures afin de limiter la nécessité d’augmenter les taux de cotisation.

Comme nous l’avons indiqué plus haut, de nombreux employés du secteur public participent à des régimes de retraite conjoints, lesquels exigent que les promoteurs se mettent d’accord avant toute modification éventuelle des prestations. Les employeurs promoteurs de régimes, notamment le gouvernement, les universités et les hôpitaux, devraient travailler de concert avec les employés promoteurs afin de trouver des solutions qui limitent les augmentations de cotisation. Le gouvernement pourrait envisager des mesures législatives au cas où les parties ne seraient pas en mesure de s’entendre de manière à régler ces problèmes.

Recommandation 19-8 : L’objectif du gouvernement, lorsqu’il est aux prises avec des déficits touchant le financement des pensions de retraite, devrait être de réduire les prestations futures, plutôt que d’augmenter les taux de cotisation au-delà des taux actuels. Cette mesure contribuerait à réduire l’écart de financement ainsi que les prestations de retraite accumulées sur une base prospective, atténuant ainsi leur incidence sur le plan financier. Le gouvernement pourrait envisager des mesures législatives si les négociations avec les promoteurs des régimes achoppent.

Prestations

Même si la part des cotisations pour services futurs incombant au gouvernement était limitée, cela ne réduirait pas en soi le taux de croissance des charges relatives aux prestations de retraite aux fins des états financiers. Il existe deux manières de réaliser cet objectif :

  1. réduire les prestations acquises par les participants au régime à l’avenir;
  2. augmenter la part que les participants au régime paient afin de financer les nouveaux déficits.

Si les employés sont disposés à maintenir leurs prestations actuelles grâce à une augmentation de leur part des cotisations totale, des modifications législatives à la Loi sur les régimes de retraite de l’Ontario et à la Loi de l'impôt sur le revenu du Canada sont nécessaires, dans le cas où les employés cotiseraient plus de 50 %.  

En l’absence d’une augmentation de la part payée par les employées au titre des cotisations, le gouvernement pourrait entamer des négociations visant à réduire les prestations futures, par exemple par l’entremise de modifications aux dispositions sur l’indexation ou les retraites anticipées (par ex., en augmentant les facteurs de retraite anticipée notée au tableau 19.1). Ces types de mesures réduiraient également les prestations de retraite futures accumulées, et ainsi la croissance des charges de retraite.

Recommandation 19-9 : Le gouvernement devrait accélérer ses travaux sur la structure des pensions de retraite du secteur public et faire de la maîtrise de la croissance du coût des prestations une part importante de la stratégie de négociation de la rémunération au sein du secteur parapublic.

Gains d’efficience au sein du secteur parapublic

La plupart des hôpitaux, collèges, municipalités et conseils scolaires constituent des employeurs distincts qui cotisent cependant à un régime de retraite commun. En comparaison, la majeure partie du reste du secteur parapublic, notamment le secteur universitaire (comme nous l’avons évoqué dans le chapitre 7, Éducation postsecondaire) et le secteur de l’énergie, présente une structure de régimes de retraite très fragmentée, où il existe plus de régimes que d’établissements. Ces régimes varient fortement sur le plan de leur taille et des avantages offerts, ainsi que sur celui des cotisations versées par les employeurs et les participants.

Cette structure fragmentée laisse entendre que, du fait de leur taille, certains établissements ne bénéficient peut-être pas des économies d’échelle qu’une centralisation de cette fonction permettrait de réaliser. La consolidation des processus et pratiques administratifs, notamment la mise en commun d’actifs aux fins de placement, pourrait entraîner des économies. Grâce à une approche consolidée, les fonctions administratives de la gestion journalière et de la gestion des placements seraient prises en charge par une autre entité, et chaque employeur et promoteur demeurerait l’administrateur légal de son ou de ses régimes, conserverait ses responsabilités fiduciaires et déterminerait les avantages offerts.

Recommandation 19-10 : La province devrait examiner les possibilités de réaliser des économies et un meilleur rendement du capital investi grâce à la consolidation des fonctions administratives et de la mise en commun des régimes de retraite à l’échelle du secteur parapublic.

Transparence

Les pensions de retraite sont une forme de rémunération différée et sont trop souvent considérées séparément du salaire et d’autres avantages plus immédiats. Dans le chapitre 15, Relations de travail et rémunération, nous discutons de la nécessité d’élargir la perspective sur la rémunération du secteur public pour la rendre plus inclusive. Les prestations de retraite et leur coût doivent faire partie de cette équation. Pour ce faire, le coût des prestations de retraite du secteur public qui est assumé par le contribuable doit être plus transparent.

Comme nous l’avons noté précédemment, à l’heure actuelle la seule manière de dresser un portrait complet des charges de retraite au sein du secteur public consiste à compiler différentes lignes et notes dans les états financiers du gouvernement. Rendre ces charges plus transparentes aidera le gouvernement à établir une stratégie de rémunération plus complète. Cela contribuera également à faire des comparaisons entre les secteurs, notamment le secteur privé.

Recommandation 19-11 : Le gouvernement doit clarifier, tant sur le plan de la conception que celui de son ampleur, le coût des régimes de retraite du secteur public dans les Comptes publics et d’autres états financiers, notamment le budget.

Risques environnementaux

Aux termes de la Loi sur la protection de l’environnement, la province a « droit à l’indemnisation » pour les pertes ou les dommages découlant directement d’un déversement de substances dangereuses et pour tous les autres coûts et charges raisonnables assumés durant une opération de dépollution. Cependant, comme cela a été évoqué au chapitre 13, Environnement et richesses naturelles, des difficultés peuvent survenir dans des situations où le propriétaire d’un site contaminé n’est plus solvable, n’existe plus ou ne possède pas les fonds nécessaires pour dépolluer. Bien que la province puisse intenter des poursuites judiciaires pour s’assurer que le pollueur paie pour l’assainissement environnemental, la plupart du temps la province se retrouve aux prises avec la responsabilité de la dépollution et des coûts afférents.

Recommandation 19-12 : Afin de mieux protéger la province contre les coûts de l’assainissement environnemental, nous recommandons de rajuster le cadre législatif actuel afin de mettre un accent accru sur le principe de la responsabilité financière des pollueurs.

Les autres options comprennent l’introduction d’un programme comme Superfund, qui est en place aux États-Unis, lequel prévoit que le gouvernement fédéral a le pouvoir de dépolluer les sites de gestion des déchets dangereux non contrôlés du pays.

Risques pour l’Ontario posés par le gouvernement fédéral

Dans certains domaines de compétence, les gouvernements fédéral et provincial travaillent de concert pour offrir des services aux Ontariennes et Ontariens, mais en sa qualité d’entité infranationale, l’Ontario fait constamment face au risque que le gouvernement fédéral modifie ses politiques. De tels changements de politique peuvent entraver à la fois la planification financière et les services publics provinciaux. Par conséquent, il convient de prendre des mesures contre les modifications imprévues.

Des négociations pour établir une entente de libre-échange exhaustive avec l’Union européenne (UE) sont en cours et l’issue de ces négociations pourrait avoir une incidence considérable sur le coût des médicaments sur ordonnance en Ontario. L’harmonisation possible des règles sur les brevets avec l’UE pourrait s’avérer très coûteuse pour l’Ontario puisque l’arrivée sur le marché des médicaments génériques serait retardée. Si les trois propositions de l’UE en matière de propriété intellectuelle étaient retenues, certaines estimations laissent croire qu’elles pourraient coûter jusqu’à 1,2 milliard de dollars par année aux Ontariennes et Ontariens (551 millions de dollars pour le gouvernement de l’Ontario et 672 millions de dollars pour le secteur privé)3, ce qui ferait plus qu’annuler les économies réalisées grâce aux récentes réformes du régime de médicaments apportées par le gouvernement. La province devrait travailler avec le gouvernement fédéral pour s’assurer qu’une éventuelle entente de libre-échange Canada-Union européenne ne mine pas les efforts de l’Ontario d’augmenter l’emploi de médicaments génériques.

L’Ontario et le gouvernement fédéral ont une assiette fiscale commune pour le revenu des particuliers afin de faciliter le processus de déclaration de revenus. Cette assiette fiscale commune pourrait entraîner des coûts importants pour l’Ontario à l’avenir, étant donné que l’Ontario applique généralement toute modification fiscale proposée par le gouvernement fédéral afin de maintenir la similarité des régimes. Par exemple, le gouvernement fédéral a proposé d’élargir le fractionnement des revenus et de doubler la limite annuelle actuelle des contributions aux comptes d'épargne libre d'impôt. À elles seules, ces deux propositions pourraient entraîner une diminution annuelle des revenus de 1,3 milliard de dollars pour l’Ontario.

Comme cela est exposé plus en détail dans la section sur les relations fédérales-provinciales du chapitre 20, Relations intergouvernementales, les changements apportés au Transfert canadien en matière de santé (TCS) à compter de 2017-2018 pourraient coûter à l’Ontario environ 239 millions de dollars par année selon les prévisions actuelles, mais pourraient atteindre quelque 421 millions de dollars si la croissance du PIB diminue pour se situer au seuil de 3 %. Ces réductions augmenteront au fil du temps. D’ici 2023-2024, les fonds versés à l’Ontario au titre du TCS pourraient être de 2,3 à 3,8 milliards de dollars plus bas que ceux accordés selon la formule actuelle. Comme nous l’évoquons dans le chapitre 5, Santé, les coûts à long terme des soins de santé ont tendance à augmenter plus rapidement que le PIB nominal. En liant les transferts fédéraux en santé à la croissance du PIB, il est presque inévitable qu’au fil du temps, la contribution du gouvernement fédéral aux dépenses totales en santé continue à diminuer.

Au Canada, la responsabilité du Code criminel incombe au gouvernement fédéral, tandis que la responsabilité de la mise en oeuvre incombe principalement aux provinces. Comme nous l’indiquons dans le chapitre 14, Secteur de la justice, et le chapitre 20, Relations intergouvernementales, le projet de loi récent sur le crime sollicitera davantage les tribunaux et le système correctionnel provinciaux, ce qui ajoutera au fardeau financier des provinces étant donné que le gouvernement fédéral n’a pas encore reconnu les coûts supplémentaires qu’entraînera ce projet de loi ni offert de soutien à cet égard. Le gouvernement provincial prévoit que la population carcérale augmentera d’un nombre se situant entre 1 265 et 1 530 prisonniers en 2015-2016 en raison du projet de loi C-10. L’estimation la moins élevée de l’incidence du projet de loi fédéral sur le crime sera une augmentation annuelle constante des budgets de fonctionnement de 22 à 26 millions de dollars par année une fois qu’il sera pleinement mis en oeuvre. Dans le pire cas, la province pourrait être contrainte de faire construire un centre de détention de 1 000 places pour faire face à la hausse du nombre de prisonniers. L’estimation du coût d’immobilisations d’un nouveau centre est de 900 millions de dollars, auxquels s’ajoutent des coûts de fonctionnement courants de 60 millions de dollars par année.

Recommandation 19-13 : Collaborer avec le gouvernement fédéral afin d’atténuer les risques pour le cadre financier de l’Ontario découlant des modifications des politiques fédérales. Les risques immédiats connus comprennent l’entente de libre-échange Canada-Union européenne faisant actuellement l’objet de négociations, les modifications proposées à l’impôt sur le revenu des particuliers et le projet de loi omnibus sur le crime (C-10).

Logement social

Les municipalités ontariennes offrent des services de logement social et abordable4. Cependant, l’Ontario est responsable de l’établissement des règles et des normes, en transmettant les deniers fédéraux aux municipalités et en finançant directement divers programmes de logement et de soutien connexe. En Ontario, une grande part des logements sociaux ont été construits il y a plus de 30 ans, et par conséquent, il est nécessaire d’investir aujourd’hui dans des travaux de réparation et de rénovation. En outre, la population de l’Ontario continue de croître et de vieillir, ce qui nécessite des logements abordables spécialisés. En juillet 2011, la province a conclu avec le gouvernement fédéral une entente bilatérale de trois ans d’investissement dans le logement abordable. L’entente prévoit une somme de 480,6 millions de dollars, partagée à parts égales entre les gouvernements fédéral et provincial, afin de financer la construction ou la réparation d’environ 6 000 logements abordables. Jusqu’à maintenant, le gouvernement fédéral ne s’est engagé à rien d’autre au-delà de cette entente. L’absence d’une entente avec le gouvernement fédéral en matière de logement abordable aurait une incidence sur les deux programmes d’immobilisations (réparation et construction), ainsi que sur les programmes d’exploitation (supplément au loyer).

Recommandation 19-14 : L’Ontario devrait négocier avec le gouvernement fédéral afin qu’il s’engage à mettre en oeuvre un cadre national de soutien au logement qui comprendrait un financement fédéral adéquat, stable ainsi qu’à long terme et encouragerait ses partenaires et intervenants en matière de logement, notamment les administrations municipales, à collaborer avec le gouvernement fédéral afin d’obtenir cet engagement.

Risques pour l’Ontario liés au secteur municipal

Comme pour la responsabilité de la prestation des services partagée par les gouvernements fédéral et provincial, la province collabore avec le secteur municipal afin d’offrir des services aux Ontariennes et Ontariens. Comme nous l’avons indiqué à plusieurs endroits dans le présent rapport, il existe des cas où les trois ordres de gouvernement sont responsables de la prestation des services publics. Bien que la province et ses municipalités doivent continuer d’approfondir leurs partenariats en matière de financement et de prestation des services, dans certains cas, la province pourrait être tenue responsable en cas de défaut de paiement par une municipalité de l’Ontario.

Infrastructure municipale

Environ 40 % de l’infrastructure publique en Ontario appartient aux 444 municipalités de la province. Les actifs comprennent les routes et les ponts, les infrastructures d’aqueduc et d’égouts, les réseaux de transport en commun, le logement social et abordable, les installations de gestion des déchets solides, les édifices publics, l’infrastructure de protection de la nature et les biens-fonds. Depuis les années 1950, la part de l’infrastructure publique relevant des municipalités a connu une augmentation considérable.

Les municipalités ont la responsabilité d’entretenir leur infrastructure, et cette responsabilité est clairement définie dans les politiques qui les régissent. La province est également tenue d’aider à assurer la sécurité et la viabilité de l’infrastructure municipale. La province accomplit ce mandat par l’entremise d’une gamme d’instruments de politique (par ex., des normes et des inspections) ainsi que des programmes de financement qui appuient les priorités en matière d’infrastructure municipale. Malgré ces efforts, les ordres de gouvernement supérieurs sont sollicités sans cesse afin d’assurer des investissements adéquats dans l’infrastructure municipale.

Ces dernières années, de nombreux efforts ont été déployés afin de quantifier les besoins en investissements dans l’infrastructure municipale et de mettre au point des politiques et des programmes de financement pour y répondre. Bien que les politiques aient, à juste titre, porté sur des enjeux précis (comme la salubrité de l’eau potable), il est nécessaire de rédiger un plan plus complet qui oriente la province, les municipalités et le gouvernement fédéral dans la même direction alors qu’on s’efforce de trouver une solution au problème constant du sous-investissement dans ce secteur. Bien qu’il fasse probablement partie de la solution, cet enjeu ne peut pas uniquement être réglé par le financement. Des réformes plus fondamentales sont nécessaires pour que l’assise du secteur soit viable.

La planification de la gestion des actifs pour l’infrastructure municipale doit être exhaustive et réalisée par l’entremise d’un guichet unique provincial. Des infrastructures mal entretenues entraînent des services de mauvaise qualité, sont plus coûteuses à entretenir et peuvent augmenter les risques pour la santé et la sécurité en cas de bris. Le processus de gestion des actifs offre les renseignements nécessaires pour prendre des décisions stratégiques sur les investissements dans l’entretien, la réhabilitation et le remplacement d’actifs. Cet outil aide à optimiser la prestation des services, à réduire les risques et à offrir des services plus efficacement. Tandis que de nombreuses municipalités pratiquent la gestion des actifs, il n’existe pas de normes établies concernant la manière d’exercer cette gestion. Certaines municipalités ont des plans de gestion des actifs détaillés, tandis que d’autres n’en ont pas. Dans le chapitre 12, Infrastructure, biens immobiliers et électricité, nous recommandons d’insister davantage sur l’augmentation de la valeur des actifs existants dans les exigences en matière de présentation de rapport du plan de gestion des actifs que ce qui est actuellement proposé dans le Plan d’infrastructure à long terme (PILT).

À titre de point de départ, un plan efficace comporterait un ensemble de principes guidant les investissements et politiques futurs. Des exemples de principes comprennent les suivants :

  • La reconnaissance que des infrastructures sécuritaires et viables constituent une priorité partagée par tous les ordres de gouvernement;
  • Les municipalités sont les intendantes de leur propre infrastructure;
  • Des plans complets de gestion des actifs doivent guider les décisions d’investissement;
  • Les questions de santé et de sécurité sont les principales priorités;
  • Les petites collectivités font face à des enjeux uniques qui nécessitent des solutions adaptées.

Pour que ces travaux soient significatifs, une gamme de questions épineuses doivent être dégagées, discutées et résolues par l’entremise de politiques et de programmes nouveaux ou modifiés. Par exemple :

  • Les municipalités utilisent-elles efficacement la gamme d’outils de génération de revenu, de financement et d’organisation à laquelle elles ont accès;
  • Comment une démarche à guichet unique en matière de gestion des actifs (dans le cadre de laquelle un plan satisfait à une gamme de besoins provinciaux) peut-elle être mise en oeuvre;
  • La manière dont la province a financé l’infrastructure municipale produit-elle les meilleurs résultats possibles;
  • Un financement « stable et prévisible » (comme le demande le secteur municipal) constitue-t-il une bonne solution ou perpétuera-t-il le problème;
  • Quel rôle le secteur privé devrait-il jouer dans tous les aspects de l’infrastructure municipale
    (« aucun rôle » ne représentant pas une approche viable);
  • Comment les subventions peuvent-elles être utilisées comme encouragement pour atteindre la viabilité financière;
  • Les collectivités de petite taille ou économiquement désavantagées devraient-elles recevoir un financement fondé sur un droit pour les infrastructures?

Le moment est opportun de faire le bilan de la démarche actuelle en matière d’infrastructure municipale afin d’apporter toute amélioration des politiques qui s’avérera nécessaire et de préparer un plan qui sera en cours de mise en oeuvre lorsque le temps sera venu de passer aux prochaines périodes de financement des infrastructures. Même si le processus prend quelques années, il permettra de veiller à ce que l’ensemble du financement et des politiques élaborés au fil du temps portent sur les priorités les plus immédiates, lesquelles ont été déterminées dans le cadre de plans de gestion des actifs robustes. En outre, il permettra à la province de négocier plus fermement avec le gouvernement fédéral sur les priorités touchant l’infrastructure municipale et de faire en sorte de satisfaire aux besoins les plus critiques.

Jeux panaméricains et parapanaméricains

À l’été 2015, Toronto et la région du Golden Horseshoe seront l’hôte des Jeux panaméricains et parapanaméricains 2015. Le budget des Jeux est d’environ 1,4 milliard de dollars et la province y contribue 500 millions de dollars.

La province est garante du déficit des Jeux et à ce titre, elle est responsable de tout dépassement de coûts au-delà du budget approuvé de 1,4 milliard de dollars. À titre de garante du déficit, la province a fortement intérêt à s’assurer que des mesures appropriées sont en place afin d’atténuer les risques menaçant le plan d’affaires et que le budget ne dépasse pas les sommes prévues dans l’enveloppe financière. L’approbation de la province est exigée si des aspects majeurs des dépenses liées aux Jeux panaméricains (c’est-à-dire l’exploitation des installations, le transport et les services de communication) augmentent de 5 % ou de 5 millions de dollars. En plus de s’assurer que des freins et contrepoids sont en place pour repérer d’éventuelles hausses des dépenses, la province doit également veiller à exiger des comptes des parties prenantes pour tout dépassement au chapitre des dépenses.

Recommandation 19-15 : Travailler avec le secteur municipal afin d’atténuer les risques pour le cadre financier de l’Ontario en s’assurant que les engagements sont respectés. Les risques connus au moment d’écrire ces lignes sont les dépassements de coûts potentiels découlant des travaux d’infrastructure municipale et les Jeux panaméricains.

Risques inconnus

Il serait naïf de croire que les sept années de 2010-2011 à 2017-2018 se dérouleront exactement comme l’a prévu le gouvernement ou la Commission, particulièrement à la lumière des incertitudes généralisées qui continuent actuellement de peser sur l’économie mondiale et son système financier. Comme la province poursuit ses efforts pour retrouver l’équilibre budgétaire, bon nombre des risques déjà évoqués pourraient certainement survenir. Pour que la province de l’Ontario continue d’atteindre ses objectifs financiers, les fonds de prévoyance devront être pourvus de sommes suffisantes. En cette époque où les facteurs politiques, environnementaux, économiques et technologiques changent constamment, le plan financier doit également tenir compte des événements imprévus et doit également prévoir des fonds de prévoyance et des plans de réduction des impacts pour les risques inconnus.

Dans le cadre de cette approche, une réserve pour éventualités adéquate doit être incluse afin d’offrir une protection contre les erreurs de projections. La taille de cette réserve pour éventualités doit augmenter au fil du temps, tandis que l’horizon des projections budgétaires est repoussé plus loin dans le futur, afin d’offrir au gouvernement un degré de latitude suffisant pour surmonter les risques généraux qui surviendront.

De plus, compte tenu des contraintes sévères qui seront imposées aux budgets de fonctionnement ministériels, une réserve de fonctionnement centrale doit être maintenue, dont les fonds peuvent uniquement être mobilisés par le truchement d’un processus impliquant le Conseil des ministres et le Conseil du Trésor. Cette réserve de fonctionnement sera utilisée dans les cas où la santé et la sécurité pourraient être compromises ou les services aux personnes les plus vulnérables pourraient être en péril. Les réserves de fonctionnement et de prévoyance seront utilisées pour résoudre les risques inconnus qui surviendront.

Pour les risques connus, la province devrait concevoir une stratégie explicite afin de s’y préparer. Dans le cadre des processus d’établissement des budgets, il convient d’apporter un grand soin pour repérer tous les risques connus ayant une importante incidence financière, et d’établir une stratégie afin d’atténuer ces risques à l’avenir dans le but d’augmenter les chances d’atteindre les objectifs financiers déterminés par le gouvernement.

Loi de 1999 sur la protection des contribuables

Dans le présent rapport, nous avons établi un plan fondé en grande partie sur la limitation des dépenses afin que la province retrouve l’équilibre budgétaire en 2017-2018. Le cadre politique que nous recommandons devrait permettre à la province de maintenir l’équilibre budgétaire au-delà de cette date. Cependant, nous avons souligné de nombreux risques pesant sur l’environnement économique et financier qui pourraient faire dérailler le plan financier. La province nécessite autant de souplesse que possible pour être en mesure de répondre à une telle éventualité. Cette réponse peut être adaptée précisément au risque particulier qui surviendra ou elle pourra nécessiter de plus amples rajustements des dépenses et des revenus. Il n’existe aucune contrainte d’importance quant à la capacité du gouvernement de gérer ses dépenses. Cependant, nous croyons que la plupart reconnaîtront qu’il serait extrêmement difficile de faire passer la croissance des dépenses de programme sous la barre du taux annuel de 0,8 % que nous avons indiqué dans ce rapport. Par conséquent, des événements imprévus pourraient nécessiter un renforcement des revenus. La Loi de 1999 sur la protection des contribuables entrave considérablement la capacité du gouvernement de prendre des décisions en matière de revenus en raison de ses conditions contraignantes sur l’augmentation des impôts ou l’instauration d’une nouvelle taxe. Cela ne signifie pas qu’il faille prendre les augmentations d’impôts ou des taxes à la légère. Nonobstant la Loi de 1999 sur la protection des contribuables, il est d’ailleurs peu probable qu’un gouvernement l’oserait, compte tenu de la pression exercée par les contribuables. De plus, l’application des principes de transparence, d’efficience et d’équité que nous analysons dans le présent rapport rehausserait les critères auxquels les contribuables obligeraient les gouvernements de satisfaire avant d’augmenter les impôts ou les taxes à l’avenir. Bref, il devrait être possible de continuer d’utiliser les impôts et les taxes comme des outils afin de régler les contraintes financières sans faire en sorte que le public perde confiance que les impôts et taxes ne seront pas haussés pour des raisons injustifiables.

Recommandation 19-16 : Modifier ou éliminer la Loi de 1999 sur la protection des contribuables afin qu’il soit possible d’utiliser les dépenses ainsi que les impôts et les taxes selon les besoins afin d’écarter les menaces pesant sur l’équilibre financier.

1 Cette estimation ne tient pas compte de la subvention de 500 millions de dollars qui a été versée en 2010.

2 Bien qu’elles soient incluses dans le tableau 19.2 par souci d’intégralité, les charges de retraite liées au HOOPP et au RRCAAT sont intégrées dans les dépenses des secteurs de la santé et de l’éducation postsecondaire, respectivement. En soi, elles ne font pas partie des dépenses résiduelles.

3 Paul Grootendorst et Aidan Hollis, The Canada-European Union Comprehensive Economic & Trade Agreement: An Economic Impact Assessment of Proposed Pharmaceutical Intellectual Property Provisions, Association canadienne du médicament générique, 2001.

4 Le logement social est également connu sous le nom « d’aide au logement ». Ces termes désignent des logements où les locataires reçoivent une aide du gouvernement et paient soit un loyer au bas de la fourchette des prix sur le marché, soit un loyer adapté au revenu. Le logement abordable désigne généralement des habitations locatives pour les familles à faible revenu qui ne sont pas subventionnées, mais qui paient un loyer inférieur au coût du marché.