Promouvoir le changement: éliminer le chevauchement et le dédoublement dans la réglementation des activités de prêt et de fiducie en Ontario

PROMOUVOIR LE CHANGEMENT:
ÉLIMINER LE CHEVAUCHEMENT ET LE DÉDOUBLEMENT DANS LA RÉGLEMENTATION DES ACTIVITÉS DE PRÊT ET DE FIDUCIE EN ONTARIO

OCTOBRE 1996


TABLE DES MATIÈRES

RÉSUMÉ

Depuis les quelque dix dernières années, la plupart des sociétés de prêt et de fiducie exerçant leurs activités en Ontario sont assujetties à une réglementation émanant de deux paliers gouvernementaux : le gouvernement du territoire de leur constitution, qui fait fonction de principal organe de réglementation (dans la plupart des cas, le gouvernement fédéral) et l'Ontario. La Loi sur les sociétés de prêt et de fiducie de l'Ontario stipule que toute société souhaitant oeuvrer dans la province doit se conformer aux règlements de l'Ontario à toutes fins d'inscription et d'exploitation (une norme connue sous le nom «d'application uniforme» ).

Depuis l'adoption de cette loi en 1987, le gouvernement fédéral ainsi que diverses autres provinces ont entrepris d'importantes réformes de la réglementation, qui ont autorisé les sociétés constituées en personnes morales auprès de ces compétences législatives à proposer de nouveaux types de produits et services à leurs clients. Toutefois, en raison de la norme «d'application uniforme» en vigueur en Ontario, les sociétés en exploitation dans cette province doivent s'en tenir à des dispositions obsolètes et plus restrictives, ce qui a certes entravé leur capacité de répondre aux besoins changeants de leurs clients, aussi bien les entreprises que les particuliers, et de concurrencer efficacement les banques et autres institutions financières au sein d'un marché en évolution rapide.

Dans son exposé budgétaire prononcé le 7 mai 1996, le ministre des Finances de l'Ontario a fait la déclaration suivante :

«Nous tirerons parti des dispositions de temporisation de la Loi sur les sociétés de prêt et de fiducie pour éliminer le chevauchement dans la réglementation de cette industrie en Ontario. Nous supprimerons l'exigence dépassée qui voulait que l'Ontario s'occupe d'activités de réglementation déjà assumées par d'autres compétences au Canada. L'harmonisation avec les règlements fédéraux nous permettra de supprimer un niveau superflu de réglementation dans cet important domaine d'activité. Nous rendrons public sous peu un document d'orientation à cet égard que la population sera appelée à commenter.»

Le présent document définit certaines propositions et options visant à éliminer le chevauchement et le dédoublement dans la réglementation des activités de prêt et de fiducie en Ontario. Ainsi, le gouvernement entend poursuivre les objectifs suivants :

  • continuer d'assurer une protection efficace des intérêts des consommateurs;

  • permettre aux sociétés de rester concurrentes sur le marché provincial, sans pour cela se conformer aux contraintes superflues imposées par un dédoublement de la réglementation, en plus d'encourir des coûts afférents inutiles;

  • voir à ce que les activités de réglementation soient assumées par le palier de gouvernement le mieux placé en termes d'expertise, d'expérience et de ressources; et

  • s'assurer que, dans toute la mesure du possible, les sociétés et leurs clients n'aient affaire qu'à un seul organisme de réglementation et que soit bien définie la responsabilité quant à l'observation des normes de réglementation.

À cette fin, le gouvernement de l'Ontario se prépare à prendre les mesures suivantes :

  1. Éliminer la norme «d'application uniforme» de la présente loi de l'Ontario, de sorte que les sociétés de prêt et de fiducie ne soient plus astreintes à se conformer à des ensembles contradictoires de règlements qui se chevauchent et qui régissent leurs opérations commerciales et leur structure organisationnelle.

  2. Envisager d'autres façons d'assurer la protection des intérêts des consommateurs, afin de déterminer si un programme distinct de réglementation s'impose encore comme un besoin au sein du gouvernement de l'Ontario, notamment :

    1. en évaluant la possibilité d'élargir la marge d'autoréglementation des sociétés de prêt et de fiducie exerçant leurs activités en Ontario; et

    2. en explorant la perspective de passer un accord avec le gouvernement fédéral en vertu duquel des agents fédéraux de réglementation assumeraient la responsabilité d'administrer les normes stipulées dans la législation de l'Ontario.

  3. Réévaluer la nécessité et la pertinence d'une continuité, au palier provincial, des activités de constitution des sociétés de prêt et de fiducie.

Tel qu'indiqué dans l'exposé budgétaire 1996, le gouvernement a adopté un règlement modifiant le paragraphe 227 (1) de la Loi sur les sociétés de prêt et de fiducie afin d'en prolonger la portée jusqu'au 1er juillet 1997. D'ici cette nouvelle er date de «temporisation» , le gouvernement projette de voir à l'adoption et l'édiction d'une loi destinée à mettre en oeuvre les directives énoncées dans le présent document et à définir diverses autres mesures visant à réorienter le rôle de la province en matière de réglementation.

Le ministère des Finances vous invite à formuler des commentaires sur les énoncés de politique et les possibilités d'action définis dans le présent document. Les parties intéressées peuvent faire parvenir leurs présentations au ministère des Finances, au plus tard le 29 novembre 1996. Suite à l'examen des présentations soumises, le personnel du ministère organisera des discussions sur les principales questions techniques et de principe, avant de déposer des modifications à la loi.

Prière d'envoyer les présentations à :

Terry Campbell
Directeur intérimaire
Direction des politiques sur les services financiers
Ministère des Finances
250 rue Yonge, 30 étage e
Toronto ON
M5B 2N7
(416) 327-0936

This publication under the name "Commitment to Change: Eliminating Overlap and Duplication in the Regulation of the Trust and Loan Industry in Ontario" is also available in English. You may order a copy by calling (416)327-0936. Copies of this publication are also available from the above address.

LES ACTIVITÉS DE FIDUCIE EN ONTARIO

Les sociétés de fiducie offrent trois principaux types de services au public :

  • services de dépôt (comptes d'épargne et de chèques, dépôts à terme et autres types de moyens de placement);

  • services de prêt (hypothèques et autres types de prêts personnels et à l'entreprise);

  • services de fiducie (gestion de successions, de fiducies et de mandats, au nom de divers clients, aussi bien des particuliers que des entreprises).

Les sociétés de prêt offrent également des services de dépôt et de prêt, mais ne peuvent dispenser des services de fiducie.

On compte présentement 52 sociétés de prêt et de fiducie (que nous appellerons «sociétés de fiducie» ou «sociétés» dans le présent document) inscrites et en exploitation en Ontario. La plupart de ces sociétés ont été constituées à l'extérieur de l'Ontario, et plus précisément :

  • 34 sociétés inscrites en Ontario sont constituées en vertu des lois fédérales;

  • 8 sont des sociétés extraprovinciales, et donc constituées en vertu des lois d'une province autre que l'Ontario; et

  • 10 sociétés sont constituées en vertu des lois de l'Ontario.

En tout, les 52 sociétés de fiducie exerçant leurs activités en Ontario réunissent plus de 64 milliards de dollars en dépôts dans la province, soit environ 65 % de l'ensemble de leurs dépôts. Ces mêmes sociétés détiennent également des valeurs actives fiduciaires totalisant plus de 675 milliards de dollars, dont environ 70 % en Ontario.

Le secteur des sociétés de fiducie emploie présentement environ 17 000 Ontariennes et Ontariens, en particulier dans la région du Grand Toronto où sont situés les sièges sociaux et les bureaux administratifs d'un grand nombre de sociétés nationales, ainsi que dans des villes plus petites. Dans ce secteur, le salaire moyen est plus élevé que dans nombre d'autres industries, témoignant ainsi d'une proportion plus élevée d'emplois qualifiés. Par ailleurs, les sociétés de fiducie acquièrent une variété de services juridiques, comptables, de télécommunications et autres, auprès de sources extérieures au secteur.

Récentes tendances du marché

Depuis 1991, 15 sociétés ont disparu du marché provincial suite à une fusion, une acquisition, une faillite ou un retrait volontaire; l'actif a chuté, passant de 131 milliards de dollars à tout juste plus de 100 milliards de dollars. La part des sociétés restantes dans les principaux marchés — dépôts, prêts hypothécaires résidentiels et prêts hypothécaires autres qu'à l'habitation — a accusé une baisse, passant d'environ 25 p. 100 à près de 15 p. 100.

Cette baisse est en grande partie attribuable à une concurrence accrue, sur les marchés des consommateurs et des entreprises, de la part des banques et d'autres institutions financières constituées en vertu des lois fédérales qui, suite aux réformes de la réglementation survenues en 1992, ont acquis le pouvoir d'entreprendre de nouvelles activités commerciales et de posséder des sociétés de fiducie. Jusqu'à ce jour, les banques canadiennes ont acheté 16 sociétés de fiducie auparavant inscrites en Ontario, dont certaines ont été absorbées par de nouvelles sociétés de fiducie créées par les banques qui ont également axé leurs activités sur la prestation de services de fiducie, parfois sur des marchés à créneaux.

CADRE DE RÉGLEMENTATION

Pouvoirs et responsabilités

Par le passé, la réglementation des services de fiducie a toujours été considérée comme un domaine relevant de la responsabilité des provinces, dans le cadre de leurs pouvoirs constitutionnels sur les droits patrimoniaux et les droits de la personne; de même, l'inscription des sociétés offrant des services de fiducie a toujours été du ressort exclusivement provincial. En fait, les gouvernements provinciaux et le gouvernement fédéral sont tous investis du pouvoir de constituer des sociétés de fiducie en personnes morales, mais seul le gouvernement fédéral est habilité à établir la constitution d'une banque et à réglementer le secteur bancaire.

Dans le contexte de ces chevauchements de responsabilités, un double système pesant de réglementation a été mis en place au fil des ans par le gouvernement fédéral et les provinces qui ont participé le plus activement à la réglementation des activités de fiducie (l'Ontario, le Québec, l'Alberta et la Colombie-Britannique).

Cadre de réglementation actuel de l'Ontario

Le système de réglementation présentement appliqué en Ontario est fondé sur la Loi sur les sociétés de prêt et de fiducie, adoptée le 29 juin 1987 et entrée en vigueur au début de 1988. Cette loi s'est imposée d'elle-même en réponse aux problèmes qui ont fait surface dans ce secteur au début des années 1980, lorsque le gouvernement de l'Ontario a dû procéder à une prise de contrôle de trois sociétés de fiducie constituées en vertu des lois de la province.

Les principaux éléments de la loi de 1987 couvraient divers aspects opérationnels et organisationnels, jugés d'une importance critique pour la solvabilité de l'entreprise : normes de capital minimal, pouvoirs commerciaux, placements, filiales, liquidités, opérations entre des personnes assujetties à des restrictions, et administration de l'entreprise. Suite à l'adoption de la norme «d'application uniforme» , de nouvelles exigences et de nouvelles restrictions ont été posées par la province dans ces différents domaines, et touchant toutes les sociétés en exploitation en Ontario, constituées en vertu des lois de l'Ontario, du fédéral ou d'une autre province. Les sociétés qui ne se conformaient pas aux normes ainsi définies dans la loi de l'Ontario, vis-à-vis de leurs opérations effectuées aussi bien en Ontario qu'à l'extérieur de cette province, n'étaient pas autorisées à s'inscrire ni à exercer leurs activités dans la province, même lorsque ces normes s'avéraient incompatibles avec celles établies par leur territoire de constitution. C'est là une approche unique, en ce sens qu'aucune autre province n'a imposé des exigences supplémentaires de réglementation aux sociétés poursuivant leurs activités en vertu des lois d'autres compétences législatives.

La loi précise également certaines normes concernant la gestion des successions, fiducies et mandats par les sociétés de fiducie, alors que la gestion des fiducies est déjà principalement régie par des normes générales stipulées dans d'autres lois provinciales, dont la Loi sur les fiduciaires, la Loi sur les régimes de retraite et la Loi sur l'administration des successions.

Enfin, la loi et les règlements afférents établissaient certaines normes sur les justes pratiques de commerce et prévoyaient l'attribution de pouvoirs destinés à créer d'autres règles sur la conduite du marché.

En résumé, la nouvelle loi de l'Ontario visait principalement à réglementer la solvabilité d'entreprise, non seulement à l'égard des sociétés de fiducie constituées en vertu des lois de l'Ontario, mais également celles constituées et réglementées par d'autres compétences législatives.

Réformes fédérales

Depuis l'entrée en vigueur de la loi ontarienne, le gouvernement fédéral a procédé à des réformes en profondeur de ses lois sur les services financiers, y compris sa Loi sur les sociétés de fiducie et de prêt.

Les réformes fédérales de 1992 ont : a) imposé des règlements plus stricts sur les transactions intéressées et les opérations entre personnes assujetties à des restrictions, ainsi que de nouvelles normes de capital minimal, en accord avec les normes internationales; b) accru la responsabilité des conseils d'administration; c) élargi les pouvoirs de supervision du surintendant des institutions financières; et d) maintenu certaines restrictions clés à l'égard des activités que les institutions financières pouvaient entreprendre (par exemple, les banques ne pouvaient pas exercer des activités internes de fiducie).

Parallèlement, les réformes de 1992 étendaient les pouvoirs commerciaux des institutions financières fédérales, notamment :

  • le pouvoir d'une personne physique (tous les pouvoirs autres que ceux spécifiquement interdits);

  • le pouvoir de prêter et de placer (le droit d'investir conformément à la norme définissant une «personne normalement prudente» au lieu de se limiter aux seuls placements indiqués dans la loi);

  • le droit de posséder d'autres institutions financières;

  • la possibilité de posséder diverses filiales (par exemple, firmes de courtage immobilier et d'assurance, banques d'investissement et firmes de technologie d'information); et

  • le pouvoir de conclure des ententes de réseautage avec d'autres entreprises dont les produits et services sont commercialisés auprès des clients de l'institution financière.

Mis à part ces réformes, le gouvernement fédéral et ses organismes ont de surcroît pris des mesures pour consolider le système de réglementation. Dans le cadre d'un projet de loi (préconisant un ensemble de mesures axées sur la «sécurité et la santé» dans le secteur des institutions financières) adopté en mai 1996 (Loi modifiant la législation sur les institutions financières et édictant une loi nouvelle), le Bureau du surintendant des institutions financières s'est vu investir de pouvoirs de réglementation à la fois plus substantiels et plus flexibles, et notamment la prise de contrôle de toute institution financière en difficulté avant qu'elle ne devienne insolvable.

Depuis la fin des années 1980, la Société d'assurance-dépôts du Canada (SADC) s'applique à fixer des normes à l'adresse des institutions qu'elle assure, et à surveiller leurs opérations. C'est ainsi que la SADC a créé des normes sur les bonnes pratiques commerciales et financières, et en particulier la gestion des immobilisations, la liquidité, le risque lié aux taux d'intérêt, le risque de crédit, le risque de change, les contrôles internes et les évaluations des biens immobiliers. La SADC peut fixer des conditions générales sur la couverture d'assurance-dépôts fournie à une institution, ou encore lui refuser toute couverture. En vertu des dispositions de la Loi modifiant la législation sur les institutions financières et édictant une loi nouvelle, la SADC a le pouvoir d'imputer des primes établies selon le risque, destinées à dissuader les institutions de dépôt d'entreprendre des activités à risques élevés.

Les réformes fédérales de 1992 prévoyaient également un réexamen de la loi d'ici mars 1997. C'est ainsi que le ministère des Finances a publié, en juin 1996, un document de travail (intitulé L'examen de 1997 de la législation régissant les institutions financières : Propositions de modifications) proposant un certain nombre de modifications mineures de la loi, ainsi que la création d'un groupe consultatif chargé de formuler des recommandations sur une variété de points d'intérêt touchant le secteur financier. Le document fédéral précisait également :

«Le gouvernement est en faveur d'une réduction du chevauchement et dédoublement entre les réglementations applicables au secteur des services financiers au Canada. Il réitère son engagement de collaborer avec les provinces afin de réaliser de nouveaux progrès dans un certain nombre de domaines.»

Réformes dans d'autres provinces

La plupart des autres compétences qui réglementent le secteur des sociétés de fiducie ont également apporté d'importantes réformes depuis l'entrée en vigueur de la Loi sur les sociétés de prêt et de fiducie de l'Ontario.

En 1987, le gouvernement du Québec a déposé une nouvelle loi intégrant une prescription de réexamen tous les cinq ans. De même, des réformes ont été appliquées aux exigences en matière de réglementation, en Colombie-Britannique, au Manitoba, au Nouveau-Brunswick et en Nouvelle-Écosse. Par ailleurs, en mai 1996, le gouvernement de l'Alberta a marqué de changements notables sa perspective de la réglementation, en stipulant notamment que la province ne réglementerait plus la solvabilité des sociétés constituées à l'extérieur de l'Alberta.

BESOIN DE RÉFORME DE LA LOI EN ONTARIO

Si les systèmes de réglementation ont connu des changements substantiels au palier fédéral ainsi que dans d'autres provinces au cours des quelques dernières années, la Loi sur les sociétés de prêt et de fiducie de l'Ontario est demeurée néanmoins inchangée depuis son entrée en vigueur en 1988.

Du fait que la norme «d'application uniforme» prévue par la loi de l'Ontario exige que toutes les sociétés de fiducie en exploitation dans la province se conforment aux règlements de l'Ontario, qu'elles soient ou non réglementées ailleurs au Canada, ces règlements ont effectivement sanctionné le cadre d'exploitation de ce secteur au cours des huit dernières années, et empêché de rendre pleinement effectives les réformes adoptées par d'autres compétences législatives.

En d'autres mots, en plus d'encourir des coûts additionnels de conformité entraînés par un dédoublement des lois, les sociétés constituées en vertu des lois fédérales ou de celles d'autres provinces se sont vues dans l'incapacité de faire pleinement usage des pouvoirs commerciaux attribués par ces compétences législatives afin de répondre aux besoins de leurs clients. Par exemple, la loi de l'Ontario impose des limites très rigoureuses quant à la capacité d'une société de fiducie d'entreprendre des opérations de crédit commercial, doublée d'une interdiction d'émettre des lettres de crédit; elle contraint en outre à des plafonds restrictifs quant au montant des crédits à la consommation d'une société de fiducie; et elle réduit la diversité des filiales, comparativement à la loi fédérale. De façon plus générale, ces restrictions se sont parfois posées comme des obstacles à l'innovation pour les sociétés de fiducie exerçant leurs activités en Ontario et, partant, ont circonscrit les choix offerts aux clients.

La loi de l'Ontario limite sérieusement toute perspective de spécialisation dans le but de desservir des créneaux de marché particuliers. En effet, les sociétés souhaitant exercer leurs activités en Ontario doivent se procurer une couverture d'assurance-dépôts et maintenir leur capacité de prendre des dépôts, alors même qu'elles préféreraient axer leurs activités exclusivement sur des services de fiducie.

Nombre de représentants et d'observateurs en sont arrivés à la conclusion que les exigences de réglementation imposées par l'Ontario ont restreint la capacité du secteur des sociétés de fiducie à livrer une concurrence efficace sur un marché de services financiers en évolution rapide, sans pour autant rehausser la protection des intérêts des consommateurs. En fait, de l'avis des déposants, les normes de réglementation en vigueur en Ontario importent en général moins que la couverture d'assurance de la SADC et la surveillance réglementaire, et elle ne règle nullement les nouveaux sujets de préoccupations des consommateurs, tels que la confidentialité de l'information financière personnelle et le recours à de nouveaux arrangements relatifs aux placements.

PROMOUVOIR LE CHANGEMENT : L'EXPOSÉ BUDGÉTAIRE DE 1996

Dans son exposé budgétaire prononcé le 7 mai 1996, le ministre des Finances de l'Ontario a fait la déclaration suivante :

«Nous tirerons parti des dispositions de temporisation de la Loi sur les sociétés de prêt et de fiducie pour éliminer le chevauchement dans la réglementation de cette industrie en Ontario. Nous supprimerons l'exigence dépassée qui voulait que l'Ontario s'occupe d'activités de réglementation déjà assumées par d'autres compétences au Canada. L'harmonisation avec les règlements fédéraux nous permettra de supprimer un niveau superflu de réglementation dans cet important domaine d'activité. Nous rendrons public sous peu un document d'orientation à cet égard que la population sera appelée à commenter.»

Le présent document définit certaines propositions et options visant à éliminer le chevauchement et le dédoublement dans la réglementation des activités de prêt et de fiducie en Ontario.

PRINCIPAUX OBJECTIFS DE POLITIQUE

Au cours de la prochaine année, l'Ontario entend prendre certaines mesures visant à jeter les fondements d'un cadre de réglementation, de sorte :

  • que les intérêts des consommateurs continuent de bénéficier d'une protection efficace;

    • en repensant son rôle de réglementation des activités de fiducie, l'Ontario accordera une place prépondérante à la protection continue des intérêts des déposants et des autres consommateurs des services offerts par les sociétés de fiducie, afin que le grand public puisse traiter en toute confiance avec les sociétés en exploitation dans la province;

  • que les sociétés puissent rester concurrentes sur le marché provincial, sans pour cela se conformer aux contraintes superflues imposées par un dédoublement de la réglementation, en plus d'encourir des coûts afférents inutiles;

    • c'est un fait, le dédoublement de la réglementation par les différents paliers de gouvernement engendre des coûts additionnels que doivent assumer les sociétés, leurs clients, et en fin de compte, les contribuables de la province — coûts nullement justifiés par l'apport d'un second palier de réglementation;

  • que les activités de réglementation soient assumées par le palier de gouvernement le mieux placé, en termes d'expertise, d'expérience et de ressources;

    • la convergence des responsabilités de réglementation vers un seul organisme pourrait favoriser une réglementation mieux adaptée et plus efficace;

et

  • que, dans toute la mesure du possible, les sociétés et leurs clients n'aient affaire qu'à un seul organisme de réglementation et que soit bien définie la responsabilité quant à l'observation des normes de réglementation;

    • un dédoublement de réglementation porte à confusion quant au palier de gouvernement responsable de l'établissement des normes, de l'observation des règlements et des mesures de réglementation entreprises.

DIRECTIVES PROPOSÉES

En résumé, le gouvernement de l'Ontario entend prendre les mesures suivantes :

  1. Éliminer la norme «d'application uniforme» de la présente loi de l'Ontario, de sorte que les sociétés de prêt et de fiducie ne soient plus astreintes à se conformer à des ensembles contradictoires de règlements qui se chevauchent et qui régissent leurs opérations commerciales et leur structure organisationnelle.

  2. Envisager d'autres façons d'assurer la protection des intérêts des consommateurs, afin de déterminer si un programme distinct de réglementation s'impose encore comme un besoin au sein du gouvernement de l'Ontario, notamment :

    1. en évaluant la possibilité d'élargir la marge d'autoréglementation des sociétés de prêt et de fiducie exerçant leurs activités en Ontario; et

    2. en explorant la perspective de passer un accord avec le gouvernement fédéral en vertu duquel des agents fédéraux de réglementation assumeraient la responsabilité d'administrer les normes stipulées dans la législation de l'Ontario.

  3. Réévaluer la nécessité et la pertinence d'une continuité, au palier provincial, des activités de constitution des sociétés de prêt et de fiducie.

DOCUMENT DE TRAVAIL ET QUESTIONS DE RÉFLEXION

A.   Éliminer la norme d'application uniforme

Tel que mentionné précédemment, par son «application uniforme» des règlements, l'Ontario impose ses exigences en matière de solvabilité aux opérations des sociétés constituées en Ontario ainsi que dans d'autres territoires, et également à leurs opérations exercées tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de l'Ontario.

Ces exigences sont visées par l'article 39 de la Loi sur les sociétés de prêt et de fiducie, selon lequel toute société extraprovinciale doit se conformer à certaines dispositions de la loi pour s'inscrire en Ontario. En outre, les exigences des parties IX et X de ladite loi s'appliquent expressément à toute société inscrite en Ontario. En conséquence, toute société constituée en personne morale en dehors de l'Ontario doit se conformer à la Loi sur les sociétés de prêt et de fiducie de l'Ontario, relativement aux domaines suivants :

  • limites aux pouvoirs commerciaux;

  • normes et limites concernant les placements, et notamment les placements autorisés dans les filiales;

  • limites d'emprunt;

  • normes d'administration de l'entreprise (composition et mandat du conseil d'administration et de ses comités);

  • exigences en matière de rapports et de divulgation de renseignements au public;

  • transactions entre personnes assujetties à des restrictions;

  • exigences relatives à l'obtention de l'approbation du surintendant pour certaines transactions et activités.
Document de travail :

En éliminant «l'application uniforme» des règlements, on permettra aux sociétés inscrites en dehors de l'Ontario d'exercer leurs pouvoirs commerciaux attribués en vertu des lois de leur territoire de constitution et, par conséquent, d'étendre leurs services ou de restructurer leurs opérations afin de desservir plus efficacement leur clientèle et d'attirer de nouveaux clients. Il s'ensuivra également une réduction des coûts encourus par ces sociétés s'appliquant à se conformer aux normes de réglementation, réduction qui devrait également se répercuter de façon favorable sur leurs clients. Une fois ce changement d'orientation dûment mis en oeuvre, les sociétés constituées en vertu des lois fédérales pourront traiter, de façon pratiquement exclusive, avec des organismes de réglementation fédéraux, et celles constituées dans d'autres provinces pourront essentiellement répondre à un ou deux organismes de réglementation, car elles ne seront désormais plus astreintes à soumettre des rapports à des agents de réglementation de l'Ontario, ni assujetties à des examens par ces derniers. Ce faisant, la responsabilité d'assurer le respect des normes de réglementation sera clairement établie, ce qui facilitera la tâche des agents, des sociétés et de leurs clients. Enfin, les réformes entreprises par le gouvernement fédéral et d'autres provinces ayant abouti à une modernisation des normes relatives à la solvabilité, on n'envisage pas de retombées défavorables sur la protection des intérêts des consommateurs.

Questions de réflexion
  • Quelle incidence l'élimination de «l'application uniforme» aura-t-elle sur les sociétés constituées en Ontario, et doit-on envisager certaines mesures prochaines à cet égard?

B.   Envisager d'autres façons d'assurer la protection des intérêts des consommateurs

En cherchant à redéfinir le cadre provincial de réglementation, le maintien d'une protection efficace des intérêts des consommateurs demeure l'objectif le plus important de notre politique. Il semble ainsi que l'on doive préconiser le soutien aux exigences en matière d'inscription ainsi qu'à l'élaboration d'un mécanisme de réglementation des activités fiduciaires.

Un examen de l'opinion constitutionnelle et du droit jurisprudentiel sur la réglementation des sociétés de fiducie montre bien que seuls les gouvernements provinciaux ont qualité, d'une part, pour exiger l'inscription des sociétés de fiducie en vue d'exercer leurs activités dans une province et, d'autre part, pour réglementer les services de fiducie. Ainsi, seules des lois provinciales peuvent réglementer ces types de sociétés habilitées à recevoir des dépôts de la population et à offrir des services de fiducie.

Si une compagnie pouvait outrepasser l'obligation de s'inscrire auprès de la province avant d'exercer ses activités, n'importe quelle compagnie (une institution financière ou une compagnie non financière) pourrait recevoir des dépôts et offrir des services de fiducie à la population, et aucun mécanisme ne serait en place, qui permettrait à un organisme de réglementation d'assurer le respect de normes appropriées ou de prendre des mesures si telle ou telle compagnie poursuivait des pratiques imprudentes ou douteuses.

De la même façon, la Loi sur les sociétés de prêt et de fiducie de l'Ontario est la seule qui prévoit diverses mesures de contrôle appliquées aux sociétés pouvant offrir des services de fiducie au public, ainsi que la fixation de normes afférentes aux responsabilités des sociétés de fiducie s'employant à la gestion de fonds en fiducie, pour des particuliers comme pour des entreprises.

Si la province est seule habilitée à établir des exigences en matière d'inscription ainsi que des normes sur les activités fiduciaires, l'administration et les mesures d'exécution de ces normes pourraient cependant être exercées par un organisme d'autoréglementation ou par le gouvernement fédéral.

Questions de réflexion
  • Est-il nécessaire de maintenir des exigences légales en matière d'inscription, pour que des sociétés de fiducie exercent leurs activités en Ontario?

  • Si ces exigences d'inscription doivent être maintenues, peut-on envisager des modifications à même d'accroître leur efficacité? Par exemple, les sociétés qui offrent seulement des services de fiducie devraient-elles être autorisées, à l'avenir, à s'inscrire en Ontario et, dans l'affirmative, comment pourrait-on définir des exigences d'inscription appropriées? Des sociétés constituées à l'extérieur du Canada pourraient-elles s'inscrire en Ontario et, dans l'affirmative, quelles exigences pertinentes conviendraient?

  • Est-il nécessaire de maintenir des mesures de contrôle sur la prestation de services de fiducie dans les lois régissant les sociétés de fiducie, étant donné l'existence de lois d'application générale et la législation de la common law concernant les questions de fiducie? Dans l'affirmative, les normes de réglementation actuelles des services de fiducie sont-elles adéquates et efficaces?

Si l'on aboutit à la conclusion que des normes législatives s'imposent pour réglementer l'inscription des sociétés de fiducie en Ontario ainsi que la prestation des services de fiducie, le gouvernement de l'Ontario souhaiterait alors envisager d'autres moyens d'assurer la protection des intérêts des consommateurs :

  1. Vers une plus grande marge d'autoréglementation
Analyse :

Le présent cadre de réglementation englobe certains éléments d'autoréglementation (les conseils d'administration, par exemple, ont la responsabilité d'élaborer la politique de l'entreprise sur certains enjeux déterminants comme le portefeuille de valeurs mobilières, et d'évaluer la performance de l'entreprise de façon continue) qui mériteraient d'être développés. En outre, certains aspects des activités commerciales des sociétés de fiducie, notamment la prestation de services de fiducie, ne sont pas présentement assujettis à une profonde réglementation gouvernementale et pourraient faire l'objet d'une autoréglementation.

Il est à noter qu'une autoréglementation de tous les aspects des activités des sociétés de fiducie n'est cependant pas souhaitable. On pensera en particulier à ces activités qui ont une incidence sur la solvabilité de l'entreprise et dont on s'attend généralement à ce que la surveillance soit assurée non seulement par les directeurs et administrateurs de la société, mais aussi par des vérificateurs externes et possiblement par des agents de réglementation. Sans une telle surveillance, les sociétés ne pourraient se prévaloir d'une assurance-dépôt auprès de la Société d'assurance–dépôts du Canada, une protection que la plupart des déposants considèrent comme une condition préalable au dépôt de leurs économies dans une institution financière. Il s'ensuit qu'un système d'autoréglementation global pourrait ainsi comporter d'importants désavantages concurrentiels.

Questions de réflexion
  • De quelles façons pourrait-on élargir la sphère d'autoréglementation des sociétés de fiducie exerçant leurs activités en Ontario?

  • Quels avantages probables les sociétés de fiducie tireraient-elles d'une plus grande marge d'autoréglementation et quels en seraient les coûts afférents?

  • Quels avantages probables les consommateurs tireraient-ils d'une plus grande marge d'autoréglementation et quels en seraient les coûts afférents?

  1. Délégation de pouvoirs provinciaux de réglementation au gouvernement fédéral

Tel qu'exposé précédemment, le gouvernement fédéral n'est pas constitutionnellement habilité à exiger l'inscription des sociétés avant d'exercer leurs activités en Ontario ou dans toute autre province, ni de fixer des normes visant les services fiduciaires offerts par des sociétés de fiducie. Cela dit, l'Ontario pourrait envisager diverses façons de déléguer ses pouvoirs de réglementation au gouvernement fédéral, pour faire respecter les exigences provinciales en matière d'inscription ainsi que les normes provinciales sur les services de fiducie.

Par surcroît, l'Ontario pourrait chercher à conclure une entente visant à déléguer au gouvernement fédéral l'application de ses normes de solvabilité que devraient continuer de respecter les sociétés constituées en Ontario.

Analyse :

L'Ontario pourrait contempler au moins quatre types d'ententes possibles pour déléguer ses pouvoirs de réglementation au gouvernement fédéral :

  1. Une entente administrative, selon laquelle des agents fédéraux de réglementation exécuteraient des fonctions spécifiques (telles que des examens) pour le compte de l'Ontario, selon une formule de paiement à l'acte.

  2. Une entente en vertu de laquelle des agents fédéraux de réglementation assumeraient la responsabilité de l'administration et l'application de normes de réglementation stipulées dans les lois de l'Ontario, conformément aux modalités d'un protocole d'entente.

  3. L'adoption d'une disposition dans la Loi sur les sociétés de prêt et de fiducie de l'Ontario, précisant que le surintendant fédéral des institutions financières est responsable de l'administration et de l'application de la loi.

  4. L'adoption d'une disposition dans ladite loi de l'Ontario, précisant que le ministre fédéral des Finances est responsable de l'administration et de l'application de la loi.

La nature et la portée des responsabilités et obligations conservées par la province dépendraient évidemment du type d'entente conclue. Et ce sont également les modalités de cette entente qui permettraient de déterminer le niveau de ressources allouées par la province à la réglementation de ce secteur.

Quand bien même le gouvernement fédéral assumerait la responsabilité de l'application des normes provinciales de réglementation, certains changements pourraient s'avérer nécessaires afin d'assurer une plus grande compatibilité des exigences provinciales avec les normes fédérales existantes, ou de mieux compléter ces dernières. Notamment, si des agents fédéraux convenaient de réglementer la solvabilité des sociétés constituées en Ontario, il est fort probable qu'ils chercheraient à harmoniser les normes de solvabilité de l'Ontario et du fédéral.

Questions de réflexion
  • Dans l'éventualité où le gouvernement fédéral serait chargé d'administrer les normes provinciales de réglementation, quelle incidence une telle entente aurait-elle sur les sociétés de prêt et de fiducie?

  • Quelle incidence, le cas échéant, une telle entente aurait-elle sur les consommateurs?

Une autre façon possible de réduire le rôle de la province en matière de réglementation consisterait à mettre fin à toute activité de constitution des sociétés de fiducie en Ontario.

C.   Réévaluer la nécessité d'une constitution provinciale des sociétés de fiducie

Analyse :

Tel qu'indiqué précédemment, il existe présentement dix sociétés constituées en vertu des lois de l'Ontario, réglementées par le ministère des Finances conformément aux normes énoncées dans la Loi sur les sociétés de prêt et de fiducie. En vertu de «l'application uniforme» , le ministère a également étendu ces normes aux sociétés extraprovinciales exerçant leurs activités dans la province. Alors que l'Ontario s'emploie à éliminer le chevauchement et le dédoublement dans la réglementation des sociétés de fiducie, ainsi qu'à réduire parallèlement son rôle à cet égard, il est fort possible que la province ne pourrait alors plus atteindre la «masse critique» de l'expertise nécessaire pour assurer une réglementation adéquate des sociétés constituées en Ontario. Ainsi, au lieu de préserver une infrastructure distincte pour exécuter des fonctions parallèles au système de réglementation fédéral actuel, l'Ontario cherche à réévaluer la nécessité et la pertinence d'une continuité des activités de constitution et de réglementation des sociétés de fiducie au palier provincial.

Si les sociétés de fiducie n'étaient plus constituées en Ontario, la province ne serait plus obligée de maintenir des dispositions légales concernant les activités de constitution en personne morale ou de solvabilité, car d'autres compétences législatives (principalement le gouvernement fédéral) auraient alors la responsabilité d'établir les procédures de constitution et de faire respecter les normes de solvabilité auprès de toutes les autres sociétés. De toute évidence, on admettra qu'une concentration des activités de réglementation et de l'expertise connexe auprès d'un seul palier de gouvernement pourrait grandement accroître l'efficacité générale au sein de ce secteur.

Dans ce même ordre d'idées, la province pourrait mettre en place des mécanismes de transition qui permettraient aux sociétés existantes de transférer leur acte constitutif auprès d'une autre compétence législative, et ce, moyennant un minimum de perturbation à l'endroit des sociétés de fiducie et de leurs clients. Par exemple, l'Ontario pourrait modifier la présente Loi sur les sociétés de prêt et de fiducie de manière à autoriser les sociétés constituées en Ontario à collaborer avec des agents d'autres compétences afin de faciliter le transfert de leur acte constitutif auprès d'une autre compétence législative du Canada.

Questions de réflexion
  • Quels seraient les coûts attendus d'un transfert, auprès d'une autre compétence législative, de l'acte constitutif des sociétés constituées en Ontario, et comment pourrait-on minimiser ces coûts?

  • Quelle devrait être la période de transition nécessaire au transfert de l'acte constitutif des sociétés de prêt et de fiducie, et quelles mesures la province de l'Ontario pourrait-elle prendre pour faciliter le transfert?

ÉTAPES SUIVANTES

Tel qu'indiqué dans l'exposé budgétaire 1996, le gouvernement a adopté un règlement modifiant le paragraphe 227 (1) de la Loi sur les sociétés de prêt et de fiducie afin d'en prolonger la portée jusqu'au 1er juillet 1997. D'ici cette nouvelle er date de «temporisation» , le gouvernement projette de voir à l'adoption et l'édiction d'une loi destinée à mettre en oeuvre les directives énoncées dans le présent document et à définir diverses autres mesures visant à réorienter le rôle de la province en matière de réglementation.

Le ministère des Finances vous invite à formuler des commentaires sur les énoncés de politique et les possibilités d'action définis dans le présent document. Les parties intéressées peuvent faire parvenir leurs présentations au ministère des Finances, au plus tard le 29 novembre 1996. Suite à l'examen des présentations soumises, le personnel du ministère organisera des discussions sur les principales questions techniques et de principe, avant de déposer des modifications à la loi.

Prière d'envoyer les présentations à :

Terry Campbell
Directeur intérimaire
Direction des politiques sur les services financiers
Ministère des Finances
250 rue Yonge, 30 étage e
Toronto ON
M5B 2N7
(416) 327-0936

This publication under the name "Commitment to Change: Eliminating Overlap and Duplication in the Regulation of the Trust and Loan Industry in Ontario" is also available in English. You may order a copy by calling (416)327–0936. Copies of this publication are also available from the above address.

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