Chapitre 4 : Transformation réussie : Processus et structures

Les Ontariennes et Ontariens ne sont pas conscients de l’ampleur du défi financier que la province doit relever et ne sont pas prêts à faire face aux mesures de restriction rigoureuses qui doivent être prises pour équilibrer le budget d’ici 2017‑2018. Il faut les y sensibiliser dans les plus brefs délais en communiquant avec eux de façon claire et cohérente. Ce processus a débuté avec le budget de 2011, qui a indiqué de façon générale que des réformes importantes devraient être mises en oeuvre pour limiter la croissance des dépenses de programmes à 1,4 % par année jusqu’en 2017-2018. Ensuite, le vérificateur général a déclaré que « bon nombre des hypothèses sous-tendant les estimations de charges de programmes (c’est-à-dire, les charges excluant l’intérêt sur la dette publique et les réserves) nous sont apparues optimistes et audacieuses au lieu de prudentes ». Dans le Discours du Trône de novembre et le document Perspectives économiques et revue financière de l’Ontario, qui a suivi, le gouvernement a répété qu’il serait tenu de prendre des décisions financières difficiles. Le rapport de la Commission fournit des précisions sur le défi financier à relever. De plus, il décrit les paramètres généraux des mesures devant être prises et formule 362 recommandations à cet effet. Le budget de 2012 devrait décrire le plus précisément possible les mesures de restriction qui seront prises.

Pour être fructueuse, toute transformation majeure effectuée au sein d’une organisation doit être dirigée de façon claire par la haute direction. Le budget provincial dresse la liste des priorités et des plans du gouvernement et indique les changements qui seront apportés à tous les niveaux du secteur parapublic de l’Ontario. Par l’entremise du budget, le gouvernement fait des compromis entre les demandes divergentes d’octroi de deniers publics, énonce ses dépenses prioritaires, fixe des objectifs pour chaque ministère et organisme, attribue les fonds disponibles et décrit comment il générera les revenus nécessaires pour couvrir toutes les dépenses. Une fois le budget déposé, il incombe au Cabinet du premier ministre et au Bureau du Conseil des ministres de déterminer les mesures concrètes qui seront prises pour donner suite aux objectifs de dépenses. Tous doivent savoir que le Cabinet du premier ministre accorde son plein soutien moral et organisationnel aux efforts déployés en ce sens. Lorsqu’il faut pousser doucement pour faire avancer les choses, seul le Cabinet du premier ministre a l’influence nécessaire pour réaliser le programme de transformation. Il y a aura des jours, des semaines, voire des mois difficiles à l’avenir. Il est essentiel que le public comprenne les mesures qui sont prises et leur contribution à l’atteinte de l’objectif ultime. C’est pour cette raison que les efforts de communication devraient être dirigés par le Cabinet du premier ministre.

En raison de l’importance du processus budgétaire et de la gestion à long terme du processus de réforme, nous fournissons des détails sur chacun.

Planification budgétaire

Le processus budgétaire devrait être réformé. Le budget annuel et la mise à jour financière qui le précède peuvent être des outils éducatifs très efficaces, tant pour la population de l’Ontario que pour les fonctionnaires. Le public peut ainsi obtenir des renseignements sur les défis financiers que le gouvernement doit relever et les compromis souvent difficiles qui doivent être faits pour trouver un juste équilibre entre les impôts et les dépenses et établir les bonnes priorités en matière de dépenses de programmes. La fonction publique peut se renseigner sur les choix qui doivent être faits et le rôle qu’elle doit jouer pour aider le Conseil des ministres à faire ces choix, ainsi qu’à mettre en oeuvre les décisions qui ont été prises. La transparence, la clarté, l’utilisation des réserves et une perspective à long terme sont toutes avantageuses quand vient le temps d’élaborer le budget. Toutefois, le gouvernement n’y a pas assez recours pour l’instant. On trouvera ci-après des recommandations qui renforceraient le processus de planification financière.

  1. Les étapes menant au prochain budget sont les suivantes : le Discours du Trône, le document Perspectives économiques et revue financière de l’Ontario et le budget de 2012 (les deux premiers documents ont déjà été publiés). Toutefois, sur le plan interne, ces trois documents devraient être considérés comme un tout et, d’une certaine façon, ils devraient être préparés dans l’ordre inverse. En d’autres termes, les éléments clés du budget de 2012 devraient être déterminés avant la rédaction du Discours du Trône et du document Perspectives économiques et revue financière de l’Ontario afin que le message transmis au public soit clair et uniforme d’un document et d’un énoncé à l’autre.
  2. Le Rapport préélectoral sur les finances de l’Ontario de 2011 préparé par le vérificateur général a démontré qu’il règne une certaine confusion sur ce qu’est une perspective fondée sur le « statu quo », une hypothèse et un plan ferme. Pour clarifier ces termes, le gouvernement devrait revenir en arrière dans le budget de 2012 et établir une projection financière nette, jusqu’en 2017-2018, basée sur le statu quo et tenant compte uniquement des décisions et des mesures qui ont été prises. Cette projection ne devrait pas supposer que des plans n’ayant pas été élaborés généreront des économies à l’avenir. Après avoir établi cette projection, le gouvernement devrait indiquer les économies que généreront les nouvelles mesures concrètes, fondées sur des hypothèses crédibles, permettant d’équilibrer le budget au plus tard en 2017-2018 et comportant une probabilité raisonnable de parvenir à l’équilibre plus tôt.
  3. Le gouvernement de l’Ontario aura du mal à rétablir l’équilibre budgétaire avant 2017‑2018 sans hausser les impôts. Il devrait donc viser cet exercice. Toutefois, diverses mesures devraient être prises pour accroître les chances d’équilibrer le budget en 2017‑2018 :
    • Utiliser les prévisions du secteur privé pour la planification budgétaire, mais revoir ces prévisions à la baisse s’il semble que le secteur privé n’a pas tenu compte adéquatement des risques pour l’économie de l’Ontario. Toute modification des prévisions de croissance établies par le secteur privé devrait être fondée sur des analyses internes sophistiquées portant sur l’économie et les risques auxquels elle fait face. Si plusieurs résultats sont possibles, ne pas choisir le point médian de la fourchette, mais opter plutôt pour la prudence dans la répartition des risques.
    • Établir une réserve pour éventualités adéquate pour contrer les erreurs de prévision. Cette réserve devrait être haussée pour les dernières années des prévisions budgétaires afin de contrebalancer les erreurs dans les taux de croissance des revenus et des dépenses prévus.
    • Élaborer un plan afin de repérer et d’atténuer des risques particuliers pour le plan financier (la réserve pour éventualités permet davantage d’atténuer les risques qui ne peuvent être déterminés avant qu’ils ne se produisent). Des mesures prises par le gouvernement fédéral et certains passifs au titre de régimes de retraite sont des exemples de risques particuliers.
    • En raison des restrictions majeures qui seront imposées au budget de fonctionnement des ministères, le gouvernement devrait maintenir une réserve de fonctionnement centrale à laquelle on ne pourrait accéder que par l’entremise du Conseil des ministres et du Conseil du Trésor. Cette réserve serait utilisée lorsque la santé et la sécurité risquent d’être compromises ou que les services dispensés aux personnes les plus vulnérables sont menacés. Elle pourrait également être utilisée lorsqu’il peut être démontré qu’un investissement initial est nécessaire pour réaliser des économies substantielles ou améliorer la qualité au fil des ans.
    • Il est inévitable que de nouveaux programmes soient mis en oeuvre d’ici 2017‑2018. Conformément à la politique du gouvernement, il faudra en couvrir le coût en réduisant davantage les fonds consacrés à des programmes existants ou en éliminant ces programmes. Par conséquent, les dépenses prévues des ministères devront être suffisamment faibles pour qu’on puisse établir une réserve d’intervention et qu’on ne soit pas obligé d’imposer d’autres compressions pour mettre en oeuvre les nouveaux programmes.
    • À la fin de l’exercice, les réserves non utilisées devraient servir à réduire le déficit. Il faudra établir un processus comptable transparent pour démontrer que les réserves ont été utilisées à cette fin. L’utilisation des réserves devrait être expliquée dans un document rendu public, et annoncé à grand renfort de publicité, dans les 60 jours suivant la publication des comptes publics de l’exercice.
    • L’approche financière décrite dans le mandat de la Commission fait en sorte que les dépenses de programmes deviennent un reliquat. Le point d’ancrage est l’objectif d’équilibrer le budget d’ici 2017‑2018. Comme il ne faut pas modifier les taux d’imposition, les revenus ne feront qu’illustrer l’interaction entre le rendement économique et la structure fiscale existante. En fait, les revenus sont des données assurées. De même, l’intérêt sur la dette publique illustrera l’interaction entre les taux d’intérêt prévus et l’ampleur des emprunts de la province. Par conséquent, les dépenses de programmes totales constituent le reliquat, c’est-à-dire la différence entre les versements d’intérêt et les revenus.
    • Le gouvernement devrait d’abord affecter le reliquat des dépenses de programmes aux postes budgétaires importants, soit les coûts dans les secteurs de la santé et de l’éducation et les coûts de la main-d’oeuvre. À eux seuls, les secteurs de la santé et de l’éducation représentent plus de 60 % des dépenses totales (y compris la main-d’oeuvre dans ces secteurs). Si on y ajoute les coûts de la main-d’oeuvre associés aux autres dépenses, ces trois postes représentent plus de 80 % des dépenses de programmes totales. Il faut accorder une attention particulière aux secteurs de la santé et de l’éducation, car leurs dépenses sont parmi celles qui augmentent le plus rapidement. En outre, ces secteurs sont ceux qui intéressent le plus le public. La santé figure toujours en tête des priorités, avec raison, dans les sondages. Par ailleurs, l’éducation est étroitement liée au niveau de vie des particuliers et de la société ontarienne dans son ensemble. Lorsque le gouvernement aura déterminé dans quelle mesure on peut limiter la croissance des dépenses dans les secteurs de la santé et de l’éducation, le reste des dépenses de programmes deviendra le reliquat du reliquat, c’est-à-dire les dépenses de programmes qui restent après que les fonds nécessaires ont été affectés aux secteurs de la santé et de l’éducation. Il faudra tenir compte des coûts de la main-d’oeuvre futurs pour déterminer les dépenses de chaque ministère. On ne peut simplement supposer que les ministères seront tenus d’absorber toute augmentation des coûts de la main-d’oeuvre. On leur demandera de faire des compressions pour bien d’autres raisons. Leur capacité globale de composer avec les mesures de restriction sera influencée par l’évolution des coûts de la main-d’oeuvre.
    • Il arrive trop souvent que les programmes de restrictions financières comprennent des gels de salaire et l’élimination des primes accordées aux cadres. Toutefois, dans le contexte des défis financiers auxquels l’Ontario fait face, il faut continuer d’avoir une vue d’ensemble, c’est-à-dire mettre l’accent sur la nécessité pour le gouvernement de s’assurer qu’il dispose d’employés compétents qui occupent un poste correspondant à leurs qualifications et que les coûts engagés à cette fin tiennent compte de sa situation financière. Le gouvernement doit également s’assurer que la rémunération qu’il offre est alignée adéquatement sur celle du secteur privé. Il devra attirer et maintenir en poste des personnes intelligentes et compétentes ayant les qualifications nécessaires pour exécuter des tâches difficiles. Pour ce faire, les arrangements en matière de travail devront être très souples. Ces considérations générales pourraient s’avérer plus importantes que toute économie réalisée à court terme.
    • Le gouvernement devrait fixer une limite de dépenses pour chaque ministère et organisme jusqu’à ce que l’équilibre financier soit rétabli. Dans le cas présent, la période de prévision est la période de sept ans se terminant en 2017-2018. L’établissement de cette limite a commencé avec la publication du document Perspectives économiques et revue financière de l’Ontario de 2011, dont les prévisions reposaient sur des hypothèses économiques réalistes. Le gouvernement a commencé à préciser l’ampleur du défi à relever et à indiquer clairement aux intervenants du secteur parapublic que leur budget n’augmentera pas pendant longtemps. Ce processus doit se poursuivre à mesure qu’on précisera les détails de la réforme fondamentale que devront entreprendre les ministères.
    • On devrait revoir les plans périodiquement pour s’assurer que les limites financières ne sont pas dépassées et pour suivre les progrès accomplis en vue d’atteindre les objectifs à long terme. Ce processus devrait être dirigé par le Cabinet du Premier ministre en collaboration avec le Conseil du Trésor et le ministère des Finances (nous fournissons plus de renseignements à ce sujet ci-dessous). Il pourrait être nécessaire de modifier les cibles établies pour les ministères à mesure que le processus sera mis en oeuvre. Toutefois, le total ne peut pas dépasser le montant requis pour rétablir l’équilibre budgétaire. Par conséquent, toute concession faite à un ministère doit être contrebalancée par des compressions plus importantes ailleurs.
    • On a demandé à la Commission de ne pas recommander d’augmentations des impôts. Toutefois, il y a plusieurs façons de hausser les revenus sans augmenter les taux d’imposition. Nous formulerons des recommandations sur les mesures qui devraient être prises en ce sens.

Processus et structures favorisant la transformation

Dans le chapitre 1, La nécessité de prendre des mesures financières décisives, nous avons indiqué que le gouvernement devrait prendre des mesures audacieuses pour relever le défi financier. Le reste du présent rapport porte sur la nature des réformes. Il décrit un large éventail de changements transformationnels qui, de l’avis de la Commission, constituent le meilleur type de mesures audacieuses devant être prises. Cela dit, le rapport ne décrit pas de plan de mise en oeuvre de ces initiatives et ne fournit pas de calendrier d’exécution. Il faudra avoir recours au savoir-faire des fonctionnaires et de conseillers externes, qui connaissent leur domaine beaucoup mieux que nous, pour élaborer un plan de mise en oeuvre détaillé de nos recommandations.

Nous pouvons tirer une leçon importante des transformations financières effectuées dans le passé. Pour être couronnée de succès, une réforme doit satisfaire aux trois critères suivants :

  • Les objectifs de la réforme et les mesures prises pour la réaliser doivent être expliqués de façon claire et transparente.
  • La substance de la réforme doit être solide et avoir un sens pour les citoyens, les fonctionnaires et les politiciens.
  • Des processus internes adéquats doivent être mis en place pour obtenir les résultats escomptés.

Nous recommandons dans le présent document les activités de communications qui seront nécessaires. Nous joignons à ces recommandations quelques réflexions sur les processus internes que le gouvernement devra mettre en place pour s’acquitter de cette tâche énorme.

La Commission sait que les réformes recommandées dans le présent rapport constituent un défi héroïque. Nous estimons que les ministres et leurs fonctionnaires devraient avoir la plus grande latitude possible pour décider comment mettre en oeuvre la réforme d’une façon permettant d’atteindre les objectifs de leur ministère et de leurs organismes. En outre, un grand nombre de ministres et de ministères devront régler des questions touchant l’ensemble du gouvernement. Voici quelques-unes mentionnées dans notre rapport :

  • Questions touchant le travail. La rémunération, les indemnités de départ et le transfert d’employés dans une autre catégorie d’emploi seront certainement des points litigieux à mesure que les priorités seront réorientées et que des gains d’efficience seront réalisés.
  • Chevauchement des programmes et services et double emploi. Par exemple, les programmes de développement économique sont dispensés par neuf ministères distincts et plusieurs services d’emploi pourraient être consolidés et rationalisés.
  • Possibilité de dispenser les services de façon plus efficiente. Nous avons formulé des recommandations à cette fin dans plusieurs domaines.
  • Gestion plus efficace des nombreux biens de la province. De toute évidence, une approche commune en matière de gestion des biens est souhaitable.

Les ministres et leurs fonctionnaires peuvent apprendre les uns des autres et soutenir leurs collègues en unissant leurs efforts lorsqu’ils doivent régler de telles questions.

Tous les éléments de la fonction publique et du secteur parapublic de l’Ontario devraient avoir une certaine marge de manoeuvre. Toutefois, en raison de l’importance cruciale de la transformation que nous proposons, il faut surveiller de très près toutes les mesures de réforme qui seront prises et les résultats qu’elles produiront.

Dans cette optique, nous recommandons des processus internes qui orienteront cette tâche.

Tout processus transformationnel comportant une gestion serrée des dépenses doit être mené par la haute direction. Dans le cas du gouvernement de l’Ontario, cela signifie que le siège du gouvernement – le Cabinet du premier ministre et le Bureau du Conseil des ministres – doit jouer un rôle de premier plan et prendre les rênes du processus jusqu’à ce que l’équilibre budgétaire ait été rétabli. On devrait créer un comité directeur formé de représentants du Cabinet du premier ministre, du Bureau du Conseil des ministres et du ministère des Finances. Ce comité, doté d’un secrétariat au sein du Bureau du Conseil des ministres, dirigerait les efforts déployés à la grandeur du gouvernement pour élaborer des projets de mise en oeuvre de réformes précises et les mesures touchant plusieurs secteurs. Une fois les processus de réforme mis en oeuvre, ce comité surveillerait également l’exercice de réforme dans son ensemble et les progrès réalisés dans la mise en oeuvre de chaque initiative.

Le comité directeur dirigerait l’élaboration des propositions et des plans de mise en oeuvre par les ministres et leur ministère et établirait un calendrier pour la présentation de rapports sur ces propositions au Conseil des ministres. De plus, il orienterait les travaux de divers groupes de travail créés pour effectuer des recherches et des analyses portant sur les grandes questions touchant plusieurs ministères comme le personnel et la rémunération; le chevauchement et le double emploi; les nouveaux modèles de prestation; et l’utilisation optimale des biens. Ces groupes seraient utiles tant pour le comité directeur que pour les ministères lorsqu’ils élaborent des projets de transformation ayant une incidence sur plusieurs ministères, ce qui sera le cas pour plusieurs projets. De plus, le comité directeur pourrait faire faire des recherches indépendantes qui aideraient les groupes de travail à analyser des questions précises.

Les ministères présenteront leurs projets de transformation et leurs plans de mise en oeuvre à un comité du premier ministre pour l’accomplissement des résultats dans le cadre de la réforme stratégique, qui les étudierait et formulerait des suggestions avant qu’ils ne soient présentés au Conseil des ministres. Ce comité serait présidé par le premier ministre et formé des principaux ministres du Conseil des ministres et d’experts indépendants ayant réduit les coûts et mis en oeuvre des mesures de transformation au sein de leur organisation, dans le secteur public ou privé. Le comité d’accomplissement des résultats serait le principal véhicule pour défendre et remettre en question les projets de réforme. Comme le comité du premier ministre bénéficierait du soutien du Comité directeur, les hauts fonctionnaires du Cabinet du premier ministre, du Bureau du Conseil des ministres et du ministère des Finances y joueraient un rôle de premier plan.

Les projets n’entraînant pas de changements majeurs pourraient être soumis, comme d’habitude, au Conseil du Trésor puis au Conseil des ministres. Le Comité directeur devrait continuer de suivre le déroulement de ces initiatives afin d’avoir une vue d’ensemble de la réforme.

On devrait créer un groupe d’examen technique des dépenses qui aiderait le Comité du premier ministre pour l’accomplissement des résultats dans le cadre de la réforme stratégique et le Conseil du Trésor à passer en revue les propositions de réforme ou d’économies présentées par les ministères et leur plan annuel axé sur les résultats. Ce groupe serait formé d’experts provenant d’une ou de plusieurs sociétés d’experts-conseils choisies à l’issue d’un appel d’offres. En tant que tierce partie, le groupe passerait en revue les propositions et les soumissions et présenterait des observations à ce sujet. On s’assurerait ainsi que les propositions et soumissions sont exactes et conformes aux principes de la réforme.

Enfin, nous recommandons que cette structure et les processus connexes demeurent en place pendant plusieurs années en raison de l’ampleur, de la portée et de la durée probable des réformes. Certains éléments ou, à tout le moins, certaines modifications apportées, devraient être conservés en permanence. Par exemple, nous avons relevé un très grand nombre de chevauchements et de doubles emplois entre les ministères, ce qui sème la confusion (p. ex., en ce qui concerne les programmes de développement économique, les services sociaux et les services d’emploi et de formation). C’est pourquoi nous recommandons que les groupes de travail ou les sous-comités du Conseil des ministres qui s’occuperont des questions touchant plusieurs ministères demeurent en place pour régler ces questions.