: Rapport sur les perspectives économiques à long terme de l’Ontario
Chapitre 3 : Viabilité à long terme des services publics de l’Ontario

Introduction

Le présent chapitre décrit certaines des incidences des projections économiques et démographiques présentées dans les autres chapitres sur la demande de services publics. Il aborde tout d’abord les répercussions de divers facteurs, dont le vieillissement de la population, sur la demande de services de santé. Il décrit ensuite les facteurs clés qui détermineront la demande future à l’égard de ce qui suit : programmes d’éducation et de formation, services à l’enfance et services sociaux, et autres dépenses gouvernementales. Il passe également en revue les incidences éventuelles du vieillissement de la population sur les revenus du gouvernement. Puis, il résume les conclusions de rapports sur les projections à long terme publiés par l’Université de Toronto de même que celles de rapports d’autres compétences territoriales. Enfin, il traite de l’importance de la viabilité financière pour assurer la prestation à long terme des services publics.

Graphique 1, graphique linéaire : Dépenses de programmes du gouvernement de l’Ontario

Demande dans le domaine des services de santé

Des facteurs clés influent sur la demande de services de santé

Plusieurs facteurs clés ont une incidence sur la demande de services de santé, ainsi que sur leurs coûts, notamment les caractéristiques démographiques (croissance et vieillissement de la population). Les modifications à d’autres facteurs comme l’état de santé de la population, les attentes des patients, l’inflation, la technologie et l’exercice de la médecine ont elles aussi des répercussions sur cette demande. Toutes ces variables peuvent influencer de bien des façons la demande globale de services de santé.

Les dépenses de santé représentent 42 % des dépenses totales de programmes du gouvernement de l’Ontario. Dans un prochain avenir, ce pourcentage pourrait atteindre 50 % si les dépenses de santé croissent plus vite que d’autres secteurs de dépenses gouvernementales. D’autres provinces font face à des défis semblables à ceux de l’Ontario, qui continuera probablement d’y faire face.

Le vieillissement de la population est un élément de coût clé

Le vieillissement de la population de l’Ontario est un élément de coût clé, car l’utilisation des services de santé augmente considérablement lorsque les patients sont âgés de plus de 65 ans. Des études ont démontré que la plupart des dépenses de santé sont généralement engagées dans les dernières années de vie d’une personne.

Tableau 1
Dépenses du gouvernement provincial par habitant consacrées aux services de santé, par groupe d'âge en Ontario en 2007, en dollars courants
Groupe d'âge Dépenses par personne
(en dollars)1
Pourcentage de la population,
chiffres réels de 2007
Pourcentage de la
population,
projection pour 2030
<1 9 188,0 1,1 1,1
1-4 1 292,6 4,4 4,3
5-14 1 047,6 12,0 11,2
15-44 1 706,3 42,8 37,3
45-64 2 823,6 26,5 24,2
65+ 10 330,7 13,2 21,9
65-74 6 883,1 6,9 11,7
75-84 11 843,7 4,7 7,4
85+ 20 702,4 1,6 2,8
Total 3 127,0 100,0 100,0
1 Moyenne pondérée.
Sources : Institut canadien d'information sur la santé, Statistique Canada et projections démographiques du ministère des Finances de l'Ontario (automne 2009).

En Ontario, un grand nombre de programmes et de services de santé s’adressent aux personnes âgées. Tel qu’indiqué ci-dessus, les dépenses consacrées aux services de santé pour les personnes âgées sont environ trois fois supérieures à la moyenne des dépenses consacrées aux services destinés à l’ensemble de la population ontarienne. D’ici 2030, le pourcentage que représentent les personnes âgées au sein de la population totale de l’Ontario passera de 13,2 % en 2007 à 21,9 %. Le nombre d’Ontariennes et d’Ontariens âgés de 65 ans et plus fera plus que doubler et s’établira à 3,7 millions pendant la même période. Par suite de l’évolution de ces tendances démographiques, la demande de services de santé devrait s’accroître.

Graphique 2, graphique linéaire : Population âgée de 65 à 74 ans, de 75 à 84 ans  et de 85 ans et plus en Ontario, entre 1989 et 2030

De bonnes habitudes alimentaires, un programme d’activités physiques régulières et des initiatives de sensibilisation peuvent aider à prévenir la maladie et éviter les soins médicaux coûteux plus tard. Cela pourrait contrebalancer en partie l’incidence du vieillissement de la population. Par ailleurs, les experts médicaux s’inquiètent de la hausse de l’obésité, particulièrement chez les jeunes, car l’obésité est souvent associée à un grand nombre de maladies chroniques comme le diabète, l’hypertension, les insuffisances coronaires et certains cancers.

Les attentes du grand public et l’influence de la société sont d’autres facteurs qui ont une incidence sur la demande de services de santé. Par exemple, il pourrait y avoir une demande accrue à l’égard de certains services comme les remplacements de hanche si les gens mènent une vie plus active en vieillissant. L’utilisation des services de santé est aussi influencée par des facteurs sociétaux généraux. Par exemple, le fait que l’usage du tabac et la conduite en état d’ébriété soient moins acceptés par la société peut se traduire par une amélioration de la santé de la population et, par conséquent, une baisse des coûts liés au système de santé.

Le taux d’inflation est plus élevé dans le secteur de la santé

Outre les facteurs de demande influant sur les coûts des services de santé, décrits ci‑dessus, l’inflation est elle aussi un inducteur de coût important. En général, l’inflation dans le secteur de la santé est plus élevée que dans les autres secteurs de l’économie. Cela s’explique par le fait que la plupart des services de santé sont exigeants en main-d’oeuvre et peuvent être influencés par les coûts élevés associés aux nouvelles technologies médicales et aux nouveaux médicaments.

Graphique 3, graphique linéaire : Hausse des coûts des services de santé en Ontario

Les prix continueront sans doute de grimper à l’avenir, mais cette hausse pourrait être contrebalancée par une amélioration de l’efficacité. Les progrès réalisés en médecine, qui peuvent accroître la longévité des personnes, et l’amélioration de leur qualité de vie grâce aux investissements dans la recherche-développement en vue de trouver de nouveaux traitements médicaux, peuvent aussi entraîner des économies à long terme dans le système de santé. Par exemple, les avancées de la génétique peuvent aider à réduire les coûts des services de santé en recensant les risques éventuels pour la santé et mener à l’adoption, plus tôt, de traitements mieux ciblés. En outre, la diffusion des pratiques optimales fondées sur des preuves dans le domaine de la santé peut réduire les traitements et tests inutiles, et accroître l’efficacité des services pour les patients. En fin de compte, ce facteur peut contribuer à générer des économies qui donneront lieu à une réduction des coûts et à un système de santé à viabilité accrue.

Demande dans les domaines de l’éducation et de la formation

Les facteurs démographiques influent sur les effectifs dans les écoles élémentaires et secondaires

Le calcul des effectifs dans les écoles élémentaires et secondaires est principalement fonction du nombre d’enfants ayant entre 4 et 17 ans. Ces dernières années, le nombre d’enfants dans ce groupe d’âge a diminué en Ontario du fait que les importantes cohortes de la génération de l’après baby-boom n’en font plus partie. Entre 2011 et 2030, cependant, le nombre d’enfants en âge de fréquenter l’école élémentaire devrait augmenter d’environ 1,3 % en moyenne par année. Ce taux se rapproche du taux global de croissance de la population. Le nombre d’enfants appartenant à ce groupe d’âge devrait augmenter de 26 %, passant de 1,48 million en 2009 à 1,87 million en 2030, un taux beaucoup plus élevé que le taux de croissance de 11 % enregistré au cours des 20 dernières années. Des variations régionales existeront dans le taux de croissance du nombre d’enfants. Par exemple, les effectifs scolaires seront à la hausse dans certaines régions, mais à la baisse dans d’autres.

Graphique 4, graphique linéaire : Population source des niveaux élémentaire, secondaire et postsecondaire, 1989 à 2030, en Ontario

Le groupe des enfants en âge de fréquenter l’école secondaire (14 à 17 ans) devrait diminuer d’environ 9 % d’ici 2016, avant de recommencer à augmenter pour atteindre 727 000 d’ici 2030, soit un peu plus que le niveau actuel de 685 000 enfants.

Quant au niveau postsecondaire, les données démographiques jouent un rôle quelque peu moins important dans la détermination des effectifs, car les jeunes ne vont pas tous au collège ou à l’université. Le niveau des effectifs dans le secteur postsecondaire continuera d’être fortement conditionné par les données démographiques et la demande, et il sera à la fois fonction de la conjoncture économique et des compétences nécessaires dans le monde du travail.

Les effectifs des collèges et des universités devraient continuer d’augmenter

Ces dernières années, des fonds importants ont été injectés dans le secteur postsecondaire de l’Ontario afin notamment d’augmenter les subventions de fonctionnement par étudiant. Ces fonds ont permis d’appuyer une augmentation des effectifs de plus de 100 000 étudiants dans les collèges et universités de la province depuis 2002-2003. Les effectifs dans le secteur postsecondaire devraient continuer de croître.

Graphique 5, graphique linéaire : Financement par étudiant pour les universités et les collèges en Ontario, entre 1991-1992 et 2008-2009

Demande élevée en ce qui concerne les programmes de formation et d’emploi

Le ralentissement économique actuel s’est traduit par une hausse de la demande en ce qui concerne les programmes gouvernementaux de formation et les autres services d’emploi. Pour répondre à cette demande, le gouvernement provincial a offert des fonds de stimulation, avec le soutien du gouvernement fédéral. Même si on s’attend à ce que la demande de services de formation et d’emploi diminue à mesure que l’économie s’améliorera, la demande à moyen terme à l’égard de ces deux types de services devrait rester élevée. Cette situation reflète la transition continue de l’Ontario vers une économie du savoir et le fait que des programmes de perfectionnement professionnel seront nécessaires pour appuyer cette transition. L’importance accrue accordée à l’offre de services à l’intention des nouveaux arrivants et à l’acquisition continue du savoir se traduira aussi par un accroissement de la demande.

Demande dans les domaines des services sociaux et des services à l’enfance

Investissements pour réduire la pauvreté infantile

Les dépenses au titre des services sociaux et des services à l’enfance ont augmenté en raison, d’une part, des mesures prises pour donner suite à l’engagement du gouvernement de réduire la pauvreté1 et, d’autre part, du ralentissement économique actuel. À mesure que l’Ontario se remettra de la récession qui sévit actuellement, la composante cyclique de la demande à l’égard de ces services devrait ralentir. À plus long terme, la croissance démographique et le rendement de l’économie ontarienne devraient être les deux facteurs qui alimenteront principalement la demande dans ce secteur.

Demande quant aux autres dépenses gouvernementales

Mesures pour atténuer les effets de la récession mondiale

Le gouvernement a pris des mesures décisives pour atténuer les effets, en Ontario, de la récession et de la crise financière graves qui touchent le monde entier en investissant des montants considérables dans l’infrastructure, en appuyant le secteur de l’automobile, en investissant dans la formation professionnelle et en préservant les services publics. À long terme, les besoins de la province en matière d’infrastructure conjugués à une plus grande urbanisation (p. ex., expansion des liaisons ferroviaires entre les villes, transport urbain et amélioration des routes) devraient représenter une composante importante de ces dépenses (voir le chapitre 5, Combler le déficit d’infrastructure de l’Ontario, pour un complément d’information sur l’infrastructure).

Graphique 6, graphique linéaire : Dépenses en immobilisations réelles du gouvernement de l’Ontario

Revenus du gouvernement de l’Ontario

Graphique 7, graphique linéaire : Revenus du gouvernement de l’Ontario

Les retraits de fonds, par les personnes âgées, de leurs comptes d’épargne augmenteront l’assiette du revenu imposable

Les revenus fiscaux ont représenté environ 69 % des revenus du gouvernement de l’Ontario en 2008-2009. On s’attend en général à ce que l’augmentation future des revenus fiscaux soit plus faible que par le passé en raison de l’incidence du vieillissement de la population sur la croissance économique. Cependant, les retraits de plus en plus importants au fil des années des comptes d’épargne des personnes âgées fourniront une source de revenus imposables croissants qui ne sont pas pris en compte dans le produit intérieur brut (PIB) mesuré. Le revenu tiré des retraits des comptes d’épargne assujetti à l’impôt sur le revenu des particuliers (IRP) a augmenté d’un pourcentage annuel moyen de 8,4 % au cours des 20 dernières années, ce qui représente plus du double du pourcentage de croissance du revenu global (4,0 %); il est passé de 3,9 % du revenu total en 1989 à 8,7 % en 2008. Cette tendance s’intensifiera probablement à long terme au fur et à mesure que les personnes âgées, qui représenteront une part plus importante de la population, retireront de l’argent de leurs économies. Même si ces retraits sont généralement imposés à des taux réels relativement inférieurs en raison de certaines dispositions du régime d’imposition du revenu des particuliers2, ils stimuleront tout de même les revenus, qui atteindront ainsi un niveau supérieur à ce qu’ils auraient été en fonction des projections du PIB seulement.

Graphique 8, graphique linéaire : Revenu tiré de l’IRP payé sur les retraits des comptes d’épargne – Ontario

Les transferts fédéraux devraient être adaptés aux besoins provinciaux

Les transferts fédéraux vers l’Ontario ont constitué environ 18 % des revenus totaux de la province en 2008-2009. Ce pourcentage a atteint approximativement 21 % en 2009-2010. À l’heure actuelle, les paiements de transfert fédéraux sont plus élevés, à court terme, en raison des programmes de stimulation et des fonds fédéraux prévus pour faciliter la transition à l’harmonisation de la taxe de vente de l’Ontario. Il n’y a pas de certitude quant aux tendances à long terme relatives aux paiements de transfert fédéraux, mais les ententes à venir devraient être adaptées aux pressions prévues sur les dépenses provinciales et respecter les niveaux de croissance établis dans le cadre des ententes existantes, tout en tenant compte de la hausse prévue de la demande de services et du taux de croissance de l’économie nationale. Selon une étude effectuée récemment par l’Université de Toronto, des pressions devraient continuer de s’exercer sur le financement des ordres inférieurs de gouvernement, ce qui exercera d’autres pressions à la hausse sur les paiements de transfert3.

Les revenus nets tirés des entreprises publiques ont représenté 4,5 % du total des revenus provinciaux en 2008-2009. Bon nombre de ces entreprises sont bien établies et, à long terme, l’augmentation de leurs revenus nets dépendrait de la croissance économique.

Les autres revenus ont constitué environ 8 % du total des revenus provinciaux en 2008-2009. Cette catégorie englobe diverses sources de revenus dont les droits relatifs aux permis de conduire et à l’immatriculation des véhicules, les autres droits et permis, les ventes et locations, et les redevances. Ces revenus devraient augmenter au même rythme que la population totale et l’inflation. Ils devraient donc s’accroître un peu plus lentement que par le passé.

Perspectives d’autres compétences territoriales

D’autres compétences territoriales font face à des défis semblables

L’Ontario n’est pas la seule compétence territoriale touchée. Un grand nombre de compétences territoriales de par le monde font face à des défis similaires à long terme, dont des coûts de santé à la hausse en raison du vieillissement de la population et des niveaux de dette croissants parce que l’augmentation des revenus des gouvernements est contrebalancée par les pressions accrues sur les dépenses.

Le Policy and Economic Analysis Program de l’Université de Toronto estime que, si la population de l’Ontario en 2006 avait eu la même structure quant à l’âge et au sexe que ce qui a été prévu pour 2025 et la même structure de coûts liés à la cohorte d’âge qu’en 2006, les dépenses totales de la province dans le domaine de la santé auraient été de 20,3 % (7,6 milliards de dollars) plus élevées4. Une autre étude effectuée par le même programme précise qu’au Canada, à plus long terme, les dépenses croîtront plus rapidement que le PIB et que les projections à long terme tiennent compte d’augmentations importantes des dépenses de santé et des dépenses de soins aux personnes âgées, mais que la majorité de ces augmentations ne se fera pas sentir pendant une dizaine d’années5.

Le Congressional Budget Office américain estime que les dépenses totales pour les programmes Medicare et Medicaid doubleront pour passer d’environ 5 % du PIB en 2009 à près de 10 % d’ici 2035. En outre, il estime que la dette totale du gouvernement fédéral américain détenue par le public passera de 55 % à 79 % du PIB au cours de la même période6.

Des rapports signalent l’incidence du vieillissement de la population sur les dépenses

Le rapport de 2009 sur les projections à long terme du Royaume-Uni, qui a été publié dernièrement, ainsi que le même rapport de 2008 insistent tous les deux sur l’incidence du vieillissement de la population sur les dépenses financières, notamment dans le domaine de la santé. Par exemple, le rapport de 2008 prévoit que les dépenses totales liées à l’âge passeront de 20,1 % du PIB en 2007‑2008 à 26,6 % d’ici 2057‑2058, et que les dépenses dans le domaine de la santé passeront de 7,4 % du PIB à 9,9 % au cours de la même période7.

Le rapport de 2007 sur les projections à long terme de l’Australie indique, quant à lui, que le vieillissement de la population constitue le défi principal pour les finances publiques. Les dépenses que le gouvernement australien consacre à la santé devraient passer de 3,8 % du PIB en 2006‑2007 à 7,3 % d’ici 2046‑2047, principalement en raison de la mise au point de nouveaux médicaments et du recours accru à la technologie médicale8.

Le rapport de 2009 sur les projections à long terme de la Nouvelle-Zélande précise, pour sa part, que les coûts financiers liés au vieillissement de la population constituent un défi important. D’ici 2050, la population totale devrait augmenter d’environ 25 % et la population âgée de 65 ans et plus devrait progresser d’environ 150 %9.

Enfin, les projections financières à moyen terme du Fonds monétaire international (FMI) (en novembre 2009) indiquent qu’il devrait y avoir des pressions continues sur les dépenses, particulièrement au Japon (découlant des dépenses plus élevées consacrées à la sécurité sociale) et aux États-Unis (découlant des dépenses plus élevées consacrées à la santé et aux pensions). Le FMI insiste sur l’importance d’aligner la croissance des dépenses liées aux pensions et à la santé sur la hausse du PIB dans les pays avancés10.

Viabilité financière

Importance de la viabilité financière

La province prévoit actuellement un déficit de 24,7 milliards de dollars en 2009-2010, qui devrait être ramené à 19,4 milliards de dollars d’ici 2011-2012, conformément aux projections énoncées dans le document intitulé Perspectives économiques et revue financière de l’Ontario de 2009. Ces projections tiennent compte d’une baisse des revenus attribuable à l’importante récession mondiale et à l’incidence sur les dépenses de mesures politiques, y compris les dépenses et fonds de stimulation relatifs aux principaux secteurs prioritaires comme la santé. Le gouvernement veillera à ce que l’Ontario ait à nouveau des assises financières solides et viables. Si on ne rétablit pas la viabilité financière, on pourrait obtenir un cycle de déficits budgétaires croissants et des frais d’intérêt sur la dette publique à la hausse11. Cela laisserait très peu de marge de manoeuvre sur le plan financier pour les autres priorités clés du gouvernement et risquerait de faire fuir les investissements du secteur privé12.

À long terme, l’Ontario, à l’instar d’autres économies importantes, devra continuer à offrir des services publics essentiels malgré les pressions démographiques croissantes, notamment le vieillissement de la population. On doit également assurer la viabilité financière à long terme pour que le fardeau de la dette publique ne soit pas légué aux générations futures.

Examen détaillé des dépenses

Le présent rapport traite des principaux défis à relever au cours des prochaines années, qui font ressortir la nécessité d’un dialogue entre tous les intervenants de la province afin de rétablir et de renforcer la viabilité financière. En outre, le Conseil du Trésor/Conseil de gestion du gouvernement est en train de procéder à un examen détaillé des dépenses et le gouvernement présentera son plan dans le budget de 2010.

1 Le gouvernement a adopté la Stratégie de réduction de la pauvreté en décembre 2008. La Stratégie mise sur la Prestation ontarienne pour enfants, dont l’instauration en 2007 a été un fait marquant.

2  En Ontario, on accorde des crédits d’impôt non remboursables (en 2010) pour la première tranche de 1 237 $ de revenus de pension, et pour une tranche pouvant atteindre 4 366 $ dans le cas des revenus des personnes de 65 ans et plus ayant un revenu faible ou moyen. Les personnes âgées ont aussi la possibilité de transférer leur revenu de pension à leur conjoint aux fins de l’impôt.

3  Peter Dungan et Steve Murphy, Long Term Outlook for the Canadian Economy: National Projection Through 2040, University of Toronto: Policy and Economic Analysis Program, Policy Study 2009–04, octobre 2009.

4  Peter Dungan et Steve Murphy, A Population Projection for Ontario with an Updated Application to Health Care Expenditures, University of Toronto: Policy and Economic Analysis Program, Policy Study 2009‑03, juin 2009.

5  Peter Dungan et Steve Murphy, Long Term Outlook for the Canadian Economy: National Projection Through 2040, University of Toronto: Policy and Economic Analysis Program, Policy Study 2009–04, octobre 2009.

6  United States Congressional Budget Office, The Long-Term Budget Outlook, juin 2009.

7  United Kingdom HM Treasury, Long-Term Public Finance Report: An Analysis of Fiscal Sustainability, décembre 2009 et mars 2008.

8  Gouvernement australien, Intergenerational Report 2007.

9  New Zealand Treasury, Challenges and Choices: New Zealand’s Long-term Fiscal Statement, octobre 2009.

10  Fonds monétaire international, The State of Public Finances: Cross-Country Fiscal Monitor: November 2009, Washington: IMF Fiscal Affairs Department, 2009.

11  Par exemple, le coût du service de la dette, en tant que pourcentage des charges totales, que doit assumer le gouvernement de l’Ontario a crû constamment durant les années 1990. Il a atteint son point culminant, soit 17 %, en 1999-2000. Depuis, il a diminué progressivement et s’établissait à environ 9 % en 2008-2009.

12  Plusieurs études (portant principalement sur les pays membres de l’Organisation de coopération et de développement économiques) estiment qu’il y a des effets bénéfiques aux rajustements financiers ou aux fusions (par exemple, Alberto Alesina et Roberto Perotti, Fiscal Expansions and Fiscal Adjustments in OECD Countries, NBER Working Paper No. 5214, 1995; et Manmohan S. Kumar, Daniel Leigh et Alexander Plekhanov, Fiscal Adjustments: Determinants and Macroeconomic Consequences, IMF Working Paper No. 07/178, 2007).

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