Rapport final du Comité d'étude de cinq ans Examen de la Loi sur les valeurs mobilières (Ontario)

RAPPORT FINAL DU COMITÉ D'ÉTUDE DE CINQ ANS
EXAMEN DE LA LOI SUR LES VALEURS MOBILIÈRES (ONTARIO)


DEUXIÈME PARTIE - UNE RÉGLEMENTATION SOUPLE

La deuxième partie du présent rapport traite de questions relatives à la structure et aux activités de la Commission, à la structure fondamentale de la Loi, notamment à ses objectifs et à ses principes, à l'établissement de règles et aux répercussions d'Internet sur la réglementation des valeurs mobilières. Nous nous préoccupons en particulier du fait que le cadre de réglementation devrait être assez souple pour s'adapter à l'évolution du marché tout en préservant des normes élevées qui permettront d'assurer la protection des investisseurs.

CHAPITRE 4 LA COMMISSION - STRUCTURE, RÉGIE ET REDDITION DE COMPTES

Au moment où la gouvernance des sociétés ouvertes est soumise à un examen très minutieux, il n'est pas étonnant que certains aient tourné leur attention vers la structure, la régie et la reddition de comptes de la Commission dans son rôle d'organisme responsable de la réglementation et de la surveillance des marchés financiers de l'Ontario. Nous discutions de cette question dans le présent chapitre.

4.1 Structure de la Commission

En 1994, la Loi a été modifiée pour changer le statut de la Commission, passé de celui d'un organisme gouvernemental à celui d'une société d'État, et, en 1997, la Commission est devenue un organisme autofinancé88 . Avec ces changements, la Commission a acquis une plus grande autonomie et plus d'indépendance par rapport au gouvernement.

Aux fins du présent chapitre, il est nécessaire de faire la distinction entre la Commission et son personnel.

  1. La Commission

    La Commission est une société sans but lucratif qui est dotée d'un conseil d'administration composé de neuf à quatorze membres nommés commissaires89. La Commission est responsable de l'administration de la Loi90. Les membres de la Commission sont désignés par le lieutenant-gouverneur en conseil. Un membre est désigné à la présidence de la Commission et est également chef de la direction de la Commission et doit se consacrer à plein temps aux travaux de la Commission91. Le lieutenant-gouverneur en conseil peut également désigner un ou deux membres à la vice-présidence de la Commission.

    Tous les cinq ans, la Commission et le ministre des Finances sont tenus de conclure un protocole d'entente qui énonce ce qui suit :

    1. les responsabilités et rôles respectifs du ministre et du président de la Commission;

    2. les rapports qui existent entre la Commission et le ministre en ce qui concerne l'obligation de rendre compte;

    3. la responsabilité qu'a la Commission de fournir au ministre ses plans d'activités, ses budgets de fonctionnement ainsi que ses projets de modification importante de son fonctionnement ou de ses activités;

    4. toutes les autres questions devant être abordées de l'avis du ministre.

    La forme définitive du protocole d'entente doit être publiée dans le bulletin de la Commission. Le premier protocole d'entente devait être conclu en 1999. Jusqu'à ce jour, aucun protocole d'entente n'a été conclu entre le ministre et la Commission92.

  2. PERSONNEL

    La Commission est autorisée à employer les personnes qu'elle estime nécessaires à l'exercice efficace des pouvoirs et fonctions que lui attribue la présente loi ou une autre loi93. Le personnel comprend des avocats, des comptables, des économistes, des enquêteurs, des gestionnaires et un personnel de soutien. La Commission établit en outre occasionnellement des comités consultatifs d'intervenants pour obtenir des conseils au sujet de questions d'importance réciproque.

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4.2 Questions concernant la régie

  1. STRUCTURE D'AUTORITÉ

    La Commission s'acquitte de bon nombre de ses responsabilités par l'entremise de comités : le Comité de la rémunération, le Comité des finances et de la vérification et le Comité de la gestion interne et des nominations94. Le mandat de chaque comité et de ses membres est décrit sur le site Internet de la Commission à l'adresse www.osc.gov.on.ca. Les membres des comités sont des commissaires non dirigeants, mais le président de la Commission est un membre d'office sans voix délibérative du Comité de la gestion interne et des nominations.

  2. SURVEILLANCE ET REDDITION DE COMPTES

    Pour s'assurer que sa structure d'autorité est appropriée et fonctionne correctement, une personne morale peut procéder entre autres à l'examen de ses structures et de ses activités. Avant que la Commission devienne une société d'État, ses contrôles internes étaient établis et surveillés par le gouvernement provincial. Lorsqu'elle est devenue un organisme de la Couronne, elle a amorcé le processus en vue d'établir ses propres contrôles internes. Dans le cadre de ce processus, le Comité de vérification a chargé un des grands cabinets d'experts-comptables du Canada de définir et d'évaluer les principaux risques qui pourraient influer sur le rendement de la Commission et d'élaborer un plan de vérification interne qui aiderait la Commission à atténuer ces risques. Le Comité de vérification a reçu des recommandations à cet égard en octobre 2002. Après avoir examiné lesdites recommandations, le Comité de vérification a demandé au cabinet d'experts-comptables de poursuivre son travail en réalisant la vérification interne envisagée dans ce rapport. Ce projet triennal de vérification interne en est actuellement à sa première année.

    Dans son récent rapport95 le Fraser Institute note qu'aux États-Unis, la surveillance de la SEC est exercée principalement par les deux chambres du Congrès. La Chambre des représentants et le Sénat ont chacun mis sur pied un comité dont le mandat comprend la surveillance de la SEC. En outre, ces comités s'appuient fortement sur le General Accounting Office (GAO), un organisme gouvernemental indépendant qui étudie les programmes et les dépenses du gouvernement, pour surveiller et étudier certains aspects des activités de la SEC. En 2001, le GAO a publié neuf rapports sur des aspects particuliers des activités de la SEC96.

    Nous croyons que le ministre et la Commission devraient examiner s'il serait dans l'intérêt de la Commission et de ses intervenants d'examiner ou d'étudier certains aspects des activités de la Commission comme l'a fait le GAO à l'endroit de la SEC aux États-Unis.

Recommandation :

Nous recommandons que le ministre et la Commission déterminent s'il y a lieu d'entreprendre des études portant sur certains aspects des activités de la Commission comme l'a fait le General Accounting Office (GAO) en ce qui concerne la Commission des valeurs mobilières des États-Unis (SEC).


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4.3 Transparence

La Loi, au paragraphe 2.1, énonce les principes que la Commission doit prendre en considération et appliquer dans l'exécution de son mandat, y compris la nécessité d'appliquer et d'exécuter la loi ... de façon opportune, ouverte et efficiente. La régie de la Commission devrait servir d'exemple à ceux qui sont soumis à sa réglementation et à sa surveillance :

la qualité de la régie d'un organisme de réglementation contribue à la compétitivité des marchés financiers d'un territoire de compétence. Cela permet d'assurer aux participants au marché que les pouvoirs réglementaires seront utilisés de manière raisonnable et que les ressources réglementaires seront utilisées efficacement97[traduction].

Un aspect fondamental de la reddition de comptes de la Commission est sa relation avec le ministre. Nous encourageons fortement le ministre et la Commission à conclure le protocole d'entente et à le publier dans le bulletin de la Commission.

L'objectif de transparence relatif à la structure et aux activités de la Commission est mieux atteint par les processus de présentation de l'information de la Commission. L'article 143.9 de la Loi exige que, dans les 90 jours qui suivent la fin de son exercice, la Commission remette au ministre et publie dans son bulletin une déclaration énonçant les priorités proposées par celle-ci pour l'application de la Loi, des règlements et des règles, ainsi qu'un résumé des raisons de les adopter. Cette déclaration des priorités doit également décrire en termes généraux les dépenses que la Commission envisage d'engager pendant l'exercice suivant dans chaque catégorie qui représentera plus de 10 pour cent des dépenses totales de cet exercice. Au moins 60 jours avant la date de publication de la déclaration, la Commission doit publier dans son bulletin un avis invitant les personnes et les compagnies intéressées à présenter des observations écrites sur les questions qui devraient être considérées comme des priorités. La version définitive de la déclaration des priorités est publiée dans le bulletin de la Commission et est affichée sur son site Web. La Commission examine également chaque année ses résultats par rapport à ses objectifs soit dans son rapport annuel, qui est également publié et envoyé à certains participants au marché, soit dans sa déclaration des priorités.

Nous sommes encouragés par les mesures et les initiatives récentes que la Commission a prises pour accroître la transparence relativement à sa structure d'autorité et à sa reddition de comptes. Le site Internet de la Commission comprend maintenant une section intitulée " Régie et reddition de comptes ". La section discute de la structure de la Commission et décrit ses comités, leurs mandats et leurs membres. Nous soulignons également, et nous appuyons fortement, l'engagement de la Commission à continuer d'améliorer l'information qu'elle présente sur son site Internet à cet égard.

4.4 Les différents rôles de la Commission

La Commission est un organisme administratif multifonctionnel jouant simultanément différents rôles qui se chevauchent. Par exemple, la Commission élabore des politiques, mène des enquêtes et siège en tant que tribunal administratif.

Nous nous sommes demandé s'il y avait lieu de modifier la structure de la Commission, qui lui permet d'élaborer des politiques, de mener des enquêtes et de rendre des décisions sur les questions qui lui sont soumises. Nous avons examiné la structure d'autres tribunaux administratifs au Canada et des autorités de réglementation des valeurs mobilières au Canada, aux États-Unis, au Royaume-Uni et en Australie98. Nous avons également étudié la jurisprudence au Canada en ce qui concerne les fonctions des tribunaux administratifs99.

La structure de la Commission, qui combine les fonctions réglementaires et judiciaires en un seul organisme administratif, n'est ni propre à la Commission ni contraire à la doctrine de la common law relative à la crainte raisonnable de partialité. La Cour suprême du Canada a examiné à plusieurs reprises des organismes administratifs multifonctionnels semblables à la Commission et a décidé chaque fois que si les multiples fonctions sont autorisées par la loi (comme c'est le cas pour la Commission), le tribunal administratif ne peut être attaqué si l'on invoque le motif de la crainte raisonnable de partialité seulement parce que sa structure, bien qu'autorisée par la loi, l'autorise expressément et l'oblige à exercer des fonctions qui se chevauchent.

La question, dans ce cas, n'est pas de déterminer si la structure actuelle est acceptable, mais si elle soulève des perceptions de conflits ou d'abus potentiels100 . Cette question est complexe. Un tribunal intégré dont les fonctions se chevauchent et un modèle à deux volets selon lequel les fonctions d'enquête et les fonctions judiciaires sont exercées par deux entités distinctes présentent tous deux des avantages et des inconvénients. Nous ne formulons pas à ce stade de recommandation sur cette question, mais nous soulignons que, étant donné que la structure d'un organisme multifonctionnel peut engendrer des perceptions de conflits ou d'abus potentiels, la structure actuelle de la Commission mérite un examen approfondi sur une base prioritaire.

Recommandation :

Nous recommandons que la Commission et le ministre procèdent en priorité à un examen approfondi de la structure actuelle de la Commission en tant qu'organisme multifonctionnel.


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CHAPITRE 5 - LES OBJECTIFS DE LA LOI

5.1 Objets de la Loi

La Loi énonce deux objets (objets législatifs) :

1.1 Les objets de la présente loi sont les suivants :

  • protéger les investisseurs contre les pratiques déloyales, irrégulières ou frauduleuses;

  • favoriser des marchés financiers justes et efficaces et la confiance en ceux-ci.

Nous avons étudié les objets énoncés dans la Loi afin de déterminer s'ils demeuraient pertinents. Au cours de notre examen, nous avons étudié les dispositions comparables (le cas échéant) de lois sur les valeurs mobilières en vigueur aux États-Unis, au Royaume-Uni et en Australie101. Nous croyons que l'article 1.1 confère à la Commission un mandat pertinent qui correspond en grande partie à celui d'autres organismes étrangers de réglementation des valeurs mobilières.

5.2 Principes à prendre en considération

La Loi enjoint à la Commission de prendre en considération les six principes fondamentaux suivants dans la réalisation des objets législatifs (disposition énonciatrice de principes) :

2.1 Dans la réalisation des objets de la présente loi, la Commission tient compte des principes fondamentaux suivants :

  1. Il peut être nécessaire de peser l'importance accordée à chacun des objets de la présente loi dans des cas particuliers.

  2. Les principaux moyens de réaliser les objets de la présente loi sont les suivants :

    1. des exigences pour veiller à ce que les renseignements soient divulgués en temps utile et avec exactitude et efficience;

    2. des restrictions à l'égard des pratiques et procédures frauduleuses et déloyales du marché;

    3. des exigences permettant de veiller à ce que soient maintenues des normes d'aptitude et de conduite professionnelles élevées afin de faire en sorte que les participants au marché se comportent de façon honnête et responsable.

  3. Une réglementation judicieuse et efficace du domaine des valeurs mobilières exige de la Commission qu'elle applique la présente loi de façon opportune, ouverte et efficiente.

  4. Sous réserve d'un système de surveillance adéquat, la Commission devrait faire appel à la capacité des organismes d'autoréglementation reconnus en matière d'application de la loi et à leurs compétences en matière de réglementation.

  5. L'harmonisation et la coordination saines et responsables des régimes de réglementation des valeurs mobilières favorisent l'intégration des marchés financiers.

  6. Les restrictions imposées aux activités commerciales et aux investissements des participants au marché, notamment les frais d'entreprise et les frais réglementaires, devraient être fonction des objectifs visés en matière de réglementation"102.

Nous avons cerné les points ci-dessous, qui sont énoncés dans des règlements sur les valeurs mobilières d'autres gouvernements et dont nous discutons ci-après :

  • Favoriser la participation éclairée des investisseurs au marché.

  • Maintenir la position concurrentielle de l'Ontario eu égard au caractère international des marchés financiers.

  • Favoriser l'innovation en ce qui a trait aux activités réglementées.

  • Faciliter la concurrence entre les participants au marché qui sont assujettis à la réglementation.
  1. FAVORISER LA PARTICIPATION ÉCLAIRÉE DES INVESTISSEURS AU MARCHÉ.

    Au Canada, de plus en plus de particuliers investissent dans les marchés financiers103. Comme ils ont accès en direct à des outils de recherche, des conseils et des opérations boursières, les particuliers s'occupent de façon plus directe de la gestion de leurs propres placements. Dans ce contexte, il devient urgent d'éduquer les investisseurs. Un choix déconcertant de placements s'offre aux investisseurs particuliers. Pour investir judicieusement, ils doivent comprendre les rudiments de l'investissement et de l'épargne, savoir comment évaluer la qualité d'un placement ou d'un courtier et aussi comment se protéger contre d'éventuelles fraudes. Nous recommandons par conséquent, comme il est indiqué ci dessous, que la Loi soit modifiée de manière à intégrer dans la disposition énonciatrice le principe selon lequel la réglementation efficace et souple des valeurs mobilières devrait favoriser la participation éclairée des investisseurs au marché. Nous soulignons toutefois que la Commission a consacré une attention et des ressources considérables à l'éducation des investisseurs au cours des dernières années104.

  2. LA PLACE DE L'ONTARIO SUR LES MARCHÉS FINANCIERS MONDIAUX

    Dans la première partie du présent rapport, nous avons parlé de l'importance de la compétitivité des marchés financiers canadiens à l'échelle mondiale. Grâce à la mondialisation des services financiers, conjuguée aux progrès dans le domaine des technologies de l'information, les investisseurs ne sont plus limités sur le plan géographique. Les opérations financières transfrontalières exécutées jour et nuit sont déjà monnaie courante. Si nos marchés sont sains et dynamiques, les investisseurs choisiront le Canada. Par contre, si nos marchés ne sont pas à la hauteur des normes internationales, les investisseurs éviteront le Canada et iront chercher des placements de qualité ailleurs. Nous recommandons par conséquent, comme il est indiqué ci-dessous, que la Loi soit modifiée de manière à intégrer dans la disposition énonciatrice le principe selon lequel il est souhaitable de maintenir la position concurrentielle de l'Ontario étant donné le caractère international des marchés financiers.

  3. PROMOUVOIR L'INNOVATION

    Au cours des dernières années, nous avons assisté à la mise au point de nouvelles technologies, ainsi qu'à l'apparition de nouveaux produits financiers, de nouveaux participants au marché et de nouvelles méthodes d'échange commercial. On devrait encourager ces innovations dans le domaine financier. Elles permettent de réduire les coûts et aident les investisseurs à mieux gérer leur argent. Les organismes de réglementation devraient collaborer avec l'industrie des valeurs mobilières afin de favoriser l'innovation. On devrait tout particulièrement encourager les participants à discuter de nouvelles idées de produits et de développement de nouveaux marchés avec les responsables de la réglementation dès les premières étapes du processus afin que les risques et les répercussions des règlements soient bien compris et correctement gérés. Dans le même ordre d'idées, les autorités de réglementation devraient éviter de créer des obstacles déraisonnables à l'entrée de nouveaux produits sur le marché ou d'imposer des restrictions trop sévères aux participants au marché qui lancent de nouveaux produits. Nous recommandons par conséquent, comme il est indiqué ci-dessous, que la Loi soit modifiée de manière à intégrer dans la disposition énonciatrice le principe selon lequel l'innovation dans les marchés financiers de l'Ontario devrait être favorisée.

  4. CONCURRENCE ENTRE LES PARTICIPANTS AU MARCHÉ

    La concurrence entre les participants au marché constitue le principal moteur de l'innovation et, en règle générale, elle sert les intérêts des consommateurs. La Commission devrait essayer de veiller à ce que ses règles et ses politiques n'entravent pas la concurrence ni ne la rendent déloyale. Il importe tout particulièrement de maintenir l'égalité des chances entre tous les participants au marché. Nous recommandons par conséquent, comme il est indiqué ci-dessous, que la Loi soit modifiée de manière à intégrer dans la disposition énonciatrice le principe selon lequel l'administration et l'application des mesures législatives ontariennes sur les valeurs mobilières ne devraient pas entraver inutilement la concurrence entre les personnes exerçant des activités réglementées ni la rendre déloyale.

    Ces recommandations ont été formulées dans le rapport préliminaire. Tous les commentaires que nous avons reçus à ce sujet à la suite de la publication du rapport préliminaire étaient positifs105, même si un observateur craignait que l'ajout de principes pourrait rendre la Loi trop compliquée106. L'observateur se demandait en particulier " comment la Commission devrait établir la priorité des différents principes " [traduction]. Nous ne croyons pas qu'il serait dans notre intérêt de tenter d'établir pour la Commission la priorité des différents principes, puisque l'importance des principes dépendra de chaque situation. Bon nombre des principes se complètent les uns les autres et la Commission devrait tenir compte de tous les principes lorsqu'elle exerce son mandat législatif. Nous reconnaissons que, dans la pratique, il pourrait y avoir des tensions entre les différents principes et qu'il ne sera pas toujours facile d'atteindre un juste équilibre entre ceux-ci. Nous croyons toutefois qu'on devrait laisser à la Commission le soin d'orchestrer le jeu des différents principes et d'en établir la priorité, s'il y a lieu.

Recommandation :

Nous recommandons que la disposition énonciatrice de principes de la Loi soit modifiée de manière à enjoindre à la Commission de prendre en considération les principes supplémentaires suivants dans la réalisation des objets de la Loi :
  • Une réglementation efficace et souple des valeurs mobilières devrait favoriser la participation éclairée des investisseurs aux marchés financiers.

  • Étant donné le caractère international des marchés financiers, il est souhaitable de maintenir la position concurrentielle de ceux de l'Ontario.

  • L'innovation devrait être favorisée sur les marchés financiers ontariens.

  • L'administration et l'application des mesures législatives ontariennes sur les valeurs mobilières ne devraient pas entraver inutilement la concurrence entre les personnes exerçant des activités réglementées ni la rendre déloyale.


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CHAPITRE 6 - LA STRUCTURE DE LA LOI

6.1 La Loi devrait-elle être refondue?

Depuis son entrée en vigueur en 1945, la Loi est devenue un labyrinthe de mesures législatives, de règles, de règlements et de politiques interprétatives. La Loi elle-même fait moins de 150 pages. Cependant, ses dispositions s'accompagnent de plus de 2 000 pages supplémentaires de règles (y compris des normes de portée nationale), de règlements, d'instructions générales, d'avis, de communiqués et de notes explicatives qui limitent les dispositions de la Loi dans certains cas et les complètent dans d'autres. Il en résulte un régime réglementaire fragmenté, accessible uniquement aux experts extrêmement spécialisés.

Le Comité s'est demandé si l'Ontario devrait abroger la Loi actuelle et en créer une autre, cette fois en rationalisant davantage la réglementation des valeurs mobilières. Pour ce faire, on pourrait, par exemple, consacrer dans la Loi les principes et les normes de vaste portée relatifs à la conduite des marchés (de même que le pouvoir d'application) et énoncer les exigences détaillées dans des règles soumises à l'approbation ministérielle. Un exercice de cette nature ne s'avérerait sensé que s'il pouvait s'effectuer dans le cadre d'une initiative nationale. Nous craignons qu'une restructuration de la Loi qui serait limitée à l'Ontario exacerbe les différences législatives qui existent déjà dans l'ensemble du pays 107.

L'établissement de règles a conféré une souplesse accrue à notre régime de réglementation. En Ontario, les mesures législatives sur les valeurs mobilières sont devenues plus faciles à élaborer, à adopter et à modifier. En conséquence, nous recommandons que les futures initiatives législatives privilégient la consécration de principes fondamentaux dans la Loi et l'inclusion d'exigences détaillées dans des règles. Bien que nous formulions des recommandations visant à rationaliser davantage le processus d'établissement des règles, la capacité de la Commission d'établir ces dernières, si elle est conjuguée à une simplification de la Loi, nous fera faire un pas considérable vers une réglementation plus facile à gérer, tout particulièrement si le projet d'uniformisation de la Loi proposé par les Autorités canadiennes en valeurs mobilières (ACVM) atteint ses objectifs. Nous appuyons les efforts des participants à ce projet et nous croyons qu'il est important qu'ils prennent en considération les recommandations du présent Comité lorsqu'ils rédigeront des mesures législatives uniformes.

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6.2 Enchâssement de concepts fondamentaux

Les concepts fondamentaux de la réglementation des valeurs mobilières devraient être enchâssés dans la Loi. Certains le sont déjà, mais d'autres sont enfouis dans les règlements. Par exemple, la Loi elle-même stipule qu'une personne doit être inscrite pour effectuer une opération sur une valeur mobilière ou agir à titre de conseiller, qu'il faut préparer un prospectus afin d'offrir des valeurs mobilières au public, que les actionnaires minoritaires ne peuvent être exclus d'une offre d'achat visant la mainmise et que les initiés ne peuvent utiliser des renseignements secrets importants à leur propre avantage. Cependant, le concept selon lequel les courtiers et les conseillers doivent traiter avec équité, honnêteté et en toute bonne foi avec leurs clients n'est pas énoncé dans la Loi, bien qu'il doive incontestablement être considéré comme une pierre angulaire de la réglementation des valeurs mobilières en Ontario. Ce principe se trouve dans un règlement108. Le Comité croit que des principes aussi fondamentaux que celui-là devraient être consacrés dans la Loi. En outre, les exigences détaillées qui découlent des concepts fondamentaux de la Loi ne devraient plus relever de la Loi mais plutôt des règles. Par exemple, la Loi pourrait stipuler que toutes les dispenses relatives aux prospectus sont prévues dans une règle. Ainsi, la Loi demeurerait un document législatif plus facile à gérer et la Commission pourrait plus facilement modifier les exigences détaillées en fonction de l'évolution du marché.

6.3 Modifications d'ordre administratif

La Loi est truffée de dispositions périmées qui ont été remplacées par des règles. Prenons par exemple la dispense de prospectus qui peut être accordée pour les opérations qu'effectue un émetteur avec ses employés et qui porte sur les valeurs mobilières qu'il a lui-même émises. La Loi prévoit une telle dispense109. Toutefois, il existe également une règle110 qui élimine cette dispense et la remplace par une dispense différente assortie d'autres conditions. Pourtant, en lisant la Loi, on pourrait ne pas connaître l'existence de la règle qui modifie fondamentalement la dispense prévue par la Loi et les circonstances dans lesquelles elle s'applique. Dans ce genre de situation, la Loi devrait être modifiée de manière à tenir compte d'une règle qui la modifie ou la complète. Ces modifications d'ordre administratif devraient être incluses périodiquement dans le programme législatif du ministre.

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6.4 Langage clair

Le Comité croit que les mesures législatives ontariennes sur les valeurs mobilières devraient être rédigées dans un style clair et facile à comprendre. Dans le cadre du projet de reformulation, les normes proposées doivent être accompagnées d'avis explicatifs et de politiques complémentaires. Ces avis et politiques complémentaires fournissent des renseignements accessibles à la fois sur les modifications apportées au régime réglementaire et sur les nouvelles initiatives de réglementation. Nous savons que les ACVM ont amorcé une initiative de rédaction en langage clair et nous encourageons les efforts déployés en ce sens.

Recommandations :
  1. Nous recommandons que la Loi soit modifiée dans la mesure nécessaire afin qu'elle renferme les principes fondamentaux qui concernent les dispositions législatives sur les valeurs mobilières.

  2. Nous recommandons que la Commission, de même que le gouvernement de l'Ontario, cherche à rationaliser la Loi en intégrant les exigences détaillées aux règlements. En outre, nous sommes d'avis que la Loi devrait correspondre avec précision au droit actuel. Cela pourrait entraîner l'élimination de certaines dispenses figurant dans la Loi lorsque les dispositions qui les prévoient ont été remplacées par une règle.


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CHAPITRE 7 - L'ÉTABLISSEMENT DE RÈGLES

La Commission a reçu le pouvoir d'établir des règles à la suite des modifications apportées à la Loi en 1994. Le Comité a examiné le processus d'établissement de règles de la Commission et en a conclu que tout compte fait, bien qu'il soit efficace, quelques améliorations devraient être apportées au processus.

7.1 Contexte

Avant 1994, la Commission émettait périodiquement des Instructions générales. Sans recevoir l'approbation de l'Assemblée législative ou du ministère, ces instructions étaient néanmoins traitées comme si elles avaient une portée juridique, tant par la Commission que par les participants aux marchés financiers. Cependant, en 1993, lorsqu'il a rendu sa décision dans l'affaire Ainsley, le tribunal siégeant a déclaré que l'une des instructions générales de la Commission n'était pas valide parce que la Commission avait outrepassé sa compétence en vertu de sa loi habilitante en l'établissant111[traduction].

La validité des instructions générales étant mise en doute à la suite de cette décision, il fallait trouver un moyen de rendre ces documents légitimes sur le plan juridique. En octobre 1993, le ministère et la Commission ont mis sur pied le Comité Daniels. Celui-ci a recommandé que l'on octroie à la Commission le pouvoir d'établir des règles sous réserve de l'adoption de mesures appropriées de contrôle de la responsabilité et de la transparence112. Le gouvernement de l'Ontario a accepté cette recommandation et conféré à la Commission le pouvoir d'établir des règles dans le cadre des modifications apportées à la Loi en 1994.

À la suite de la décision rendue dans l'affaire Ainsley et des modifications de 1994, la Commission a entrepris d'examiner toutes ses instructions générales, ses avis et ses décisions générales, dans le but de les reformuler sous forme de règles, de politiques ou d'avis au personnel, ou de les éliminer. Ce projet est connu sous le nom de projet de reformulation113. La Commission a également lancé un certain nombre d'initiatives d'établissement de règles et de politiques afin de tenir compte de l'évolution du marché. Puisqu'un grand nombre des documents de réglementation qui ont fait l'objet d'un examen dans le cadre du projet de reformulation étaient des normes nationales, les autorités de réglementation des valeurs mobilières d'autres gouvernements ont par conséquent participé au processus. La nécessité d'assurer la coordination entre les nombreux organismes de réglementation provinciaux et territoriaux a rendu ce processus plus complexe et exigeant en matière de ressources. Dans certains cas, la démarche intergouvernementale nécessaire à l'établissement de règles a nui à l'adoption expéditive et en temps opportun de politiques et de règlements.

Le projet de reformulation est presque terminé. Ce fut une entreprise de grande envergure, non seulement pour les membres de la Commission et d'autres membres des ACVM, mais également pour les participants au marché et leurs conseillers qui ont manouvré dans un milieu réglementaire en pleine mutation et à qui on a demandé des observations sur une foule de documents reformulés et de nouveaux documents. Nous espérons que le parachèvement de ce projet calmera certaines des inquiétudes exprimées par les participants au marché dans leurs commentaires sur la quantité de nouveaux règlements et de nouvelles politiques.

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7.2 Portée du pouvoir d'établissement de règles

Les questions à l'égard desquelles la Commission jouit du pouvoir d'établissement de règles sont énoncées précisément dans la Loi114. L'octroi de ces champs de compétence avait pour but de conférer à la Commission suffisamment d'autorité pour établir des règles portant sur les questions qui faisaient autrefois l'objet de moyens d'intervention, ainsi que sur les questions de réglementation des valeurs mobilières qui pourraient surgir dans un avenir prévisible. Il n'existe cependant pas de disposition omnibus qui permettrait à la Commission d'établir des règles relatives à des questions qui entrent dans son mandat législatif mais qui n'étaient pas précisément visées par l'octroi de ses pouvoirs de réglementation.

Faute d'une disposition omnibus, la Commission doit chercher à faire modifier ses champs de compétence si elle désire adopter une règle qui s'inscrit dans son mandat législatif mais qui n'est pas particulièrement visée par les pouvoirs d'établissement de règles énoncés précisément dans la Loi. C'est ce qui s'est produit au cours du projet de reformulation, lorsqu'il est apparu que la Commission ne disposait pas d'un pouvoir législatif suffisant pour convertir certaines instructions générales en règles. Ces problèmes d'insuffisance de pouvoir se sont posés dans le cas de certaines règles sur la divulgation par prospectus (notamment les règles régissant le prospectus des fonds communs et le prospectus général) et des règles de procédure sur les placements exigeant un prospectus (notamment le régime de prospectus simplifié et le régime de prospectus préalable)115.

Les commissions des valeurs mobilières de l'Alberta et de la Colombie-Britannique et la commission des valeurs mobilière des États-Unis (SEC) ont toutes une disposition omnibus dans leurs pouvoirs de réglementation. La commission des valeurs mobilières de l'Alberta est autorisée à établir des règles régissant toute autre question relative à l'application de la Loi ou au déroulement des affaires de la Commission [traduction]. La Commission des valeurs mobilières de la Colombie-Britannique peut, quant à elle, établir des règles visant à réglementer les opérations sur valeurs mobilières ou les contrats de change, ou encore les secteurs des valeurs mobilières ou des contrats de change [traduction]. La SEC est autorisée, en vertu de six lois différentes, à adopter toutes les règles et tous les règlements nécessaires ou pertinents aux fins de l'exercice de ses fonctions légales. La raison expliquant l'octroi de pouvoirs si larges était la nécessité absolue de protéger les investisseurs contre les fraudes ou les tromperies rendues possibles par des conditions en constante mutation116 [traduction].

Nous comprenons que les personnes chargées de commenter les travaux du Comité Daniels se soient opposées à l'inclusion d'une disposition omnibus dans les pouvoirs d'établissement de règles, car elles voulaient que le pouvoir de fonctionnaires non élus de promulguer des lois ayant force obligatoire soit limité de manière précise. Malgré ces observations, le Comité Daniels a recommandé, dans son rapport définitif, que la Commission obtienne le pouvoir d'établir des règles relatives à toute autre question relevant de la Loi ou nécessaires à la mise en ouvre de l'une ou l'autre de ses dispositions117[traduction]. Le gouvernement de l'Ontario n'a pas accepté cette recommandation.

Dans notre rapport préliminaire, nous recommandions l'ajout d'une disposition omnibus dans les pouvoirs d'établissement de règles prévus par la Loi. Certains observateurs qui ont commenté le rapport préliminaire craignaient qu'une disposition omnibus confère à la Commission des pouvoirs pratiquement illimités118. Nous croyons qu'il faut atteindre un équilibre entre les préoccupations légitimes concernant l'autorité législative et la souplesse nécessaire dans la réglementation. Les modifications législatives apportées petit à petit aux champs de compétence dans le but de les élargir ralentissent inutilement le processus d'établissement de règles. Nous constatons que toute règle proposée doit être utile à la réalisation des objets de la Loi et est soumise à une période d'avis public et de commentaire ainsi qu'à l'examen et à l'approbation ministériels. Ces dispositions constitueraient des mesures de contrôle efficaces qui permettraient de s'assurer que la Commission agit dans les limites de ses pouvoirs. De futurs examens quinquennaux donneraient également la possibilité de vérifier si la Commission a exercé ses pouvoirs de manière appropriée.

Dans le rapport préliminaire, nous recommandions d'octroyer à la Commission le pouvoir d'établir des règles relatives à toute question qui, à son avis, est utile à la réalisation des objets de la Loi. Nous avons supprimé la phrase à son avis afin d'éliminer la subjectivité de la détermination du critère pour permettre de réviser l'utilisation des pouvoirs omnibus d'établissement de règles. Ceci devrait atténuer certaines préoccupations qui ont été exprimées à l'égard de l'octroi à la Commission de ces pouvoirs omnibus d'établissement de règles.

Nous comprenons en outre que certains territoires de compétence des ACVM qui disposent de pouvoirs omnibus d'établissement de règles n'utilisent pas dans la pratique ces pouvoirs pour proposer des règles. Cette pratique semble être fondée sur la croyance selon laquelle un pouvoir général d'établissement de règles n'est pas efficace s'il est jumelé à l'octroi d'une liste de champs de compétence particuliers. Nous ne connaissons pas le fondement de cette croyance et nous n'avons pas trouvé d'argument en faveur de cette position dans les principes d'interprétation de la loi et dans le droit administratif. Nous suggérons néanmoins que si notre recommandation est adoptée par le gouvernement de l'Ontario, une attention particulière soit accordée à cette question à l'étape de la rédaction législative afin de s'assurer que la Commission sera en mesure d'utiliser efficacement les pouvoirs omnibus d'établissement de règles proposés.

Recommandation :

Nous recommandons que la Loi soit modifiée afin d'octroyer à la Commission des pouvoirs " omnibus " d'établissement de règles essentiellement identiques à ceux conférés au lieutenant-gouverneur en conseil en vertu de l'alinéa 143(2)b) de la Loi. La Commission devrait jouir du pouvoir d'établir des règles relatives à toute question qui est utile à la réalisation des objets de la Loi.


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7.3 Nécessité de rationaliser le processus d'établissement de règles

L'établissement de règles confère souplesse et adaptativité à l'adoption de politiques et à la réglementation. En règle générale, les commentaires reçus par le Comité appuient les pouvoirs de la Commission et considèrent l'établissement de règles comme un outil réglementaire efficace119. Cependant, les préoccupations exprimées visent le délai nécessaire pour établir une règle120. Il faut généralement un minimum de 18 mois pour établir une règle de portée nationale ou multilatérale. Le marché évolue beaucoup plus rapidement. L'Ontario doit adopter un processus d'établissement de règles plus dynamique, tout en conservant les mesures appropriées de contrôle de la responsabilité et de la transparence.

  1. DURÉE DE LA PÉRIODE DE CUEILLETTE DES COMMENTAIRES ET D'APPROBATION MINISTÉRIELLE

    Dans notre rapport préliminaire, le Comité a étudié les améliorations qui pourraient être apportées au processus d'établissement de règles en vue de le rationaliser. Nous avons noté que l'Alberta et la Colombie-Britannique ont toutes deux un processus d'établissement de règles semblable à celui de l'Ontario, abstraction faite de plusieurs différences importantes, notamment la durée de la période accordée pour recueillir les avis et le procédé d'obtention de l'approbation ministérielle121. Nous nous sommes donc demandé si le fait de rendre le processus d'établissement de règles prévu par la Loi conforme à celui adopté par l'une ou l'autre de ces provinces nous permettrait d'atteindre notre objectif de rationalisation et faciliterait l'adoption d'une réglementation harmonisée dans l'ensemble du pays sans compromettre le processus de consultation publique ou la prérogative du ministre d'examiner les initiatives de la Commission en matière de réglementation. Dans ce contexte, nous avons formulé deux recommandations, notamment :

    • que la période initiale minimale de soumission des commentaires relatifs aux règles soit raccourcie de 90 à 60 jours et que la période initiale minimale de soumission des commentaires relatifs aux politiques soit raccourcie de 60 à 30 jours;

    • que la période de l'examen ministériel des règles soit raccourcie de 60 à 30 jours.

    La plupart des observateurs qui ont commenté le rapport préliminaire s'opposaient à ces recommandations122. Les observateurs sont convaincus que l'effet net cumulatif de nos recommandations serait de sacrifier une discussion publique complète au nom de l'opportunisme. Les intervenants ont souligné que les coûts associés à la mise en ouvre de la nouvelle réglementation risquent d'être élevés et qu'il est essentiel d'assurer la transparence complète et une discussion franche des différents points de vue dans le processus d'établissement de règles. À cet égard, les observateurs considéraient en général les délais raccourcis proposés comme étant peu réalistes et insuffisants pour obtenir des commentaires adéquats de la part des participants au marché. Nous avons revu nos recommandations préliminaires à la lumière des préoccupations soulevées par les observateurs et nous avons décidé de les exclure de notre rapport final.

    Nous avions recommandé dans le rapport préliminaire de raccourcir la période prévue pour l'examen ministériel des règles. Un observateur a émis des réserves à ce sujet, craignant que le procédé d'examen ministériel puisse être utilisé par les lobbyistes pour défaire ou refaire les règles de la Commission123 . Nous constatons que la recommandation du Comité Daniels d'octroyer à la Commission le pouvoir d'établir des règles était fondée sur un certain nombre de principes fondamentaux, y compris la nécessité de préserver une responsabilité politique appropriée pour le système de réglementation des valeurs mobilières [traduction]. Le Comité Daniels croyait fermement que le gouvernement de l'Ontario pouvait jouer un rôle légitime à l'égard des questions liées aux valeurs mobilières qui avaient des répercussions d'intérêt public plus vastes. Le Comité Daniels était persuadé par ailleurs qu'il était important de disposer d'un mécanisme gouvernemental quelconque pour se protéger contre les actions arbitraires de la Commission. Il a donc recommandé que les règles de la Commission soient soumises à une forme quelconque d'examen gouvernemental124. En formulant cette recommandation, le Comité Daniels a déconseillé la désapprobation fréquente des règles de la Commission par le gouvernement puisque cela aurait pour effet d'atténuer l'engagement des intervenants à participer activement au processus d'avis et de commentaires de la Commission [traduction], que le Comité Daniels considérait comme la principale tribune pour les délibérations et les débats publics concernant l'établissement des règles relatives aux valeurs mobilières125.

    Nous appuyons le procédé d'examen ministériel actuel et nous partageons les opinions exprimées par le Comité Daniels. La période d'examen ministériel procure légitimement aux intervenants une occasion d'exercer des pressions sur le ministre s'ils croient qu'une règle proposée est entachée ou que les commentaires qu'ils ont exprimés durant la période de commentaires n'ont pas été adéquatement pris en considération. Cependant, il est extrêmement important d'assurer la transparence autour des questions qui sont soulevées directement auprès du ministre durant la période d'examen ministériel afin de ne pas amoindrir l'intégrité et la transparence du processus d'avis public et de commentaires. En particulier, le ministre devrait indiquer les noms des commentateurs qui ont exprimé des préoccupations au sujet d'un projet de règle particulier ainsi que la nature de ces préoccupations. Ceci, à son tour, permettra à la Commission de respecter son obligation légale de rendre public le fait qu'une règle a été rejetée ou renvoyée par le ministre et d'en fournir les motifs.

    Recommandation :

    Nous recommandons que le ministre indique les noms des intervenants qui ont fait part de leurs préoccupations à l'égard d'un projet de règle particulier durant la période d'examen ministériel ainsi que la nature de ces préoccupations. Ceci, à son tour, permettra à la Commission de respecter son obligation légale de rendre public le fait qu'une règle a été rejetée ou renvoyée par le ministre et d'en fournir les motifs.


  2. RÉÉDITION EN VUE D'OBTENIR DES COMMENTAIRES

    En examinant les améliorations à apporter pour rationaliser le processus d'établissement de règles, le Comité s'est également penché sur l'exigence actuelle de publier de nouveau un projet de règle ou de politique afin d'inviter les intervenants à émettre des commentaires.

    En vertu de la Loi, la Commission est tenue de publier de nouveau un projet de règle ou de politique afin de solliciter des commentaires si elle se propose d'apporter des changements importants à la règle ou à la politique. Il s'agit d'un critère objectif. En Alberta et en Colombie-Britannique, la Commission doit publier de nouveau le document si elle propose d'apporter à un projet de règle une modification qu'elle considère importante. Concrètement, la décision revient à un tribunal spécialisé en Colombie-Britannique et en Alberta. Aux États-Unis, une période ultérieure de cueillette de commentaires n'est pas nécessaire, pourvu que la règle définitive soit une conséquence logique du processus de réglementation à la lumière du projet original et de l'appel de commentaires [traduction]. Le critère utilisé aux États-Unis aide la SEC à déterminer dans quelles circonstances il est justifié de rééditer les documents.

    Nous avons trouvé de nombreux exemples de règles et de politiques de la Commission qui ont été republiées trois ou quatre fois en vue de recueillir des commentairessup>126. Dans pareil cas, il n'est pas rare que le processus d'établissement de règles s'étale sur trois ou quatre ans. Nous ne savons pas avec certitude si les avantages de la publication multiple l'emportent toujours sur les inconvénients des retards consécutifs dans le processus d'établissement de règles. Par conséquent, dans notre rapport préliminaire, nous avons proposé d'adopter une autre solution fondée sur des éléments empruntés aux critères de réédition des États-Unis, de l'Alberta et de la Colombie-Britannique et à laquelle seraient intégrées des lignes directrices supplémentaires. Nous avons recommandé notamment que la Loi soit modifiée afin d'exiger que la Commission publie un nouveau projet de règle aux fins de commentaires seulement si la Commission propose des changements qu'elle juge importants en raison de ce qui suit :

    1. la nature des changements proposés à la règle dans son ensemble;

    2. elle désire savoir si la règle finale est la conclusion logique du processus d'élaboration des règles lorsqu'on l'étudie en tenant compte de la règle proposée à l'origine et de la demande de commentaires.

    Nous avons recommandé en outre l'adoption d'un critère semblable pour la réédition de projets de politiques. En formulant cette recommandation, nous avons noté que le processus d'examen ministériel pourrait représenter un mécanisme de contrôle efficace pour s'assurer que la Commission publie de nouveau un projet de règle aux fins de commentaires dans les cas appropriés. En particulier, le ministre détient le pouvoir de renvoyer une règle à la Commission pour un nouvel examen et, dans ce contexte, il pourrait demander qu'elle soit publiée de nouveau afin d'obtenir des avis.

    Nous avons reçu plusieurs lettres d'observations concernant cette recommandation. La plupart des observateurs s'opposaient à l'élément subjectif du critère proposé et craignaient que notre proposition ait pour effet que des changements importants ne soient pas publiés de nouveau aux fins de commentaires127. Cependant, de nombreux observateurs appuyaient l'idée d'établir des lignes directrices pour indiquer à la Commission dans quelles circonstances une nouvelle publication est justifiée128. À la suite des commentaires que nous avons reçus, nous avons éliminé l'élément subjectif de notre recommandation et nous continuons à recommander l'ajout de lignes directrices à la Loi afin d'indiquer dans quelles circonstances la nouvelle publication d'une règle ou d'une politique aux fins de commentaires est justifiée.

    Enfin, pour aider les participants au marché dans leur examen des changements apportés aux règles et aux politiques, nous recommandons également que la Commission publie des versions marquées de ses règles et politiques lorsqu'elle i) apporte des changements aux règles et aux politiques existantes et ii) lorsqu'elle publie de nouveau un projet de règle ou de politique aux fins de commentaires.

    Recommandations :
    1. Nous recommandons que la Loi soit modifiée afin d'exiger que la Commission publie de nouveau une règle proposée aux fins de commentaires si la Commission propose des changements qu'elle juge importants en raison de ce qui suit :
      1. la nature des changements proposés à la règle dans son ensemble;

      2. elle désire savoir si la règle finale est la conclusion logique du processus d'élaboration des règles lorsqu'on l'étudie en tenant compte de la règle proposée à l'origine et de la demande de commentaires.


      Nous recommandons en outre l'adoption d'un critère semblable pour la réédition de projets de politiques.

    2. Nous recommandons que la Commission publie des versions marquées de ses règles et politiques lorsqu'elle i) apporte des changements aux règles et aux politiques existantes et ii) publie de nouveau un projet de règle ou de politique aux fins de commentaires.


  3. PROGRAMME CHARGÉ ET PERFECTIONNISME EXCESSIF

    Nous nous préoccupons du fait que les méthodes internes de la Commission ralentissent le processus d'établissement de règles. Sous ce rapport, nous soulignons le nombre d'initiatives inscrites au programme d'action de la Commission à un moment donné et le temps qu'il lui faut souvent pour les réaliser. Il nous semble que la Commission essaie d'en faire trop. Pendant que s'écoulent les années requises pour établir des règles, les problèmes ou les pratiques non efficientes qu'elles visent à résoudre ou à corriger persistent. Nous nous préoccupons également du fait que le nombre d'initiatives inscrites au programme d'établissement de règles de la Commission n'ait pas encouragé les divers intervenants à participer pleinement au processus de collecte de commentaires sur les projets de règles.

    Nous recommandons que la Commission examine ses méthodes afin de déterminer où se produisent les goulots d'étranglement. Elle devrait ensuite se doter de normes internes qui fixeraient, à l'intention du personnel, des délais acceptables pour étudier les commentaires reçus à l'égard d'un projet de règle ou de politique. Chaque année, le personnel devrait rendre compte à la Commission de son rendement en fonction de ces normes et la Commission devrait publier ces normes internes et rendre compte de ses résultats par rapport à celles-ci129.

    Nous avons reçu un certain nombre de commentaires à l'égard de cette recommandation dans le rapport préliminaire. Tous les observateurs appuyaient fortement cette recommandation. Une lettre d'observations suggérait également que l'efficacité des travaux d'élaboration des politiques de la Commission pourrait aussi être considérablement améliorée si la Commission ne visait pas la perfection dans ses projets de règles. Cet observateur était d'avis qu'il fallait plutôt mettre l'accent sur l'amélioration continue au moyen d'une succession de solutions axées sur les objectifs qui, bien qu'imparfaites, pourraient être rajustées. Cet observateur faisait remarquer notamment :

    Dans leur quête de solutions parfaites, les ACVM ont tendance à retarder la mise en ouvre des changements jusqu'à ce que, dans certains cas, l'événement qui a donné naissance aux changements proposés cesse d'être d'actualité. Une démarche qui chercherait des solutions pratiques, sinon parfaites, améliorerait considérablement le processus des ACVM. Parce que l'élaboration des politiques des ACVM est souvent retardée, on note une tendance à retarder l'élaboration des politiques en accordant une dispense discrétionnaire. ... Pour éviter ceci, il est essentiel d'améliorer l'efficacité du processus d'élaboration des politiques des ACVM130 [traduction].

    Nous partageons l'opinion de cet observateur et nous croyons que pour favoriser la mise en ouvre en temps opportun des changements, la Commission et les ACVM devraient être prêtes à adopter des solutions pratiques, même si elles ne sont pas parfaites.

Recommandation :
  1. Nous recommandons que la Commission limite le nombre de projets qu'elle entreprend et qu'elle concentre ses ressources sur un nombre restreint de questions stratégiques cruciales. Nous recommandons en outre que la Commission rationalise son processus interne d'établissement de règles en adoptant des normes internes régissant l'élaboration de projets de règles et de politiques et en fixant des échéanciers modèles pour étudier les commentaires se rapportant à une règle ou à une politique et y répondre. Nous recommandons que la Commission publie ces normes internes et qu'elle rende compte de ses résultats par rapport à celles-ci.

  2. Afin de favoriser la mise en ouvre en temps opportun des changements apportés aux politiques, nous encourageons la Commission et les ACVM à adopter des solutions pratiques, même si elles ne sont pas parfaites.


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7.4 Analyses coûts-avantages

La Commission est tenue de publier dans le Bulletin un avis relatif à toutes les règles qu'elle se propose d'établir131. Cet avis doit comprendre une description des coûts et avantages prévus du projet de règle132. En conséquence, les versions préliminaire et définitive des règles comportent un article traitant des coûts et des avantages. Par le passé, ces articles, souvent passe-partout, offraient un aperçu général des avantages du projet de règle et de certains des coûts qui y sont liés. Il est courant de trouver l'énoncé suivant à la fin de tels articles : D'après son expérience à ce jour, la Commission croit que les avantages du projet de règle en justifient les coûts133[traduction]. Les avis renferment rarement des données empiriques appuyant ces conclusions. En comparaison, la SEC indique souvent les coûts et les avantages précis associés aux projets de règles134. La SEC encourage les observateurs à fournir des preuves empiriques pour évaluer si la réglementation proposée améliorera l'efficacité des marchés des valeurs mobilières et augmentera la confiance des participants envers les marchés financiers135.

Le Comité croit qu'à titre de pratique générale avant la mise en ouvre d'un règlement, les organismes de réglementation des valeurs mobilières devraient réclamer, commander ou effectuer des études empiriques visant à permettre aux responsables de la réglementation d'évaluer l'efficacité, les coûts et les avantages du règlement proposé. Cette analyse coûts-avantages devrait comprendre, dans la mesure du possible, une description de la documentation de soutien générale et des preuves empiriques sur lesquelles l'analyse repose. Cela donne aux investisseurs et aux participants au marché la possibilité d'évaluer les analyses de la Commission et de les remettre en question au moyen du processus de commentaires ou d'apporter des données empiriques supplémentaires à soumettre à l'examen de la Commission.

Le Comité souligne que la Commission a récemment apporté des améliorations à cet égard. Par exemple, dans une proposition conceptuelle récemment émise par la Commission concernant un nouveau barème des droits, l'avis qui l'accompagnait contenait une analyse très utile des répercussions économiques de la proposition conceptuelle sur les participants au marché136. Nous encourageons la Commission à continuer d'inclure des analyses de cette nature et du type dont nous parlons dans ses futures règles.

Cependant, il sera parfois soit inutile, soit impossible de recueillir et d'évaluer des données empiriques et d'effectuer l'analyse coûts-avantages recommandée. Dans certains cas, même si on peut recueillir certaines données, on ne pourra pas nécessairement s'en servir pour réaliser une analyse statistiquement significative. Dans les cas où la Commission ne procède pas à des analyses coûts-avantages plus détaillées avant de présenter un nouveau règlement, elle devrait expliquer pourquoi cela ne lui était pas possible.

La réglementation qui n'est pas harmonisée avec les lois sur les valeurs mobilières dans d'autres territoires de compétence des ACVM peut s'avérer coûteuse pour les émetteurs. Par conséquent, nous croyons que les analyses coûts-avantages devraient également préciser si un projet de règle contribuera à harmoniser les lois sur les valeurs mobilières d'un bout à l'autre du Canada. En particulier, l'avis accompagnant un projet de règle devrait présenter les effets prévus de la nouvelle règle ou politique sur l'harmonisation et la coopération137. Si l'adoption de la règle est susceptible de nuire à l'harmonisation ou à la coopération, la Commission devrait expliquer pourquoi la règle devrait être adoptée quand même.

Recommandation :
  1. Lorsque la Commission entreprend des analyses coûts-avantages des projets de règles, telles qu'elles sont prescrites par la Loi, nous recommandons qu'elle réalise, ou demande que soient réalisées, des études empiriques afin d'évaluer l'efficacité, les coûts et les avantages des règles proposées pour déterminer l'efficacité des règlements proposés.

  2. Nous recommandons que chaque analyse coûts-avantages que la Commission entreprend à l'égard d'un projet de règle précise si la règle en question contribuera à harmoniser les lois sur les valeurs mobilières d'un bout à l'autre du Canada tout en décrivant les effets prévus de la nouvelle règle sur l'harmonisation et la coopération. Si l'adoption de la nouvelle règle est susceptible de nuire à l'harmonisation ou à la coopération, la Commission devrait expliquer pourquoi cette règle devrait néanmoins être adoptée.


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7.5 Décisions et ordonnances générales

Les décisions et ordonnances générales138 sont des décisions ou des ordonnances d'application générale rendues par un organisme de réglementation des valeurs mobilières qui dispense certaines catégories d'échanges, de titres, de sociétés, d'opérations et d'autres questions des exigences réglementaires autrement applicables139. Les décisions et les ordonnances générales s'appliquent à quiconque correspond aux personnes désignées dans ces documents et évitent aux participants aux marchés financiers d'avoir à demander à la Commission de rendre une décision ou une ordonnance ponctuelle distincte. Les décisions et les ordonnances générales éliminent les coûts, les retards et les incertitudes découlant des demandes individuelles de dispense discrétionnaire. La capacité de rendre des décisions et des ordonnances générales relativement à des situations récurrentes non litigieuses constitue pour l'autorité de réglementation un autre précieux outil qui lui permet de s'adapter rapidement à l'évolution du marché.

Le Comité Daniels a reconnu l'importance des décisions et des ordonnances générales au sein d'un régime moderne de réglementation des valeurs mobilières. Dans son rapport provisoire, le Comité Daniels a fait remarquer ce qui suit :

Si elle est utilisée à bon escient, la décision générale constitue un moyen efficace d'élaboration de politiques supplémentaires par la Commission. Plus particulièrement, la décision générale permet à la Commission d'exercer ses pouvoirs de dispense discrétionnaire à l'égard d'une catégorie d'affaires qui comportent des faits semblables ou identiques à propos desquels la Commission a une expérience considérable en matière de réglementation. Les décisions générales permettent aux parties d'éviter les coûts et l'incertitude liés aux audiences réglementaires concernant les questions à l'égard desquelles la Commission a arrêté sa pensée140 [traduction].

En fin de compte, le Comité Daniels a toutefois décidé, dans son rapport final, que si la Commission était investie du pouvoir d'établissement de règles, elle éprouverait moins le besoin de recourir aux décisions et aux ordonnances générales. Il a recommandé l'inclusion de règles de dispense, sous réserve d'exigences en matière d'avis et de commentaires, dans le cadre du pouvoir général de réglementation octroyé à la Commission 141 :

Le remplacement des décisions générales par des règles de dispense aurait pour avantage de simplifier le régime en réduisant le nombre d'instruments réglementaires utilisés. Plus important encore, cependant, ces règles de dispense seraient assujetties aux exigences en matière d'avis et de commentaires, ainsi qu'à la période de désapprobation du Conseil des ministres que nous recommandons généralement pour les règles. Actuellement, la Commission n'est pas légalement tenue de respecter ces exigences. D'un point de vue prévisionnel, nous considérons que ces mesures de protection procédurale sont opportunes et nécessaires compte tenu du caractère quasi réglementaire des décisions et des ordonnances générales142 [traduction].

Le gouvernement de l'Ontario a accepté la recommandation du Comité Daniels et retiré à la Commission son pouvoir de rendre des décisions et des ordonnances générales, dans le cadre des modifications de 1994143. Nous avons toutefois reçu de nombreuses lettres d'observations qui appuient le rétablissement du pouvoir de la Commission de rendre des décisions et des ordonnances générales afin de réagir rapidement aux questions d'actualité qui sont d'intérêt général144.

Nous croyons que les décisions et ordonnances générales complètent le processus d'établissement de règles plutôt que de lui faire obstacle. Les bulletins hebdomadaires foisonnent d'exemples de demandes de dispenses couramment accordées par la Commission. Il serait beaucoup plus efficient que la Commission rende une décision ou une ordonnance générale lorsque la nécessité d'une dispense pour l'ensemble des participants devient apparente. Par exemple, plutôt que de rendre chaque semaine des décisions et des ordonnances identiques pour des demandeurs individuels, la Commission aurait pu rendre des décisions et des ordonnances générales pour :

  • permettre aux fonds communs de placement de suivre les indices boursiers sans enfreindre les limites de concentration;

  • accorder une dispense des exigences relatives à l'inscription et au prospectus à l'égard des opérations sur titres échangeables;

  • permettre à des courtiers apparentés de placer les titres de sociétés émettrices auxquelles ils sont liés, sous réserve de conditions appropriées.

Bien que nous croyions que la Commission devrait pouvoir rendre des décisions et des ordonnances générales, nous sommes conscients des préoccupations exprimées quant à la prolifération des instruments de réglementation et à la responsabilité ministérielle. Par conséquent, nous recommandions dans notre rapport préliminaire que toute décision ou ordonnance générale soit assujettie à une période de temporarisation de trois ans à compter de la date à laquelle elle est rendue. Cela donnerait à la Commission assez de temps pour préparer un projet de règle sur la question des décisions et des ordonnances générales, puis le publier afin d'inviter le public à émettre des commentaires et, enfin, le soumettre à l'approbation du ministre.

Deux observateurs qui ont commenté cette recommandation ne croyaient pas cependant qu'une période de temporisation était nécessaire145. Ils soutenaient que la disposition de temporisation proposée créerait des inefficiences dans le système et que nos préoccupations n'étaient pas justifiées puisque la portée des décisions générales proposées par le Comité était restreinte de façon à prévoir seulement des exemptions. Nous nous préoccupons également du fait que l'inclusion d'une disposition de temporisation pourrait nuire aux participants au marché qui se fient aux exemptions si la Commission était incapable d'établir une règle en temps opportun. Nous soulignons par ailleurs que d'autres organismes de réglementation des valeurs mobilières au Canada qui sont habilités à rendre des décisions générales ne sont pas assujettis à une disposition de temporisation. Le bien-fondé de l'harmonisation à cet égard jouait contre l'inclusion d'une disposition de temporisation dans la Loi. Nous avons par conséquent supprimé de notre recommandation l'exigence d'une période de temporisation.

Nous avons également rejeté la suggestion voulant que les décisions générales soient assujetties à une période d'avis public et de commentaires de 30 jours146. Même si nous convenons que la Commission devrait s'il y a lieu et si cela est approprié obtenir l'avis du public au sujet d'une décision générale proposée, nous ne croyons pas que les avis et les commentaires devraient être exigés par la loi pour les décisions générales. Nous nous préoccupons du fait qu'une période d'avis et de commentaire obligatoires ne soit pas possible puisque les demandes de dispense sont souvent limitées par le temps.

Recommandation :

Nous recommandons que la Loi soit modifiée afin de permettre à la Commission de rendre des décisions et des ordonnances générales qui ne prévoient que des dispenses.


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7.6 Publication des demandes de dispense accordées ou refusées en vertu des règles

À l'heure actuelle, lorsque la Commission accorde une dispense en vertu de la Loi, l'ordonnance accordant cette dispense est publiée dans le Bulletin, ce qui permet à tous de comprendre les raisons pour lesquelles elle a été accordée. La Commission n'a pas encore adopté systématiquement la même démarche lorsqu'il s'agit des dispenses relatives aux règles sur les valeurs mobilières147. Nous croyons que les participants au marché profiteraient d'une telle transparence. Nous recommandons par conséquent que la Commission publie les ordonnances accordant une dispense relative aux règles sur les valeurs mobilières. Nous recommandons en outre que la Commission fournisse des avis de refus de dispense et le motif des refus, à condition de ne pas divulguer l'identité du demandeur148.

Recommandation :

Nous recommandons que la Commission publie des ordonnances de dispense selon les exigences des règles sur les valeurs mobilières. Nous recommandons en outre que la Commission fournisse des avis de refus de dispense et le motif des refus, à condition de ne pas divulguer l'identité du demandeur.

7.7 Examen du droit ontarien sur les valeurs mobilières

La Loi exige que le ministre des Finances constitue, tous les cinq ans, un comité consultatif chargé d'examiner les lois, les règlements et les règles se rapportant aux questions dont traite la Commission et aux besoins législatifs de la Commission149. Nous faisons partie du premier comité de ce type ayant été mis sur pied. Le Comité s'est penché sur la disposition dans la Loi qui oblige le ministre à désigner un comité tous les cinq ans. Comme nous l'avons mentionné dans l'introduction, le ministre devra constituer le prochain comité à la fin de 2004. Cela pourrait se produire trop tôt après la présentation du présent rapport. Par conséquent, nous sommes d'avis que les futurs comités d'étude devraient être nommés cinq ans après la date de remise du rapport définitif du comité précédent, comparativement à la disposition actuelle.

Nous avons reçu des commentaires portant sur la composition de ces comités150. Par exemple, l'Institut canadien des relations avec les investisseurs recommande que le ministre envisage de choisir des représentants à la fois d'un émetteur inscrit à plusieurs cotes (canadiennes/américaines) et d'un émetteur inscrit seulement à la Bourse de Toronto afin de s'assurer que les questions de conformité fondamentales soient discutées d'un point de vue pratique151 [traduction]. Nous croyons que la composition du comité devrait refléter une diversité de milieux et d'intérêts associés aux marchés financiers, mais nous faisons remarquer qu'il n'est pas nécessaire que chaque intervenant représentatif fasse partie du comité pour que ses opinions soient prises en considération. Il est plus important que tous les intervenants puissent soumettre les questions qui les préoccupent particulièrement, au moyen du processus que le Comité décidera d'adopter.

Nous avons également reçu des commentaires qui proposaient d'établir des échéanciers pour la remise du rapport préliminaire et du rapport final152. Le Comité a pris en considération ces observations et a conclu que pour fonctionner dans des délais plus courts, la Commission devrait recevoir du ministre des Finances une enveloppe budgétaire lui permettant d'engager du personnel à temps plein. En outre, nous notons que le ministre et les futurs comités pourront raccourcir les délais requis pour la rédaction des rapports futurs en précisant davantage la portée de leur mandat.

Recommandation :

Nous recommandons que la Loi soit modifiée afin d'exiger que les futurs comités d'étude soient nommés cinq ans après la date de remise du rapport final du comité précédent. Nous recommandons en outre que la composition du Comité reflète une diversité de milieux et d'intérêts associés aux marchés financiers.


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CHAPITRE 8 - L'INCIDENCE D'INTERNET

8.1 Aperçu

Internet a créé un nouvel environnement pour les sociétés, les courtiers, les conseillers et les autres intermédiaires, de même que pour les investisseurs. Les sites Web, les babillards électroniques, le courriel et la technologie de diffusion personnalisée permettent de communiquer en temps réel, à grande échelle et à peu de frais. Les recherches indiquent que le réseau Internet n'est pas qu'une voie porteuse d'information : il a estompé les frontières entre l'information, d'une part, et les conseils, la vente et la promotion, d'autre part153.

En tant que moyen de communication, Internet a une incidence sur un certain nombre de questions, notamment l'inscription, l'application des mesures législatives et la sollicitation de procurations. Les sociétés émettrices utilisent Internet pour effectuer des appels publics à l'épargne, communiquer avec des actionnaires et d'éventuels investisseurs ou tenir des assemblées d'actionnaires. Les intermédiaires se servent d'Internet à des fins de commercialisation et pour communiquer avec des investisseurs potentiels et recevoir des ordres de ces derniers. Les investisseurs particuliers ont quant à eux recours à Internet pour ouvrir et gérer leurs comptes en ligne, pour réaliser des opérations sans l'aide d'un intermédiaire inscrit154, pour communiquer avec d'autres investisseurs et pour effectuer des recherches et des investissements155. Internet offre également aux investisseurs particuliers un accès direct à une quantité inouïe d'information à laquelle seules les institutions et certains investisseurs de haut calibre pouvaient accéder.

Dans le présent chapitre, le Comité s'est demandé s'il était nécessaire de modifier la Loi afin de tenir compte de l'utilisation d'Internet par les participants aux marchés financiers. Les questions examinées dans ce contexte sont notamment :

  • la tenue des appels publics à l'épargne sur Internet;

  • l'acquittement des obligations de transmission par Internet;

  • le recours à l'affichage sur Internet à titre de procuration pour l'acquittement des obligations de transmission.

Nous examinons également au chapitre 9 l'incidence d'Internet sur les questions relatives à l'inscription, notamment l'émergence et la réglementation des portails financiers et l'obligation de procéder à des vérifications de pertinence en ce qui a trait aux investisseurs qui négocient des valeurs mobilières sur Internet.

Enfin, Internet a également ouvert de nouvelles avenues à la fraude, du fait qu'il constitue un média rapide, peu coûteux, facile d'utilisation et relativement anonyme. Dans la sixième partie, nous présentons un certain nombre de recommandations qui visent à renforcer le régime d'application de la Loi et qui devraient aider la Commission dans sa lutte contre la cyberfraude visant des valeurs mobilières.

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8.2 Application de la réglementation actuelle aux communications par Internet

Les ACMV ont publié à deux reprises des directives d'interprétation soulevant des questions à prendre en considération lorsqu'on a recours aux communications sur Internet dans le cadre d'activités réglementées par la Loi. Ces directives, l'Instruction canadienne 47 201 - Les transactions sur titres à l'aide d'Internet et d'autres moyens électroniques et l'Instruction canadienne 11-201 - La transmission de documents par voie électronique, n'apportent aucun changement à la Loi156. Les participants au marché doivent toujours observer les exigences de la Loi et de ses règlements d'application même s'ils communiquent entre eux par voie électronique. Ces instructions énoncent des lignes directrices, mais permettent aux participants du marché de déterminer la façon dont ils souhaitent se conformer aux exigences prévues dans les lois sur les sociétés et les lois sur les valeurs mobilières.

Nous encourageons la Commission à déterminer s'il est nécessaire d'établir des directives supplémentaires à l'égard des communications par Internet et à mettre à jour les énoncés de politique au besoin. Par exemple, on pourrait émettre des directives portant sur des situations où des documents comportant des hyperliens seront considérés par les ACVM comme faisant partie intégrante du dossier de divulgation d'une société, ainsi que sur les types de divulgation du contenu de sites Web qui pourraient soulever des problèmes de responsabilité civile.

8.3 Loi sur le commerce électronique

Moins d'un an après l'adoption des instructions canadiennes 11-201 et 47-201 par les ACVM, le gouvernement de l'Ontario a promulgué la Loi de 2000 sur le commerce électronique (LCE). Des lois semblables ont été soit déposées, soit promulguées dans d'autres provinces.

La LCE visait à réduire les formalités administratives et éliminer les obstacles juridiques au commerce électronique afin d'adapter les lois de l'Ontario aux progrès technologiques157. La LCE veille à ce que les contrats, les documents et les signatures électroniques aient le même effet juridique que les contrats et documents en papier et les signatures sur papier, établit des règles pour les opérations automatisées, adopte des normes nationales et internationales en matière de droit du commerce électronique et exige un consentement pour la transmission d'information par voie électronique.

Il pourrait y avoir des divergences et même des contradictions entre les deux instructions canadiennes des ACVM et la LCE. Un conflit peut survenir, par exemple, dans le cas où une société émettrice tente de déterminer si elle peut fournir des états financiers à des actionnaires qui ont donné leur consentement en les affichant sur son site Web. Selon l'Instruction canadienne 11 201, on peut généralement s'acquitter des obligations relatives à la transmission de documents en affichant les documents pertinents sur un site Web si l'investisseur y a consenti. À l'opposé, la LCE énonce des cas où le simple fait de rendre des renseignements ou des documents accessibles par voie électronique sur un site Web ne constitue pas une transmission efficace de cette information. Bien que nous n'ayons pas pour mandat de procéder à un examen et à une comparaison approfondis des dispositions de l'Instruction canadienne 11-201 et de la LCE, nous avons noté que d'autres dispositions de la LCE soulèvent des questions quant à ses répercussions sur les directives données par l'Instruction canadienne 11-201.

Nous croyons que les directives offertes par ces instructions canadiennes ont été utiles à de nombreux participants aux marchés financiers et qu'il importe que ceux-ci puissent continuer de se fier à ces instructions. Dans la mesure où il existe des divergences réelles ou perçues entre la LCE et les instructions canadiennes, les ACVM devraient apporter des modifications aux instructions canadiennes, les reformuler sous forme des règles au besoin ou publier un avis expliquant l'interaction entre la LCE et les instructions canadiennes.

Recommandation :

Nous recommandons que les ACVM déterminent si les Instructions canadiennes 11 201 et 47-201 s'opposent aux mesures législatives provinciales comme la LCE. Nous sommes d'avis que les ACVM devraient s'assurer que les lignes directrices contenues dans ces mesures demeurent pertinentes et qu'elles devraient émettre un communiqué décrivant leur position à l'intention des participants au marché.


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8.4 Offres sur Internet

On a recensé certains cas aux États-Unis et, en moins grand nombre, au Canada, de sociétés émettrices qui réunissaient des fonds en offrant des titres sur Internet. On désigne sous le nom d'appels directs à l'épargne les émissions effectuées sur Internet sans la participation d'un placeur. En 1998, E-minerals Exploration Corp., une petite société minière canadienne, a réalisé le tout premier appel direct à l'épargne au Canada. Les investisseurs avaient le droit de souscrire les actions offertes en remplissant l'entente de souscription électronique disponible sur le site Web et en l'envoyant par Internet. Il n'y a pas eu d'autre appel direct pur depuis, bien que certaines sociétés aient offert leurs titres sur Internet en plus d'avoir recours aux services traditionnels de placeurs (p. ex., flowthru.com, en 1999). En outre, aux États-Unis, les émissions sur Internet de titres de créance par divers organismes gouvernementaux remportent de plus en plus de succès et gagnent en popularité.

Les intervenants qui ont commenté la Liste des questions de fond ont indiqué qu'à l'exception des instructions canadiennes 11-201 et 47 201, ni les ACVM ni la Commission n'avaient formulé de lignes directrices en ce qui concerne la façon d'offrir des titres sur Internet en vertu des lois canadiennes actuelles sur les valeurs mobilières. En revanche, ils n'ont pas proposé d'exemples précis de situations nécessitant des lignes directrices. Les participants au marché devraient partir du principe selon lequel la Loi n'interdit d'aucune façon les appels publics à l'épargne sur Internet et que les exigences qui s'appliquent aux émissions sur papier s'appliquent également aux émissions sur Internet. Les ACVM ont offert quelques directives dans l'Instruction canadienne 47-201 mais ont précisé que celles-ci ne modifient aucune exigence de fond des lois sur les valeurs mobilières158. En conséquence, le Comité est d'avis qu'il n'est pas nécessaire d'adopter d'autres règlements régissant la vente ou l'offre de titres sur Internet.

Les appels directs purs se déroulent sans la participation d'un courtier inscrit. Toutefois, la Loi stipule que toutes les opérations sur valeurs mobilières (y compris un placement initial par un émetteur) doivent être faites par l'entremise d'un courtier inscrit159. Par conséquent, les sociétés émettrices doivent trouver un autre moyen de satisfaire aux exigences relatives aux opérations sur valeurs mobilières faites par l'entremise d'un courtier inscrit. Pour les appels directs à l'épargne qui ont eu lieu à ce jour, la société émettrice elle-même s'est inscrite comme courtier dans la catégorie d'émetteur de valeurs (c'est-à-dire comme un émetteur inscrit et autorisé à effectuer des opérations sur valeurs mobilières dans le but de placer ses propres titres seulement pour son propre compte) [traduction].

Certaines personnes soutiennent que l'obligation pour les sociétés émettrices de s'inscrire comme courtier dans la catégorie d'émetteur de valeurs mobilières constitue une lourde formalité qui les empêche de réaliser rapidement une émission de titres sur Internet. Ces commentateurs croient qu'il serait souhaitable, du point de vue des sociétés émettrices, d'éliminer cette obligation, car cela permettrait ainsi à ces dernières d'émettre des titres sur les marchés plus rapidement.

Cependant, l'élimination de l'exigence relative à l'inscription des émetteurs de valeurs mobilières laisserait sans réponse d'importantes questions concernant la protection des investisseurs160. Le Comité ne croit pas qu'il y ait quoi que ce soit de particulier dans une émission sur Internet qui élimine la raison d'être, sur le plan de l'intérêt public, de l'exigence en matière d'inscription. Si on ne suit pas la règle de la connaissance du client et qu'on ne procède pas à des vérifications de pertinence, les investisseurs pourraient bien acheter des valeurs très spéculatives et qui ne conviennent pas à leur situation personnelle, à leur expérience en investissement, à leurs objectifs de placement et à leurs moyens financiers.

De l'avis du Comité, si des évaluations relatives à la pertinence et à la connaissance du client constituent des mesures de protection nécessaires et appropriées dans le cadre des émissions qui ne sont pas effectuées sur Internet, nous ne voyons pas pourquoi elles seraient inutiles dans le cadre des offres sur Internet161.

Recommandation :

Compte tenu des préoccupations à l'égard de la protection des investisseurs, nous estimons qu'il serait imprudent d'éliminer la disposition selon laquelle les courtiers attitrés doivent participer aux offres sur Internet.


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8.5 Modes de transmission

Lorsqu'une société émettrice doit transmettre des documents à ses actionnaires, la Loi ne précise aucun mode de transmission sauf dans le cas des offres d'achat visant la mainmise, où on envisage l'expédition par courrier affranchi. Dans l'Instruction canadienne 11 201, les ACVM offrent des lignes directrices à cet égard aux émetteurs qui désirent transmettre des documents par voie électronique. Tant qu'un émetteur répond à quatre critères énoncés dans l'instruction, il peut transmettre les documents par voie électronique à moins qu'un autre mode de transmission soit stipulé par la Loi162. Le Comité approuve cette façon de faire, car elle offre une solution souple aux émetteurs qui désirent profiter des avantages de la diffusion par voie électronique, mais leur permet seulement de le faire lorsque le destinataire visé choisit ce mode de transmission.

8.6 Accès-égale-réception

En mai 2000, la SEC a publié un communiqué par lequel elle cherchait à obtenir des commentaires afin de savoir si le modèle actuel de diffusion de l'information prévu par les lois américaines sur les valeurs mobilières devrait être remplacé par un modèle du type accès-égale-réception163. Selon ce modèle, les investisseurs sont réputés avoir accès à Internet, ce qui permettrait à un émetteur de transmettre des documents en les affichant tout simplement sur son site Web ou celui d'un tiers. Dans le communiqué, la SEC a fait la déclaration suivante :

Nous croyons que le moment d'instaurer un modèle de type " accès-égale-réception " n'est pas encore venu. L'accès à Internet est plus répandu qu'en 1995, mais bon nombre de personnes dans ce pays ne profitent pas encore des avantages d'un accès rapide aux médias électroniques. En outre, même les investisseurs branchés ne se fieront vraisemblablement pas uniquement à Internet comme seul moyen d'obtenir des renseignements auprès de sociétés émettrices ou d'intermédiaires qui doivent s'acquitter d'obligations de diffusion. Certains investisseurs refusent la diffusion par voie électronique car ils ne veulent pas examiner un gros document à l'écran. D'autres la refusent en raison du temps nécessaire au téléchargement et à l'impression d'un document164 [traduction].

Les observations qu'a reçues la SEC à ce moment l'ont persuadée de maintenir le système actuel de transmission de documents.

Selon l'Instruction canadienne 11-201, le fait de diriger un destinataire visé vers le site Web d'un tiers ne constitue pas une transmission valable à moins que le destinataire ait au préalable consenti à cette forme de livraison165[traduction]. Ainsi, les ACVM permettraient à un émetteur et à un actionnaire de convenir entre eux que l'émetteur peut s'acquitter de ses obligations relatives à la diffusion de documents par un renvoi au site Web d'un tiers. Cependant, l'Instruction ne transfère pas, et ne saurait transférer, de l'émetteur à l'investisseur, la responsabilité de s'assurer que les actionnaires reçoivent des documents d'information.

Les exigences de la Loi en matière de transmission doivent être réévaluées en tenant compte d'Internet. La Commission ainsi que d'autres membres des ACVM ont réagi à cette nécessité et nous approuvons les mesures qui ont été prises. La prochaine étape consiste à étudier la viabilité du modèle " accès-égale-réception ". Les investisseurs devraient-ils assumer la responsabilité de récupérer des documents sur le site Web de l'émetteur? Qu'en est-il des investisseurs qui n'ont pas accès à Internet ou aux moyens électroniques voulus pour télécharger et imprimer des documents volumineux contenant des graphiques de pointe? En revanche, des données empiriques considérables portent à croire que bon nombre d'investisseurs ne lisent pas tous les documents qui doivent leur être transmis et n'en veulent même pas. Il est également évident qu'avec un modèle accès-égale-réception, l'industrie réaliserait d'importantes économies qui, nous l'espérons, seraient partagées avec les investisseurs.

Dans notre rapport préliminaire, nous suggérions que, au fur et à mesure qu'évoluent les modes de transmission, l'une des façons pour les ACVM d'intégrer graduellement la diffusion par voie électronique serait de se demander si différentes obligations relatives à la diffusion pourraient s'appliquer à différentes catégories de documents. Par exemple, les documents qui transmettent des renseignements mais ne nécessitent aucune mesure de la part de l'actionnaire (p. ex., les états financiers de la société émettrice) pourraient convenir à la méthode accès-égale-réception. Par contre, les documents qui invitent les actionnaires à prendre certaines mesures précises relativement à un événement particulier touchant la société (p. ex., une circulaire d'offre d'achat visant la mainmise ou une circulaire sollicitant des procurations) devraient être livrés d'une façon plus concrète.

À la suite de la publication de notre rapport préliminaire dans lequel nous discutions du modèle accès égale-réception, les ACVM ont publié aux fins de commentaires le projet de Norme canadienne 51-102, Obligation d'information continue, qui envisage l'adoption d'un modèle " accès-égale-réception " pour certains documents d'information continue. En vertu de cette norme, l'exigence de remise des états financiers et d'un rapport de gestion aux porteurs de titres serait éliminée, mais ces documents continueraient d'être transmis au Système électronique de données, d'analyse et de recherche (SEDAR). Les émetteurs seront seulement tenus de remettre des copies de ces documents aux porteurs de titres qui les demandent166.

Recommandation :

Les ACVM devraient évaluer le succès du modèle limité d'accès-égale-réception envisagé par le projet de Norme canadienne 51-102 proposé, Obligation d'information continue, en vue de déterminer si le modèle d'accès-égale-réception pourrait être élargi de manière à englober d'autres documents qui doivent être remis aux investisseurs en vertu des mesures législatives sur les valeurs mobilières.


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  1. La Loi, paragraphe 3(12).
  2. La Loi, paragraphe 3.1(1).
  3. La Loi, paragraphe 3.1(2).
  4. La Loi, paragraphes 3(5) et 3(7).
  5. Même si un protocole d'entente n'a pas encore été conclu, nous avons appris qu'un protocole a été négocié en grande partie entre le ministre et la Commission et que celle-ci s'acquitte en fait de ses responsabilités en vertu du protocole d'entente comme s'il était en vigueur.
  6. La Loi, paragraphe 3.6(1).
  7. Le règlement administratif no 1 de la Commission l'autorise à créer des comités. Voir l'article 3.8.
  8. Neil Mohindra, The Governance of the Ontario Securities Commission : Lessons from International Comparisons (Fraser Institute, Public Policy Sources numéro 61 : août 2002), p. 13.
  9. Ibid., p. 13. Les études portaient notamment sur les mesures prises pour résoudre les questions concernant les spéculations sur séance, les problèmes de capital humain, le recouvrement des pénalités et la divulgation de certaines politiques aux investisseurs.
  10. Ibid., p. 17.
  11. Aux États-Unis, les audiences demandées par la SEC sont entendues en première instance par les juges de l'ordre administratif. De prime abord, il semblerait que les fonctions réglementaires et les fonctions judiciaires de la SEC soient complètement séparées. Cependant, les juges de l'ordre administratif sont des employés de la SEC et leurs décisions sont susceptibles d'appel auprès de la SEC.
  12. Brosseau v. Alberta (Securities Commission)[1989] 1 R.C.S. 301; E.A. Manning Ltd. v. Ontario Securities Commission (1995), 23 O.R (3d) 257 (C.A.); Ocean Port Hotel Ltd. v. British Columbia (General Manager, Liquor Control & Licensing Branch) 2001 C.S.C. 52.
  13. Nous notons qu'un membre de la Commission qui a signé une ordonnance d'enquête en vertu de la partie VI de la Loi n'a pas le droit de siéger à une audience qui traite de la question sous enquête (paragraphe 3.5(4) de la Loi). Cette disposition permet de s'assurer que les membres de la Commission qui exercent une fonction quasi judiciaire à l'égard d'une question sont impartiaux. En outre, en dehors du fait qu'ils signent une ordonnance en vertu de la partie VI de la Loi, les membres de la Commission ne participent pas autrement au processus d'enquête.
  14. Les régimes de réglementation du Royaume-Uni et d'Australie ont récemment fait l'objet d'un examen et d'une refonte très approfondis.
  15. Les articles 1.1 et 2.1 de la Loi ont été édictés en vertu des modifications de 1994 recommandées par le Comité Daniels. L'article 2.1 a été promulgué en raison de préoccupations selon lesquelles il y aurait trop peu à gagner d'un simple article énonçant un mandat fondé sur des objets sommairement définis. L'article 2.1 énonce plusieurs principes qui, selon le bon sens et les pratiques réelles de la Commission, doivent être utilisés pour orienter et structurer l'interprétation de la Loi par la Commission et l'ont été dans le cadre de cas, de problèmes ou d'initiatives réglementaires précis [traduction]. Voir le rapport du Comité Daniels précité à la note 11, page 3235.
  16. [.] près de la moitié de tous les Canadiens qui sont sur le marché du travail investissent directement et indirectement dans le marché des valeurs mobilières. Au cours des dix dernières années, la valeur des titres détenus par les investisseurs canadiens a doublé, pour atteindre aujourd'hui plus de 500 milliards de dollars. Il y a dix ans, 22 % des actifs financiers de l'investisseur moyen (comptes bancaires, REER, retraite, assurance, etc.) étaient composés d'actions. Aujourd'hui, ce pourcentage atteint 30 %. (Association canadienne des courtiers en valeurs mobilières, Profil de l'industrie canadienne des valeurs mobilières, http://www.ida.ca/ indinssues/indprofile_fr.asp.)
  17. Par exemple, la Commission participe, avec d'autres membres du Council of Securities Regulators of Americas, à une semaine de l'éducation des investisseurs dans le but de sensibiliser davantage le public aux marchés financiers, au rôle des organismes de réglementation et aux ressources informatives mises à la disposition des investisseurs. En juin 2000, la Commission a également mis sur pied le Fonds d'éducation des investisseurs qui sert à l'élaboration et au soutien d'initiatives d'éducation des investisseurs.
  18. Voir les lettres d'observations des Certified General Accountants of Ontario, d'Ogilvy Renault, du Conseil du régime de retraite des enseignantes et des enseignants de l'Ontario, de l'Association canadienne des conseillers en assurance et en finance et du sous-comité sur les valeurs mobilières de l'Association du Barreau de l'Ontario.
  19. Voir la lettre d'observations du sous-comité sur les valeurs mobilières de l'Association du Barreau de l'Ontario.
  20. Comme nous en avons discuté au chapitre 1, nous croyons que les autorités canadiennes de réglementation devraient favoriser une plus grande harmonisation.
  21. Règle 31-505 de la CVMO portant sur les conditions d'inscription, paragraphe 2.1(2).
  22. Alinéa 72(1)(n) de la Loi.
  23. Règle 45-503 de la CVMO portant sur les opérations avec les employés, les cadres et les experts-conseils.
  24. Dans l'affaire Ainsley Financial Corporation c. Commission des valeurs mobilières de l'Ontario (1993), 14 R.O. (3d) 280 (Division générale), le tribunal a déclaré non valide une instruction générale de la Commission concernant la vente d'actions cotées en cents parce que la Commission avait outrepassé sa compétence.
  25. Voir le rapport du Comité Daniels précité à la note 11.
  26. Depuis 1995, la Commission a passé en revue quelque 300 documents de réglementation.
  27. Par exemple, la Commission peut établir des règles régissant l'inscription à la cote et la négociation de valeurs cotées en bourse, notamment des règles exigeant la déclaration des opérations et des cours du marché.
  28. Le rapport du Comité Daniels déclarait, par exemple, que la Commission devrait recevoir un pouvoir d'établissement de règles qui lui permettrait de reformuler l'ancienne Instruction générale canadienne n° 44 - Prospectus préalable. Cependant, le pouvoir conféré à la Commission en vertu des modifications de 1994 n'était pas suffisamment large pour s'appliquer à tout le régime de prospectus préalable. La Loi stipule que les prospectus doivent être renouvelés chaque année. Selon le régime de prospectus préalable, ces derniers peuvent demeurer en vigueur pendant deux ans, délai après lequel ils doivent être renouvelés. Le pouvoir d'établissement de règles de la Commission ne permettait pas à celle-ci de prolonger par voie de règlement la durée d'un an prescrite par la Loi. Par conséquent, des modifications ont été apportées au pouvoir d'établissement de règles de la Commission en décembre 1999 pour que puisse être adoptée la Norme canadienne 44-102 - Placement de titres au moyen d'un prospectus préalable, sans que les émetteurs doivent demander et obtenir une dispense discrétionnaire afin qu'un prospectus préalable de base demeure en vigueur pendant plus d'un an.
  29. R.A. Holman & Co., Inc. c. SEC, [1962] 2999 F.2d 127, 132 (D.C. Cir.) refus d'accréditation, 370 U.S. 911, cité dans L. Loss et J. Seligman, Securities Regulation, 3e édition (Boston, Little, Brown & Company, 1993), page 4915.
  30. Le Comité Daniels a également étudié une formulation de portée plus large qui autoriserait l'établissement de règles relatives à quelque mesure que ce soit, qui, de l'avis de la Commission, serait " nécessaire ou souhaitable pour la réalisation des objectifs de la Loi et l'exécution de ses dispositions " [traduction]. Le Comité Daniels a fait remarquer qu'on trouve souvent ce type de dispositions dans les lois ontariennes et fédérales. En fin de compte, il a recommandé l'adoption de la formulation de portée plus étroite, mais, nous le soulignons, cette recommandation n'a jamais été prise en compte dans les modifications de 1994. Le Comité Daniels a donné les raisons suivantes pour justifier sa recommandation :
    • Les champs de compétence de la Commission sont censés être exhaustifs, tant en ce qui a trait au nombre de questions énumérées qu'à la portée des pouvoirs de réglementation prévus à l'égard desdites questions.
    • Une disposition omnibus assortie de limites raisonnables conviendrait davantage à l'innovation dans l'établissement de règles par la Commission qu'une disposition élargie sur les champs de compétence.
    • Le recours périodique au corps législatif pour modifier les pouvoirs d'établissement de règles de la Commission serait bien fondé et fort souhaitable (le rapport du Comité Daniels, précité à la note 11, page 3255).
  31. Voir les lettres d'observations de Simon Romano, des Independent Financial Brokers of Canada, de l'Association canadienne des conseillers en assurance et en finance du Canada et du sous-comité sur les valeurs mobilières de l'Association du Barreau de l'Ontario.
  32. Voir les lettres d'observations concernant la Liste des questions de fond de la Commission des valeurs mobilière de l'Alberta, du Conseil du régime de retraite des enseignantes et des enseignants de l'Ontario, de l'ACCOVAM, de Torys s.r.l., de la Bourse de croissance TSX, de l'ICCA, d'Osler, Hoskin et Harcourt s.r.l., de Simon Romano, de Glorianne Stromberg, de l'Association canadienne des conseillers en assurance et en finance et de la Commission des valeurs mobilières de la Colombie-Britannique.
  33. Voir les lettres d'observations concernant la Liste des questions de fond de l'ACCOVAM, de Torys s.r.l., de la Bourse de croissance TSX et de l'Association canadienne des conseillers en assurance et en finance.
  34. Par exemple, la Commission des valeurs mobilières de la Colombie-Britannique doit obtenir en principe l'approbation ministérielle avant de publier une règle et le consentement ministériel après avoir établi une règle. La Commission doit obtenir l'approbation ministérielle après avoir établi une règle. La Commission des valeurs mobilières de l'Alberta n'est pas tenue d'obtenir l'approbation ministérielle officielle ni avant ni après l'adoption d'une règle.
  35. Voir les lettres d'observations des Independent Financial Brokers of Canada, de l'Institut des fonds d'investissement du Canada, de l'ICCA, du sous-comité sur les valeurs mobilières de l'Association du Barreau de l'Ontario, de Simon Romano, de BMO Nestbitt Burns et de l'Association des banquiers canadiens.
  36. Lettre d'observations de la Commission des valeurs mobilières de la Nouvelle-Écosse
  37. Même si les Modifications de 1994 exigeaient que les règles de la Commission soient soumises à l'approbation ministérielle, le rapport du Comité Daniels recommandait que la loi confère au Cabinet le pouvoir explicite d'approuver ou de modifier les règles de la Commission pendant une période de désapprobation (voir le Rapport Daniels, précité à la note 11, page 3229).
  38. Voir le Rapport Daniels précité à la note 11, page 3229.
  39. Voir, par exemple, les antécédents de publication des règles de la CVMO 31-502 sur les normes de compétence pour les personnes inscrites, 41-501 sur les exigences générales relatives au prospectus, 61-501 sur les offres d'achats d'initiés, les offres de rachat, les opérations de fermeture et les opérations entre personnes apparentées et 91-504 sur les produits dérivés négociés hors bourse.
  40. Voir les lettres d'observations de l'Association des banquiers canadiens, de l'Association canadienne des conseillers en assurance et en finance et de BMO Nesbitt Burns.
  41. Voir les lettres d'observations de l'Association canadienne des conseillers en assurance et en finance, de l'Institut canadien de relations avec les investisseurs, du Conseil du régime de retraite des enseignantes et des enseignants de l'Ontario et de l'ICCA.
  42. Voir la lettre d'observations du Conseil du régime de retraite des enseignantes et des enseignants de l'Ontario qui recommandait que la Commission publie ses normes internes relatives à l'établissement des règles et qu'elle rende compte de ses résultats par rapport à celles-ci.
  43. Voir la lettre d'observations de la Commission des valeurs mobilières de la Nouvelle-Écosse.
  44. Paragraphe 143.2(1) de la Loi.
  45. Paragraphe 143.2(2) de la Loi.
  46. Voir, par exemple, l'avis de projet de règle 33-503 traitant des changements apportés aux renseignements sur l'inscription, l'annulation de l'avis et la révocation de règlements en vertu de la Loi sur les valeurs mobilières, http://www.osc.gov.on.ca/en/Regulation/Rulemaking/Rules/33-503_rule.html (17 septembre 1999) ainsi que l'avis de la règle 31-507 de la CVMO sur l'appartenance aux OAR et les courtiers en valeurs mobilières, http://www.osc.gov. on.ca/en/Regulation/Rulemaking/Rules/31-507_oscrule_20000630.html (30 juin 2000).
  47. SEC, Exemption for the Acquisition of Securities During the Existence of an Underwriting of Selling Syndicate, 17 CFR partie 270, numéro de publication IC-24775, n° de dossier S7-20-00, RIN 3235-AH57, ou en ligne à l'adresse http://www.sec.gov/rules/proposed/ic-24775.html.
  48. Un énoncé type tiré d'un communiqué de la SEC, visant à obtenir des commentaires de la part des participants aux marchés financiers sur un sujet donné, se lit ainsi : La Commission demande des commentaires sur tous les aspects de cette analyse coûts-avantages, y compris une mise en lumière des coûts ou des avantages supplémentaires des modifications proposées. La Commission incite les commentateurs à mentionner ou à fournir toutes les données pertinentes concernant les coûts ou les avantages des modifications proposées. [traduction] Voir, par exemple, le document de la SEC Firm Quote and Trade-Through Disclosure Rules for Options, 17 CFR partie 240, n° de publication 34-43085, n° de dossier S7-17-00, RIN 3235-AH96, ou en ligne à l'adresse http://www.sec.gov/rules/ proposed/34-43085.html#link.17.
  49. Avis et demande de commentaires 11-901 sur la proposition conceptuelle de révision de l'annexe 1 (droits) du règlement pour l'application de la Loi sur les valeurs mobilières (Ontario) (2001), 24 OSCB 1971.
  50. Voir la lettre d'observations d'Ogilvy Renault.
  51. Les ordonnances sont rendues en vertu des pouvoirs de dispense de la Commission aux articles 83, 144 et 147 de la Loi. Les décisions sont rendues en vertu des pouvoirs de dispense de la Commission au paragraphe 74(1) de la Loi.
  52. Avant les modifications de 1994, la Commission pouvait, en vertu de divers pouvoirs de dispense légale, rendre des décisions et des ordonnances générales. Par exemple, la Commission avait le pouvoir, en vertu du paragraphe 121(2) de la Loi, de dispenser toutes les catégories de personnes physiques ou morales ou d'opérations des exigences de la partie 21 de la Loi.
  53. Rapport du Comité Daniels, précité à la note 11, page 22.
  54. Par exemple, les alinéas 8 et 20 du paragraphe 143(1) de la Loi donnent à la Commission le pouvoir d'établir des règles, des dispenses relatives aux conditions d'inscription et aux exigences applicables aux prospectus prévues par la Loi ou le pouvoir de retirer les dispenses relatives à ces exigences.
  55. Rapport du Comité Daniels, précité à la note 11, page 3223.
  56. Il est maintenant interdit à la Commission, en vertu du paragraphe 143.11 de la Loi, de rendre des ordonnances ou des règles d'application générale.
  57. Voir les lettres d'observations des Certified General Accountants of Ontario, de l'Association des conseillers en gestion de portefeuille du Canada, de la Banque Royale du Canada, du Conseil du régime de retraite des enseignantes et des enseignants de l'Ontario, de l'Association des banquiers canadiens, de la Commission des valeurs mobilières de la Nouvelle-Écosse et du sous-comité sur les valeurs mobilières de l'Association du Barreau de l'Ontario. Voir également les lettres d'observations concernant la Liste des questions de fond de la Commission des valeurs mobilières de la Colombie-Britannique et de Torys s.r.l.
  58. Voir les lettres d'observations de l'Association des banquiers canadiens et de la Commission des valeurs mobilières de la Nouvelle-Écosse.
  59. Voir la lettre d'observations du Conseil du régime de retraite des enseignantes et des enseignants de l'Ontario.
  60. À titre d'exemple, la Commission publie des ordonnances de dispense rendues en vertu de la règle CVMO 61-501 portant sur les offres d'achats d'initiés, les offres de rachat, les opérations de fermeture et les opérations entre personnes apparentées.
  61. Trois observateurs ont convenu que la Commission devrait diffuser sur le marché les avis de refus de dispense, tout en recommandant que l'identité du demandeur ne soit pas divulguée. Nous étions d'accord avec cette observation et nous avons revu en conséquence notre recommandation dans le rapport préliminaire.
  62. La Loi, paragraphe 142.12
  63. Voir la lettre d'observations de l'Institut canadien des relations avec les investisseurs.
  64. Ibid.
  65. Voir les lettres d'observations du Conseil du régime de retraite des enseignantes et des enseignants de l'Ontario, de Robert Kyle et de la Bourse de Toronto.
  66. Bank Works Trading Inc., Making Money on the Web 2001: The Web and Other Channel Preferences (mars 2001), www.bankworks.com.
  67. Quatre-vingt-sept pour cent des gens fortunés qui investissent en ligne (c.-à-d. dont le revenu moyen du ménage est de 100 000 à 125 000 $ et dont l'actif à investir se chiffre entre 100 000 et 160 000 $) font appel à un conseiller dans une certaine mesure. Trente-trois pour cent des investisseurs fortunés, qui font principalement affaire avec un courtier exécutant, disent ne recevoir aucune conseil (Ibid).
  68. Cinquante-neuf pour cent des Canadiens disposent d'un accès direct à Internet à domicile ou au travail, mais un pourcentage beaucoup moins élevé s'en sert pour des activités significatives (Ipsos-Reid, Canadian Telecom and IT Review, troisième trimestre 2000 (http://retailinteractive.ca)). La recherche et le suivi des placements constituent les principales activités des investisseurs fortunés et 95 pour cent d'entre eux font leurs recherches sur Internet (Ibid).
  69. (1999), 22 OSCB 8173 et (1999), 22 OSCB 8163.
  70. L.O. 2000, art. 17. Voir le communiqué publié par le gouvernement de l'Ontario le 16 octobre 2001 pour annoncer la promulgation de la LCE.
  71. Voir les réponses aux commentaires concernant l'Instruction canadienne 47 201 (1999), 22OSCB ou en ligne à l'adresse osc.gov.on.ca/en/Regulation/Rulemaking/Policies/47-201_19991217.html.
  72. La Loi, article 25.
  73. Voir la lettre d'observations de l'ACCOVAM.
  74. Comme nous l'avons mentionné au chapitre 9, il n'est pas nécessaire que le courtier attitré procède à une analyse de pertinence pour toutes les opérations sur valeurs mobilières, mais toutes les opérations doivent néanmoins être exécutées par l'entremise de courtiers attitrés afin que l'évaluation relative à la connaissance du client, et les mesures de protection qui en découlent, ait lieu.
  75. Les quatre critères de transmission de documents par voie électronique sont les suivants :
    1. Le destinataire visé du document doit recevoir un avis relatif à la transmission électronique du document ou à sa mise en disponibilité par voie électronique.
    2. Le destinataire visé du document doit y avoir facilement accès.
    3. L'expéditeur du document doit avoir une preuve suffisante que le document a été transmis au destinataire visé ou mis à sa disposition.
    4. Le document reçu par le destinataire visé n'est pas différent du document transmis ou mis à sa disposition par l'expéditeur.
  76. SEC Interpretation: Use of Electronic Media, nos de communiqués 33-7856, 34-42728, IC-24426; n° de dossier S7-11-00 (mai 2000).
  77. Ibid.
  78. Cette déclaration figurait dans les réponses aux commentaires jointes à la version définitive de l'IC 11-201. La disposition réelle de l'Instruction se lit comme suit : La tentative de transmettre des documents en renvoyant un destinataire visé à un tiers fournisseur du document, comme SEDAR, ne constituera probablement pas une transmission valide du document en l'absence du consentement du destinataire visé à ce mode de transmission.
  79. En février 2003, le Forum conjoint des autorités de réglementation du marché financier a publié aux fins de commentaires un document de consultation intitulé Réexamen de l'information à fournir au point de vente des fonds distincts et des organismes de placement collectif (2003), 26 OSCB 1443. Le document de consultation envisage l'adoption d'une démarche de type accès égale-réception pour la transmission de documents aux investisseurs dans les fonds communs de placement. Le document contenant le sommaire du fonds, qui remplacerait le prospectus simplifié actuel, devrait être offert aux consommateurs avant la conclusion d'un achat. Toutefois, les documents de base et les dossiers d'information continue d'un fonds seraient accessibles sous forme électronique grâce à un site Internet ou sur support papier, s'il y a lieu.
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