Chapitre 2 : Le défi financier en contexte

Il ne sera pas facile de combler l’écart budgétaire d’ici 2017-2018. Cela dit, un grand nombre de gouvernements canadiens ont réglé de graves problèmes financiers au cours des 20 dernières années et, ce faisant, ont renforcé leur capacité de relever de nouveaux défis. La plupart de ces problèmes se sont produits dans les années 1990, lorsqu’une grave récession a donné suite à une reprise hésitante qui a fini par prendre suffisamment d’ampleur pour déboucher sur une croissance vigoureuse. Cette croissance économique a aidé les gouvernements à retourner à une situation budgétaire saine. Malgré cela, nombre de gouvernements ont restreint leurs dépenses – certains d’entre eux de façon importante – et d’autres ont même haussé les impôts afin d’équilibrer leur budget. On peut tirer des leçons de ces périodes de restrictions, mais le message qu’elles véhiculent – à savoir que des solutions existent – doit être tempéré cette fois-ci par le fait qu’on s’attend à ce que la croissance économique ne suffise pas à elle seule à redresser la situation. En fait, il se pourrait que, contrairement à ce qui s’est produit dans les années 1990, elle ne change pas grand-chose.

Les années 1990

Sur la scène nationale, l’exemple le plus connu d’élimination du déficit est le plan1 mis en oeuvre par le gouvernement Chrétien en 1995, qui a mené à l’élimination du déficit en 1998. Quatre provinces ayant pris des mesures vigoureuses d’élimination du déficit retiennent notre attention. Il s’agit de l’Alberta, de la Saskatchewan, du Nouveau-Brunswick et de l’Ontario, dont la situation est la plus pertinente. Les auteurs d’une étude2 ont conclu que, « malgré la situation différente dans laquelle ils se trouvaient et l’approche que chacun a décidé d’adopter, tous ces gouvernements ont atteint leurs objectifs ». Ces gouvernements ont un dénominateur commun, soit le fait qu’ils ont accordé une place beaucoup plus grande à la restriction des dépenses et aux compressions qu’aux augmentations des impôts et taxes.

Les années 1990 ont été marquées par la réduction des déficits au Canada à la suite d’une grave récession qui a réduit les revenus des gouvernements et accru leur dette. Après avoir accepté la hausse des déficits pendant une génération, la population a demandé aux gouvernements de faire preuve d’une plus grande responsabilité financière, particulièrement au palier fédéral, mais aussi dans un grand nombre de provinces, spécialement celles dont la dette avait augmenté rapidement.

La dette du gouvernement fédéral a atteint les deux tiers du PIB annuel en 1993‑1994. Au cours de cet exercice, le nouveau gouvernement de Jean Chrétien a été élu après avoir promis de réduire le déficit – qui avait atteint 5,6 % du PIB au cours de l’exercice précédent – pour le ramener à 3,0 % du PIB sur trois ans. Les marchés des capitaux étaient alors très volatils, car les investisseurs ne croyaient pas à l’engagement du Canada de réduire son déficit. Cette situation a convaincu le gouvernement de prendre des mesures encore plus vigoureuses en 1995. Il a donc réduit considérablement le budget de fonctionnement des ministères, ainsi que les subventions et contributions qu’ils accordaient. Dans un grand nombre de cas, ces réductions ont été de l’ordre de 15 à 25 % et parfois encore plus. En outre, les transferts aux provinces ont été réduits considérablement, soit de plus de 21 % sur deux ans.

Au bout du compte, sept des huit dollars requis pour éliminer le déficit provenaient de la restriction des dépenses plutôt que des mesures productrices de revenus. Le budget fédéral a été équilibré en 1997‑1998. Par la suite, les impôts ont été réduits à plusieurs reprises et les dépenses ont recommencé rapidement à augmenter, mais le gouvernement fédéral a continué d’équilibrer son budget – et a même affiché de nombreux excédents – pendant plus d’une décennie. La réduction rapide du déficit pendant les trois années ayant mené à son élimination a calmé les marchés des capitaux, ce qui a permis à la Banque du Canada de réduire les taux d’intérêt. Pendant cette période, la croissance économique vigoureuse a haussé considérablement les revenus. Les dépenses de programmes totales, qui avaient atteint un sommet en 1994-1995, ont diminué de près de 10 % au cours des deux premières années de la période de restrictions et, pendant cinq ans, sont demeurées inférieures au sommet atteint avant l’application de ces restrictions.

Il ne faut pas oublier que la baisse des taux d’intérêt et la croissance vigoureuse de l’économie – non seulement au Canada, mais dans le monde entier et particulièrement aux États‑Unis – ont aidé grandement tant le gouvernement fédéral que les provinces à régler leurs problèmes financiers. Le Canada a vu ses échanges commerciaux augmenter considérablement et a eu la chance d’être l’un des rares pays à prendre des mesures de réduction budgétaire. La conjoncture économique est tout autre aujourd’hui. La croissance mondiale est chancelante, notamment parce qu’un grand nombre de gouvernements tentent simultanément de rectifier le tir quant à leur régime fiscal et de réduire leur dette.

Au cours de l’exercice 1992-1993, l’Alberta a commencé à éliminer son déficit. Le nouveau premier ministre progressiste-conservateur, Ralph Klein, avait hérité d’un déficit équivalant à 4,4 % du PIB et d’une dette représentant 15,8 % du PIB, une situation quasi inimaginable dans une province qui n’avait aucune dette à peine six ans auparavant. M. Klein a promis d’équilibrer le budget en trois ans et d’effacer la dette en 10 ans. Il a atteint ces deux objectifs plus tôt que prévu. La province a affiché un excédent en deux ans à peine (en 1994-1995) et a remboursé sa dette en huit ans (en 2000-2001). Le premier ministre Klein est parvenu à ce résultat uniquement en réduisant les dépenses et les services. Il a réduit les dépenses considérablement dans tous les ministères, y compris ceux de la santé et de l’éducation, et abaissé les taux d’aide sociale de près de 20 % en trois ans. Près de 10 000 postes ont été éliminés dans la fonction publique et le salaire des fonctionnaires restants a été réduit. De plus, la prestation d’un grand nombre de services sociaux a été confiée à des organismes non gouvernementaux. Fait important à noter, les dépenses de programmes totales ont diminué de près de 22 % en trois ans, soit entre 1992-1993 et 1995-1996, et sont demeurées inférieures au sommet atteint en 1992-1993 pendant six ans, soit jusqu’en 1998-1999.

La Saskatchewan était dans une position encore plus périlleuse. Lorsqu’il a été élu en 1991, le premier ministre néo-démocrate Roy Romanow a pris les rênes d’une province sur le point de ne pas pouvoir financer sa dette de 6 milliards de dollars. Cette dette, qui équivalait à 17,4 % du PIB en 1990-1991, avait augmenté de plus de 10 points de pourcentage et représentait 28 % du PIB en 1991‑1992. La situation de la Saskatchewan était si grave que « le gouvernement fédéral a dû accorder une aide financière d’urgence et élaborer un plan de secours au cas où la province ne pourrait pas mobiliser les fonds nécessaires sur les marchés obligataires étrangers »3. Le gouvernement Romanow a réduit les dépenses et augmenté les impôts dans le cadre d’un plan baptisé « The Saskatchewan Way ». À l’instar de celui de l’Alberta, ce plan prévoyait le maintien à long terme des dépenses de programmes en deçà du sommet atteint en 1990-1991. Toutefois, dans le cas de la Saskatchewan, la différence entre ce sommet et le niveau le plus bas des dépenses n’a été que de 10 %. Par contre, les mesures de restriction ont été appliquées pendant sept ans, soit jusqu’en 1997‑1998, un an de plus que celles de l’Alberta. Les dépenses des ministères ont été réduites, le salaire des fonctionnaires a été gelé et la taille du gouvernement a diminué. La réforme du régime d’aide sociale, qui comprenait des suppléments au revenu gagné et des programmes de formation, a encouragé les bénéficiaires à devenir plus autonomes. En fin de compte, il n’a fallu que trois ans à la Saskatchewan pour rétablir l’équilibre budgétaire.

Le Nouveau-Brunswick, qui a connu deux périodes de restrictions sous la gouverne du premier ministre libéral Frank McKenna, a obtenu des résultats mitigés. La première période de restrictions a commencé en 1986-1987, lorsque le déficit de la province représentait 3,5 % du PIB, ce qui a porté le ratio dette-PIB à 24,7 %. Trois ans plus tard, en 1989-1990, le déficit était passé de 368 millions de dollars à 24 millions de dollars, en raison surtout de la hausse des revenus. La croissance des dépenses de programmes a ralenti, mais n’a jamais cessé. Toutefois, le retour à un budget quasi équilibré a été de courte durée. En 1991-1992, sous l’effet de la récession, le déficit est remonté à 2,6 % du PIB et le ratio d’endettement, qui avait été ramené à 23 % au cours de la période de restrictions, a atteint 26,4 %. Cette fois-ci, la compression des dépenses, qui n’ont augmenté que de 0,7 % en moyenne par année, conjuguée à des mesures d’augmentation des revenus a produit un excédent budgétaire en quatre ans. Les dépenses du gouvernement n’ont pas été beaucoup ciblées, ni pendant une période prolongée; elles ont diminué pendant un an seulement au cours de cette période et sont demeurées inférieures pendant deux ans à ce qu’elles étaient avant l’entrée en vigueur des restrictions.

Les citoyens de la province se souviennent particulièrement de la situation de l’Ontario dans les années 1990. Un excédent négligeable affiché en 1989-1990, lorsque la dette ne représentait que 12,7 % du PIB, a marqué la fin de la prospérité économique des années 1980. Il s’en est suivi une grave récession et cinq années de déficits, soit de 1990-1991 à 1994-1995, au cours desquelles la dette a atteint 29,2 % du PIB. À l’issue de l’élection de 1995, le Parti progressiste-conservateur, dirigé par Mike Harris, a été porté au pouvoir grâce à une plate-forme appelée la « Révolution du bon sens » (RBS). Cette plate-forme établissait quatre objectifs clés : la réduction des impôts, l’équilibre budgétaire, la réduction de la taille du gouvernement et une plus grande responsabilité économique individuelle. Le nouveau gouvernement a mis en oeuvre une grande partie de sa plate-forme. Il a restreint les dépenses, sauf dans le secteur de la santé. Les deux mesures les plus dramatiques ont été une réduction de 22 % des taux d’aide sociale et le transfert de la responsabilité de programmes aux municipalités. Ces mesures ont été en partie contrebalancées, sur le plan financier, par d’autres modifications apportées aux relations entre le gouvernement de l’Ontario et les municipalités et la réduction connexe des dépenses au titre de l’aide sociale. L’impôt sur le revenu des particuliers a été réduit de près de 30 % sur plusieurs années et un nouvel impôt-santé a été prélevé auprès des contribuables à revenu élevé pour couvrir une partie de la hausse des coûts dans le secteur de la santé. L’impôt des sociétés a lui aussi été réduit.

Une croissance vigoureuse de l’économie et des revenus après 1995 a aidé la province à équilibrer son budget en 1999-2000. Les dépenses avaient alors recommencé à augmenter. Bien que le gouvernement Harris soit toujours considéré comme un gouvernement ayant fait des compressions des dépenses importantes et durables, la réalité est tout autre. Par rapport au pic de 1995-1996, les dépenses de programmes n’ont diminué que de 4,1 % et sont demeurées inférieures à ce pic pendant trois ans seulement. Si on les compare à celles de l’Alberta et de la Saskatchewan, les mesures de restriction prises par l’Ontario ont été moins draconiennes et de beaucoup plus courte durée. Même le Québec a réduit davantage ses dépenses de programmes, par rapport à l’Ontario, pendant cette période, soit d’un taux de 4,6 % entre 1994-1995 et 1996-1997.

Il n’est jamais facile de contenir les dépenses de programmes, surtout lorsque les gouvernements font face à des pressions constantes pour qu’ils haussent leurs dépenses. L’inflation, la croissance démographique, les revendications salariales et l’ampleur des besoins incitent toutes les gouvernements à hausser leurs dépenses, comme le font les groupes d’intérêt qui défendent ardemment diverses causes, dont bon nombre sont louables. Étant donné que le gouvernement actuel fait face à des défis semblables à ceux du gouvernement Harris, la situation de l’Ontario dans les années 1990 mérite que l’on s’y attarde.

Précisions sur la situation de l’Ontario

Le chapitre 1, La nécessité de prendre des mesures financières décisives, décrit notre scénario pour la période de sept ans comprise entre 2010-2011 et 2017‑2018. Nous allons maintenant comparer, de façon générale, la voie que nous avons tracée et la période la plus récente, dans les années 1990, au cours de laquelle la province accusait un déficit substantiel. Nous avons choisi la période de six ans comprise entre 1993-1994, lorsque le déficit était de 11,2 milliards de dollars, et 1999-2000, lorsque le gouvernement a affiché un excédent de 1,0 milliard de dollars4.

Nous allons tout d’abord aborder la question des revenus. Notre scénario privilégié prévoit que les revenus augmenteront de 3,4 % par année de 2010-2011 à 2017-2018. Il s’agit d’une hausse beaucoup plus modeste que celle enregistrée au cours de la période de reprise qui a suivi la situation déficitaire des années 1990. Entre 1993-1994 et 1999-2000, les revenus ont affiché un taux de croissance solide de 4,7 % par année, même si les impôts ont été réduits après 1995. La fin des années 1990 a été une période de croissance économique soutenue qui a généré des revenus considérables pour le gouvernement provincial. L’expansion économique est survenue à point nommé, car les paiements de transfert fédéraux ont diminué pendant cette période tandis que le gouvernement fédéral s’efforçait d’éliminer son propre déficit. Toutefois, les revenus autonomes de l’Ontario ont augmenté considérablement.

Les revenus tirés de l’impôt sur le revenu des particuliers ont augmenté de 26,2 % seulement entre 1993-1994 et 1999-2000, un taux de croissance extrêmement faible compte tenu de la hausse de 39,4 % du PIB nominal sous-jacent pendant cette période. Cette situation s’explique par le fait que les revenus fiscaux sont généralement très élastiques lorsqu’une récession donne suite à une période de croissance économique vigoureuse. Autrement dit, les revenus fiscaux ont tendance à croître plus rapidement que le PIB si les taux d’imposition ne changent pas. Or, les taux de l’impôt sur le revenu des particuliers ont diminué considérablement entre 1995 et 1999. Toutefois, les revenus générés par la taxe de vente au détail se sont accrus de 55,3 % et ceux tirés de l’impôt sur le revenu des sociétés ont plus que doublé. Deux autres sources de revenus ont affiché une croissance vigoureuse : les revenus provenant des entreprises publiques, en raison surtout de l’expansion des activités de loterie et de jeu; et les autres formes de revenus, en raison de la hausse des revenus versés à la province par les municipalités. Le gouvernement de l’époque a transféré la responsabilité de divers programmes aux municipalités mais, pendant une période de transition, les municipalités ont remboursé à la province le coût des services qu’elle dispensait pour leur compte.

Par rapport à la taille de l’économie provinciale, les revenus autonomes représentaient 15,9 % du PIB en 1999-2000. En 2010-2011, ils représentaient une part encore plus faible, soit 13,65 %. Étant donné que le scénario de statu quo de la Commission pour les sept prochaines années suppose que la croissance des revenus sera inférieure à celle de l’économie dans son ensemble, cette part diminuera à nouveau et n’équivaudra qu’à 13,09 % du PIB si aucune mesure n’est prise pour accroître les revenus. Dans le chapitre 1, La nécessité de prendre des mesures financières décisives, nous avons recommandé une série de mesures pouvant générer des revenus de près de 2 milliards de dollars d’ici 2017-2018. Ces mesures, qui visent le tabac de contrebande, l’économie souterraine, les questions liées à la perception, les dépenses fiscales et la hausse des revenus des sociétés de la Couronne, feraient passer la part des revenus autonomes à 13,33 % d’ici 2017-2018. Les transferts fédéraux liés aux mesures récentes de stimulation de l’économie et à la transition à la TVH prendront fin au cours des prochaines années. On s’attend à ce que les transferts représentent 3,3 % du PIB d’ici 2017-2018, une baisse par rapport au taux de 3,8 % en 2010-2011.

On sait qu’il ne sera pas facile d’atteindre l’objectif énoncé dans le budget de 2011 de parvenir à l’équilibre entre les dépenses et les revenus d’ici 2017-2018. Malgré cela, le budget indique clairement que le gouvernement provincial doit contenir les dépenses au cours des sept prochaines années, soit jusqu’en 2017-2018. Son scénario pour l’exercice cible prévoit que les dépenses de programmes seront de 124,9 milliards de dollars; les revenus, de 142,2 milliards de dollars; les frais d’intérêt, de 16,3 milliards de dollars et la réserve, de 1 milliard de dollars, de sorte que le budget serait équilibré.

Fait étonnant, les implications de ce niveau de dépenses visé sont passées presque inaperçues au sein du public depuis la publication du budget. Les dépenses de programmes visées de 124,9 milliards de dollars représentent une hausse de 10,2 % par rapport aux dépenses de 113,3 milliards de dollars estimées dans le budget pour 2010-2011, une augmentation de 1,4 % par année5. Toutefois, en supposant que la population augmentera de 1,2 % par année et le taux d’inflation, de 2,2 % par année, le scénario présenté par le gouvernement dans son budget laisse entrevoir une baisse soutenue des dépenses de programmes réelles par habitant qui s’établirait en moyenne à 1,9 % par année. La comparaison de ces données avec celles de la période comprise entre 1993-1994 et 1999-2000 s’avère surprenante. Au cours de cette période, les dépenses de programmes réelles par habitant ont diminué d’un taux annuel de 2,0 %. La population de l’Ontario ne l’a peut-être pas remarqué, mais le budget de 2011 prévoit que, pendant sept ans, les dépenses de programmes réelles par habitant diminueront presque au même rythme qu’elles l’ont fait pendant les années 1990.

Malheureusement, tel qu’indiqué dans le chapitre 1, La nécessité de prendre des mesures financières décisives, la Commission estime que ces mesures ne seront pas suffisantes. Comme nos prévisions de la croissance des revenus sont plus prudentes, notre scénario laisse croire que les dépenses de programmes réelles par habitant devront diminuer de 2,5 % par année.

Si les compressions des années 1990 semblent plus faibles que ce dont se souviennent un grand nombre d’Ontariennes et d’Ontariens, il ne faut pas oublier que, en 1999-2000, la dernière année de la période que nous utilisons, les dépenses de programmes totales ont augmenté de 3,0 %. Le gouvernement de l’époque se dirigeait vers un budget équilibré et a délié les cordons de la bourse cette année-là, surtout pour atténuer les pressions de plus en plus fortes qui s’exerçaient depuis le début des compressions six ans plus tôt. La hausse des dépenses a été particulièrement évidente dans le secteur de la santé, où elles se sont accrues de 11,4 % cette année-là. Il importe de rappeler que la réduction de 22 % des taux d’aide sociale est un élément clé des années Harris. Comme ces taux n’ont pratiquement pas augmenté depuis, cette possibilité n’existe pas aujourd’hui. Par conséquent, la restriction des dépenses dans d’autres secteurs devra être encore plus prononcée.

On peut tirer une leçon des mesures de restriction prises dans le passé. Les gouvernements peuvent limiter les dépenses pendant un certain temps en prenant des mesures extraordinaires pour contenir les coûts de rémunération, en remettant à plus tard des projets d’immobilisations et en lésinant sur l’entretien de l’infrastructure. Toutefois, s’ils ne procèdent pas à une réforme fondamentale des programmes de dépenses, les pressions antérieures se feront sentir à nouveau et les gouvernements venant d’équilibrer leur budget auront davantage de difficulté à y résister. L’expérience qu’a vécue l’Ontario dans les années 1990 est particulièrement instructive à cet égard car, malgré les mesures de réforme mises en oeuvre dans plusieurs secteurs et domaines, notamment les hôpitaux, les écoles et les relations municipales, les pressions financières ont continué de s’accroître.

Revenus et dépenses : Comparaison de l’Ontario avec les autres provinces

Il est toujours instructif – et parfois étonnant – de nous comparer à d’autres provinces.

Par exemple, les revenus du gouvernement de l’Ontario générés par l’économie provinciale sont inférieurs à ceux de presque toutes les autres provinces. De 1981 à 2006, les revenus totaux de l’Ontario ont été les plus faibles au Canada, se situant dans une petite fourchette allant de 14,5 à 16,6 % du PIB. De 2007 à 2009, l’Alberta s’est classée derrière l’Ontario, ses revenus représentant en moyenne 14,3 % du PIB comparativement à 16,3 % en moyenne pour l’Ontario, qui se classait en avant-dernière position6. Selon les données les plus récentes, le Québec, le Manitoba et les quatre provinces de l’Atlantique ont généré les revenus les plus élevés, qui se situent entre 23 et 33 % du PIB.

Il y a deux principales sources de revenus pour une province : les transferts du gouvernement fédéral et les revenus qu’elle génère, qui proviennent surtout de l’impôt sur le revenu des particuliers et les bénéfices des sociétés, ainsi que de la taxe de vente au détail. Pour les provinces plus pauvres, les transferts du gouvernement fédéral ont toujours été une importante source de revenus. Ces transferts ont représenté en moyenne de 36 à 43 % des revenus dans les provinces de l’Atlantique au cours de la dernière décennie pour laquelle on dispose de données (de 2000 à 2009). En Ontario, les transferts représentaient 14,8 % des revenus pendant cette période, bien qu’ils soient en hausse depuis quelque temps. Traditionnellement, l’Alberta est la province qui compte le moins sur les transferts fédéraux; l’Ontario et la Colombie-Britannique occupant l’un et l’autre la deuxième position à cet égard. Toutefois, en 2009, 18,7 % des revenus de l’Ontario provenaient du gouvernement fédéral7, ce qui a placé la province au troisième rang parmi les provinces qui comptent le moins sur les transferts fédéraux pour leurs revenus. L’Alberta (13,8 %) et la Colombie-Britannique (17,6 %) affichent de meilleurs résultats à cet égard.

Le reste des revenus de l’Ontario provient de ses propres sources. De 1981 à 2003, la part des revenus autonomes du gouvernement de l’Ontario par rapport au PIB, qui représente le fardeau fiscal du gouvernement pesant sur la province, était la plus faible au pays, soit 13,3 % en moyenne pendant cette période. En 2004, l’Ontario a perdu cette distinction lorsque Terre-Neuve-et-Labrador puis l’Alberta ont devancé la province à ce chapitre. Toutefois, en 2009, le fardeau fiscal de l’Ontario, qui équivalait à 13,2 % du PIB, se classait au deuxième rang au Canada parmi les fardeaux les plus faibles. Seule l’Alberta avait un taux inférieur (11,6 %). La moyenne de toutes les provinces pour cette année était de 14,6 %. Les revenus autonomes du Québec représentaient 19,9 % du PIB en 2009, ce qui en faisait de loin la province où les impôts étaient les plus élevés au Canada8.

Les sources de revenus varient d’une province à l’autre. De plus, la capacité des provinces de remplir les coffres de l’État dépend de leurs taux d’imposition et de la mesure dans laquelle chaque assiette fiscale génère des revenus. Les impôts directs des particuliers, un poste des Comptes économiques de la province constitué surtout des impôts sur le revenu des particuliers, génèrent davantage de revenus pour les gouvernements dans une province où le revenu moyen des particuliers est élevé que dans une province où le revenu moyen des particuliers est faible. Par ailleurs, la richesse provenant des ressources naturelles entraîne des différences importantes entre les provinces. Au cours de la période de 10 ans comprise entre 2000 et 2009, un peu plus de 38 % des revenus du gouvernement de l’Alberta provenaient de ce que Statistique Canada classe dans la catégorie des revenus de placements, qui sont constitués du rendement des entreprises appartenant à l’État et des redevances d’exploitation des ressources naturelles. Dans le cas de l’Alberta, il s’agit des redevances d’exploitation du pétrole et du gaz naturel. Les redevances peuvent être une source de revenus très volatile qui fluctue selon les cours des ressources. Au cours de la dernière décennie pour laquelle on possède des données, la part des revenus de l’Alberta provenant des revenus de placements a varié de 26,5 % (en 2009) à 43,9 % (en 2006). L’Ontario ne bénéficie pas de cette richesse facile générée par l’exploitation des ressources. Seulement 4 % environ de ses revenus provenaient des revenus de placements (découlant surtout du rendement des sociétés de la Couronne) au cours des dernières années et cette part est en baisse. Seule l’Île‑du‑Prince‑Édouard compte moins que l’Ontario sur les revenus de placements.

Les impôts indirects, que les gens paient en raison d’une activité quelconque, sont la plus importante source de revenus pour l’Ontario. Outre la taxe de vente provinciale (ou plus précisément la composante provinciale de la TVH), cette catégorie comprend les taxes sur l’essence, les cotisations sociales, les profits découlant des activités de jeu et les droits d’immatriculation des véhicules automobiles. Collectivement, ces impôts représentaient environ 38 % de tous les revenus du gouvernement de l’Ontario au cours de la dernière décennie comparativement à la moyenne nationale de 32 %. L’Ontario compte davantage sur les impôts indirects que toute autre province, devançant la Colombie-Britannique et le Québec, dont le pourcentage est d’un peu plus de 35 %. L’Alberta, qui n’a pas de taxe de vente provinciale, compte le moins sur les impôts indirects (moins de 18 % de ses revenus totaux). Les impôts directs des particuliers se classent au deuxième rang parmi les sources de revenus. Ils représentaient 28 % des revenus totaux du gouvernement de l’Ontario au cours de la dernière décennie comparativement à la moyenne nationale de 24,5 %.

Les impôts directs des sociétés9 sont une autre source de revenus importante pour l’Ontario. Ils représentaient 8,5 % du total des revenus en moyenne au cours de la dernière décennie, tout juste derrière l’Alberta (8,6 %). Selon les cours du pétrole et du gaz qui, lorsqu’ils sont élevés, accroissent naturellement les bénéfices des sociétés albertaines du secteur de l’énergie, l’Ontario et l’Alberta occupent l’un ou l’autre le premier rang en tant que province comptant le plus sur les impôts directs des sociétés. Ces provinces devancent nettement les autres provinces dans cette catégorie en raison surtout du nombre plus élevé d’entreprises qui y ont établi leur siège social. Les cotisations sociales (les impôts prélevés pour l’indemnisation des accidentés du travail en sont l’exemple le mieux connu) représentaient 3,7 % des revenus de l’Ontario au cours de la dernière décennie. L’Ontario et le Québec se classent aux premiers rangs dans cette catégorie.

Sur le plan des dépenses, l’Ontario est au bas de l’échelle. Au cours des dix dernières années pour lesquelles on dispose de données, l’Ontario a consacré en moyenne seulement 14,7 % du PIB aux programmes gouvernementaux. Seule l’Alberta, avec 13,1 %, y a consacré une part plus faible. Toutefois, on ne peut pas se fier uniquement aux moyennes. En pourcentage du PIB, les dépenses de programmes du gouvernement de l’Ontario ont atteint un pic de 18 % en 1992, ont diminué pour s’établir à 12,8 % en 2000 et ont augmenté graduellement depuis pour atteindre 17,7 % en 2009, un taux proche de la moyenne nationale de 19,3 %.

La plus importante catégorie générale de charges est constituée des dépenses affectées aux biens et services, qui comprennent la rémunération de la fonction publique. Cette catégorie représentait en moyenne 8,7 % du PIB au cours de la dernière période de 10 ans (comparativement à 10,3 % pour toutes les provinces) et 10,7 % en 2009 (12,0 % pour toutes les provinces). Les transferts aux administrations locales sont la prochaine catégorie de charges la plus importante. Ils représentaient 3,3 % du PIB au cours de la dernière décennie (3,1 % pour toutes les provinces) et 3,9 % en 2009 (3,5 % pour toutes les provinces). Les transferts aux particuliers, qui renvoient aux services sociaux, représentaient 2,3 % du PIB au cours de la dernière décennie (un taux inférieur au taux de 2,6 % pour toutes les provinces) et 2,7 % en 2009 (là encore un taux inférieur au taux de 2,9 % pour toutes les provinces).

Une des bases de données10 de Statistique Canada fournit encore plus de précisions sur les dépenses des gouvernements provinciaux. En 2008-2009, la dernière année pour laquelle il y a des données dans le Système de gestion financière, les dépenses totales du gouvernement de l’Ontario représentaient 17,8 % du PIB, ce qui place l’Ontario au troisième rang parmi les provinces ayant les dépenses les plus faibles, la moyenne pour toutes les provinces étant de 19,6 %. Au cours de la dernière décennie, soit de 1998-1999 à 2008-2009, les dépenses ont augmenté en moyenne de 4,8 % par année. Le taux ontarien est donc au quatrième rang parmi les taux les plus faibles au Canada et est inférieur à la moyenne de 5,3 % pour toutes les provinces.

Les dépenses consacrées aux principaux postes budgétaires provinciaux illustrent ce régime de dépenses. Le Système de gestion financière est la seule source permettant de faire des comparaisons :

  • Les dépenses consacrées au secteur de la santé représentaient 6,9 % du PIB de l’Ontario, un taux supérieur à la moyenne de toutes les provinces, qui est de 6,6 %. L’Ontario se classait au sixième rang parmi les provinces à ce chapitre.
  • Les dépenses consacrées au secteur de l’éducation (enseignement primaire, secondaire et postsecondaire et formation) représentaient 3,5 % du PIB, un taux inférieur à la moyenne canadienne de 3,9 %. L’Ontario se classait au sixième rang à ce chapitre.
  • Les services sociaux ont coûté au gouvernement l’équivalent de 2,9 % du PIB, un taux inférieur à la moyenne de 3,3 %. L’Ontario se classait au sixième rang à ce chapitre.
  • Toutes les autres dépenses représentaient 4,5 % du PIB, comparativement à 5,8 % pour toutes les provinces. L’Ontario se classait au neuvième rang à ce chapitre.

Un rapport11 publié en 2011 par la Ontario Chamber of Commerce faisait état de la faiblesse des dépenses publiques engagées par l’Ontario. Ce rapport comprenait les comparaisons suivantes :

  • Il y avait 633 infirmières et infirmiers en Ontario par tranche de 100 000 habitants, un taux nettement inférieur à la moyenne nationale de 789. L’Ontario se classait au deuxième rang parmi les provinces comptant le moins d’infirmières et d’infirmiers.
  • Il y avait 930 lits de soins en établissement pour les personnes âgées par tranche de 100 000 habitants, un taux légèrement supérieur à la moyenne nationale de 916. L’Ontario se classait au troisième rang parmi les provinces comptant le moins de lits de ce type.
  • Les frais de scolarité des étudiants ontariens de premier cycle étaient de 5 643 $, un montant nettement supérieur à la moyenne nationale de 4 634 $. L’Ontario se classait au deuxième rang parmi les provinces ayant les frais de scolarité les plus élevés.
  • Seulement 19,6 % des enfants ontariens avaient accès à une place de garderie réglementée, comparativement à 20,3 % à l’échelle nationale. L’Ontario se classait au sixième rang à ce chapitre au Canada.

Ces mesures sont très spécifiques et, contrairement aux données du Système de gestion financière, ne tiennent pas compte de toutes les dépenses consacrées au système de santé, à l’éducation et aux services sociaux. Mais, dans chaque cas, les provinces offrant à leurs citoyens des services de meilleure qualité, ou à moindre coût, font partie des provinces traditionnellement considérées comme moins bien nanties qui reçoivent d’importants transferts fédéraux.

Bien que l’Ontario reçoive désormais des paiements de péréquation, le fait est que le gouvernement fédéral prélève en Ontario une part de ses revenus supérieure à la part de la population nationale que représente la population de l’Ontario. De plus, la part des dépenses fédérales engagées dans la province est inférieure à la part de la population nationale que représente la population de l’Ontario (voir le chapitre 20, Relations intergouvernementales). Il est de règle que, lorsque le gouvernement fédéral équilibre son budget ou affiche un excédent, il prélève davantage de revenus en Ontario sous forme d’impôt que ce qu’il accorde à la province sous forme de services fédéraux et de transferts versés aux Ontariennes et Ontariens et à leur gouvernement provincial. De 1997 à 2007 inclusivement, période pendant laquelle le gouvernement fédéral a affiché un excédent (dans l’optique des comptes nationaux), la contribution nette de l’Ontario a représenté en moyenne 4,6 % du PIB. Seule l’Alberta a affiché un taux supérieur (5,6 %).

Le défi

Malgré ses charges relativement modestes par rapport à la taille de son économie et à sa population, l’Ontario doit maintenant combler un écart important entre ses dépenses et ses revenus. Le déficit de 14 milliards de dollars en 2010-2011 constitue une amélioration substantielle par rapport à celui de 19,3 milliards de dollars affiché un an plus tôt. Toutefois, l’Ontario devra surmonter de nombreuses difficultés pour éliminer le déficit d’ici 2017‑2018. Ce n’est pas une province où les impôts et les dépenses sont élevés, il ne bénéficie pas de revenus abondants découlant de l’exploitation des ressources naturelles et il ne reçoit pas de sommes importantes sous forme de transferts fédéraux comparativement au reste du Canada.

Pour atteindre son objectif d’équilibrer le budget dans sept ans, le gouvernement devra diminuer ses dépenses réelles par habitant encore plus, et pendant une période beaucoup plus longue que ne l’a fait le gouvernement Harris dans les années 1990, sans avoir la possibilité de réduire considérablement, sur-le-champ, les taux d’aide sociale. Il devra maintenir les mesures de restriction aussi longtemps que l’ont fait le gouvernement Klein en Alberta et le gouvernement Romanow en Saskatchewan dans les années 1990, en tenant compte du fait que le premier ministre Klein a également réduit considérablement les prestations d’aide sociale et que le premier ministre Romanow a haussé les impôts pour atteindre son objectif. En fait, il se pourrait que, en Ontario, les mesures de restriction ne soient pas suivies d’une forte reprise des dépenses, comme cela a été le cas à la fin des années 1990, mais qu’elles se poursuivent dans un monde marqué par un ralentissement de la croissance économique qui limite ce que le gouvernement peut faire.

Dans les années à venir, le gouvernement devra trouver des moyens de fonctionner plus efficacement, d’assurer une prestation plus efficiente des services dont la population de l’Ontario a besoin et qu’elle veut recevoir, d’optimiser l’utilisation des revenus fiscaux qu’il perçoit et, en fin de compte, de préserver dans toute la mesure du possible les programmes auxquels les Ontariennes et Ontariens attachent le plus d’importance.

1 Le gouvernement Chrétien a pris des mesures de restriction en 1994, au cours de sa première année au pouvoir, mais elles ont été généralement considérées comme trop timides, particulièrement par les marchés des capitaux.

2 Cette section repose en grande partie sur l’article de Don Drummond et de Sonya Gulati, de Services économiques TD, publié le 29 novembre 2010 et intitulé « New Brunswick Faces Tough Fiscal Choices Ahead ». Les chiffres présentés proviennent tous des Tableaux de référence financiers (TRF) publiés tous les ans par Finances Canada, qui comprennent des redressements afin d’uniformiser les données en raison des différences comptables entre les territoires de compétence. Par conséquent, certaines données tirées des TRF diffèrent de celles publiées par le ministère des Finances de l’Ontario. Il faut être prudent lorsqu’on compare les provinces entre elles en se servant des données extraites des TRF en raison des différences entre leurs systèmes comptables.

3 Drummond et Gulati, p. 10.

4 Nous aurions préféré commencer notre comparaison des années 1990 avec l’exercice 1992-1993 pour deux raisons. Premièrement, le déficit déclaré a atteint un sommet au cours de cet exercice. Deuxièmement, cela nous aurait donné une période de sept ans dans les années 1990 que l’on aurait pu comparer à la période de sept ans prenant fin en 2017-2018 que nous utilisons. Toutefois, le gouvernement a remplacé la comptabilité de caisse par la comptabilité d’exercice en 1993-1994. Par conséquent, les données de 1992-1993 ne sont plus comparables. L’excédent déclaré de 0,7 milliard de dollars en 1999-2000 a été redressé pour éliminer une autre modification comptable découlant de la restructuration de l’industrie de l’électricité de l’Ontario.

5 Les dépenses de programmes réelles ont été de 111,2 milliards de dollars en raison d’économies plus importantes que prévu en fin d’exercice.

6 Ces données reposent sur les Comptes économiques provinciaux préparés par Statistique Canada. Les données les plus récentes portant sur les gouvernements remontent à 2009.

7 Le chiffre de 20 % indiqué dans le chapitre 1, La nécessité de prendre des mesures financières décisives, est fondé sur les données des Comptes publics de l’Ontario.

8 Pour rendre les données entièrement comparables, les ratios moyens des revenus autonomes de toutes les provinces et du Québec ont été redressés par rapport aux données originales pour tenir compte de l’abattement d’impôt du Québec. Dans les années 1960, le gouvernement fédéral a donné aux provinces la possibilité de ne pas participer à certains programmes fédéraux-provinciaux comme les soins hospitaliers et l’aide sociale. Seul le Québec a choisi de se prévaloir de cette possibilité. Aux termes des arrangements qui ont été pris, le gouvernement fédéral a réduit ou « abattu » l’impôt sur le revenu des particuliers de 13,5 points de pourcentage et le Québec a haussé ses impôts sur le revenu des particuliers d’un montant équivalent. Le Québec reçoit toujours la valeur de ces points d’impôt supplémentaires par l’entremise de son régime d’imposition du revenu au lieu de recevoir des montants en espèces, tandis que les autres provinces reçoivent les montants correspondants en espèces. Dans le budget fédéral, les montants versés au Québec au titre du Transfert canadien en matière de santé, du Transfert canadien en matière de programmes sociaux et de la péréquation sont indiqués de la même façon que les montants transférés aux autres provinces. Toutefois, comme une partie du montant transféré au Québec est sous forme d’impôts fédéraux moins élevés, ce montant est déduit des dépenses au titre des programmes de transfert.

9 Cette catégorie comprend les entreprises publiques et les impôts provinciaux prélevés sur l’exploitation minière et forestière.

10 La base de données du Système de gestion financière est la source de données comparables la plus détaillée sur les finances gouvernementales. Statistique Canada démantèle les données de tous les budgets des gouvernements fédéral et provinciaux et des administrations municipales et reconstruit leurs revenus et leurs dépenses en utilisant la même grille, en faisant abstraction du système comptable utilisé par chaque gouvernement. On produit ainsi un ensemble de données entièrement comparable, ce qui est fort avantageux puisque la plupart des gouvernements utilisent des systèmes comptables différents. Toutefois, cette méthode entraîne un retard dans la disponibilité des données. Les données les plus récentes remontent à 2008-2009.

11 David MacKinnon, Dollars and Sense, A Case for Modernizing Canada’s Transfer Agreements, rapport préparé pour la Ontario Chamber of Commerce, février 2011.