Chapitre 8: Programmes sociaux

Les programmes sociaux ont une incidence considérable sur la vie des Ontariennes et des Ontariens parmi les plus vulnérables. L’aide sociale, de loin la plus grande composante du point de vue des dépenses, fournit un strict minimum de revenu et un soutien à l’emploi aux pauvres et aux personnes handicapées. Les services de protection de l’enfance, dispensés par l’entremise d’un réseau de sociétés d’aide à l’enfance, veillent à la santé et à la sécurité des enfants de l’Ontario. Les services destinés aux personnes ayant une déficience intellectuelle appuient les programmes et services locaux qui favorisent leur intégration et leur participation à la société.

Malgré la valeur indiscutable des services fournis dans le cadre des programmes sociaux, notre mandat nous oblige à examiner leur incidence financière. De 2000 à 2010, les dépenses au chapitre des programmes sociaux ont augmenté en moyenne de 6,0 % par année, ce qui dépasse de beaucoup le taux qui sera nécessaire pour rééquilibrer le budget de la province d’ici 2017‑2018. De nombreux facteurs contribuent à cette situation, notamment en ce qui concerne l’aide sociale. La demande de services du Programme ontarien de soutien aux personnes handicapées (POSPH) a augmenté d’environ 5 % par année pour la même période. Le volume de cas du programme Ontario au travail (OT), pourtant assez stable depuis le début de cette même décennie, a aussi augmenté à la suite du ralentissement économique mondial de 2008‑2009. Après une période durant les années 1990 où les taux d’aide sociale ont été augmentés, puis extrêmement réduits, des changements ont été apportés en 2004 qui ont eu pour effet d’augmenter les taux de 13 % sur huit ans1. En outre, la province s’est engagée en 2008 à reprendre en charge presque toute la part municipale de l’aide sociale2 dans le cadre de l’Examen provincial-municipal du financement et du mode de prestation des services. Ensemble, ces facteurs ont favorisé la croissance des dépenses au chapitre de l’aide sociale, lesquelles ont contribué de manière considérable à la croissance générale des dépenses au titre des programmes sociaux au cours des dernières années.

Graphique 8.1 : Dépenses au titre des programmes sociaux 2010-2011 (en millions de dollars)

Il ressort de ces faits qu’un tel niveau de croissance des dépenses n’est pas viable dans le contexte financier actuel. Pour rétablir l’équilibre budgétaire en 2017‑2018, on pourrait permettre une certaine croissance des dépenses au chapitre des programmes sociaux, mais à un taux très restreint.

Recommandation 8-1 : Restreindre la croissance des dépenses au titre des programmes sociaux à 0,5 % par année.

Même à un taux de 0,5 % par année, les programmes sociaux sont l’un des rares secteurs, avec la santé et l’éducation élémentaire, secondaire et postsecondaire, pour lesquels nous recommandons la moindre augmentation des dépenses gouvernementales d’ici 2017-2018. C’est là un contraste marqué avec les réductions annuelles de 2,4 % que nous recommandons pour toutes les autres dépenses de programmes. Dans le présent chapitre, nous formulons quelques recommandations visant à fléchir la courbe des coûts. Selon la demande de services sociaux, laquelle sera déterminée en partie par les conditions économiques, ces recommandations pourraient ne pas suffire à maintenir les dépenses dans les limites proposées. Par conséquent, d’autres réformes pourraient s’avérer nécessaires. À ce sujet, nous soulignons que deux autres commissions se penchent actuellement sur les programmes sociaux, l’une étudiant l’aide sociale et l’autre le bien-être de l’enfance, et qu’elles présenteront leurs rapports plus tard en 2012.

Le défi

Il existe deux types de programmes sociaux. La plus grande part des dépenses est attribuable à des programmes obligatoires et fondés sur des droits, ce qui signifie que les prestations ou les niveaux de service sont définis dans la loi. Ces prestations et services, comme l’aide sociale et la Prestation ontarienne pour enfants (POE), représentaient les deux tiers du total des dépenses du secteur en 2010‑2011.

D’autres programmes sont de nature discrétionnaire. Ces programmes n’étant pas fondés sur un droit reconnu, les clients qui y sont admissibles ne sont pas assurés de les recevoir immédiatement. Ces programmes comprennent notamment les services de santé mentale aux enfants et aux jeunes, les services aux personnes ayant une déficience intellectuelle, les places subventionnées dans les services de garde d’enfants et les programmes de développement de la petite enfance.

La distinction entre les programmes fondés sur un droit et les programmes discrétionnaires est importante dans le contexte financier. Lorsque la demande de soutiens dans le cadre d’un programme fondé sur un droit augmente (par exemple lorsque le nombre de dossiers d’aide sociale augmente), les crédits qui y sont affectés font de même parce que les clients ont droit à ces prestations. Les choses sont différentes pour les programmes discrétionnaires : si la demande dépasse l’offre, on dresse une liste d’attente.

Pour gérer les dépenses, en particulier celles qui sont liées aux soutiens fondés sur un droit, il faudra que le gouvernement atteigne de meilleurs résultats en fonctionnant de manière plus efficiente. La conception et la prestation des programmes devront être intégrées et harmonisées entre différents ministères et agents de prestation des services. Les divers ordres de gouvernement devront travailler ensemble pour déterminer les façons les plus efficientes de dispenser des services à ceux qui en ont le plus besoin.

Pour réaliser cette intégration et cette transformation, le gouvernement devra évaluer et harmoniser ses politiques et ses modes de prestation des services en fonction des clients. Lorsqu’elles ont besoin de soutien, les personnes vulnérables et leurs familles ne se préoccupent pas de savoir quel ordre de gouvernement ou quel ministère est chargé de fournir ce soutien. Elles veulent tout simplement recevoir de l’aide, laquelle pourrait être plus accessible, mieux planifiée et dispensée de manière plus efficace.

La transformation des programmes de prestations de l’Ontario

Le gouvernement provincial dispense 45 programmes de prestations fondés sur le revenu, par l’intermédiaire de nombreux fournisseurs de services et selon différents mécanismes de financement. Par exemple, les programmes d’aide sociale sont fournis par le gouvernement provincial, les municipalités et les agents de prestation des services des Premières nations, mais ils sont principalement financés par la province. La POE est financée par le gouvernement provincial, mais administrée et versée par l’Agence du revenu du Canada. Les programmes de logement peuvent être financés par divers ordres de gouvernement et par des organismes non gouvernementaux, et ils peuvent être dispensés par des agents de prestation municipaux, provinciaux ou indépendants.

Lorsque ces activités sont mal coordonnées entre les agents de prestation, on constate souvent des lacunes et du double emploi. De nombreux programmes exigent leur propre processus de demande, appliquent différents critères de revenu à partir de diverses définitions de revenu et effectuent des versements distincts. De plus, pour certains programmes, on évalue l’admissibilité une seule fois alors que pour d’autres on le fait chaque mois. Par conséquent, les tâches administratives se répètent de manière inutile entre divers programmes, ce qui crée des inefficiences. Et les personnes dans le besoin doivent s’y retrouver dans un dédale complexe de points d’accès aux soutiens qui leur sont essentiels, ce qui constitue un grave problème d’accessibilité des services.

La grande diversité des modèles de prestation de programmes et des critères d’admissibilité peut entraîner d’autres conséquences fortuites. De nombreux programmes sociaux sont universels, alors que d’autres sont fondés sur le revenu et d’autres encore, sur des besoins particuliers. Ces disparités dans les critères d’admissibilité peuvent entraîner un manque d’équité et ériger des obstacles à l’emploi ou à de meilleurs revenus. Dans le contexte de l’aide sociale, c’est ce qu’on appelle le « piège de l’aide sociale », une situation dans laquelle les personnes risquent de perdre des soutiens, que ce soit sur le plan du revenu ou des prestations en nature, comme le Programme de médicaments de l’Ontario (PMO), peu après avoir trouvé un emploi ou lorsqu’elles atteignent un certain seuil de revenu.

Il est possible de gérer ces programmes de manière plus efficiente :

  • On pourrait centraliser l’évaluation du revenu et le versement des prestations.
  • Une bonne partie du traitement des demandes, de l’évaluation de l’admissibilité et du versement des prestations pourrait être automatisée.
  • L’automatisation pourrait accroître la transparence et l’uniformité de la vérification du revenu.
  • Le regroupement des programmes et la normalisation des critères d’admissibilité entre des programmes semblables pourraient réduire les obstacles à l’emploi.   

Des mesures efficaces ont été prises pour simplifier l’accès aux programmes de prestations de l’Ontario qui sont fondés sur le revenu. En mars 2011 a été lancé le Répertoire des prestations et des programmes d'aide de l'Ontario, lequel permet d’accéder à un même endroit à des renseignements sur plus de 40 programmes et crédits d’impôt, classés selon le segment de population et le genre de prestations. De la même façon, le ministère des Services sociaux et communautaires a récemment lancé un nouveau guichet unique d’accès aux services et soutiens destinés aux personnes ayant une déficience intellectuelle, où les clients peuvent obtenir de l’information sur les ressources communautaires et utiliser un processus normalisé pour demander des services et soutiens financés par la province. Il faudrait continuer sur cette lancée. Le gouvernement devrait agir pour améliorer l’accès des clients en créant un point d’accès unique aux prestations et une interface coordonnée pour les clients.

Il est impératif que l’on améliore le fonctionnement, l’administration et l’équité du vaste éventail de systèmes ontariens de prestations si l’on veut assurer un soutien solide aux clients qui en ont le plus besoin. Il faudrait recueillir des données plus nombreuses et plus fiables mesurant les résultats pour les clients afin de déterminer l’efficacité des programmes et de comprendre l’interaction entre les divers programmes, tout en prenant bien soin de continuer à respecter la confidentialité des renseignements personnels et à protéger la vie privée. La transformation du fonctionnement du système de prestations de l’Ontario selon un modèle pleinement intégré représente néanmoins une occasion évidente d’améliorer l’efficacité des programmes tout en en réduisant les coûts à long terme.

Recommandation 8-2 : S’orienter énergiquement vers un système de prestations pleinement intégré qui aurait pour effet de simplifier l’accès et d’améliorer les résultats pour les clients, tout en accroissant sa viabilité financière grâce à une plus grande efficacité des programmes et à la réduction des frais administratifs.

Recommandation 8-3 : Un système de prestations pleinement intégré devrait favoriser l’efficience en utilisant, à tout le moins, les méthodes suivantes : centralisation de l’évaluation du revenu et du versement des prestations; automatisation du traitement des demandes, de l’évaluation de l’admissibilité et du versement des prestations; automatisation de la vérification du revenu; regroupement de l’exécution des programmes; normalisation des critères d’admissibilité.

Recommandation 8-4 : Recueillir les renseignements nécessaires pour fournir et évaluer un système de prestations pleinement intégré en prenant soin de continuer à respecter la confidentialité des renseignements personnels et à protéger la vie privée.

L’aide sociale

Nous avons abordé la question de l’aide sociale de manière différente que les autres secteurs de politiques puisque la Commission d'examen du système d'aide sociale de l'Ontario (Commission SAS), sous la direction de Frances Lankin et de Munir Sheikh, est déjà profondément engagée dans l’étude de cette question3. Cependant, le rapport final de la Commission SAS ne doit être publié que plus tard en 2012, bien après l’achèvement du présent rapport. Vu l’énorme incidence que l’aide sociale a sur les finances provinciales, nous devons nous aussi proposer des recommandations dans le cadre de notre mandat.

Nous nous sommes attachés à appliquer les mêmes thèmes que ceux qui ont guidé notre étude de tous les secteurs, comme la recherche d’économies découlant d’une plus grande efficience dans l’administration et la prestation de services, la rationalisation de l’encadrement des services par diverses autorités et le passage d’une évaluation fondée sur les ressources mises en oeuvre à une évaluation fondée sur les résultats atteints. Cependant, nous ne prétendons aucunement traiter de tous les aspects de l’aide sociale nécessitant une réforme dans nos recommandations; nous nous en remettons plutôt à nos collègues de la Commission SAS à cet égard et leur offrons tout notre appui. Par exemple, nous disons bien peu de choses sur la structure et le niveau des prestations. Nous sommes bien conscients du fait que nous nous en remettons à eux non seulement pour élargir la portée de l’examen au-delà des sujets que nous avons nous-mêmes abordés, mais aussi pour approfondir l’analyse, même dans les domaines pour lesquels nous avons formulé des recommandations. Les programmes d’aide sociale sont très complexes et nous n’avons ni les ressources ni le temps nécessaires pour analyser entièrement les répercussions possibles de nos réformes sur le coût et la qualité de ces programmes, bien qu’elles nous semblent prometteuses.

Enfin, bien que nous soyons convaincus que nos suggestions permettront de maîtriser la courbe des coûts, nous reconnaissons qu’elles pourraient ne pas suffire à maintenir la croissance annuelle des dépenses au plafond de 0,5 % recommandé si la demande de services continue à augmenter sensiblement. Nous demandons respectueusement les points de vue de la Commission SAS à ce sujet également.

Le secteur de l’aide sociale comprend deux programmes, soit le POSPH, dispensé par la province, et le programme OT, dispensé à l’échelon local4. Les bénéficiaires du POSPH et du programme OT sont admissibles à l’assurance-médicaments en vertu du PMO, ainsi qu’à d’autres prestations. Le nombre de cas du programme OT, qui fournit un soutien du revenu temporaire, est très étroitement lié aux conditions économiques, comme le chômage; le nombre de cas du POSPH est moins touché par ces conditions. Les changements de politiques touchant les critères d’admissibilité et les formalités administratives peuvent aussi influer considérablement sur la demande, comme on l’a vu lorsque les critères d’admissibilité ont été resserrés au milieu des années 19905.

Depuis le milieu de la décennie 1990, le volume de cas du POSPH a augmenté d’environ 5 % par année. Les facteurs contribuant à cette augmentation comprennent les changements survenus dans les conditions économiques, les modifications de politiques qui ont créé un incitatif financier encourageant les clients à passer du programme OT au POSPH ainsi que l’élargissement de la définition de « personne handicapée », principalement à la lumière de certaines décisions des tribunaux6. Par conséquent, le nombre de dossiers du POSPH a dépassé celui du programme OT, et ce, malgré le récent ralentissement économique (comme l’illustre le graphique ci-dessous).

Graphique 8.2 : Tendances relatives aux dossiers d'aide sociale

Si on ne changeait pas les politiques, il y aurait lieu de prévoir une croissance des dépenses d’environ 5 % par année au chapitre de l’aide sociale. Pour limiter la croissance à 0,5 % par année, il faudrait réduire les dépenses totales d’aide sociale de plus de 2 milliards de dollars par année d’ici 2017‑2018 comparativement à nos projections en cas de statu quo.

Notre examen a révélé des faits indiquant que le maintien de deux programmes d’aide sociale distincts dispensés par deux ordres de gouvernement entraîne une hausse des coûts et une réduction de la qualité des services. Comparativement à un programme unique, il y a des chevauchements administratifs manifestes, et les écarts dans les niveaux de prestations des deux programmes peuvent mener à des résultats inéquitables. Une meilleure coordination pourrait entraîner des avantages sur le plan du financement et de la qualité, mais comme nous l’avons mentionné pour d’autres secteurs de programmes, les mesures prises pour améliorer la coordination peuvent parfois constituer une utilisation peu efficiente du temps et d’autres ressources. En outre, et de façon plus fondamentale, le maintien continu de deux programmes distincts perpétue l’idée surannée que toutes les personnes qui sont admissibles à des prestations pour personnes handicapées sont incapables d’occuper un emploi. En réalité, 54,9 % des Ontariennes et des Ontariens âgés de 15 à 64 ans qui se définissaient eux‑mêmes comme personnes ayant un handicap faisaient partie de la population active en 2006. Nous sommes convaincus que ce pourcentage pourrait et devrait être encore plus élevé7.

Nous prions instamment la Commission SAS d’examiner des modèles qui permettraient d’améliorer la prestation des services et en particulier d’améliorer les services d’emploi destinés aux bénéficiaires du programme OT et du POSPH. Le regroupement du programme OT et du POSPH en un programme unique, et l’exécution de ce programme à l’échelon local pourraient être une solution prometteuse. Ce modèle réduirait les distinctions surannées entre les deux clientèles et faciliterait la liaison avec les autres services locaux. Il exigerait toutefois une réforme afin de mieux utiliser les services d’emploi offerts par Emploi Ontario (EO).

Il faudrait envisager avec la même attention la meilleure façon d’intégrer Emploi Ontario dans le système d’aide sociale. Cette intégration est indispensable, que le programme OT et le POSPH continuent d’être dispensés de manière distincte ou qu’ils soient regroupés et dispensés à l’échelon local. Un système efficace d’aiguillage par les chargés de cas est essentiel à cet égard.

Grâce à l’intégration des services d’aide sociale et d’EO, tous les chercheurs d’emploi recevraient les services de la même entité, ce qui réduirait la dévalorisation sociale que subissent souvent les bénéficiaires de l’aide sociale. En outre, il est évident que l’on pourrait réaliser des économies d’échelle si le même service d’emploi appuyait toutes les personnes qui cherchent du travail.  

Recommandation 8-5 : La Commission d'examen du système d'aide sociale de l'Ontario devrait examiner des modèles de conception de système qui permettent de dispenser des services plus efficients et de meilleure qualité aux bénéficiaires de l’aide sociale. Dans le cadre de cet examen, elle devrait envisager la possibilité que le programme Ontario au travail et le Programme ontarien de soutien aux personnes handicapées soient regroupés, et que le programme ainsi unifié soit dispensé à l’échelon local. Elle devrait également étudier une intégration plus poussée des services d’emploi disponibles par l’intermédiaire d’Emploi Ontario.

Un programme plus efficient et de meilleure qualité devrait :

  • être intégré dans d’autres services dispensés par les municipalités (p. ex., garde d’enfants et logement social);
  • établir des liens plus structurés avec EO en vue d’une intégration plus poussée (voir le chapitre 9, Services d’emploi et de formation);
  • exécuter des tâches transactionnelles par l’intermédiaire de ServiceOntario lorsque la valeur ajoutée d’une telle mesure est évidente;
  • mettre un accent accru sur le soutien du retour sur le marché du travail, lorsque c’est approprié.

Il y a deux autres éléments que nous aimerions voir dans les programmes d’aide sociale, mais pour lesquels nous devons reconnaître qu’il faudrait des travaux beaucoup plus approfondis avant de pouvoir formuler des recommandations fermes. Une fois encore, nous espérons que la Commission SAS pourra se pencher sur ces questions.

Premièrement, dans la mesure du possible, les prestations des deux principaux programmes d’aide sociale devraient être regroupées. On pourrait envisager, par exemple, un niveau commun de soutiens et de prestations de base, auquel s’ajouteraient des soutiens ciblés pour les personnes handicapées. En raison de la complexité de la configuration actuelle de ces prestations, cette tâche serait difficile, et si ce regroupement n’était pas effectué avec le plus grand soin, il pourrait en fait mener à des coûts plus élevés.

Deuxièmement, nous espérons que la Commission SAS examinera la possibilité de passer à une structure redditionnelle fondée sur un audit plutôt que sur un recours intensif aux vérifications et aux mécanismes de conformité actuellement utilisés. Nous avons été sidérés de l’énormité des ressources exigées des gouvernements et des bénéficiaires pour composer avec le système actuel, ressources qui pourraient être mieux utilisées. Cependant, nous sommes bien conscients que, pour porter fruit, un programme fondé sur un audit devrait être élaboré avec soin et comporter les vérifications et pénalités appropriées.

Évaluation initiale

On peut réaliser des gains d’efficience et améliorer la qualité des services si on évalue en profondeur la situation des clients lorsqu’ils sont admis au programme et qu’on leur donne des soutiens bien ciblés, depuis des ressources de « libre service » jusqu’à des entretiens en tête à tête avec la personne chargée de leur cas, selon les besoins de chacun.

  • Les clients nécessitant un faible degré d’intervention pourraient ne pas avoir besoin d’entretiens en tête à tête avec la personne chargée de leur cas, ou alors très rarement. Diriger ces clients rapidement vers EO et d’autres soutiens peu intensifs. Mettre l’accent sur l’utilisation judicieuse du téléphone, des outils Internet et d’autres méthodes peu coûteuses pour fournir ce soutien.
  • Les clients nécessitant un fort degré d’intervention pourraient avoir besoin d’un grand nombre d’entretiens intensifs en tête à tête avec la personne chargée de leur cas. Fournir des soutiens continus durant le processus de retour à la population active.
  • Les clients nécessitant un degré modéré d’intervention devraient recevoir une combinaison de soutiens de grande et de faible intensité. Nous nous attendons à ce que la majorité des clients appartiennent à ce groupe.
  • Les clients qui ne peuvent raisonnablement s’attendre à participer à la population active en raison d’un handicap devraient être renvoyés à un programme national de soutien au revenu pour les personnes handicapées; nous recommandons l’établissement d’un tel programme plus loin dans le présent chapitre.

Recommandation 8-6 : Procéder à une évaluation en profondeur de la situation des personnes nouvellement admises dans le système d’aide sociale afin de définir le degré d’intervention requis pour les aider à retourner sur le marché du travail. Diriger les nouveaux clients vers les soutiens adaptés aux besoins ainsi évalués.

Emploi et formation

En mettant l’accent sur le retour des clients à la population active, le volet de l’aide sociale portant sur l’emploi et la formation devient encore plus crucial. Le chapitre 9, Services d’emploi et de formation, met en relief les initiatives entreprises récemment pour intégrer les services d’emploi et de formation dans le cadre d’EO. Cependant, on pourrait vraisemblablement tirer d’autres avantages d’une intégration plus poussée des services d’emploi fournis par l’intermédiaire du programme OT et du POSPH dans les services d’EO. Une telle intégration réglerait les problèmes de chevauchement et de double emploi; elle améliorerait sans doute le service à la clientèle et les résultats pour les clients; elle pourrait réduire les coûts des services d’emploi et le recours à l’aide sociale. À titre d’exemple, ces services comprennent le soutien à la recherche d’emploi, des programmes d’expérience de travail, la formation professionnelle, le soutien au travail indépendant, l’évaluation des participants et le placement dans des entreprises.

Recommandation 8-7 : Rationaliser les autres services d’emploi et de formation, et les intégrer dans Emploi Ontario, y compris la plus grosse part du volet emploi et formation du programme d’aide sociale, en suivant une progression judicieuse.

Bien des personnes ayant un handicap peuvent et veulent travailler. Pourtant, nous commençons tout juste à comprendre ce qu’il faut faire pour aménager le milieu de travail afin de répondre aux besoins des personnes ayant un handicap physique, et nous sommes encore bien loin de le faire quand il s’agit de personnes ayant un trouble de santé mentale.

Recommandation 8-8 : Préparer et soutenir les personnes handicapées qui entrent sur le marché du travail. Collaborer avec les employeurs et collègues de ces personnes pour mieux comprendre ce dont elles ont besoin et leur offrir les adaptations nécessaires en milieu de travail.

Relations fédérales-provinciales

Au Canada, environ 22 % des personnes ayant un handicap grave ou très grave reçoivent actuellement de l’aide sociale. La plupart d’entre elles ne sont pas aptes au travail ou n’ont que des liens précaires avec la population active rémunérée. Pour ces personnes, un programme national garantissant un revenu de base serait plus utile et plus approprié qu’un programme d’aide sociale8.

Un nombre croissant d’organismes ont critiqué le programme fédéral d’assurance-emploi (AE) parce qu’il ne répond pas aux besoins du marché du travail moderne. En 2010, les Ontariens et Ontariennes ont versé environ 40 % des cotisations d’AE; pourtant, ils n’ont reçu que 32 % des prestations et 31 % des fonds affectés à la formation. On ignore au juste dans quelle mesure la réforme du système d’AE pourrait réduire les pressions exercées sur le budget d’aide sociale de l’Ontario. Il est toutefois clair que les chômeurs de l’Ontario, à l’heure actuelle, ne reçoivent ni un soutien du revenu équitable ni des possibilités de formation appropriées pour faciliter leur retour sur le marché du travail. De plus, une proportion croissante de personnes qui sont soit de nouveaux travailleurs (nouveaux immigrants), soit des jeunes occupant des emplois atypiques (tels que des emplois à temps partiel, des emplois multiples, des emplois temporaires) ne sont pas admissibles à l’AE9. Si elles étaient mises en oeuvre, les recommandations finales du groupe de travail sur l’AE du Mowat Centre amélioreraient grandement la situation.

Recommandation 8-9 : Réclamer des réformes fédérales sur deux questions principales :

  • travailler avec les autres provinces et le gouvernement fédéral pour établir un programme national de soutien du revenu pour les personnes handicapées qui sont peu susceptibles de réintégrer les rangs de la population active;
  • mettre en oeuvre les recommandations finales du groupe de travail sur l’assurance-emploi du Mowat Centre.

Affectation des économies supplémentaires à des mesures ciblées d’aide sociale

Si on arrivait à restreindre la hausse des dépenses au chapitre des programmes sociaux à un taux inférieur à la cible de 0,5 %, que ce soit grâce à la réforme des politiques ou à une demande réduite de programmes sociaux, ou pour toute autre raison, les économies supplémentaires devraient être utilisées pour procéder à des réformes visant à éliminer les obstacles qui empêchent le retour au travail. À cette fin, on pourrait considérer trois secteurs particuliers.

Pour avoir droit à l’aide sociale, les demandeurs doivent se départir de toute liquidité au-delà d’un certain montant. Ce seuil varie selon la catégorie de demandeur (personne seule, non handicapée, etc.). Cependant, les plafonds de liquidités permises dans le cadre du programme OT ont été extrêmement rabaissés vers le milieu des années 1990 et ont à peine été relevés depuis. En décembre 2011, par exemple, un bénéficiaire du programme OT, seul soutien de famille ayant un enfant, avait le droit de conserver tout au plus 1 645 $ en liquidités, ce qui est moins que le coût estimatif d’un déménagement pour aller d’une maison d’hébergement à un studio des plus simples10. Priver les bénéficiaires des moyens les plus rudimentaires d’échapper au « piège de l’aide sociale » va à l’encontre du principe même du programme.

Deuxièmement, dans le chapitre 5, Santé, nous parlons des réformes au PMO en vue de déterminer l’admissibilité au PMO seulement en fonction du revenu et non de l’âge, ou, ce qui nous concerne davantage dans le présent chapitre, de l’état de bénéficiaire de l’aide sociale. À l’heure actuelle, tous les membres du groupe de prestataires (c’est-à-dire le bénéficiaire et les personnes à sa charge) ont droit au PMO pour tous les mois où ils sont admissibles à l’aide sociale, mais perdent cet avantage (ainsi que d’autres prestations prolongées pour services de santé) peu après avoir trouvé un emploi. La perte de ces prestations prolongées pour services de santé constitue un facteur dissuasif d’importance, ce qui resserre l’emprise du « piège de l’aide sociale ».

Toute mesure sérieuse prise pour traiter de ces deux questions absorberait sans doute toute économie réalisée par le maintien de la hausse des dépenses à un niveau inférieur au taux annuel recommandé de 0,5 %. Si, contre toute attente, il restait des fonds, nous recommandons que les montants d’aide sociale pour les besoins essentiels et le logement soient augmentés pour combler toute lacune. Cependant, toute modification de ces montants devrait être fondée sur des données probantes.

Recommandation 8-10 : Si la croissance des dépenses pour les programmes de services sociaux était maintenue à moins de 0,5 % par année, réaffecter ces économies dans le secteur de l’aide sociale, en accordant la priorité aux objectifs suivants :

  • relever les limites des liquidités permises dans les critères d’admissibilité à l’aide sociale;
  • lier certaines prestations (à commencer par le Programme de médicaments de l’Ontario) au niveau de revenu plutôt qu’à l’état de bénéficiaire de l’aide sociale afin de désamorcer « le piège de l’aide sociale »;
  • s’il restait encore des fonds, hausser les montants pour les besoins essentiels et le logement.

Le bien-être de l’enfance

Comme nous l’avons fait dans le cas de l’aide sociale, nous avons abordé la question du bien-être de l’enfance de manière différente que la plupart des autres secteurs de politiques par respect pour les travaux poursuivis par la Commission de promotion de la viabilité des services de bien-être de l'enfance, qui a reçu en novembre 2009 un mandat de trois ans11. Les rapports et documents qu’elle a déjà publiés correspondent aux thèmes explorés dans le présent rapport, comme la recherche constante de moyens d’économiser et la nécessité d’élaborer des politiques en se fondant sur des faits démontrés. Le maintien du taux annuel de croissance des dépenses à 0,5 % constituera néanmoins un défi immense pour un secteur dont le taux de croissance annuel se situe à 5 % en moyenne pour les huit dernières années. Toute solution devrait comprendre les trois éléments suivants : accroître les capacités des sociétés d’aide à l’enfance (SAE); mettre en oeuvre un cadre de responsabilisation axé sur les résultats plutôt que sur les ressources utilisées ou les processus; renforcer les liens entre le secteur du bien-être de l’enfance et d’autres secteurs au moyen d’une meilleure intégration des services.

Recommandation 8-11 : Poursuivre la mise en oeuvre des réformes du secteur des services de bien‑être de l’enfance proposées par la Commission de promotion de la viabilité des services de bien‑être de l'enfance. À cette fin, mettre à profit les réformes apportées aux sociétés d’aide à l’enfance, mettre en oeuvre une structure de responsabilité fondée sur les résultats et renforcer les liens entre le secteur du bien-être de l’enfance et les services d’autres secteurs, comme les services d’éducation, d’éducation postsecondaire, d’emploi et de formation.

La Prestation ontarienne pour enfants

La Prestation ontarienne pour enfants (POE) procure annuellement jusqu’à 1 100 $ par enfant et elle aide environ un million d’enfants dans près de 530 000 familles. Il s’agit d’une prestation mensuelle non imposable et subordonnée au revenu qui est versée aux familles à revenu faible ou moyen ayant des enfants de moins de 18 ans.

La POE a transformé le système de prestations pour enfants en offrant du soutien à toutes les familles à revenu faible ou moyen qui comptent des enfants, quelle que soit la source du revenu. Elle traite tous les enfants de ces familles de la même façon et aide les parents à passer de l’aide sociale au marché du travail. Auparavant, comme les prestations étaient accordées par l’entremise de l’aide sociale, les parents perdaient ces prestations pour leurs enfants et pour eux-mêmes dès qu’ils trouvaient un emploi.  

Même si c’était dans le but louable de désamorcer le « piège de l’aide sociale », nous remarquons que le gouvernement s’engageait dans le budget de l’Ontario de 2011 à augmenter le niveau maximal de soutien pour le porter à 1 310 $ par année, ce qui représentera un coût additionnel de 245 millions de dollars par année lorsque l’initiative aura été mise en oeuvre intégralement. Cependant, la Commission a recommandé d’investir toute économie découlant du maintien de la hausse des dépenses à un taux inférieur à 0,5 % dans des mesures particulières d’aide sociale; par conséquent, aucune autre augmentation de la POE ne devrait être envisagée à présent.

Recommandation 8-12 : À la lumière de la recommandation de la Commission de réinvestir toute économie découlant du maintien de la hausse des dépenses en deçà du taux recommandé de 0,5 % dans des mesures particulières d’aide sociale, le gouvernement devrait conserver le taux maximal actuel de la Prestation ontarienne pour enfants.

Autres programmes sociaux

Les programmes sociaux discrétionnaires relèvent de nombreux ministères et partenaires du secteur public et parapublic selon divers niveaux de capacité. Malgré une telle diversité, on remarque des traits communs dans ces services :

  • La province finance la plupart des services, sauf quelques exceptions (p. ex., le logement social est financé par les trois ordres de gouvernement, les services de garde d’enfants réglementés sont appuyés par les municipalités et la plupart des services sociaux reçoivent un niveau modeste de soutien caritatif).  
  • Récemment, la province a assumé une plus grande part du financement qui incombait auparavant tant aux municipalités (p. ex., les coûts de l’aide sociale) qu’au gouvernement fédéral (p. ex., lorsqu’a été annulé le financement des services de garde d’enfants).
  • On constate des tendances vers une prestation plus intégrée des services à la personne et une meilleure coopération parmi les secteurs (p. ex., réforme de la santé mentale, services aux personnes ayant une déficience intellectuelle, une certaine intégration des services municipaux), mais il reste beaucoup à faire à ce chapitre.
  • Malheureusement, il y a toujours des listes d’attente pour la plupart des services offerts dans le cadre de la majorité des programmes, et certaines d’entre elles s’allongent.

Étant donné que la province fournit la majorité des fonds pour les programmes sociaux, il est impératif qu’elle joue un rôle de premier plan dans la transformation de ces programmes et qu’elle collabore avec tous ses partenaires pour accroître la qualité et l’efficacité des services tout en en réduisant les coûts.

Il importe donc de définir des orientations permettant de mieux intégrer la prestation des services à la personne et l’élaboration des politiques connexes. Une telle approche est fidèle à l’objectif même de la réforme des prestations : une meilleure intégration aide à simplifier l’accès aux services et à améliorer les résultats pour les clients tout en réduisant les frais généraux.

Services de santé mentale aux enfants

Comme l’a souligné le Comité spécial de la santé mentale et des dépendances établi par l’Assemblée législative de l’Ontario, les services liés à la santé mentale et à la lutte contre les dépendances en Ontario sont fragmentés et ils relèvent de plusieurs ministères et sont dispensés dans divers types d’établissements de soins12. Le gouvernement a pris des mesures pour réduire cette fragmentation en élaborant une vaste stratégie relative aux services de santé mentale.

Recommandation 8-13 : Réorganiser les services de santé mentale aux enfants et aux jeunes afin de regrouper les organismes, d’améliorer la prestation des services et d’en favoriser l’intégration tant au sein de ce secteur qu’avec d’autres secteurs comme les services à l’enfance, la santé, l’éducation et la justice pour la jeunesse.

Intégration des services à l’enfance

Une meilleure intégration des services destinés à l’enfance et à la jeunesse devrait également être entreprise au-delà des services de santé mentale. Comme c’est le cas pour l’harmonisation d’autres services, il est essentiel qu’il y ait une collaboration étroite entre les ministères ainsi qu’entre la province et d’autres ordres de gouvernement (particulièrement au niveau municipal). Dans ce contexte, il sera peut-être nécessaire de redéfinir ou de restructurer les rôles et les responsabilités des ministères.

Recommandation 8-14 : Intégrer les services à l’enfance pour favoriser le dépistage et l’intervention précoces.

Services aux personnes ayant une déficience intellectuelle

Dans les mesures législatives récentes régissant les services aux personnes ayant une déficience intellectuelle13, on reconnaît que ces dernières peuvent vivre de manière autonome si elles disposent des soutiens appropriés, et que ces personnes et leurs familles voudraient un plus grand éventail de choix et une plus grande souplesse dans la sélection des soutiens répondant à leurs besoins.

Si on passait graduellement à un système où les fonds sont versés aux personnes recevant les services plutôt qu’aux organismes de services bénéficiant de paiements de transfert, on pourrait stimuler les changements au sein du secteur des services aux personnes ayant une déficience intellectuelle en favorisant une démarche plus concurrentielle et axée sur le marché pour la prestation de services et de mesures de soutien fondés sur les besoins et la demande des clients. Si les personnes et les familles avaient le pouvoir d’achat leur permettant de faire un libre choix parmi les mesures de soutien à la participation communautaire, les organismes de services seraient poussés à s’adapter à ce marché.

Recommandation 8-15 : Concentrer graduellement le financement des services aux personnes ayant une déficience intellectuelle destiné aux programmes de soutien communautaire dans le cadre d’un seul programme de financement direct.

Justice pour la jeunesse

Le secteur de la justice pour la jeunesse a beaucoup changé depuis l’adoption en 2003 de la Loi sur le système de justice pénale pour les adolescents (Canada). La Loi mettant un accent plus marqué sur les interventions en milieu communautaire, on a constaté une diminution du recours aux établissements destinés aux jeunes contrevenants, dont certains, même s’ils sont sous-utilisés, exigent des investissements considérables au titre des immobilisations pour continuer de fonctionner. Les établissements actuels du système de justice pour la jeunesse devraient être évalués de façon régulière pour déterminer dans quelle mesure ils contribuent à atteindre les objectifs fondamentaux du secteur. Lorsqu’on peut démontrer une capacité excédentaire et l’existence de solutions plus efficientes, on devrait procéder à des fermetures stratégiques et utiliser les biens libérés à des fins plus productives ou s’en départir.

Recommandation 8-16 : Réduire la capacité excédentaire dans le système de justice pour la jeunesse par des fermetures stratégiques d’établissements.

Contributions du secteur à but non lucratif

Le secteur à but non lucratif est un participant souvent oublié de l’économie canadienne. En 2007, la valeur ajoutée ou le produit intérieur brut (PIB) du secteur à but non lucratif se chiffrait à 35,6 milliards de dollars, soit 2,5 % de la totalité de l’économie canadienne. Cette part s’élevait à 7,0 % lorsqu’on y inclut les hôpitaux, les universités et les collèges, et atteignait 100,7 milliards de dollars en 200714. Sans compter les hôpitaux, les collèges et les universités, le secteur à but non lucratif emploie 600 000 personnes et compte plus de 5 millions de bénévoles, et il appuie tout un éventail de secteurs, notamment la santé, l’éducation, l’environnement et les services sociaux en Ontario. Ces mêmes organismes à but non lucratif ont des revenus annuels de 29 milliards de dollars, dont 45 % proviennent du revenu gagné, 29 % des subventions et contrats de service des gouvernements fédéral et provincial, et 26 % de dons et d’autres sources15.

La plupart des organismes à but non lucratif (53 %) de l’Ontario sont entièrement gérés par des bénévoles et n’ont pas de personnel rémunéré16. Nous ne devons pas sous-estimer la contribution qu’apportent les bénévoles dans le domaine des soins aux personnes âgées, du recyclage professionnel des chômeurs, de l’éducation des enfants et de la protection de l’environnement. Il faudrait prendre des mesures pour veiller à ce que ces organismes continuent à obtenir des fonds. On pourrait cependant encore améliorer les choses en rationalisant l’administration et en veillant à ce que les cadres de responsabilité soient axés sur les résultats. De plus, des ententes pluriannuelles pourraient aider à créer des cycles budgétaires prévisibles pour les organismes à but non lucratif.

Recommandation 8-17 : Réformer les modèles de financement du secteur à but non lucratif en vue d’accroître la souplesse et de réduire les frais administratifs en mettant l’accent sur l’évaluation des résultats obtenus plutôt que sur les ressources utilisées.

Il y aurait également lieu d’améliorer la réceptivité du gouvernement à l’égard du secteur à but non lucratif. La Commission remarque le précédent créé par l’initiative L’Ontario propice aux affaires, laquelle a créé un guichet unique permettant aux entreprises de communiquer avec tous les ministères. Nous sommes convaincus qu’un modèle semblable serait utile au secteur à but non lucratif, qui est tout aussi diversifié que le secteur privé.

Recommandation 8-18 : Établir un point d’accès unique au sein du gouvernement destiné au secteur à but non lucratif afin d’améliorer et d’élargir les relations entre les ministères qui concluent des contrats avec le secteur à but non lucratif, en s’inspirant du modèle utilisé pour l’initiative L’Ontario propice aux affaires.

Obligations à impact social

Les organismes à but lucratif et non lucratif pourraient adopter de nouvelles approches pour atteindre des objectifs sociaux de façon plus efficiente. Les obligations à impact social en sont un bon exemple. Selon ce modèle, le gouvernement conclut un contrat avec un organisme partenaire pour dispenser un service particulier, le paiement étant assujetti à l’amélioration de certains résultats sociaux. Si le résultat visé est atteint, les titulaires d’obligations à impact social reçoivent du gouvernement un taux de rendement ajusté en fonction des risques, alors que le gouvernement économise puisque les résultats améliorés évitent des charges futures. Le Royaume-Uni a mis en oeuvre un projet pilote, le mieux connu jusqu’à présent, dans le domaine de la justice pénale, à Peterborough (R.-U.); les premiers résultats sont prometteurs17.

Recommandation 8-19 : Entreprendre des projets pilotes utilisant des obligations à impact social dans divers domaines.

Titre de tableau composé de trois flèches successives, de gauche à droite : Système actuel; Transformation; Système transformé
Système actuel Système transformé
Approche générale
  • Axé sur les transactions, avec peu de renseignements sur les résultats pour le client
  • Labyrinthe complexe de programmes qui crée des obstacles à l’accès
  • Pas de renseignements clairs sur la façon dont les programmes répondent aux besoins des clients
  • Services financés et dispensés de façon non uniforme à l’échelle de la province
  • Programmes axés sur les clients qui procurent des services et prestations équitables aux groupes de clients dans des circonstances similaires
  • Coordination améliorée ou programmes regroupés, donnant lieu à moins de chevauchements, à plus d’économies et à de meilleurs résultats pour les clients
  • Accès simplifié et transparent par l’entremise d’un éventail de moyens (p. ex., sites Web)
  • Meilleure collecte de données pour vérifier si les programmes répondent bien aux besoins des clients
  • Regroupement des services administratifs, selon un modèle commun de prestation des services
Services sociaux
  • Planification et prestation fragmentées, programmes fonctionnant de façon indépendante
  • L’aide sociale comporte de nombreux programmes, dont les effets combinés peuvent créer des obstacles à l’égard du travail
  • Soutien pour la formation et l’emploi offert par de multiples organismes
  • Le logement social découle de plus de
    20 programmes provinciaux
  • Les soutiens pour la garde et le développement des enfants sont fournis dans de multiples cadres, rarement intégrés
  • Accès coordonné aux services sociaux dans la collectivité (p. ex., aide sociale, garde d’enfants, logement)
  • Travailleurs de première ligne formés pour l’admission liée à tous les programmes offerts; soutiens d’appoint fusionnés
  • Appui de la transition vers le travail grâce à des possibilités regroupées de formation et à des dispositions appropriées pour l’accès
  • Programmes regroupés pour le logement et l’itinérance
  • Programmes mieux intégrés pour les enfants d’âge préscolaire et d’âge scolaire
Bien-être de l’enfance
  • Services dispensés par 53 sociétés d’aide à l’enfance
  • Mode de financement historique axé sur le volume qui peut créer des incitatifs contradictoires nuisant aux résultats obtenus par les clients
  • Plusieurs systèmes d’information désuets avec diverses définitions des processus administratifs, rendant la comparaison des services difficile à l’échelle de la province
  • Moins d’organismes dispensant des services mieux intégrés et plus efficients
  • Mode de financement fondé sur les résultats pour les clients, doté de facteurs d’incitation et de dissuasion appropriés
  • Système d’information provincial unique utilisant des définitions normalisées des processus administratifs et des résultats visés pour les clients
  • Liens améliorés vers d’autres systèmes de services, dont l’éducation, l’éducation postsecondaire et la formation
Santé mentale des enfants et des jeunes
  • Services fragmentés, dispensés par 260 organismes communautaires et 17 programmes de consultation externe dans un hôpital, et soutiens offerts à un certain nombre de centres de détention ou de garde en milieu fermé pour les jeunes ayant des démêlés avec la justice 
  • Longues listes d’attente
  • Information inadéquate sur les endroits où on peut obtenir de l’aide
  • Croissance des coûts liés aux troubles de santé mentale, ayant une incidence économique considérable
  • Meilleure coordination grâce à des définitions et processus de demande normalisés
  • Prestation intégrée des services, touchant notamment les communications avec les clients, l’admission, l’admissibilité et la détermination des droits, ainsi que les paiements
  • Gouvernance et responsabilité rationalisées
  • Intervention précoce efficace, afin d’atténuer le risque que les coûts d’un problème de santé mentale deviennent insoutenables
  • Rôles et responsabilités clairs à l’échelle des systèmes d’éducation, de santé et de services aux enfants
Services aux personnes ayant une déficience intellectuelle
  • Plus de 370 organismes offrent des services en établissement et du soutien pour l’intégration communautaire avec divers moyens d’évaluer les besoins et d’établir le financement
  • Longues listes d’attente
  • Par le passé, manque d’uniformité quant à l’admissibilité en Ontario – nouveau point de contact unique pour l’accès aux services des nouveaux clients, depuis juillet 2011
  • Manque d’uniformité quant à la prestation de services – manque de choix, interruptions des services entre les différents stades de la vie, préoccupations quant à la qualité
  • Achèvement de la mise en place d’un point de contact unique pour l’accès aux services
  • Financement alloué en fonction des besoins évalués, à l’aide d’un modèle de financement axé sur la personne (services communautaires)
  • Critères d’admissibilité clairs, utilisés de façon uniforme à l’échelle de la province
  • Approche individualisée et axée sur la personne à l’égard de la planification et de la transition entre les stades de la vie avec un minimum d’interruptions de services; mesures d’assurance de la qualité conformes aux normes de service
Justice pour les jeunes
  • Réseau d’établissements ou d’organismes, dont sept centres de détention ou de garde en milieu fermé pour les jeunes exploités directement, 64 bureaux de probation pour les jeunes exploités directement et 210 organismes de paiements de transfert qui sont surtout des organismes sans but lucratif 
  • Demande à la baisse quant aux établissements de détention
  • Système davantage axé sur la communauté avec un recours moins important à la détention et un plus grand nombre de jeunes bénéficiant de la déjudiciarisation pour des infractions moins graves et participant à des programmes autres que des programmes de détention
  • Les économies réalisées sont réinvesties dans des mesures de prévention (p. ex., soutiens pour la santé mentale)

1 Commission d’examen du système d’aide sociale de l’Ontario, Document de discussion : Enjeux et idées, 2011, p. 11; R.D. Kneebone et K.G. White, « Fiscal Retrenchment and Social Assistance in Canada », Canadian Public Policy/Analyse de politiques, vol. 35, no 1, 2009, p. 26.

2 Seuls les frais administratifs du programme OT constitueront des frais partagés une fois que les volets d’aide financière et d’aide à l’emploi du programme OT seront entièrement pris en charge en 2018.

3 Pour de plus amples renseignements, voir http://www.socialassistancereview.ca/accueil. 

4 Pour le programme OT, en janvier 2011, les agents de prestation comprenaient 37 gestionnaires de services municipaux regroupés, 10 conseils d’administration des services sociaux de district et 100 Premières nations.

5 R.D. Kneebone et K.G. White, op. cit., p. 33.

6 Par exemple, un tribunal a récemment rendu une décision selon laquelle le gouvernement contrevenait au Code des droits de la personne de l’Ontario en ne reconnaissant pas la toxicomanie, telle que la dépendance à l’alcool ou aux drogues, comme critère suffisant pour considérer une personne comme « personne handicapée » au sens des mesures législatives régissant le POSPH.

7 R. Miner, People Without Jobs, Jobs Without People: Ontario’s Labour Market Future. Miner and Miner Management Consultants, téléchargé depuis http://www.collegesontario.org/research/research_reports/people-without-jobs-jobs-without-people-final.pdf.

8 M. Mendelson, K. Battle, S. Torjman et E. Lightman, A Basic Income Plan for Canadians with Severe Disabilities, Caledon Institute for Social Policy, 2010.

9 Making it work, Final Recommendations of the MOWAT Centre Employment Insurance Task Force, 2011.

10 J. Stapleton, Why Don’t We Want the Poor to Own Anything? George Cedric Metcalf Charitable Foundation, Toronto, 2009.

11 http://www.sustainingchildwelfare.ca/fr/

12 Sur le chemin du mieux-être : le plan d'action compréhensif sur la santé mentale et les dépendances à l'intention des Ontariens et Ontariennes, août 2010.

13 Loi de 2008 sur les services et soutiens favorisant l’inclusion sociale des personnes ayant une déficience intellectuelle, laquelle remplacera la Loi sur les services aux personnes ayant une déficience intellectuelle lorsque toutes les dispositions auront été proclamées.

14 Statistique Canada, Compte satellite des institutions sans but lucratif et du bénévolat, no 13-015-X au catalogue, téléchargé depuis http://www.statcan.gc.ca/pub/13-015-x/13-015-x2009000-fra.pdf.

15 Imagine Canada, Le secteur sans but lucratif et bénévole de l'Ontario : Enquête nationale auprès des organismes à but non lucratif et bénévoles, fiche‑info, 2005, téléchargé depuis http://library.imaginecanada.ca/files/nonprofitscan/fr/enonb/factsheet_voluntary_sector_ontario_fr.pdf.

16 Ibid.

17 Pour de plus amples renseignements, voir le site Web Social Finance : http://www.socialfinance.org.uk/resources/social-finance.