Chapitre 6 : Éducation élémentaire et secondaire

Dépenses en 2010‑2011

21,9 milliards de dollars

Taux moyen de hausse annuelle
des dépenses entre 2001‑2002 et 2010‑2011 


4,6 %

Taux moyen de hausse annuelle
prévue des dépenses en l’état actuel
des choses entre 2010‑2011 et 2017‑2018     



4,2 %

Taux moyen de hausse annuelle
maximale des dépenses autorisée
pour rééquilibrer le budget d’ici 2017‑2018      



1,0 %

Depuis leur création au milieu du 19siècle, les écoles financées par les deniers publics forment l’une des pierres angulaires des services publics de l’Ontario. Avec l’arrivée de l’économie de la connaissance, l’Ontario a besoin plus que jamais d’un solide système d’éducation pour prospérer et soutenir la concurrence sur la scène internationale. Nous devrons tenir compte de l’importance de l’éducation et des progrès réalisés par le système d’éducation de la province ces dernières années au moment d’étudier les moyens de surmonter les défis financiers auxquels l’Ontario fait face. Néanmoins, cette période de restrictions offre au gouvernement l’occasion de veiller à ce que l’éducation soit dispensée de la façon la plus efficace et la plus efficiente possible.

Contexte historique et nouvelles tendances

Le secteur de l’éducation comprend les programmes et les services qui appuient l’éducation élémentaire et secondaire, de la maternelle à la 12e année. Le gouvernement de l’Ontario verse des fonds à chacun des 72 conseils scolaires de district au moyen d’une formule fondée sur les effectifs scolaires, le nombre d’écoles et des facteurs locaux, comme la situation démographique et géographique des conseils. Les conseils scolaires prennent ensuite des décisions au sujet du financement et de la dotation en personnel des écoles, mettent en oeuvre des programmes pour améliorer les résultats scolaires et mettent à exécution les projets d’immobilisations approuvés par le ministère.

La province assume, par l’intermédiaire du ministère de l’Éducation, près de 98 % des dépenses du secteur de l’éducation. Les conseils scolaires sont financés au moyen de subventions directes et de fonds provenant de la portion des impôts fonciers destinée à l’éducation. En 2010‑2011, les dépenses des conseils scolaires ont représenté environ 94 % du total des charges ministérielles. La rémunération et les avantages sociaux des membres du personnel enseignant et non enseignant comptent pour plus de 76 % des dépenses du ministère.

Les dépenses provinciales consacrées à l’éducation élémentaire et secondaire ont augmenté considérablement depuis dix ans, malgré le déclin des effectifs scolaires. Depuis 2002‑2003, les effectifs sont passés de 1 997 000 à 1 877 000 élèves, soit une baisse de 6,0 % (moyenne de 0,7 % par an). Malgré ces 120 000 élèves en moins, les rangs des membres du personnel enseignant et non enseignant des écoles publiques de la province se sont accrus de quelque 24 000 personnes. Si, depuis 2002‑2003, le déclin des membres du personnel enseignant et non enseignant avait été proportionnel à la baisse des effectifs scolaires, il y aurait eu 35 000 membres du personnel enseignant et employés non enseignants de moins dans les écoles de l’Ontario en 2010‑2011. La hausse du financement, ajoutée à la baisse des effectifs, a donné lieu à une augmentation de 56 % du financement par élève, qui est passé de 7 201 $ en 2002‑2003 à 11 207 $ en 2011‑2012.

Il est indispensable d’améliorer les résultats scolaires pour former des travailleurs instruits, aptes à réussir dans la vie. Les principales priorités du secteur de l’éducation s’établissent comme suit : améliorer le rendement des élèves, réduire les écarts entre les résultats scolaires et accroître la confiance du public vis-à-vis des écoles financées par les deniers publics. Pour atteindre ces objectifs, les écoles ont reçu des fonds pour instaurer la paix et la stabilité dans les relations de travail, accroître le temps de préparation du personnel enseignant du palier élémentaire, réduire l’effectif des classes, appuyer des initiatives visant à améliorer les résultats scolaires et, à partir de 2010‑2011, lancer un programme de maternelle et de jardin d’enfants à temps plein. De nouveaux programmes ont été créés pour améliorer les résultats des évaluations provinciales dans les écoles peu performantes et élargir les options d’apprentissage pour accroître les taux de diplomation.

Les modalités relatives à la rémunération, aux avantages sociaux et à la structure de travail des employés sont énoncées dans les conventions collectives négociées entre chaque fédération enseignante ou syndicat et les conseils scolaires. Au cours des huit dernières années, les fédérations enseignantes et les associations provinciales représentant les conseillers scolaires ont conclu deux ententes-cadres d’une durée de quatre ans, facilitées et financées par la province. En 2008, des ententes similaires ont été conclues avec les syndicats représentant le personnel de soutien.

Les deux dernières ententes-cadres prévoyaient des hausses salariales générales de l’ordre de 2 % à 3 % par an. Alors que les avantages sociaux varient d’un conseil à l’autre, les ententes-cadres les ont maintenus ou améliorés, à preuve les taux annuels de financement de référence des conseils scolaires.

Les conventions collectives du personnel enseignant comprennent aussi des grilles salariales, qui prévoient des hausses salariales à mesure que les membres du personnel enseignant acquièrent de l’expérience au cours de la période de dix ans qui suit leur entrée en fonction et quand ils obtiennent des qualifications supplémentaires. Ces hausses s’ajoutent aux augmentations salariales générales énoncées dans la convention collective. Ainsi, même en l’absence d’augmentation salariale générale, les membres du personnel enseignant qui n’ont pas atteint l’échelon supérieur de la grille salariale bénéficieraient de hausses réelles, si on présume que la grille salariale et l’inflation se maintiennent plus ou moins à leurs niveaux actuels. Il en est de même pour la plupart des membres du personnel de soutien qui n’auraient pas atteint l’échelon supérieur de leur échelle salariale.

Les modalités des ententes-cadres relatives au personnel enseignant comprennent un rallongement du temps de préparation et la réduction des effectifs des classes, dispositions qui ont donné lieu à une augmentation du nombre de membres du personnel enseignant. Le temps de préparation réel au palier élémentaire a augmenté au fil des ententes, étant passé de 152 minutes par semaine en 2002‑2003 à 240 minutes par semaine en 2011‑2012. Dans leurs prévisions budgétaires actuelles, les conseils scolaires ont inclus des fonds pour le recrutement des membres du personnel enseignant supplémentaires nécessaires en raison de la réduction de l’effectif des classes; les classes doivent compter au plus 20 élèves de la maternelle à la 3e année (sauf dans les classes de maternelle et de jardin d’enfants à temps plein), avec la possibilité d’avoir jusqu’à 23 élèves dans 10 % des classes. Certaines dispositions des conventions collectives sont très importantes en ce qu’elles servent à déterminer les niveaux de dotation en personnel dans les écoles et la façon dont le temps est réparti.

Le défi

Ces récentes tendances ont donné lieu à un niveau de dépenses aux paliers élémentaire et secondaire qui ne peut perdurer en raison des contraintes budgétaires auxquelles le gouvernement fait face. Pour ce qui est des coûts immédiats, le ministère doit gérer les engagements financiers pris pour l’année scolaire 2011‑2012, qui n’ont pas été encore entièrement absorbés sur une base annuelle. De plus, certaines dispositions de l’entente-cadre prendront effet le 31 août 2012. Il est impossible d’éviter les charges d’amortissement relatives aux projets de réfection approuvés ou en voie de réalisation. Le ministère prévoit une augmentation des coûts associée aux qualifications et à l’expérience du personnel enseignant de l’ordre de 900 millions de dollars d’ici 2017‑2018, avant de prendre en compte l’incidence des départs à la retraite. Les conseils scolaires feront face à d’autres pressions budgétaires liées au coût des avantages sociaux, des services publics et du carburant. Dans ce contexte, les prochaines conventions collectives devront être négociées dans un climat de contrainte budgétaire globale.

Le nouveau programme de maternelle et de jardin d’enfants à temps plein entraînera une hausse des coûts de l’éducation au cours des prochaines années et au-delà. Ce programme représente un investissement considérable dans l’éducation et aura des répercussions financières à long terme. Près de 800 écoles l’ont adopté et quelque 50 000 enfants y participent, soit le cinquième environ du nombre total de 247 000 élèves qui devraient fréquenter la maternelle et le jardin d’enfants à temps plein en 2014‑2015, une fois que le programme aura été entièrement mis en oeuvre dans toute la province. Le modèle de dotation en personnel du programme est un membre du personnel enseignant et un membre du personnel d’éducation de la petite enfance pour un effectif moyen de 26 élèves par classe, ce qui signifie que 3 000 membres du personnel enseignant et 20 000 membres du personnel d’éducation de la petite enfance viendront gonfler les rangs du personnel scolaire d’ici septembre 2014. Le déploiement du programme dans d’autres écoles coûtera un montant supplémentaire de 1,2 milliard de dollars et, lorsqu’il sera entièrement mis en oeuvre, cela se traduira par un engagement annuel total de plus de 1,5 milliard de dollars.

Puisque le secteur de l’éducation représente une part considérable et croissante des dépenses gouvernementales, la hausse des dépenses de l’éducation entrave l’objectif du gouvernement de rééquilibrer le budget. Si le cadre politique et le modèle de prestation des programmes d’éducation élémentaire et secondaire en place actuellement sont maintenus, il est probable que le financement de l’éducation augmentera en moyenne d’environ 4 % par an jusqu’en 2017‑2018.

Recommandation 6-1 : La Commission estime que pour atteindre ses objectifs financiers, le gouvernement devra plafonner à 1 % la hausse annuelle du budget de l’éducation entre 2010‑2011 et 2017‑2018.

Le gouvernement fait face à la tâche difficile de maîtriser la hausse des coûts de l’éducation tout en préservant les progrès accomplis au chapitre des résultats scolaires. Au début, les facteurs démographiques seront d’une certaine utilité, puisque les effectifs devraient continuer de décliner jusqu’en 2013‑2014. Toutefois, on s’attend à ce qu’ils augmentent de nouveau en 2015‑2016, et il faudra en tenir compte lorsqu’on se préparera à une période de croissance contrôlée dans le secteur de l’éducation.

La situation du secteur de l’éducation se résume comme suit :

  • Le gouvernement s’est engagé à financer la poursuite de la mise en oeuvre du programme de maternelle et de jardin d’enfants à temps plein, pour un coût de 1,2 milliard de dollars qui s’ajoutera aux dépenses déjà prévues en 2010-2011.
  • Compte tenu des tendances les plus récentes concernant les accords conclus dans le secteur parapublic, les coûts associés à la rémunération pourraient s’accroître de 2 milliards de dollars entre 2010‑2011 et 2017‑2018.
  • Le modèle actuel de financement présente de véritables contraintes financières pour le gouvernement de l’ordre de 1,2 milliard de dollars d’ici 2017‑2018 : augmentations de financement déjà annoncées, projets d’immobilisations déjà approuvés et hausses prévues des coûts salariaux associés aux qualifications et à l’expérience du personnel enseignant.
  • Ces trois grandes dépenses s’élèvent à un total de 4,4 milliards de dollars. La Commission recommande une hausse annuelle de 1 % des dépenses de l’éducation, entraînant des revenus supplémentaires de 1,6 milliard de dollars d’ici 2017‑2018, ce qui donnera lieu à un manque à gagner de 2,8 milliards de dollars d’ici 2017‑2018.
  • Ce manque à gagner ne comprend pas les contraintes financières éventuelles associées aux avantages sociaux, aux services publics, etc.

Les recommandations présentées dans le reste du chapitre ont pour but d’aider le gouvernement dans ses efforts pour atténuer les importantes pressions financières exercées sur le secteur de l’éducation élémentaire et secondaire. Nous croyons que ces recommandations permettront d’atteindre l’objectif fixé de limiter la hausse annuelle moyenne des dépenses à 1 % afin de retrouver l’équilibre budgétaire, tout en s’efforçant de préserver les progrès accomplis au chapitre des résultats scolaires.

La Commission est pleinement consciente de ces progrès. Les mesures visant le rendement des élèves ont produit des résultats remarquables :

  • En 2010‑2011, 69 % des élèves de 3e et de 6e année ont atteint ou dépassé la norme provinciale (niveau 3 ou note B) en lecture, en écriture et en mathématiques, comparativement à 54 % en 2002‑2003.
  • En 2009‑2010, le taux de diplomation dans les écoles secondaires était de 81 %, comparativement à 68 % en 2003‑2004.

Une meilleure collaboration s’est instaurée entre le gouvernement, les conseils scolaires et le personnel des écoles au cours des dernières années.

Recommandation 6-2 : Les contraintes budgétaires doivent être appliquées de façon stratégique, afin de ne pas compromettre les progrès accomplis, par exemple, au chapitre des évaluations provinciales et des taux de diplomation.

Toutefois, puisque les coûts de la rémunération représentent plus des trois quarts du budget de l’éducation, il sera difficile de maintenir l’augmentation des dépenses de 1 % sans faire preuve de modération à ce chapitre.

Principes et objectifs de la Commission

Le gouvernement devrait continuer de cibler ses efforts sur l’accroissement de la capacité et l’excellence de l’enseignement et la promotion de méthodes pédagogiques éprouvées plutôt que sur la réforme des structures. Il devra prendre des mesures pour assurer la viabilité financière du secteur tout en poursuivant son objectif d’améliorer le rendement des élèves, de réduire les écarts entre les résultats scolaires et d’accroître la confiance du public vis-à-vis du système d’éducation financé par les deniers publics.

La réalisation de ces objectifs repose sur les efforts déployés à l’échelle locale et provinciale. Les écoles, les conseils scolaires et la province ont coopéré pour mettre au point des outils et des pratiques exemplaires visant à améliorer les résultats scolaires et pour faire le nécessaire lorsque les objectifs ne sont pas atteints. Cette approche « de pression et de soutien » à l’égard de la responsabilisation a permis d’améliorer les résultats scolaires et devra être maintenue lorsque les réformes seront mises en oeuvre.

Recommandation 6-3 : Le secteur de l’éducation élémentaire et secondaire devrait continuer à poursuivre ses trois principaux objectifs, à savoir : améliorer le rendement des élèves, réduire les écarts entre les résultats scolaires et accroître la confiance du public vis-à-vis du système d’éducation financé par les deniers publics. La province et le secteur doivent continuer de coordonner les efforts déployés par le gouvernement, les conseils scolaires et les écoles et maintenir l’approche « pression et soutien » adoptée au cours des dernières années.

La coopération à l’échelle du secteur continuera d’être essentielle à la réalisation des objectifs et à la consolidation des récents acquis.

Recommandation 6-4 : Les réformes des paliers élémentaire et secondaire devraient être effectuées de façon à ce que tous les intervenants aient un rôle à jouer pour assurer la viabilité à long terme du système tout en évitant toute source de distraction inutile.

Recommandation 6-5 : Par souci de transparence et d’efficacité, la province devrait informer les conseils scolaires du montant des allocations pluriannuelles qu’ils recevront au cours de la période allant de 2012‑2013 à 2017‑2018 pour qu’ils puissent planifier en conséquence et qu’ils aient le temps de réaliser les gains d’efficience nécessaires et de négocier le renouvellement des conventions collectives qui expireront le 31 août 2012, en sachant clairement quelle est leur situation budgétaire.

Une approche solide et transparente vis-à-vis de la planification financière améliorera aussi la coopération et la stabilité. Grâce aux allocations pluriannuelles, les conseils seront mieux en mesure d'accroître l’efficience tout en maintenant les éléments importants à l’échelon local. Cela favorisera également des négociations collectives constructives. Cette recommandation est sans doute la plus importante que la Commission propose pour le secteur de l’éducation. Si le gouvernement n’y donne pas suite, la planification et la prise de décision du secteur en pâtiront.

Investir dans l’avenir de l’éducation des Premières nations

Afin de réaliser l’objectif du gouvernement de rééquilibrer le budget d’ici 2017‑2018, il faudra maîtriser la hausse des dépenses au moyen de réductions ciblées. Il sera tout aussi important de réaffecter les ressources, qui sont très limitées, pour appuyer les investissements stratégiques qui réduiront les coûts à long terme et rapporteront des dividendes sociaux considérables.

La Commission est d’avis qu’une importante amélioration du système d’éducation dans les réserves des Premières nations de la province s’impose d’urgence. La situation actuelle de l’éducation dans les réserves de l’Ontario est inacceptable. L’écart entre le niveau de scolarisation des membres des Premières nations vivant dans des réserves et ceux des autres Canadiennes et Canadiens est considérable et ne cesse de se creuser1. D’après les données du recensement de 2006, seulement 40 % des Autochtones adultes vivant dans les réserves ont terminé leurs études secondaires comparativement à 76 % pour l’ensemble de la population adulte du Canada, soit un écart de 36 points de pourcentage2. Le plus inquiétant, c’est que cet écart grimpe à 41 points de pourcentage pour les personnes âgées de 25 à 34 ans (voir graphique ci-après)3. Ces chiffres indiquent que les résultats stagnent pour les jeunes dans les réserves, tandis que le taux de diplomation au secondaire des non-Autochtones ne cesse de progresser d’une génération à l’autre au Canada.

Graphique 6.1 : Pourcentage de la population qui n'a pas terminé les études secondaires, 2006

Il est essentiel d’améliorer le niveau de scolarisation pour améliorer les perspectives sociales et économiques des membres des Premières nations. Un investissement dans l’éducation dans les réserves, qui aurait dû être effectué il y a longtemps, contribuera à réduire les coûts à long terme associés à l’exclusion économique des collectivités des Premières nations, lesquelles croissent en Ontario4.

Le coût du statu quo

En 2009, le Centre d’étude des niveaux de vie a publié un rapport prévoyant le rendement à long terme potentiel des mesures visant à réduire les écarts entre les Canadiens autochtones et non autochtones sur le plan du niveau de scolarisation et de la réussite sur le marché du travail. Ce rapport examine les avantages potentiels pour l’activité économique et les finances gouvernementales. Selon le Centre, si les écarts étaient entièrement comblés, les résultats économiques réels cumulatifs pour le Canada seraient de 401 milliards de dollars entre 2001 et 2026, dont une tranche de 180 milliards de dollars attribuable à l’amélioration des résultats du système d’éducation. De plus, d’après le Centre, 116 milliards de dollars iraient dans les coffres du gouvernement, soit 77 milliards de dollars de dépenses en moins associées à l’utilisation supérieure à la moyenne, par les peuples autochtones, de services gouvernementaux comme les soins de santé, les services sociaux et le système de justice, et 39 milliards de dollars en plus sous forme de revenus fiscaux.

Source : The Effect of Increasing Aboriginal Educational Attainment on the Labour Force, Output and the Fiscal Balance, Centre d’étude des niveaux de vie, 2009.

Bien que l’éducation dans les réserves relève du gouvernement fédéral, la province est touchée en raison de la mobilité d’un nombre considérable d’élèves entre les écoles des réserves et celles financées par la province. En Ontario, la majorité des élèves autochtones fréquentent les écoles publiques de la province. En outre, un grand nombre d’élèves du secondaire vivant dans des réserves fréquentent des écoles publiques de district en dehors des réserves en vertu d’ententes sur les droits de scolarité, et le sous-financement des écoles élémentaires dans les réserves se traduit souvent par un besoin criant de cours de rattrapage dans les écoles secondaires financées par la province.

Le gouvernement fédéral s’est donné comme objectif général d’aider les écoles des réserves à produire « des résultats comparables5 ». Nous savons tous, toutefois, que le financement du gouvernement fédéral est bien inférieur à ce que la province dépense par élève6. Il est intolérable que le gouvernement fédéral tarde tant à augmenter le financement par élève dans les réserves pour le rapprocher de celui de la province. Cela doit cesser.

Recommandation 6-6 : Le gouvernement de l’Ontario devrait exhorter le gouvernement fédéral à fournir, au titre de l’éducation dans les réserves des Premières nations, un financement de niveau au moins comparable au financement par élève que la province verse pour les programmes d’enseignement à l’élémentaire et au secondaire.

Recommandation 6-7 : La province devrait négocier avec le gouvernement fédéral et les Premières nations en vue de l’établissement d’ententes stratégiques pluriannuelles relatives au financement complémentaire destiné aux écoles des réserves. En vertu de ces ententes, auxquelles seules les Premières nations qui le souhaitent pourraient adhérer, le financement par élève des écoles des réserves serait au moins équivalent à ce que reçoivent les conseils scolaires de district adjacents de langue anglaise.

À l’heure actuelle, le gouvernement fédéral finance l’éducation dans les réserves en versant des fonds aux bandes ainsi qu’à des écoles autonomes, système qui ne permet pas de réaliser des économies d’échelle dans la prestation des services d’éducation. Les services administratifs, dont sont généralement responsables les conseils scolaires de district et les ministères de l’éducation provinciaux, sont variés, allant de l’élaboration des programmes d’études à la gestion des immobilisations à long terme7. Sans un système global d’éducation, les bandes et les écoles ne disposent peut-être pas des ressources nécessaires à la prestation de services spécialisés, comme les services d’orthophonie et d’orientation, que se partagent habituellement les écoles d’un conseil de district. En créant des organismes administratifs, on pourrait réaliser des économies d’échelle et améliorer la prestation des services d’éducation dans les réserves.

Recommandation 6-8 : Les ententes avec le gouvernement fédéral devraient faciliter la création d’entités scolaires parmi les Premières nations participantes qui auraient des pouvoirs similaires à ceux des conseils scolaires de district financés par la province. Afin d’établir un système de services de soutien pour les écoles des réserves, les directeurs généraux des nouvelles entités scolaires devraient faire partie du Council of Ontario Directors of Education et des conseils régionaux de l’éducation. De plus, les nouvelles entités scolaires seraient tenues de négocier avec la province pour établir des objectifs pluriannuels relatifs à la proportion de membres du personnel de supervision, de membres de la direction d’école et de membres du personnel enseignant reconnus par l’Ordre des enseignantes et des enseignants de l’Ontario. Ces qualifications pourraient être acquises auprès des organismes existants ou d’organismes autochtones nouvellement agréés.

Recommandation 6-9 : Lors de la négociation des ententes de financement, la province devrait exhorter le gouvernement fédéral à augmenter le financement des immobilisations des écoles dans les réserves et à songer à lui transférer ces fonds, en raison de son expérience dans la réfection et la construction des écoles de la maternelle à la 12e année.

Recommandation 6-10 : Si la province ne parvient pas à une entente avec le gouvernement fédéral, la Commission recommande qu’elle verse un financement complémentaire pour que les écoles des réserves disposent d’un financement correspondant à ce que reçoivent les conseils scolaires de district adjacents de langue anglaise.

Coût du programme de maternelle et de jardin d’enfants à temps plein

Depuis quelques années, le gouvernement consacre une attention et des ressources considérables à l’éducation de la petite enfance. En 2009, le gouvernement s’est engagé à mettre en oeuvre une stratégie d’apprentissage à temps plein pour les enfants de quatre et cinq ans en investissant 200 millions de dollars en 2010‑2011 et 300 millions de dollars en 2011‑2012. Charles Pascal8 a été nommé conseiller spécial du premier ministre sur l’apprentissage de la petite enfance et chargé de formuler des recommandations au sujet de la mise en oeuvre d’un programme d’enseignement à temps plein pour les jeunes enfants.

En 2009, M. Pascal a présenté son rapport au premier ministre. Dans ce document, intitulé Dans l’optique de notre meilleur avenir, M. Pascal recommandait une approche cohérente pour le développement et l’éducation de la petite enfance, incluant un programme de maternelle et de jardin d’enfants à temps plein pour les quatre et cinq ans. Il recommandait aussi que des programmes soient offerts avant et après la journée scolaire pour ces élèves, dont le coût serait à la charge des parents.

En septembre 2010, le programme de maternelle et de jardin d’enfants à temps plein a été lancé dans près de 600 écoles dans la province. L’initiative s’est poursuivie en 2011 dans 200 autres écoles, et le gouvernement a annoncé que le programme serait mis sur pied dans quelque 900 autres écoles pendant l’année scolaire 2012‑2013. En outre, un cadre de mise en oeuvre a été établi pour la composante avant et après les heures de classe; les conseils scolaires peuvent l’offrir eux-mêmes ou par l’intermédiaire de partenaires indépendants dans les quartiers où la demande est suffisante.

La Commission est sensible aux travaux de recherche et d’analyse de M. Pascal. De nombreuses études corroborent les avantages socio-économiques considérables et durables de l’éducation de la petite enfance. Le rapport Pascal propose un plan qui comble les lacunes dans les politiques de développement de l’enfant, soutient les résultats scolaires et prône de meilleurs résultats à long terme dans le domaine économique, social et de la santé.

Toutefois, on doit aussi penser aux exigences qu’entraîne le programme pour le système d’éducation et aux ressources nécessaires pour faire face à ces demandes. Une fois le programme entièrement mis en oeuvre, les coûts associés à la dotation en personnel, aux fournitures de classe, au transport, aux autres activités de fonctionnement des écoles, aux immobilisations et à la stabilisation du secteur de la petite enfance atteindront plus de 1,5 milliard de dollars par an.

Étant donné le climat financier actuel, la Commission craint qu’un nouveau programme qui coûte si cher ne soit pas opportun. Les coûts du programme de maternelle et de jardin à temps plein ont été incorporés dans le budget de l’Ontario 2011 en mars et dans le document Perspectives économiques et revue financière de l’Ontario de 2011 en novembre. Toutefois, comme nous l’avons mentionné ailleurs, des restrictions suffisantes n’ont pas été prévues dans les autres dépenses pour compenser ces coûts et faire en sorte que ces plans financiers puissent atteindre l’objectif global sur le plan du déficit.

La Commission a envisagé de recommander l’interruption de la mise en oeuvre du programme et la redistribution progressive des fonds déjà alloués dans les quartiers où le statut socio-économique est très faible. Toutefois, une telle approche générerait des inégalités et de nouvelles difficultés pour les familles, les conseils scolaires et le gouvernement.

Recommandation 6-11 : Tenant compte des difficultés découlant d’une telle approche et du coût prohibitif de la mise en oeuvre du programme, la Commission recommande l’annulation du programme de maternelle et de jardin d’enfants à temps plein, sauf dans les écoles qui l’offraient déjà avant que le gouvernement ne mette en oeuvre cette stratégie.

Le ministère de l’Éducation devrait prévoir une interruption graduelle du programme pour que les enfants qui ont fréquenté la maternelle à temps plein ne se retrouvent pas dans un programme de jardin d’enfants d’une demi-journée et pour que les locaux spécialement aménagés puissent servir de garderies.

Recommandation 6-12 : Si le gouvernement décidait de poursuivre le programme de maternelle et de jardin d’enfants à temps plein, la Commission recommande d’en reporter la mise en oeuvre intégrale à 2017‑2018 au lieu de 2014‑2015, et d’en réduire les coûts en adoptant un modèle de dotation en personnel moins coûteux qui comprendrait un membre du personnel enseignant pour environ 20 élèves plutôt qu’un membre du personnel enseignant et un membre du personnel d’éducation de la petite enfance pour 26 élèves, ce qui contribuerait à faire baisser les dépenses salariales du programme d’environ 200 millions de dollars. Le gouvernement ne devrait pas en confirmer la mise en oeuvre intégrale sans obtenir l’assurance des conseils scolaires, des fédérations enseignantes et des syndicats du personnel non enseignant que les hausses salariales annuelles négociées jusqu’en 2017‑2018 n’excéderont pas les hausses en vigueur actuellement dans le secteur parapublic et que les hausses de l’effectif des classes et les réductions de personnel non enseignant envisagées par la Commission d’ici 2017‑2018 seront réalisées.

Cette approche permettrait également de régler le problème associé au surplus de membres du personnel enseignant sur le marché du travail et de réduire les coûts associés aux mesures visant à pallier la pénurie de membres du personnel d’éducation de la petite enfance.

Effectif des classes

Les déterminants de la réussite scolaire sont un important sujet de débat entre les chercheurs, les intervenants du secteur de l’éducation et les gouvernements. Nous avons étudié le lien entre la situation socio-économique et les résultats scolaires. Parallèlement, des efforts considérables sont déployés pour aider les décideurs à déterminer la meilleure façon d’allouer les ressources pour aider les élèves à réussir.

L’une des stratégies fondamentales utilisées par l’Ontario pour améliorer les résultats scolaires a consisté à réduire l’effectif des classes au primaire (de la maternelle à la 3e année). Depuis 2008‑2009, 90 % des classes ont au plus 20 élèves et, dans les autres, on a plafonné l’effectif à 23 élèves.

Ces mesures nécessitent des ressources considérables. En 2004‑2005, alors que l’effectif des classes au primaire s’élevait en moyenne à 24,5 élèves par classe, le ministère a versé une subvention de 90 millions de dollars pour le réduire à 20 élèves ou moins. En 2009‑2010, le total ainsi versé a atteint plus de 430 millions de dollars. En 2010‑2011, la formule de financement reposait sur un effectif de 19,8 élèves. La province a aussi versé des fonds d’immobilisations pour permettre aux écoles d’aménager des classes plus petites.

Par ailleurs, le gouvernement a consenti des ressources pour réduire les effectifs des autres classes. Les ententes-cadres provinciales de 2008 prévoyaient des fonds pour réduire de 0,5 élève l’effectif moyen des classes de la 4e à la 8e année entre 2009‑2010 et 2012‑2013. Au palier secondaire, les ressources ont aussi augmenté par suite de l’augmentation du temps de préparation des membres du personnel enseignant et des fonds pour le recrutement de nouveaux membres du personnel enseignant dans le cadre de la Stratégie visant la réussite des élèves.

Le gouvernement est persuadé de l’incidence positive des classes plus petites sur les résultats scolaires. Depuis 2003, il ne cesse d’affirmer que des classes plus petites permettent d’améliorer les résultats, puisqu’elles favorisent l’interaction entre le personnel enseignant et les élèves9. Dans son rapport d’étape de 2011, le gouvernement affirmait : « Les élèves des classes plus petites reçoivent plus d’attention de la part de l’enseignante ou de l’enseignant et des autres éducateurs, ce qui contribue à améliorer leur niveau de littératie et de numératie et leurs chances de réussite. » De fait, les améliorations constatées récemment au chapitre des évaluations provinciales et des indicateurs de qualité coïncident avec les efforts déployés par le gouvernement pour réduire l’effectif des classes.

Les données empiriques concernant l’incidence des classes plus petites sur les résultats scolaires présentent une image plus complexe. Selon les conclusions d’un examen de la politique relative aux effectifs des classes au primaire réalisé par l’Association canadienne d’éducation, de telles mesures aboutissent au moins à une légère amélioration de la qualité, toutefois des questions comme « quel est le nombre idéal d’élèves? », « comment, pourquoi et dans quelles conditions la réduction de l’effectif des classes a-t-elle des conséquences positives? » restent sans réponse10. Une étude menée par le C.D. Howe Institute a conclu qu’il n’y avait pas de preuves concrètes indiquant que les résultats s’amélioraient à l’élémentaire et au secondaire lorsque les classes étaient plus petites11.

Les études internationales de l’incidence des classes plus petites sur les résultats scolaires parviennent à des conclusions similaires. D’après certaines études, l’incidence de la taille des classes est aussi bien positive que négative (14 % dans les deux cas), alors que dans près de 72 % des cas, les résultats ne révèlent pas de répercussions statistiquement significatives12. D’après l’information recueillie par le Programme international pour le suivi des acquis des élèves (PISA) de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), les instances qui investissent beaucoup dans l’éducation et privilégient les classes plus petites affichent des résultats mixtes13. Selon cette étude, un effectif réduit n’aurait pas une incidence notable sur le rendement des élèves; quoi qu'il en soit, ce facteur ne suffit pas à lui seul à déterminer les résultats.

Le débat sur l’incidence de la réduction de l’effectif des classes continue, car les conclusions se contredisent et les résultats ne sont pas concluants. Toutefois, les preuves accumulées à ce jour semblent indiquer que, au chapitre du rendement, les investissements dans la réduction des effectifs des classes ne produisent pas des résultats optimaux. Selon le PISA, on obtiendrait de meilleurs résultats scolaires si on améliorait la qualité de l’enseignement au lieu de créer des classes plus petites14. De même, le C.D. Howe Institute souligne qu’on ferait un meilleur usage des ressources si elles étaient consacrées à autre chose que réduire la taille des classes15.

Même si les améliorations que l’Ontario a constatées récemment sur le plan des évaluations provinciales et des indicateurs de qualité ont coïncidé avec les efforts qu’a déployés le gouvernement pour réduire le nombre d’élèves par classe, rien ne prouve qu’il y ait un lien de causalité. Même si réduire l’effectif des classes peut influer sur les résultats, d’après les données, ce n’est pas le meilleur moyen d’améliorer les résultats scolaires.

Étant donné l’absence de données empiriques convaincantes appuyant le bien-fondé de la politique de réduction de l’effectif des classes, la Commission pense que les ressources limitées dont nous disposons ne devraient pas être utilisées dans ce but.

Recommandation 6-13 : Fixer à 23 élèves l’effectif maximal des classes au primaire, éliminer l’exigence que l’effectif de 90 % des classes soit de 20 élèves ou moins, puis porter de 24,5 à 26 élèves l’effectif moyen des classes aux cycles moyen et intermédiaire, et de 22 à 24 élèves l’effectif des classes au secondaire.

Ce changement de politique désolera sans doute les intervenants clés du secteur de l’éducation. L’augmentation recommandée de l’effectif des classes permettra de supprimer quelque 5 900 postes de membres du personnel enseignant, soit 4,8 % des effectifs, d’ici 2017‑2018, représentant un taux moyen annuel d’attrition de 0,8 % du personnel enseignant au cours des six prochaines années.

Le personnel non enseignant

Mis à part les postes du personnel enseignant et d’éducation de la petite enfance, la Commission constate que, depuis 2002‑2003, plus de 13 800 postes de personnel non enseignant ont été créés. Les conseils scolaires ont engagé 5 500 aides-enseignants, 4 000 professionnels et paraprofessionnels, 1 500 préposés à l’entretien des écoles, 800 coordonnateurs et conseillers/services de soutien au personnel enseignant, 700 employés de bureau dans les écoles, 550 employés de bibliothèque et personnel d’orientation enseignant et non enseignant, 400 directions d’école et directions adjointes ainsi que 350 agents de supervision et employés de bureau dans les conseils16. La Commission prévoit qu’environ 70 % de ces 13 800 nouveaux postes de personnel non enseignant devront être supprimés graduellement d’ici 2017‑2018 par attrition et par des réductions, ce qui représentera des économies annuelles d’environ 600 millions de dollars17. Cela représente en gros 9 700 postes de moins (soit une réduction de 11,8 %) sur un total de 82 000 postes existants en 2010‑2011 pour ces catégories d’emploi, ce qui ramènerait d’ici 2017‑2018 l’effectif global pour ces catégories d’emploi à peu près au niveau de 2005 grâce à un taux d’attrition moyen annuel d’environ 2 % au cours des six prochaines années parmi le personnel non enseignant. Les conseils devront aussi étudier des moyens de réduire le personnel non enseignanten limitant lesconséquences pour les écoles.

La Commission espère que, grâce à un climat de coopération, de transparence et de planification pluriannuelle éclairée des ressources humaines, ce processus difficile pourra être géré de la façon la plus constructive possible.

Elle est consciente des bienfaits des stratégies mises en oeuvre par le ministère et les conseils scolaires pour améliorer les résultats des élèves. Le ministère s’est associé aux conseils scolaires afin de fournir des ressources supplémentaires aux écoles dans le but d’améliorer les résultats en littératie et en numératie et de les inciter à adopter des pratiques exemplaires. Cette approche s’inspire des recherches confirmant l’incidence positive d’une telle politique de réduction de l’effectif des classes sur les résultats scolaires dans les quartiers défavorisés18. À la lumière de ces constatations, le ministère pourrait réserver une partie des économies ainsi réalisées pour entreprendre des interventions stratégiques auprès des groupes vulnérables.

De même, la Commission appuie la poursuite des programmes qui ont permis d’accroître les taux de diplomation. Un plus grand nombre d’élèves obtiennent leur diplôme depuis la mise en oeuvre de la Stratégie visant la réussite des élèves. Les programmes visant à améliorer les taux de diplomation, comme les programmes à double reconnaissance de crédit, l’éducation coopérative et les majeures haute spécialisation, facilitent la transition vers l’éducation postsecondaire ou améliorent les chances d’emploi. Il faudra prendre des mesures pour accroître l’effectif des classes de façon à ne pas compromettre les programmes qui ont permis d’améliorer les taux de diplomation et ont eu des conséquences positives sur les élèves.

Limiter le nombre de crédits financés au palier secondaire

En Ontario, pour recevoir leur diplôme d’études secondaires, les élèves doivent obtenir 30 crédits au palier secondaire, réaliser 40 heures de service communautaire et satisfaire aux exigences provinciales en matière de littératie. Alors que 30 crédits suffisent pour que le diplôme soit décerné, la Commission a constaté qu’un grand nombre d’élèves en obtenaient davantage. En conséquence, 14 % des élèves de 12e année de la province retournent à l’école pour une cinquième année19.

D’autres instances ont déterminé les coûts que représentent ces crédits supplémentaires pour les conseils scolaires. Dans un récent rapport, le ministère de l’Éducation de la Nouvelle‑Écosse déclarait que bien qu’il soit « compréhensible » que les élèves suivent une cinquième année d’études secondaires, cette façon de procéder entraîne des dépenses publiques supplémentaires et que des cours particuliers seraient sans doute plus appropriés20.

Recommandation 6-14 : La province devrait limiter le financement des crédits du palier secondaire à 32 crédits accumulés par élève et modifier la Loi sur l’éducation afin de donner aux conseils scolaires le pouvoir de facturer des frais modestes, dont le montant serait déterminé par la province, pour chaque crédit obtenu en sus des 32 crédits autorisés.

Les élèves qui souhaitent obtenir des crédits supplémentaires pourraient recourir au privé ou les conseils scolaires devraient avoir le pouvoir de facturer des frais associés au coût de la prestation des cours supplémentaires et dont le montant serait déterminé par la province.

Améliorer l’efficacité du transport des élèves

Le transport des élèves représente un défi pour les conseils scolaires. Les coûts qui y sont associés sont parfois difficiles à maîtriser en raison principalement de l’instabilité des prix du carburant. Il faut reconnaître que le gouvernement et les conseils scolaires ont pris des mesures pour essayer de maîtriser les hausses de coût du transport. Cette question était déjà abordée dans le Rapport du Groupe d’étude sur l’égalité en matière d’éducation, 200221. Les recommandations du Groupe d’étude ont donné lieu à l’adoption d’un modèle de consortium en vertu duquel les services sont coordonnés et prodigués par plusieurs conseils voisins. En 2006, le ministère a intégré le modèle de consortium à sa formule de financement22. Une telle approche de coopération entre conseils scolaires adjacents permettait de réaliser des gains d’efficience.

Malgré ces efforts, les coûts du transport des élèves n’ont pas cessé d’augmenter. La Subvention pour le transport des élèves, composante de la Subvention pour les besoins des élèves, s’est accrue, passant de 629 millions de dollars en 2002‑2003 à un montant prévu de 845 millions de dollars pour 2011‑2012, soit une hausse de plus de 34 % (une moyenne de 3,3 % par an). D’autre part, le ministère a placé récemment un moratoire sur toute nouvelle acquisition concurrentielle dans ce secteur pendant qu’il poursuit ses discussions avec les parties prenantes23. Ce moratoire retarde l’instauration d’un système efficace et efficient de services de transport des élèves au moyen d’appels d’offres.

Recommandation 6-15 : La province devrait lever immédiatement le moratoire sur l’obligation d’utiliser un processus d’acquisition concurrentielle de services de transport des élèves de façon à utiliser des offres de services concurrentielles pour l’année scolaire 2012‑2013.

Même si elle recommande que le gouvernement continue d’essayer de contenir les coûts du transport, la Commission est d’avis qu’il serait possible d’assurer la viabilité du système en percevant des revenus. Si on facturait des frais peu élevés, une partie des coûts du transport serait prise en charge par les usagers. Ce faisant, on encouragerait les conseils à chercher des moyens d’améliorer le service, tout en encourageant les familles à envisager d’autres moyens de transport. Des approches similaires ont été autorisées et adoptées en Alberta24.

La Commission est consciente du rôle important que joue le transport dans la sécurité des élèves et leur accès à l’éducation. Toutefois, compte tenu des contraintes budgétaires, on pourrait demander aux usagers d’assumer une partie du coût en instaurant des frais de transport. Des dispositions pourraient être prises pour ne pas entraver l’accès à l’éducation des élèves de familles à faible revenu, ni de ceux qui ont des besoins particuliers ou qui vivent dans des régions rurales.

Recommandation 6-16 : La province devrait modifier la Loi sur l’éducation afin de donner aux conseils scolaires le pouvoir d’imposer des frais de transport modestes, dont le montant serait déterminé par la province.

Un plan détaillé pour limiter à 1 % la hausse annuelle des dépenses de l’éducation

Voici un résumé des modifications que la Commission propose que l’on apporte aux politiques de financement pour limiter à 1 % le taux d’augmentation annuel des dépenses de l’éducation jusqu’en 2017-2018.

Notre recommandation de limiter à 1 % la hausse annuelle du financement de l’éducation se traduirait par un budget du secteur de l’éducation de 1,6 milliard de dollars supérieur en 2017-2018 à celui de 2010-2011. Toutefois, la hausse des coûts de rémunération, conjuguée à la continuation du déploiement du programme de maternelle et jardin d’enfants à temps plein selon le modèle actuel et à d’autres pressions financières réelles, contribuerait à faire augmenter les dépenses de 4,4 milliards de dollars en 2017-2018, comme l’indique le tableau ci-après. Cela donne lieu à un manque à gagner de 2,8 milliards de dollars en 2017-2018.

Tableau 6.1
2017-2018 : Perspectives fondées sur le statu quo avec une croissance annuelle des dépenses de 1 %
Hausse annuelle de 1 % des dépenses de l’éducation d’ici 2017‑2018 1,6 milliard de dollars
Hausse des coûts de rémunération d’ici 2017‑2018
(si les hausses salariales annuelles sont conformes à ce que prévoient les ententes en vigueur dans le secteur public – données du ministère du Travail pour le secteur parapublic)
(2,0 milliards de dollars)
Déploiement dans d’autres écoles du programme de maternelle et de jardin d’enfants à temps plein selon le modèle actuel (1,2 milliard de dollars)
Pressions financières réelles d’ici 2017‑2018 (annualisation des augmentations de 2011‑2012, amortissement des projets d’immobilisations approuvés, hausses associées aux qualifications et à l’expérience du personnel enseignant) (1,2 milliard de dollars)
Manque à gagner (2,8 milliards de dollars)

Pour que le gouvernement puisse équilibrer son budget d’ici 2017-2018, la Commission a formulé un certain nombre de recommandations pour le secteur de l’éducation élémentaire et secondaire. Dans le tableau ci-dessous, nous prenons le manque à gagner de 2,8 milliards de dollars du tableau précédent et le réduisons à zéro en indiquant les économies que permettrait de réaliser chacune de nos recommandations, qui apparaissent en ordre de priorité :

Tableau 6.2
2017-2018 : Gestion possible de la croissance annuelle des dépenses de 1 %
Manque à gagner (2,8 milliards de dollars)
Provision pour les ententes de financement complémentaire avec les Premières nations (0,15 milliard de dollars)
Plafonner le financement des crédits du secondaire à 32 crédits accumulés par élève 0,07 milliard de dollars
Réduire de 25 %, d’ici 2017-2018, les investissements non salariaux tels que les portions Manuels scolaires et matériel didactique, Fournitures de classe et Ordinateurs de classe de l’Allocation de base pour les élèves 0,12 milliard de dollars
Augmenter l’effectif moyen des classes de la 9e à la 12e année pour le porter de 22 à 24 élèves d’ici 2017-2018 0,23 milliard de dollars
Fixer à 23 élèves l’effectif maximal des classes au primaire et éliminer l’exigence que l’effectif de 90 % des classes soit de 20 élèves ou moins d’ici 2017‑2018 0,09 milliard de dollars
Accroître l’effectif moyen des classes de la 4e à la 8e année pour le porter de 24,5 à 26 élèves d’ici 2017‑2018 0,14 milliard de dollars
Éliminer, d’ici 2017‑2018, 70 % des hausses du personnel non enseignant mises en oeuvre depuis 2002‑2003 (9 700 des 13 800 postes créés – aides-enseignants à l’exclusion des membres du personnel d’éducation de la petite enfance, professionnels et paraprofessionnels, personnel de bibliothèque et d’orientation, employés de bureau des écoles, directions d’école, directions adjointes, conseillers pédagogiques, agents de supervision et employés administratifs des conseils, préposés à l’entretien des écoles) – Représente un taux d’attrition annuel de 1,9 % au cours des six prochaines années dans ces catégories d’emploi 0,6 milliard de dollars
Annuler le programme de maternelle et de jardin d’enfants à temps plein 1,4 milliard de dollars
Réduire de 25 %, d’ici 2017-2018, les investissements non salariaux tels que la Subvention pour le transport des élèves et l’Allocation pour la réfection des écoles 0,3 milliard de dollars
Manque à gagner 0,0 milliard de dollars

Recommandation 6-17 : Les intervenants du secteur de l’éducation devraient s’appuyer sur les efforts faits depuis 2003 pour favoriser un climat de confiance et un processus décisionnel fondé sur des données probantes afin de lancer un dialogue constructif sur la meilleure façon de réaliser les économies nécessaires pour atteindre les objectifs relatifs aux résultats scolaires tout en plafonnant à 1 % la hausse annuelle des dépenses. Pour aider les intervenants, la Commission croit que les solutions suivantes devraient être mises en oeuvre progressivement au cours des six prochaines années, selon l’ordre de priorité suivant :

  • réduire de 25 % le financement par élève des manuels scolaires, du matériel didactique ainsi que des fournitures et des ordinateurs de classe;
  • porter de 22 à 24 élèves l’effectif moyen des classes de la 9e à la 12e année;
  • fixer à 23 élèves l’effectif maximal des classes au primaire et éliminer l’exigence que l’effectif de 90 % des classes soit de 20 élèves ou moins;
  • porter de 24,5 à 26 élèves l’effectif moyen des classes de la 4e à la 8e année d’ici 2017‑2018;
  • éliminer 70 % des 13 800 postes de personnel non enseignant qui ont été créés au sein des conseils scolaires depuis 2002-2003;
  • réduire de 25 % le financement affecté à la réfection des écoles et au transport des élèves.

La Commission reconnaît que les dispositions de certaines conventions collectives pourraient empêcher des conseils scolaires de prendre certaines de ces mesures. La province devrait tenir compte de la volonté des fédérations enseignantes et des syndicats du personnel de soutien d’éliminer ces obstacles lorsqu’elle décidera de financer les hausses salariales d’ici 2017‑2018, soit en vertu de nouvelles ententes-cadres provinciales ou de sa politique de financement de l’éducation.

Les conseils scolaires, les fédérations enseignantes et les syndicats du personnel de soutien pourraient atténuer l’incidence des économies de 1,06 milliard de dollars découlant de l’augmentation des effectifs des classes et de la réduction du personnel non enseignant en acceptant des hausses salariales inférieures aux tendances constatées dans le secteur parapublic. La croissance des salaires dans le secteur parapublic a ralenti depuis l’instauration de la politique d’austérité en mars 201025. La Commission pense que, même si les parties réussissent à s’entendre sur des hausses salariales réduites pour les premières années, il n’est pas réaliste de s’attendre à ce que ce compromis se poursuive jusqu’en 2017‑2018.

Comme l’indique le tableau 6.2, la Commission a trouvé d’autres mesures de compression des dépenses non salariales liées aux manuels scolaires, au matériel didactique ainsi qu’aux fournitures et aux ordinateurs de classe. Des réductions permanentes du financement de la réfection des écoles et du transport des élèves peuvent également être envisagées, mais elles demeureraient au bas de la liste des priorités parmi les recommandations de la Commission.

La Commission présume que les conseils scolaires vont chercher à réaliser d’autres gains d’efficience ou à augmenter leurs revenus pour compenser les pressions financières à d’autres titres, comme les avantages sociaux, les services publics, le carburant, etc. Les recommandations qui suivent sont formulées dans cette perspective, même si les coûts ne sont pas clairement déterminés.

Nous notons au chapitre 18, Intégrité des revenus, que la province pourrait augmenter les revenus au titre de l’éducation d’un peu plus de 1 milliard de dollars d’ici 2017-2018 en relevant le taux inférieur de l’impôt scolaire applicable aux entreprises. En outre, nous proposons une révision des politiques d’établissement des taux d’imposition aux fins scolaires pour les biens résidentiels et commerciaux afin de maintenir un niveau stable de revenus tirés de l’impôt scolaire, en chiffres absolus. Veuillez vous reporter au chapitre 18 sur l’intégrité des revenus pour un examen plus approfondi de l’impôt scolaire.

Prôner des solutions fondées sur des données probantes pour l’éducation de l’enfance en difficulté

Les subventions pour l’éducation de l’enfance en difficulté représentent une proportion considérable des dépenses de l’éducation. En 2011‑2012, elles s’élevaient à 2,5 milliards de dollars, soit environ 12 % de l’ensemble des subventions versées aux conseils scolaires. Depuis 2002‑2003, le budget de l’éducation de l’enfance en difficulté a augmenté de 893 millions de dollars (55 %) malgré le déclin des effectifs26. Si le financement s’était accru de seulement 3 % par an durant cette période, ce qui couvrirait largement l’inflation et la hausse des coûts, le financement annuel serait aujourd’hui inférieur de près de 400 millions de dollars.

Le vérificateur général de l’Ontario a fait état de ce rapide taux de croissance dans un rapport de 2008 évaluant la mesure dans laquelle les programmes ontariens d’éducation de l’enfance en difficulté répondent aux besoins des élèves et sont dispensés de « façon économique et efficace ». Il a constaté que, « dans certains secteurs, les pratiques pourraient encore être améliorées afin de garantir que l’augmentation considérable du financement débouche sur une amélioration continue des résultats pour les élèves en difficulté de l’Ontario27 ». Dans une vérification de suivi en 2010, le vérificateur général a indiqué que des progrès avaient été réalisés pour un certain nombre de recommandations. Cependant, le lien entre une augmentation du financement et les résultats scolaires n’est pas évident.

Depuis 2002‑2003, les effectifs scolaires ont diminué, mais le nombre d’élèves en difficulté ayant des besoins particuliers déclaré par les conseils scolaires a augmenté. En vertu de la Loi sur l’éducation, un élève en difficulté est un « élève atteint d’anomalies de comportement ou de communication, d’anomalies d’ordre intellectuel ou physique ou encore d’anomalies multiples qui appellent un placement approprié ». Les conseils scolaires ont la responsabilité de prendre des mesures pour l’identification précoce et continue des élèves en difficulté par l’entremise des comités d’identification, de placement et de révision (CIPR). Selon la Loi sur l’éducation, tous les élèves jugés comme étant en difficulté doivent avoir accès à des programmes d’éducation de l’enfance en difficulté. Toutefois, cette exigence ne s’applique pas à tous les élèves qui reçoivent des services à l’enfance en difficulté. Au cours de l’année scolaire 2007‑2008, par exemple, 192 000 élèves ont été désignés comme tels par un CIPR et 96 600 élèves supplémentaires ont bénéficié de tels programmes même s’ils n’avaient pas été désignés officiellement comme ayant des besoins particuliers28.

Les allocations de financement du ministère de l’Éducation à l’éducation de l’enfance en difficulté sont établies en fonction des données fournies par les conseils scolaires. Ces données, et par conséquent le futur financement, reflètent la diversité des philosophies, pratiques, critères de détermination, modèles de prestation des programmes et des services et capacités des conseils scolaires d’accéder aux ressources communautaires. Si tous les conseils utilisaient les critères provinciaux pour leurs CIPR et si les données étaient toutes présentées par des tiers indépendants, le financement de l’éducation de l’enfance en difficulté pourrait être alloué plus uniformément et équitablement tout en préservant la souplesse et la prise de décision à l’échelle locale.

Il faut plus d’information pour déterminer la mesure dans laquelle les hausses de financement de l’éducation de l’enfance en difficulté influent sur les résultats scolaires. D’après les résultats des tests de l’Office de la qualité et de la responsabilité en éducation (OQRE), l’écart moyen entre les résultats des élèves en difficulté (à l’exclusion des élèves surdoués) de la 3e et de la 6e année et ceux de l’ensemble des élèves est passé de 36,7 % en 2002‑2003 à 33 % en 2010‑2011. Toutefois, il n’y a pas de système pour surveiller les progrès et les résultats des élèves dans des domaines comme les compétences en communication, les aptitudes sociales et la gestion du comportement, qui ont tous une incidence sur le rendement scolaire. Malgré tout, des progrès ont été faits. La Commission reconnaît les avantages d’initiatives pilotes comme l’Évaluation du rendement des élèves selon des attentes différentes (ÉRAD). Ces lignes directrices ont été établies pour améliorer le processus d’évaluation des élèves en difficulté qui ne suivent pas le curriculum de l’Ontario et ne participent pas aux évaluations de l’OQRE. Cependant, il faut faire davantage pour avoir la certitude que les fonds servent bien à améliorer les résultats des élèves.

La Commission loue la province pour les efforts qu’elle déploie afin d’aider les élèves en difficulté. Cependant, pour atteindre les objectifs financiers généraux tout en préservant les gains au chapitre des résultats scolaires, les fonds doivent être dépensés de façon optimale afin que les investissements dans l’éducation de l’enfance en difficulté soient bien utilisés pour améliorer les résultats.

Recommandation 6-18 : La province devrait procéder à un examen de ses programmes d’éducation de l’enfance en difficulté et des résultats obtenus, y compris les programmes destinés aux élèves pris en charge, placés sous garde ou recevant des traitements et ceux des conseils d’hôpitaux, afin d’assurer une utilisation efficace des fonds dans le but d’améliorer les résultats scolaires.

Malgré la rapidité avec laquelle le financement de l’éducation de l’enfance en difficulté s’est accru, beaucoup de conseils scolaires font état d’un « déficit » à cet égard. Il faut noter que ces déficits sont dans une large mesure artificiels. Les fonds alloués à l’éducation de l’enfance en difficulté qui ne sont pas utilisés sont repris par le ministère; ils ne peuvent pas être reportés à une année ultérieure. Cela incite à prévoir des dépenses plus élevées que le montant des fonds à recevoir. Bien que cette façon de faire assure l’utilisation des fonds destinés à l’éducation de l’enfance en difficulté aux fins prévues, elle donne une évaluation trompeuse des besoins. Et elle conduit souvent à des critiques publiques des « déficits de l’éducation de l’enfance en difficulté » qui ne sont pas fondées.

Par souci de clarté, la Commission ne croit pas qu’il y ait un « problème » au niveau de l’enveloppe de financement de l’éducation de l’enfance en difficulté ou de la répartition des fonds entre les conseils scolaires. À ses yeux, le problème vient de l’absence de résultats quantifiables pour les investissements considérables effectués depuis 2002‑2003.

Réforme des écoles provinciales

Le ministère de l’Éducation gère directement un certain nombre d’écoles pour élèves sourds, des écoles d’application pour élèves ayant des difficultés d’apprentissage et une école pour élèves sourds et aveugles à Belleville, Brantford, London, Milton et Ottawa. Quelque 800 élèves fréquentent ces huit écoles, et la plupart vivent en résidence sur les terrains de l’école. Les membres du personnel des écoles sont des employés provinciaux. Le budget des écoles provinciales s’établit à 72 millions de dollars pour 2011-201229.

La Commission est d’avis que la fonction publique de l’Ontario ne constitue pas le mécanisme de gouvernance optimal pour ces écoles. Des programmes spéciaux devraient être envisagés dans les conseils scolaires pour remplacer les écoles d’application pour élèves ayant des difficultés d’apprentissage, ce qui permettrait aux élèves de vivre dans leur famille. Les écoles pour élèves sourds ont besoin d’une masse critique pour fournir un large éventail de programmes et de services, particulièrement au palier secondaire, or on constate un déclin important des effectifs. Ces écoles devraient être fusionnées.

Recommandation 6-19 : Le gouvernement devrait fermer les écoles d’application et réinvestir les économies réalisées dans l’élargissement des programmes alternatifs des écoles secondaires dans les conseils scolaires. Les trois écoles pour élèves sourds de Belleville, London et Milton devraient être fusionnées en un seul établissement afin que soit générée une masse critique d’élèves du primaire au secondaire. Les économies devraient être réinvesties dans l’école fusionnée pour élèves sourds ainsi que dans l’amélioration des occasions pour les apprenants sourds dans les conseils scolaires, les collèges et les universités. Le ministère de l’Éducation devrait confier la supervision et la gestion de l’établissement de Brantford et de la nouvelle école fusionnée pour élèves sourds à un ou deux conseils scolaires de langue anglaise et la supervision et la gestion du Centre Jules-Léger (école pour élèves sourds) à un conseil scolaire de langue française.

Des incitatifs appropriés pour le personnel enseignant

L’Ontario s’est donné comme objectif d’instaurer un service public qui offre des programmes et des services de qualité soutenue à un excellent rapport qualité-prix, et qui contribue à produire les meilleurs résultats possibles pour les usagers. Il faut pour cela recruter les meilleurs éléments et les plus brillants. Si le gouvernement souhaite attirer des personnes très compétentes, il doit leur offrir une rémunération appropriée, tributaire du rendement, des résultats et de la productivité, qui soit comparable à ce qu’offrent d’autres organisations.

Ces principes ont une résonance particulière dans le secteur de l’éducation. L’éducation est un service public indispensable au développement de l’enfant et à la prospérité future. Le personnel enseignant a la mission délicate de fournir un service de façon à obtenir les meilleurs résultats possibles sur ces fronts. Les recherches corroborent le lien entre la compétence des membres du personnel enseignant et la réussite scolaire. Par exemple, une étude laisse entendre que les instances désireuses d’améliorer les résultats scolaires « ont intérêt à prêter attention, dans une certaine mesure tout au moins, à la préparation et à la formation des enseignants qu’elles recrutent et maintiennent en poste30. »

Il est plus difficile de déterminer un lien précis entre la qualité et des types ou niveaux précis de formation des membres du personnel enseignant, surtout parce qu’il n’est pas simple d’estimer les effets d’un bon enseignement ni leur durée31. Toutefois, on sait que des programmes de perfectionnement professionnel efficaces et sérieux sont vus comme une composante importante du système d’évaluation et de rémunération, qui contribue à la réussite des élèves32. Des recherches pourraient produire des données supplémentaires susceptibles d’aider les décideurs. Par exemple, l’incidence d’une forme particulière de formation du personnel enseignant peut varier d’une matière à l’autre, des études ayant permis de déterminer que la relation entre la formation des enseignants et l’apprentissage des élèves était plus forte en mathématiques que dans d’autres matières33. Ce type d’information pourrait appuyer les politiques préconisant les méthodes de formation des membres du personnel enseignant les plus efficaces.

En Ontario, les membres du personnel enseignant reçoivent des hausses salariales comme incitatifs pour continuer à apprendre et à se perfectionner dans le cadre de la Subvention relative aux qualifications et à l’expérience du personnel enseignant, qui reconnaît l’expérience qu’ils acquièrent chaque année entre leur deuxième et onzième année d’enseignement. Ces hausses s’ajoutent aux augmentations salariales générales négociées en vertu des conventions collectives.

La Subvention relative aux qualifications et à l’expérience permet aussi au personnel enseignant de progresser dans l’échelle de compétences, et de recevoir des salaires plus élevés, en faisant d’autres études supérieures, en se spécialisant ou en suivant des cours de perfectionnement professionnel. Les catégories de compétences sont établies par des organismes créés par les fédérations enseignantes. La Fédération des enseignantes et des enseignants de l'élémentaire de l'Ontario, l’Ontario English Catholic Teachers Association et l’Association des enseignantes et des enseignants franco‑ontariens ont créé le Conseil Ontarien d’Évaluation des Qualifications pour que soient reconnues les compétences de leurs membres. La Fédération des enseignantes‑enseignants des écoles secondaires de l’Ontario offre le même service à ses adhérents.

La Subvention relative aux qualifications et à l’expérience permet aux membres du personnel enseignant d’atteindre assez rapidement les échelons supérieurs de la grille salariale. Selon la grille salariale de 2011‑2012, utilisée au titre des Subventions pour les besoins des élèves, les membres du personnel enseignant qui se situent au sommet de l’échelle des compétences recevront un salaire supérieur au salaire de référence provincial de 72 879 $ au terme de sept ans d’enseignement. De plus, la moitié environ du personnel enseignant se situe au sommet de la grille salariale (salaire annuel approchant les 95 000 $), comparativement à environ un tiers en 2002‑2003.

La Commission reconnaît l’importance de fournir des incitatifs pour encourager le perfectionnement professionnel et aider les conseils scolaires à conserver les meilleurs éléments. Cela devrait être pris en compte dans la Subvention relative aux qualifications et à l’expérience. Toutefois, il est important que dans le cadre de cette subvention, on se concentre sur les membres du personnel enseignant dont les compétences additionnelles sont, selon les données les plus concluantes, les plus susceptibles d’aider leurs élèves à obtenir de meilleurs résultats.

Recommandation 6-20 : Lavaleur ajoutée des programmes de formation conférant des qualifications additionnelles devrait être revue, et les décisions concernant la reconnaissance des qualifications et de l’expérience devraient être prises par un organisme indépendant des fédérations enseignantes et des conseils scolaires.

De nombreux membres du personnel enseignant suivent des cours menant à une qualification additionnelle, comme membre du personnel enseignant-bibliothécaire, même s’ils n’ont pas l’intention de remplir ces fonctions. Ces cours peuvent même être dispensés par leur propre fédération d’enseignants. Durant l’absence de ces membres du personnel enseignant, l’employeur doit payer des suppléants et perturber la continuité pour les élèves.

Recommandation 6-21 : La province devrait être en mesure d’exercer un pouvoir législatif et réglementaire pour exiger un nombre minimal d’années d’expérience en enseignement à temps plein avant qu’un membre du personnel enseignant ne puisse entreprendre un cours menant à une qualification additionnelle. Alors qu’ils pourraient décider de conclure des ententes avec les facultés de l’éducation ou d’autres fournisseurs de services, les conseils scolaires devraient au bout du compte exercer une surveillance directe du contenu des cours menant à une qualification additionnelle. La conception de ces cours devrait être revue parallèlement au nouveau curriculum du programme ontarien de formation de deux ans en enseignement. Les deux devraient être plus rigoureux et fondés sur des preuves, et porter sur les aspects de l’enseignement qui conduisent à une amélioration des résultats pour les élèves.

D’autres éléments de la rémunération du personnel scolaire doivent améliorer l’équilibre entre les conditions de travail équitables et la responsabilité financière. Nombre de conventions collectives prévoient des gratifications de retraite pour les employés des écoles leur permettant de se faire rembourser en argent comptant les jours de maladie non utilisés accumulés au cours de leur carrière. La plupart des membres du personnel enseignant ont droit à 20 jours de maladie par an et, selon le nombre de jours de maladie non utilisés, les gratifications de retraite peuvent atteindre six mois de salaire dans certains conseils. Ces dispositions protègent les employés en cas de maladie de longue durée. La Commission reconnaît que la plupart de ces avantages sont acquis depuis de nombreuses années pour les employés ayant plus d’ancienneté. Toutefois, il est difficile d’en justifier le bien-fondé auprès du contribuable, en raison notamment du régime de retraite stable offert au personnel enseignant coadministré par le gouvernement. Depuis 1998, certains conseils offrent des gratifications de retraite sous forme de cotisations au REER; étant donné les avantages associés au régime de retraite, il faudrait reconsidérer ces gratifications. Au 31 août 2011, le passif au titre des gratifications de retraite s’élevait à près de 1,7 milliard de dollars34.

Recommandation 6-22 : Lors du renouvellement des conventions collectives, les conseils scolaires devraient négocier la suppression des droits associés aux gratifications de retraite afin de compenser en partie le coût des futures contraintes économiques. Le pouvoir d’offrir des gratifications de retraite que la Loi sur l’éducation confère aux conseils scolaires devrait être supprimé.

La suppression progressive de ces droits éliminerait une exigence annuelle du Conseil sur la comptabilité dans le secteur public (CCSP) au titre des charges à payer dans les budgets des conseils scolaires.

Offrir les services plus efficacement

Rationaliser les services pour améliorer les résultats et réduire le double emploi est un objectif que visent tous les secteurs du gouvernement, et plus particulièrement celui des services à l’enfance. La province a certaines responsabilités concernant la santé, le développement, les services sociaux et l’éducation des enfants. Elle fournit un soutien considérable aux municipalités pour des services comme les garderies. Il est important d’établir des stratégies communes aux divers paliers de gouvernement dans le but de rendre la prestation des services aux enfants et aux familles plus efficiente.

Le gouvernement reconnaît l’intérêt de l’intégration des services à l’enfance. Les stratégies visant à améliorer, par exemple, les services de santé mentale aux enfants et les services auxiliaires de santé dans les écoles ont démontré la nécessité de réduire le double emploi et de simplifier l’accès aux services35. Le rapport Pascal a aussi dénoncé « les chevauchements administratifs » et recommandait de transformer les écoles en de « véritables carrefours communautaires » pour la prestation des services36.

Le ministère de l’Éducation devrait montrer la voie en améliorant l’efficacité des services et en réduisant le double emploi. Les installations et les ressources informatiques existantes des conseils scolaires pourraient être des plates-formes efficaces de coopération avec d’autres ministères et organismes en encourageant l’innovation dans les méthodes de prestation des services. Tous les ministères au service de l’enfance devraient examiner sur une base continue la façon dont le gouvernement peut améliorer ses services tout en réduisant les coûts grâce à la coordination et à la coopération.

Les conseils scolaires devraient continuer à chercher des occasions de collaborer entre eux et avec d’autres organismes du secteur parapublic afin d’encourager l’efficience en matière d’approvisionnement. Puisqu’ils achètent des fournitures, des équipements et des services similaires en grandes quantités, les conseils scolaires peuvent travailler ensemble pour prendre des décisions avisées et tirer profit de leur pouvoir d’achat collectif. Des mesures importantes ont été déjà prises à cet égard avec la création du Marché éducationnel collaboratif de l’Ontario (MECO), organisme sans but lucratif responsable de la passation des marchés publics. Le MECO s’occupe des appels d’offres pour le compte des conseils scolaires, des collèges et des universités. De plus, des groupes d’achat régionaux et des consortiums de transport encouragent des processus prudents d’achat en commun.

Les conseils scolaires et les autres organismes du secteur parapublic, tels les établissements d’enseignement postsecondaire, devraient continuer de chercher des moyens de réaliser des économies et des gains d’efficience au moyen des achats collectifs. Les futures mesures pourraient comprendre un cadre stratégique coordonné en matière d’approvisionnement, le sourçage stratégique, la gestion des contrats et la normalisation des produits et des processus. Les conseils devraient être tenus de tirer profit des organismes existants, comme le MECO et les groupes d’achat régionaux.

Les conseils peuvent aussi coopérer pour regrouper les fonctions administratives et de soutien. Étant donné les similarités au niveau des demandes, des fonctions administratives et des progrès technologiques, on pourrait mettre en place des modèles de services communs pour aider les conseils à réaliser des gains d’efficience et à réduire les coûts administratifs. Les fonctions de technologie de l’information, de services financiers et de coordination des ressources humaines pourraient toutes être assurées à moindre coût si les conseils les regroupaient de manière efficace. La Commission constate que les conseils de langue française partagent un grand nombre de services administratifs et d’éducation.

La prise en charge partagée des régimes d’avantages sociaux et la prise en commun des décisions pourraient aussi servir à mieux maîtriser les coûts que lorsqu’un employeur individuel en a le contrôle exclusif. Grâce aux conventions collectives, les syndicats du secteur de l‘éducation négocient des régimes d’avantages sociaux qui offrent aux participants et à leur famille des services comme l’assurance-médicaments ainsi que les soins de la vue et les soins dentaires. Il existe très certainement des possibilités d’améliorer l’efficience et de maîtriser les coûts sur le plan de la gestion de ces régimes.

Recommandation 6-23 : Le gouvernement devrait collaborer avec les conseils scolaires, les fédérations enseignantes et les syndicats du personnel de soutien pour étudier des moyens de partager le contrôle et l’administration des régimes d’avantages sociaux dans le secteur de l’éducation.

Il est également possible de réaliser des gains d’efficience en optimisant la valeur des biens immeubles des conseils scolaires. Alors que les effectifs ont décliné dans l’ensemble, ils varient d’une école à l’autre en fonction des tendances démographiques régionales. Dans les régions à forte croissance, il a fallu agrandir des écoles ou en construire de nouvelles et de vieilles écoles ont été remplacées. Le ministère a investi considérablement dans les bâtiments scolaires, d’abord dans le cadre de l’initiative Lieux propices à l'apprentissage entre 2005 et 2009, puis en appuyant les priorités des conseils en matière d’immobilisations.

Dans certaines régions de la province, il a fallu fermer ou regrouper des écoles en raison du déclin des effectifs ou par suite de la construction d’une nouvelle école à proximité. Par conséquent, les conseils scolaires possèdent des bâtiments scolaires en surplus qui pourraient être vendus. En vertu du règlement actuel, les conseils scolaires sont tenus de vendre leurs bâtiments en surplus à leur juste valeur marchande. Dans la plupart des régions de la province, sauf dans la région du grand Toronto et les autres grands centres urbains, le produit découlant de la vente des actifs des conseils scolaires est peu élevé.

Par conséquent, la Commission conseille au ministère d’adopter une méthode plus musclée et plus professionnelle pour aliéner les bâtiments scolaires en surplus.

Recommandation 6-24 : Le gouvernement devrait modifier la Loi sur l’éducation afin de donner au ministre le pouvoir d’ordonner la vente d’écoles fermées ou d’autres locaux non utilisés, en particulier si ces ventes permettaient de répondre à d’autres besoins dans le secteur parapublic.

Si les écoles en surplus étaient libérées, les conseils auraient la possibilité de les utiliser pour répondre aux besoins des ayants droit francophones. De plus, la vente de bâtiments en surplus permettrait de réduire les coûts de fonctionnement et d’entretien et les passifs attribuables aux biens immeubles non utilisés. Les revenus réalisés grâce à une cession prudente pourraient servir à améliorer les écoles, à en construire de nouvelles et à réduire la liste des travaux de réfection en souffrance.

Les conseils devraient aussi envisager de modifier la configuration des cycles dans certaines écoles qui ne sont pas utilisées à pleine capacité pour faire un meilleur usage des installations existantes. Les écoles qui ne sont pas utilisées à pleine capacité doivent quand même payer des coûts fixes, comme les services publics et l’entretien. Toutefois, puisque tous les locaux ne sont pas utilisés, le financement que les écoles reçoivent par élève au titre des subventions de base ne suffit pas à couvrir ces coûts. Le ministère remédie au problème des coûts associés aux locaux scolaires sous-utilisés en versant aux conseils un financement complémentaire dont le montant est estimé à 237 millions de dollars pour l’année scolaire 2011‑201237.

À court terme, cette approche est peut-être efficace, mais elle n’encourage pas les conseils scolaires à envisager des solutions innovantes. Une solution de plus en plus utilisée consiste à intégrer les classes de la 7e année à la 12e année dans une même école secondaire. En Ontario, le nombre d’écoles secondaires comprenant des classes de 7e et 8e s’est accru depuis quelques années, notamment depuis l’élimination des cours préuniversitaires de l'Ontario (13e année). Cette affectation des locaux en surplus des écoles secondaires aux classes de 7e et de 8e année constitue une utilisation pratique des ressources existantes.

La Commission reconnaît qu’il est préférable, dans certaines communautés, de confier aux conseillères et conseillers scolaires élus localement les décisions relatives à l’organisation des écoles. Toutefois, en période de restrictions budgétaires, le modèle 7e-12e année peut générer des économies sur le plan des immobilisations grâce à un meilleur usage des locaux.

Recommandation 6-25 : Laprovince devrait cesser de verser un financement complémentaire aux écoles secondaires dont les locaux ne sont pas utilisés à pleine capacité si elles sont en mesure d’accueillir une partie ou la totalité des élèves de 7e et de 8année de leur secteur.

Par conséquent, le transfert des élèves de 7e et de 8e année dans certaines localités accélérerait le regroupement des écoles élémentaires. Les conseils ne devraient pas prétexter le transfert des élèves de 7e et de 8e année dans les écoles secondaires pour demander une augmentation du financement complémentaire au palier élémentaire.

Nous reconnaissons que ce modèle pourrait, dans certains cas, entraîner une hausse des coûts de transport. Toutefois, les économies associées à la dotation en personnel, aux activités scolaires et à la réfection des locaux compenseront largement ces coûts. Dans certains cas, il est préférable que les conseils fassent des travaux d’agrandissement mineurs dans leurs écoles secondaires pour y accueillir les élèves de la 7e à la 12e, afin de faciliter le regroupement d’un plus grand nombre d’écoles élémentaires.

Maîtriser le coût des prestations de retraite

La participation de la province aux régimes de retraite du secteur public varie d’un secteur à l’autre. La province est promoteur ou copromoteur de certains régimes et contribue indirectement à d’autres au moyen des paiements de transfert. Les résultats de la plupart des grands régimes sont consolidés dans les états financiers du gouvernement, même si la province ne contrôle pas directement les prestations ou les cotisations de certains de ces régimes. Le Régime de retraite des enseignantes et des enseignants de l’Ontario (RREO) est un régime auprès duquel la province joue un rôle déterminant.

La province est promoteur du RREO avec la Fédération des enseignantes et des enseignants de l’Ontario (FEO), ce qui veut dire qu’elle est conjointement responsable du financement du régime avec le personnel enseignant actif. La province et les membres du personnel enseignant assument aussi les éventuelles insuffisances. Elle verse des cotisations correspondant à celles des 178 000 membres du personnel enseignant en activité même si elle ne les emploie pas directement (les conseils scolaires sont l’employeur). Les cotisations de contrepartie de la province se sont élevées à environ 1,3 milliard de dollars en 2010‑2011.

Depuis quelques années, à cause de l’instabilité croissante et des résultats souvent médiocres des marchés boursiers et de la faiblesse des taux d’intérêt à long terme, les évaluations du RREO ont révélé des déficits. Selon les mesures législatives provinciales, tous les régimes de retraite de l’Ontario, dont ceux du secteur public, doivent présenter une évaluation actuarielle « équilibrée » à l’organisme de réglementation; une telle évaluation doit proposer des solutions pour combler les déficits, par exemple, en augmentant les cotisations ou en réduisant les futures prestations, voire les deux.

Le taux des cotisations de contrepartie que la province verse au RREO est demeuré stable entre 1990 et 2006. En 2005, le régime a affiché un déficit actuariel, et les promoteurs ont décidé d’augmenter graduellement le taux de cotisation sur trois ans, qui est passé de 8,9 % à 12 % du revenu au-delà du maximum des gains annuels ouvrant droit à pension (MGAP) au titre du Régime de pensions du Canada (le taux de cotisation sur les revenus sous le MGAP a aussi changé). La province et les participants au régime ont donc cotisé respectivement 12 %. En 2011, les promoteurs ont approuvé une nouvelle augmentation temporaire du taux de cotisation, lequel passe à 13,1 % d’ici 2014, afin d'éliminer le déficit actuariel. Cette augmentation s’accompagnait également d’une réduction de l’indexation des futures prestations pour certains participants. Même si la prochaine évaluation ne doit pas être présentée avant 2014, selon la situation à ce moment-là, il sera peut-être nécessaire de modifier à nouveau les taux de cotisation ou les dispositions relatives aux prestations pour rééquilibrer le régime.

Nous constatons que le taux de cotisation au RREO se situe à l’échelon supérieur par rapport à celui des autres grands régimes du secteur public de l’Ontario. Des augmentations supplémentaires du taux de cotisation risqueraient d’affecter la capacité de paiement des deux parties. Pour la province, cela signifierait moins de ressources financières à consacrer aux autres programmes et, pour le personnel enseignant, une réduction du revenu disponible et l’obligation de consacrer une plus grande part de ses ressources financières au financement du régime.

Recommandation 6-26 : Pour éviter d’autres augmentations, la province devrait, lors des futures négociations avec la Fédération des enseignantes et des enseignants de l'Ontario, refuser toute nouvelle hausse du taux de cotisation de l’employeur au régime de retraite des enseignantes et des enseignants de l'Ontarioet envisager plutôt de réduire certaines prestations pour que le régime soit plus abordable et s’aligne sur les changements apportés aux dispositions d’autres régimes.

En outre, la province ne devrait pas accepter que ses cotisations excèdent celles du personnel enseignant, ce qui comprend les paiements additionnels pour protéger les prestations de retraite contre l’inflation.

La province devrait aussi envisager de relever l’âge moyen de la retraite. En vertu des modalités du régime, les membres du personnel enseignant peuvent prendre leur retraite dès l’âge de 50 ans38. En effet, les participants au régime peuvent être admissibles à une pension de retraite réduite lorsqu’ils atteignent 50 ans et ont au moins deux années de service admissibles. Comme les participants sont peu nombreux à prendre leur retraite si tôt, l’âge moyen du départ à la retraite était de 59 ans en 2010. Selon le rapport annuel 2010 du conseil d’administration du RREO, les membres du personnel enseignant travaillent en moyenne pendant 26 ans et touchent des prestations de retraite pendant 30 ans. Étant donné que l’espérance de vie générale de la population canadienne s’accroît depuis quelques décennies, reculer l’âge moyen de la retraite pourrait servir à réduire les passifs du régime et à éviter de devoir diminuer les prestations à l’avenir. Pour une analyse plus globale des régimes de retraite, veuillez consulter le chapitre 19, Gestion du passif.

Favoriser un marché du travail efficient pour le personnel enseignant

L’évolution démographique est au coeur des réflexions sur la main-d’oeuvre du secteur de l’éducation depuis deux décennies. À la fin des années 1990, les données indiquaient que les travailleurs du secteur de l’éducation étaient en moyenne plus âgés que dans d’autres secteurs, mais prenaient leur retraite plus tôt39. Cela a donné lieu à des prévisions sur le marché du travail pour le personnel enseignant. Selon les documents de discussion du ministère préalables aux négociations relatives aux ententes-cadres provinciales de 2004, 32 % du personnel enseignant devrait partir à la retraite d’ici 201440.

La menace d’une éventuelle pénurie à la fin des années 1990 a également incité le gouvernement et les universités à intensifier les efforts de formation du personnel enseignant. La province a versé des fonds aux facultés d’éducation pour qu’elles créent de nouvelles places et a permis à plusieurs universités d’offrir des programmes sanctionnés par un baccalauréat en éducation. Par ailleurs, quelques universités américaines et australiennes offrent des programmes de baccalauréat en éducation reconnus en Ontario.

Étant donné ces facteurs et la hausse relative de la rémunération et des avantages, le nombre de membres du personnel enseignant certifiés s’est accru en Ontario au cours de la dernière décennie. L’Ordre des enseignantes et des enseignants de l’Ontario, organisme provincial de réglementation et d’agrément, est chargé de faire état de la situation du marché du travail pour les enseignants débutants. D’après cet organisme, entre 1998‑1999 et 2009‑2010, plus de 3 000 diplômés agréés des facultés ontariennes sont venus gonfler les rangs du personnel enseignant chaque année, ce qui représente une hausse totale de 49 % (soit une augmentation annuelle moyenne de 3,7 %)41. Par ailleurs, le pourcentage de départs à la retraite a diminué au cours de cette période et l’Ordre a constaté qu’au début de la décennie, on comptait chaque année 1 800 nouveaux membres du personnel enseignant de plus que de membres retraités; aujourd’hui cet écart a augmenté et est de 7 600 par an42.

Si le personnel enseignant continue d’être en surnombre, il pourrait se créer un marché du travail dysfonctionnel, incapable de mettre à profit les qualifications des personnes titulaires d’un diplôme d’études postsecondaires. La proposition d’échelonner sur deux ans les programmes sanctionnés par un baccalauréat en éducation et de réduire de moitié le nombre d’inscriptions dans chaque cohorte permettrait de réduire l’excédent de personnel enseignant.

Recommandation 6-27 : Le gouvernement devrait travailler en concertation avec les 13 universités de la province qui offrent des programmes de formation afin de discuter de la planification de l’offre de main-d'oeuvre, plus particulièrement, de la formation d’un trop grand nombre de membres du personnel enseignant. Il faudrait prendre des mesures pour diriger les places en enseignement vers les domaines où les besoins sont les plus grands, compte tenu, en particulier, des modifications de personnel envisagées par la Commission jusqu’en 2017‑2018.

Le ministère de l’Éducation et le ministère de la Formation, des Collèges et des Universités devraient collaborer pour que la formation du personnel enseignant soit financée dans le but de former un nombre suffisant de personnes qualifiées sans saturer le marché du travail.

Les modifications recommandées dans le présent chapitre doivent être apportées en continuant de mettre l’accent sur l’amélioration de l’enseignement, surtout en ce qui concerne le perfectionnement professionnel continu du personnel enseignant. Cela doit continuer de faire partie intégrante de l’objectif de l’Ontario d’instaurer un système d’éducation public solide.

1 En 2000, le vérificateur général du Canada, lors d’une vérification des programmes d’études élémentaires et secondaires du ministère fédéral des Affaires autochtones et du Développement du Nord, indiquait que le recensement de 1996 avait révélé un écart de 28 points de pourcentage entre le taux de diplomation au secondaire des habitants des réserves et celui de l’ensemble de la population du Canada. En 2004, une vérification des résultats du recensement de 2001 a permis de déterminer que l’écart de scolarisation avait diminué de 1,3 %, mais que le rythme des améliorations avait ralenti. Plus récemment, selon le rapport d’étape de 2011 du vérificateur général, cette tendance au ralentissement des améliorations s’est renversée entre 2001 et 2006, tandis que l’écart de scolarisation s’est creusé pour passer à 36 points de pourcentage.

2 Statistique Canada, Recensement du Canada de 2006.

3 Ibid.

4 Plusieurs études sont parvenues à une telle conclusion, dont celles du Centre d’étude des niveaux de vie, de Services économiques TD et des Réseaux canadiens de recherche en politiques publiques.

5 Tonina Simone, « Les Premières nations : la question de l’éducation », Enjeux courants et émergents, Bibliothèque du Parlement, 2011, p. 22.

6 Voir, par exemple, Don Drummond et Derek Burleton, « Aboriginal People in Canada: Growing Mutual Economic Interests Offer Significant Promise for Improving Well-being of the Aboriginal Population », TD Economics, 2009, p. 9, et Michael Mendelson, Improving Education on Reserves: A First Nations Education Authority Act, Caledon Institute of Social Policy, 2008, p. 7.

7 Michael Mendelson, Why We Need a First Nations Education Act, Caledon Institute of Social Policy, 2009, p. 5.

8 Charles Pascal a été nommé en 2007.

9 Consulter le document du ministère de l’Éducation, « Établir l’avantage éducatif de l’Ontario : le rendement des élèves », 29 avril 2004. Téléchargé depuis http://www.edu.gov.on.ca/fre/document/nr/04.03/buildingf.pdf; Éducation – Rapport d’étape 2011. Téléchargé depuis http://www.ontario.ca/fr/initiatives/ProgressReport2011/ONT05_039182.html.

10 Association canadienne d’éducation, Initiative de réduction de l’effectif des classes au primaire en Ontario : Rapport sur la mise en oeuvre initiale, février 2010, p. 6.

11 Yvan Guillemette, School Class Size: Smaller Isn’t Better, C.D. Howe Institute, Commentaire 215 (août 2005), p. 13.

12 Eric A. Hanushek, « Assessing the Effects of School Resources on Student Performance: An Update », Educational Evaluation and Policy Analysis, vol. 19, no 2, juin 1997; Hanushek, « Evidence, Politics and the Class Size Debate », The Class Size Debate, sous la direction de Lawrence Mishel et Richard Rothstein, Washington, Economic Policy Institute, 2002, p. 42.

13 Organisation de coopération et de développement économiques, « Résultats du PISA 2009 : Les clés de la réussite des établissements d’enseignement », Ressources, politiques et pratiques, volume 4, p. 28.

14 Ibid., p. 106.

15 Yvan Guillemette, op.cit., p. 13.

16 Ministère de l’Éducation de l’Ontario, états financiers des conseils scolaires de 2002‑2003 à 2010‑2011; prévisions révisées 2010‑2011 – ETP. Selon les estimations révisées de 2010‑2011.

17 Prévisions budgétaires révisées – Rémunération et dotation en personnel pour les employés du secteur de l’éducation 2010-2011 (année scolaire 2010‑2011).

18 Graham J. McKee, Steven G. Rivkin et Katharine R.E. Sims, « Disruption, Achievement and the Heterogeneous Benefits of Smaller Classes », NBER Working Paper 15182, mars 2010, p. 22.

19 Selon le ministère de l’Éducation de l’Ontario, en 2011, deux groupes totalisant 118 360 élèves ont suivi une année d’étude supplémentaire : les élèves qui remplissaient les conditions nécessaires à l’obtention du diplôme (50 051 élèves), mais sont revenus suivre une 5e année, et ceux qui ne remplissaient pas ces conditions et n’avaient pas accumulé assez de crédits à la fin de la 4e et devaient suivre une 5e année (68 309 élèves).

20 Ben Levin, « Steps to Effective and Sustainable Public Education in Nova Scotia », rapport présenté au ministère de l’Éducation de la Nouvelle-Écosse, avril 2011, p. 21.

21 Groupe d’étude sur l’égalité en matière d’éducation, Investir dans l’éducation publique : Favoriser l’amélioration continue de l’apprentissage et du rendement des élèves, décembre 2002. Téléchargé depuis http://www.edu.gov.on.ca/fre/document/reports/task02f/complete.pdf, p. 53-55.

22 Ministère de l’Éducation, Financement de l’éducation pour 2006-2007. Téléchargé depuis http://www.edu.gov.on.ca/fre/funding/0607/2006_07NoteServiceB8.pdf.

23 Téléchargé depuis http://www.edu.gov.on.ca/eng/policyfunding/memos/june2011/TransportJune.pdf.

24 Province de l’Alberta, School Act, par. 51 (3).

25 Les hausses salariales annuelles dans le secteur parapublic en Ontario (à l’exclusion des employés des municipalités et du gouvernement fédéral) ont été en moyenne de 1,5 % pour les contrats ratifiés entre avril 2010 et le 6 décembre 2011.

26 Ministère de l’Éducation, Subventions pour les besoins des élèves – Document technique 2011-2012. Téléchargé depuis http://www.edu.gov.on.ca/fre/general/elemsec/speced/ontariof.html.

27 Rapport 2008 du vérificateur général de l’Ontario, section 3.14, p. 419.

28 Site Web du ministère de l’Éducation : http://www.edu.gov.on.ca/fre/general/elemsec/speced/ontariof.html.

29 Pour l’exercice 2011-2012, le ministère de l’Éducation de l’Ontario indique que le budget des écoles provinciales est de 80,6 millions de dollars répartis comme suit : 72 millions de dollars pour le fonctionnement et 8,6 millions de dollars pour les immobilisations. Notez que le montant au titre des immobilisations n’inclut pas les biens ni les crédits législatifs.

30 Linda Darling-Hammond, Teacher Quality and Student Achievement: A Review of State Policy Evidence, Center for the Study of Teaching and Policy, décembre 1999. Téléchargé depuis http://www.nctaf.org/strategies/assure/teacher_quality_assurance/documents/LDH_State_Policy_Evidence.pdf, p. 38-39.

31 Voir, par exemple, Thomas J. Kane, Douglas O. Staiger, « Estimating Teacher Impacts on Student Achievement: An Experimental Evaluation », NBER Working Paper 14607, décembre 2008; Jesse Rothstein, « Teacher Quality in Educational Production: Tracking, Decay, and Student Achievement », The Quarterly Journal of Economics, vol. 125, nº 1, 2010, p. 175-214.

32 Daniel Weisberg, Susan Sexton, Jennifer Mulhern et David Keeling, « The Widget Effect: Our National Failure to Acknowledge and Act on Differences in Teacher Effectiveness » (Brooklyn : The New Teacher Project, 2009), p. 7-8. Téléchargé depuis http://widgeteffect.org/downloads/TheWidgetEffect.pdf.

33 Andrew J. Wayne et Peter Youngs, « Teacher Characteristics and Student Achievement Gains: A Review », Review of Educational Research, vol. 73, nº 1 (printemps 2003), p. 103.

34 Selon le rapport sommaire pluriannuel du ministère de l’Éducation de l’Ontario relatif aux prestations de retraite, au 31 août 2011, le passif au titre des gratifications de retraite était de 1 684 289 026 $.

35 Esprit ouvert, esprit sain, Stratégie ontarienne globale de santé mentale et de lutte contre les dépendances. Téléchargé depuis http://www.health.gov.on.ca/fr/public/publications/ministry_reports/mental_health2011/mentalhealth_rep2011.pdf; Deloitte, Review of School Health Support Services: Final Report. Téléchargé depuis http://www.health.gov.on.ca/english/public/contact/ccac/docs/deloitte_shss_review_report.pdf, p. 11.

36 Dans l’optique de notre meilleur avenir, p. 6.

37 Ministère de l’Éducation, Document technique 2011-2012, Subventions pour les besoins des élèves, p. 103-104. Téléchargé depuis http://www.edu.gov.on.ca/fre/funding/1112/technical11f.pdf.

38 Selon le site Web du RREO/RRE, les prestations sont établies au moyen d’une formule qui prend en considération le salaire moyen et les années de service. Les membres du personnel enseignant participants ayant au moins deux années admissibles peuvent recevoir une prestation non réduite lorsqu’ils atteignent l’âge de 65 ans ou le facteur 85 (âge + années de service admissibles = facteur 85). La prestation annuelle de base est calculée comme suit : 2 % X années de service X salaire moyen des cinq meilleures années. Pour de plus amples renseignements, consulter www.otpp.com.

39 Andrew MacKenzie et Heather Dryburgh, « La vague de départs à la retraite », Statistique Canada, L'emploi et le revenu en perspective,volume 4, nº2 (février 2003). Téléchargé depuis http://www.statcan.gc.ca/pub/75-001-x/00203/4168421-fra.html.

40 Ministère de l’Éducation, L'excellence du personnel enseignant - réaliser le plein potentiel des élèves grâce au perfectionnement professionnel continu, août 2004. Téléchargé depuis http://www.edu.gov.on.ca/fre/document/nr/04.03/teacherexcellencef.pdf.

41 Conseil de l’Ordre des enseignantes et des enseignants de l’Ontario, Rapport annuel 2010. Téléchargé depuis http://www.oct.ca/annual_report/2010/en/downloads/OCT_16_New_Members_by_Faculty.xls.

42 Conseil de l’Ordre des enseignantes et des enseignants de l’Ontario, Transition à l’enseignement 2010. Téléchargé depuis http://www.oct.ca/publications/PDF/transitions10_f.pdf, p. 2.