Les répercussions de la réforme de la taxe de vente sur les consommateurs ontariens : un premier regard sur les preuves

Date de publication : mars 2011
Dernière mise à jour : août 2012

Sommaire

La nouvelle taxe de vente harmonisée de l'Ontario s'applique à un éventail plus étendu d'achats de consommation qu'auparavant, mais elle élimine en outre certaines taxes « cachées » sur les intrants des entreprises. Le présent document présente un premier regard sur la façon dont ce changement a influé sur les prix à la consommation et le bien-être des familles ontariennes. Bien que les prix à la consommation aient initialement augmenté de 0,9 % en raison de la réforme, l'incidence sur les prix a depuis reculé, faisant état de la façon dont les crédits de taxe sur les intrants sont repassés aux consommateurs par les entreprises ou dont les nouvelles taxes sont autrement absorbées par les vendeurs. Compte tenu des modifications compensatoires que le gouvernement de l'Ontario a en outre adoptées au chapitre de l'impôt sur le revenu, les répercussions nettes de la réforme sur la plupart des familles à la fin de 2010 se sont traduites par un gain ou une perte minime sur le plan des revenus réels après impôt. Comme les crédits de taxe sur les intrants ne sont vraisemblablement répercutés que graduellement sous forme de prix moindres ou de salaires plus élevés, l'incidence de la politique sur les revenus réels après impôt continuera probablement de s'améliorer au fil du temps.

Résumé

En juillet 2010, l'Ontario a remplacé sa taxe de vente au détail (TVD) par une nouvelle taxe harmonisée avec la taxe sur les produits et services (TPS) du gouvernement fédéral. La nouvelle taxe de vente harmonisée de l'Ontario (TVHO) constitue une réforme en profondeur qui est toutefois mal comprise par un grand nombre d'Ontariennes et d'Ontariens. En résumé :

  • Comme la TPS, la nouvelle taxe est une taxe sur la valeur ajoutée, ce qui signifie que les entreprises imposables obtiennent des crédits à l'égard de la TVH payée sur leurs intrants. Par contre, une forte proportion des revenus sous l'ancienne TVD de l'Ontario était constituée des taxes « cachées » que payaient les entreprises.
  • La nouvelle taxe s'applique à un éventail plus étendu d'achats de consommation que celui de l'ancienne TVD, en raison surtout de l'ajout de certains services et de produits soumis à l'accise dans l'assiette fiscale.
  • Des mesures ont été mises en place en matière d'impôt sur le revenu pour compenser les répercussions de la réforme de la taxe de vente sur les consommateurs.

Les répercussions de la réforme ont fait l'objet de nombreux débats. Des études économiques antérieures ont démontré que la baisse des coûts de production des entreprises résultant des crédits de taxe sur les intrants est, dans la plupart des secteurs d'activité, répercutée sur les consommateurs sous forme de réductions de prix. Cependant, aucune étude ne s'est penchée sur la situation réelle de l'Ontario depuis la réforme. Le présent document présente un premier regard sur la situation réelle en examinant l'évolution des prix à la consommation en Ontario depuis juillet 2010 que l'on peut raisonnablement attribuer à l'incidence de la réforme fiscale.

En examinant les données sur les prix à la consommation, j'ai constaté ce qui suit :

  • L'harmonisation a eu pour effet d'augmenter les prix à la consommation en Ontario d'un pourcentage estimé à 0,9 % en juillet 2010.
  • En décembre, ce pourcentage était passé à 0,6 %, les vendeurs ayant rajusté les prix pour absorber une partie de l'augmentation de la taxe à la consommation.
  • Le recul graduel de l'incidence sur les prix au fil du temps fait état de la façon dont les crédits de taxe sur les intrants sont répercutés sur les consommateurs par les entreprises ou dont les nouvelles taxes sont autrement absorbées par les vendeurs. Ces estimations laissent entendre que les deux tiers environ des nouveaux crédits de taxe sur les intrants se reflètent déjà dans la baisse des prix à la consommation.
  • Si l'on tient compte des modifications compensatoires que le gouvernement de l'Ontario a en outre apportées au chapitre de l'impôt sur le revenu, l'incidence nette de la réforme sur la famille moyenne à la fin de 2010 était minime. Si l'on inclut tous les changements, on estime que le coût de la vie réel après impôt a augmenté de 121 $, ou 0,24 % de la consommation des ménages, pour les familles moyennes en fonction des prix de décembre.
  • La plupart des familles dont les revenus sont inférieurs à la moyenne ont réalisé un gain net à la suite de cette réforme, parce que les modifications apportées à l'impôt sur le revenu ont plus que compensé la hausse des taxes sur les dépenses de consommation.

En d'autres termes, les répercussions nettes de la réforme sur la plupart des familles à la fin de 2010 se sont traduites par un gain ou une perte minime sur le plan des revenus réels après impôt. Comme les crédits de taxe sur les intrants ne sont vraisemblablement répercutés que graduellement sous forme de prix moindres ou de salaires plus élevés, l'incidence positive à long terme de la politique sur les revenus réels après impôt des familles ontariennes est sous-évaluée par cette estimation à très court terme de ses répercussions.

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Introduction

En juillet 2010, l'Ontario a procédé à une réforme importante de son régime de taxe de vente en abolissant la taxe de vente au détail (TVD) et en instaurant une nouvelle taxe sur la valeur ajoutée (TVA) de portée plus large harmonisée avec la taxe sur les produits et services (TPS) du gouvernement fédéral.[2] La nouvelle taxe de vente harmonisée de l'Ontario (TVHO) a depuis soulevé une grande controverse dans le milieu des médias, chez les politiciens et dans le public.

La réforme de la TVHO est à la fois complexe et relativement limitée :

  • La réforme est complexe parce qu'elle comporte un changement fondamental dans la façon de taxer la consommation en Ontario. L'ancienne TVD était une taxe de vente finale traditionnelle, perçue sur la plupart des biens achetés au détail, que ce soit par des entreprises ou des consommateurs finaux, ainsi que sur un petit nombre de services. Par contre, la nouvelle TVHO est une TVA « facturée et créditée » en vertu de laquelle les acheteurs imposables (les entreprises) reçoivent un crédit au titre de la TVHO versée sur les intrants, de sorte que les consommateurs finaux portent maintenant un plus grand pourcentage du fardeau fiscal.
  • La réforme est limitée parce que le taux de la taxe provinciale est demeuré inchangé. Bien que l'assiette fiscale de la TVHO ait été élargie en vue d'inclure des services et des produits auparavant exempts de la TVD, la plupart des achats à la consommation assujettis à la TVHO étaient taxés au même taux que celui de l'ancienne TVD, soit 8 pour cent. Par conséquent, bien que la réforme ait éliminé la plupart des taxes cachées sur les intrants des entreprises, certaines taxes très visibles sur les achats à la consommation ont augmenté.
  • Des mesures ont été mises en place dans le cadre du régime d'impôt sur le revenu pour compenser les répercussions de la réforme de la taxe de vente sur les consommateurs. Tout particulièrement, les taux d'impôt sur le revenu ont été réduits, les crédits d'impôt visant les familles à faible revenu ont été augmentés et des paiements « transitoires » ont été versés.

Les répercussions de ces changements sur les consommateurs ont alimenté le débat. Au cours de la période qui a précédé la réforme, plusieurs études ont tenté d'en prédire les répercussions en utilisant des données sur les habitudes d'achat des consommateurs et des projections sur la mesure dans laquelle les taxes et les prix changeraient après la réforme.[3] Cependant, aucune étude ne s'est penchée sur la situation réelle depuis la réforme. Le présent document présente un premier regard sur la situation réelle en examinant l'évolution des prix à la consommation en Ontario depuis juillet que l'on peut raisonnablement attribuer à la réforme fiscale. En nous fondant sur les données relatives aux prix à la consommation, nous avons estimé l'incidence globale de la TVHO jusqu'à présent sur le coût de la vie en Ontario et sur la répartition des revenus réels après impôt des familles ontariennes.

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Détails de l'harmonisation en Ontario

Le pivot de la réforme est l'harmonisation de la taxe de vente de l'Ontario avec la TPS fédérale de 5 pour cent, les deux étant perçues ensemble à un taux combiné de 13 pour cent par l'Agence du revenu du Canada, la portion provinciale des revenus étant versée par le gouvernement fédéral au gouvernement provincial. Comme nous l'avons mentionné dans l'introduction, la réforme de la TVHO comporte deux volets : une diminution des taxes prélevées sur les achats effectués par les entreprises grâce à la mise en place de crédits de taxe sur les intrants (CTI) pour les acheteurs imposables et une augmentation des taxes prélevées sur les achats des consommateurs au moyen de l'élargissement de l'assiette fiscale.

Traitement fiscal des entreprises

L'ancienne TVD de l'Ontario était perçue sur la plupart des produits achetés au détail, que ce soit par des entreprises ou des consommateurs finaux, ainsi que sur un petit nombre de services. Les entreprises acheteuses pouvaient se prévaloir de certaines exemptions qui, toutefois, se limitaient largement aux biens achetés pour la revente et à certaines dépenses de machinerie et de matériel dans le secteur de la fabrication. On estime que près de 40 pour cent des revenus de la TVD étaient payés par les entreprises acheteuses plutôt que par les consommateurs finaux.[4]

L'un des problèmes de la TVD se rapportait donc au fait qu'elle était perçue à différentes étapes du processus de production. Une telle taxe se répercute à toutes les étapes de la chaîne de production parce que la taxe payée sur les intrants est intégrée dans le prix de vente des produits intermédiaires, qui peuvent de nouveau être assujettis à une taxe au fur et à mesure que les biens sont revendus et retraités pour la vente finale aux consommateurs. L'application en cascade de la taxe peut modifier les décisions en matière de production de façon indésirable, donnant lieu à un modèle inégal de taxation des biens de consommation finale qui peut difficilement se justifier sur le plan politique.

Par contre, la TVH est une TVA « facturée et créditée ». Alors que tous les produits taxables sont assujettis à la taxe, peu importe l'identité de l'acheteur, les entreprises imposables peuvent demander un crédit au titre de la taxe sur les intrants qu'ils ont payée tout en remboursant la TVH sur leurs ventes taxables. Il s'ensuit que seulement la valeur ajoutée à chaque étape du processus de production est assujettie à la taxe et, en principe, que la TVA équivaut à une taxe sur les ventes aux seuls consommateurs finaux.[5] L'élimination des taxes sur les intrants des coûts de production constitue par conséquent un avantage important de la TVA et la principale raison de la réforme ontarienne.[6]

Une analyse des données de Statistique Canada sur les intrants et les extrants en Ontario laisse à penser que l'harmonisation a réduit les taxes sur les intrants physiques dans de nombreux secteurs, plus particulièrement dans ceux de la construction résidentielle et non résidentielle. En outre, une partie importante des taxes sur les intrants portait sur les biens d'équipement. Selon les calculs de Mintz (2009), l'harmonisation de la taxe de vente, associée aux réductions d'impôt sur les sociétés annoncées dans le Budget de l'Ontario de 2009 et à d'autres changements de l'impôt sur le capital et de l'impôt sur les sociétés, réduira les taux d'imposition effectifs sur les investissements de 33,6 pour cent en 2009 à 18,5 pour cent en moyenne d'ici 2018.[7]

Élargissement de l'assiette fiscale

À la suite de l'harmonisation, la TVHO s'applique à certains produits, tout particulièrement les services, qui étaient auparavant exonérés de la TVD. Parmi les principaux exemples de produits exonérés de la TVD mais taxables sous le régime de la TVHO figurent les suivants :

  • Services personnels, y compris les coiffeurs stylistes, les services de nettoyage à sec et de buanderie et les services de massothérapie notamment. Alors que certains services de réparation domiciliaire étaient auparavant assujettis à la TVD, les services taxables sont maintenant plus nombreux dans ce secteur. Certaines activités récréatives, y compris les frais d'adhésion à des clubs de sport, les spectacles sur scène et les abonnements à des magazines, sont elles aussi désormais assujetties à la taxe provinciale.
  • Services professionnels, y compris les frais juridiques et comptables, les commissions immobilières et les services financiers et d'investissement tarifés. La plupart des services financiers sont exonérés de la TVHO.
  • Services publics, y compris l'électricité, le gaz naturel, le mazout pour la maison et les services d'accès à Internet à domicile. (Les services de téléphonie et de câblodistribution étaient auparavant assujettis à la TVD.)
  • Transports publics, y compris les déplacements intérieurs en avion, en train et en autocar en provenance de l'Ontario, les taxis, les commissions des agents de voyages et les voyages organisés.
  • Essence et produits du tabac, qui étaient auparavant assujettis à des taxes d'accise provinciales particulières, mais exonérés de la TVD. Leur plein prix, y compris les taxes d'accise, est maintenant assujetti à la TVHO.

Comme cela le porte à croire, la part des services nouvellement assujettie à la taxe est plutôt petite. En effet, malgré son nom, la taxe fédérale sur les produits et services dispense une proportion élevée de services et il en va de même pour la TVHO. La liste des services exemptés des deux taxes comprend la plupart des services financiers, les loyers résidentiels, la plupart des services de santé, d'éducation et de garde d'enfants ainsi que la plupart des services offerts par les gouvernements et les organismes quasi gouvernementaux. En outre, la plupart des produits alimentaires et agricoles ne sont pas taxés sous les régimes de la TPS et de la TVHO. Dans le langage de la TVA, les produits alimentaires et agricoles sont « détaxés » plutôt que d'être exemptés, ce qui signifie que, même si aucune taxe n'est perçue sur les ventes, les producteurs sont admissibles à la totalité des crédits accordés au titre de la TVA payée sur les intrants de production. Par conséquent, il n'y a ni taxe directe ni taxe enchâssée sur ces produits.

Les principaux exemples de produits nouvellement taxés sont présentés au tableau 1; ils sont classés dans les grandes catégories d'indices des prix à la consommation utilisées dans l'analyse empirique ci-dessous. Pour donner une idée préliminaire de l'ampleur des changements, le tableau indique également la part du panier de l'indice des prix à la consommation (IPC) global que représente chacune des catégories touchées. Il importe de noter que ces pondérations se rapportent à l'ensemble de la catégorie qui, dans certains cas, est beaucoup plus importante que les produits nouvellement taxés. Par exemple, les accessoires d'ameublement englobent certains services de réparation nouvellement taxés, mais le gros de la catégorie est constitué de biens dont le traitement fiscal n'a pas été modifié par la réforme.

De plus, la TVH a modifié légèrement les taux d'imposition de certains articles antérieurement assujettis à la taxe de l'Ontario :

  • les chambres d'hôtel sont maintenant assujetties à la TVHO de 8 pour cent, au lieu de la taxe provinciale antérieure de 5 pour cent;
  • les boissons alcoolisées, antérieurement assujetties aux taxes de 12 pour cent si elles étaient vendues dans des magasins et de 10 pour cent si elles étaient vendues dans des bars et des restaurants, ne sont maintenant assujetties qu'à la TVHO de 8 pour cent. Comme la plupart des prix sont établis par la régie provinciale des alcools, le gouvernement a rajusté les majorations avant taxe sur les boissons alcoolisées pour stabiliser les prix après taxe, préserver les revenus et « maintenir la responsabilité sociale », conformément aux documents budgétaires.
Tableau 1 : Catégories de l'indice des prix à la consommation touchées par la TVHO
Code IPC Catégorie Exemples de nouveaux produits taxés Proportion du panier de l'IPC
11 Aliments achetés dans les magasins aucun 10,8
12 Aliments achetés dans les restaurants aucun 4,9
21 Logement loué aucun 5,3
22 Logement en propriété commissions de courtage immobilier; services d'entretien du logement 17,3
23 Eau, combustible et électricité électricité; chauffage domestique 4,8
31 Dépenses courantes du ménage services d'accès à Internet; services domestiques 7,1
32 Ameublement services de réparation 4,2
41 Habillement aucun 3,7
42 Chaussures chaussures de moins de 30 $ 0,9
43 Accessoires vestimentaires et bijoux aucun 0,7
44 Tissus pour habillement, articles de mercerie et services vestimentaires nettoyage à sec 0,4
51 Transport privé essence; taxis 17,9
52 Transport public déplacements interurbains intérieurs en provenance de l'Ontario; commissions des agents de voyage 2,1
61 Soins de santé aucun 2,2
62 Soins personnels coiffeurs stylistes; massothérapie; etc. 2,3
71 Loisirs certains spectacles sur scène; clubs de sport 9,3
72 Formation et lecture abonnements à des magazines 3,8
81 Boissons alcoolisées incertain 1,4
82 Produits du tabac et articles pour fumeurs cigarettes 1,1

TVHO : pas tout à fait harmonisée

L'assiette fiscale de la TVHO diffère de celle de la TPS de certaines façons. La plupart des différences ont trait à des mesures visant à préserver les dispositions préférentielles du régime fiscal qui s'appliquaient à certains produits sous le régime de la TVD ou à conserver des taux d'imposition plus élevés sur d'autres produits. Il convient tout particulièrement de noter ce qui suit :

  • Les vêtements pour enfants, les livres, les journaux et les produits d'hygiène féminine, qui étaient tous auparavant exemptés de la TVD, donnent droit à un « remboursement au point de vente » de la TVHO. Comme ces produits ne sont assujettis qu'à la taxe fédérale de 5 pour cent à toutes les étapes de la chaîne de production, mais que les commerçants ont droit au plein montant des CTI, la portion provinciale de la TVH est effectivement de 0 pour cent. Cela signifie que la taxe totale sur ces produits diminue réellement à la suite de la réforme, en raison de l'élimination des taxes en cascade. Les produits touchés représentent toutefois une faible partie de l'ensemble des biens de consommation.
  • Les nouvelles habitations sont assujetties à la TVH, mais une grande partie de la composante provinciale est récupérée au moyen d'un remboursement égal au moindre des montants suivants : 6 pour cent du prix d'achat ou 24 000 $. Cela signifie que le taux de la TVHO sur les nouvelles maisons dont le prix est inférieur à 400 000 $ est de 2 pour cent et que le taux effectif augmente lentement lorsque les prix sont supérieurs à ce seuil. Même s'il existe également un remboursement fédéral de la TPS pour les habitations neuves, il est beaucoup moins important que celui de l'Ontario.
  • Certaines primes d'assurance, bien qu'exemptées de la TPS fédérale, sont assujetties à une taxe provinciale de 8 pour cent adoptée en vue de maintenir le même niveau de taxe qu'avant la réforme.
  • Les ventes de véhicules d'occasion à l'amiable, bien qu'exemptées de la TPS fédérale, sont maintenant assujetties à une taxe provinciale de 13 pour cent, alors qu'elle était de 8 pour cent avant la réforme.
  • Les crédits de taxe sur les intrants payables aux entreprises dont les revenus sont supérieurs à 10 millions de dollars doivent être limités en ce qui a trait aux achats d'énergie, de services de télécommunications, de véhicules de tourisme et de repas et de divertissements liés au travail.[8] Il s'agit d'une mesure transitoire visant à accroître les revenus qui s'inspire d'une restriction semblable adoptée sous le régime de la taxe de vente du Québec. Elle devrait être éliminée d'ici 2018.

Mesures relatives à l'impôt sur le revenu

Le gouvernement a procédé à un certain nombre de changements concernant l'impôt sur le revenu, qui coïncident avec l'annonce de l'entrée en vigueur de la TVHO. Même si ces changements sont abordés plus en profondeur dans le présent document, il convient de noter que les mesures relatives à l'impôt sur le revenu ont un coût relativement important; elles protègent de nombreuses familles ontariennes contre toute réduction du bien-être économique résultant de l'adoption de nouvelles taxes de vente et représentent une légère mutation, quoique significative, vers l'imposition de la consommation plutôt que celle des revenus. Étant donné que l'imposition (progressive) de la consommation plutôt que des revenus présente des avantages économiques importants, ce changement mérite d'être souligné. Nous reparlerons de ces questions plus loin.

Répercussions sur les revenus

Dans sa mise à jour de l'automne 2010, le gouvernement a estimé qu'une fois la réforme complètement mise en œuvre, les revenus nets provenant de la taxe de vente augmenteraient de 2,3 milliards de dollars en 2012-2013, auxquels s'ajouteraient 1 milliard de dollars en revenus supplémentaires découlant des restrictions temporaires sur les crédits de taxe sur les intrants accordés aux grandes entreprises. L'augmentation totale des revenus prévue de 3,3 milliards de dollars représente environ 0,8 pour cent des dépenses de consommation personnelles globales en Ontario. Par contre, Smart et Bird (2009b) ont estimé qu'en fonction des données de 2002 sur les intrants et les extrants, la conversion de la TVD en une taxe de 8 pour cent applicable à l'assiette de la TPS fédérale n'aurait pour ainsi dire aucune incidence sur les revenus de l'Ontario. La différence s'explique principalement par le fait que l'Ontario déroge à l'assiette de la TPS, y compris au titre des taxes additionnelles sur l'assurance, les boissons alcoolisées et les voitures d'occasion et des CTI partiels accordés aux grandes entreprises, moins l'incidence de l'augmentation du remboursement pour les nouvelles habitations et des nouveaux remboursements au point de vente.

Bien que la réforme de la taxe de vente augmente les revenus de l'Ontario, elle n'a pour ainsi dire aucune incidence à ce chapitre si on tient compte des changements apportés à l'impôt sur le revenu. Selon la mise à jour de 2010, on estime à 2,8 milliards de dollars en 2012-2013 le coût des changements apportés à l'impôt sur le revenu des particuliers, y compris la réduction de taux et les crédits au titre de la taxe de vente et de l'impôt foncier, ce qui annule pratiquement toute l'augmentation des revenus due à la taxe de vente, même avant la mise en œuvre complète des CTI pour les grandes entreprises en 2018.

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Qui porte le fardeau fiscal? Perspective économique sur l'incidence fiscale

La combinaison des nouveaux CTI pour les entreprises et de l'élargissement de l'assiette fiscale pour les achats à la consommation a mené certains commentateurs à décrire la réforme comme étant un transfert du fardeau fiscal des entreprises aux particuliers. La perspective économique sur l'incidence fiscale est quelque peu différente. En fin de compte, toutes les taxes sont payées par les particuliers, et non les entreprises, que cela soit sous forme d'augmentation du prix des produits ou de baisse des salaires, des loyers ou des profits reçus au chapitre de la main-d'œuvre, des biens fonciers et du capital utilisés dans le cadre de la production. Par conséquent, la question clé est de savoir comment la réforme modifie les prix à la consommation et dans quelle mesure les crédits de taxe sur les intrants sous le régime de la TVHO sont transférés aux consommateurs sous forme de réduction du prix avant taxe des produits et des services créés en Ontario, annulant les effets de l'élargissement de l'assiette fiscale.

Que les taxes sur les ventes et les coûts de production soient généralement transmis au consommateur final est un précepte fondamental des finances publiques qui demeure toutefois largement non vérifié. La notion de transfert maximal est logique dans des secteurs où les coûts unitaires de production sont fixes, quelle que soit l'échelle de production, et où les pressions concurrentielles font correspondre les prix aux coûts. Mais dans certains cas, on peut davantage s'attendre à ce que les prix à la consommation se rajustent plus ou moins en fonction des changements fiscaux connexes. Il convient tout particulièrement de noter ce qui suit :

  • Les taxes sur les intrants enchâssées de l'ancienne TVD ne pouvaient pas être facilement repassées aux consommateurs par les producteurs de biens échangeables faisant concurrence à des substituts proches sur les marchés d'exportation ou à des produits importés sur le marché intérieur. En ce qui a trait aux biens échangeables, la concurrence tarifaire se fait avec les producteurs étrangers qui n'ont pas payé la TVD de l'Ontario sur les intrants. Comme la TVD, dans de tels cas, n'était vraisemblablement pas enchâssée dans les prix de vente avant la réforme, l'instauration des CTI est peu susceptible d'entraîner maintenant une réduction de prix. Au contraire, les effets de l'harmonisation se manifesteront par un accroissement de la production intérieure, une hausse de productivité et, à long terme, des salaires plus élevés pour les travailleurs de l'Ontario.
  • Dans les secteurs intégrés, où les entreprises occupent une position dominante sur le marché, les prix peuvent généralement être supérieurs aux coûts unitaires minimaux et les changements apportés aux taxes enchâssées peuvent ne pas se répercuter intégralement sur les prix. Dans certains cas, les taxes enchâssées pourraient être repassées aux consommateurs à la baisse, de sorte que l'instauration des CTI donne lieu à des réductions de prix qui ne sont pas proportionnelles. Toutefois, le contraire peut également s'avérer. Si la TVD enchâssée était repassée à la hausse, les CTI devraient alors entraîner une réduction plus grande des prix à la consommation, malgré une concurrence limitée. L'exemple le plus simple d'un tel comportement serait une entreprise qui établit ses prix en fonction d'une majoration constante de tous les coûts, y compris les taxes enchâssées.
  • Dans les secteurs assujettis à des contraintes d'approvisionnement, la volonté des consommateurs de payer peut constituer un déterminant des prix de vente plus important que les coûts de production toutes taxes comprises des producteurs. Un exemple clé est le secteur des logements résidentiels où les promoteurs font face à des contraintes d'approvisionnement importantes en raison des restrictions et des limitations en matière d'aménagement du territoire que de nombreuses collectivités imposent à l'égard des terrains disponibles. En pareils cas, la part des taxes peut être absorbée dans les marges de profit plutôt que d'être répercutée intégralement sur les prix à la consommation.
  • Dans les secteurs réglementés, la mesure dans laquelle les taxes enchâssées et les CTI peuvent être transférés aux consommateurs peut dépendre des choix des organismes de réglementation concernant les prix et la facilité avec laquelle les nouvelles entreprises peuvent faire leur entrée sur le marché. L'électricité et le gaz naturel pour le chauffage domestique en sont d'excellents exemples en Ontario.

Des considérations analogues s'appliquent à l'analyse de l'incidence économique des nouvelles taxes sur les achats à la consommation au moyen de l'élargissement de l'assiette fiscale. Même s'il peut sembler évident que les entreprises vont refiler ces taxes aux consommateurs, les mêmes considérations de transfert à la hausse ou à la baisse sur les marchés non concurrentiels s'appliquent aux taxes sur les ventes finales, ainsi qu'aux taxes enchâssées sur les intrants de production mentionnées ci-dessus. Des études économiques antérieures ont révélé que les taxes sur la valeur (pourcentage) comme la TVHO sont plus susceptibles d'être transférées à la baisse sur les marchés non concurrentiels, alors que des taxes d'accise précises (perçues en dollars par unité vendue) peuvent être repassées à la hausse. Nous reviendrons à cette distinction plus loin.

Bien que ces questions se posent dans certains secteurs, il importe de souligner qu'une étude antérieure a révélé que les changements fiscaux sont entièrement refilés aux consommateurs dans la plupart des cas. Par exemple, Bird et Smart (2009a) ont examiné l'évolution des prix à la consommation dans les trois provinces de l'Atlantique à la suite d'une harmonisation semblable en 1997. Même si ces provinces ont diminué le taux d'imposition prévu par la loi dans le cadre de la réforme, les taux effectifs ont quand même augmenté dans certains secteurs en raison de l'élargissement de l'assiette fiscale. Nous avons constaté que les changements fiscaux ont été entièrement repassés aux consommateurs sous forme de modification des prix dans la plupart des secteurs, peu importe que les taxes aient augmenté ou diminué.

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Comment l'harmonisation a-t-elle influé sur les prix à la consommation en Ontario?

Pour toutes ces raisons, il est intéressant d'examiner dans quelle mesure les prix à la consommation ont évolué depuis l'entrée en vigueur de la réforme en juillet 2010. Pour ce faire, nous avons obtenu des données détaillées sur les prix tirées de l'IPC de Statistique Canada pour la période se terminant en décembre 2010, le dernier mois pour lequel des données étaient disponibles au moment de la rédaction.

La difficulté qu'engendre l'utilisation de données réelles sur les prix pour évaluer l'incidence de la réforme est la question hypothétique suivante : Comment les prix se seraient-ils comportés en Ontario à la fin de 2010 si la réforme n'avait pas eu lieu? Comme les prix de différents produits évoluent au fil du temps en raison d'une série de facteurs économiques non liés à la réforme fiscale, l'examen isolé de l'évolution mensuelle de l'IPC de l'Ontario peut être trompeur. Pour évaluer en gros la question hypothétique, nous comparons l'évolution mensuelle des prix depuis juin 2010 aux changements survenus simultanément au Québec. Si d'autres facteurs économiques ont une incidence analogue sur les prix du Québec et de l'Ontario, l'écart entre les taux mensuels d'inflation des deux provinces depuis juin peut alors être raisonnablement attribué aux effets de la réforme fiscale ontarienne. Le Québec permet la comparaison la plus naturelle des autres facteurs influant sur les prix de l'Ontario, étant donné que les marchés des deux provinces sont étroitement intégrés et que leurs paniers de l'IPC sont analogues.

La figure 1 présente l'IPC d'ensemble de l'Ontario et du Québec depuis janvier 2009. Elle illustre la méthode et présente une estimation préliminaire de l'incidence de la réforme. Pour faciliter la lecture des chiffres, les séries ont été remises à l'échelle de façon que les indices des prix égalent 100 en janvier 2009. La figure montre que, bien que les prix aient généralement poursuivi une tendance à la hausse en Ontario au cours du premier semestre de 2010, on constate une augmentation assez forte de l'IPC à partir de juillet. Comme l'IPC du Québec n'a pas connu un tel bond au cours de la même période, il semble raisonnable d'attribuer l'augmentation, du moins en partie, aux effets de la réforme fiscale. Tout particulièrement, l'augmentation mensuelle de l'IPC de l'Ontario était de 0,9 pour cent en juillet, comparativement à une diminution de l'IPC de 0,3 pour cent au Québec. En partant du principe que les prix de l'Ontario auraient suivi la même courbe que celle du Québec en l'absence de réforme, nous estimons, par conséquent, que l'harmonisation de la taxe a entraîné une augmentation de 1,2 pour cent des prix en Ontario en juillet.

IPC d'ensemble, Ontario et Québec, 2009-2010

IPC d'ensemble, Ontario et Québec, 2009-2010

Au cours des cinq mois suivants, les niveaux de prix en Ontario et au Québec ont généralement suivi la même courbe, mais le taux d'inflation de l'Ontario a été inférieur à celui du Québec en novembre et en décembre. L'augmentation cumulée de l'IPC en Ontario entre juin et décembre a été de 1,6 pour cent, contre 0,9 pour cent au Québec, laissant entendre que l'incidence de l'harmonisation de la taxe après une période de six mois a entraîné une augmentation du niveau général des prix en Ontario de seulement 0,7 pour cent.[9]

Le taux d'inflation de l'Ontario à la fin de 2010 pourrait avoir différé de celui du Québec pour diverses raisons non liées à la réforme fiscale. Qui plus est, la divergence sur le plan des prix pourrait s'expliquer par les changements de prix survenus sur les marchés qui ne sont pas étroitement intégrés entre les deux provinces, comme la composante des aliments frais relativement volatile de l'IPC. En outre, cette divergence pourrait résulter de changements de prix qui sont communs aux deux provinces, mais qui sont pondérés différemment dans les paniers de l'IPC de chacune.[10] Pour évaluer les véritables répercussions de l'harmonisation en Ontario, l'analyse plus détaillée présentée dans la section suivante du présent rapport examine les changements de prix qui touchent uniquement les sous-composantes du panier de l'IPC pour lesquelles les taux d'imposition ont, on le sait, changé, comme l'indique le tableau 1. L'accent accordé aux groupes de produits touchés devrait supprimer la plus grande source de changements de prix fallacieux de nos estimations des répercussions de la réforme.[11]

Alors que l'analyse de la figure 1 illustre la méthode générale utilisée pour estimer les répercussions de l'harmonisation, elle en démontre également les limites. Les prix en Ontario et au Québec pourraient avoir divergé à la fin de 2010 en raison de facteurs autres que la réforme de la taxe de vente, y compris des modèles différents de fluctuation saisonnière des prix entre les provinces, des taux d'inflation tendanciels différents ou simplement la volatilité inhérente des prix dans chaque province. Dans l'annexe du présent document, nous étudions deux autres stratégies de contrôle qui tentent de tenir compte de ces possibilités. Les répercussions estimées de l'harmonisation indiquées en annexe sont toutefois essentiellement les mêmes que celles du scénario de référence présenté dans le texte principal.

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Répercussions sur les produits individuels

Nous aborderons maintenant l'analyse détaillée des changements de prix des composantes individuelles de l'IPC qui ont été directement touchées par les changements fiscaux découlant de la réforme de la TVHO. Le tableau 2 présente les changements de prix dans 16 sous-catégories de l'IPC pour lesquelles des données sont disponibles, qui forment ensemble tous les changements fiscaux associés à la TVHO énumérés ci-dessus.[12] À l'instar des données graphiques présentées à la figure 1, les six colonnes de droite du tableau donnent un compte rendu des changements cumulatifs des prix moyens en Ontario de juin jusqu'à chaque mois suivant la réforme, moins les changements de prix correspondants au Québec. Ainsi, le changement indiqué en juillet représente une estimation de l'incidence initiale de la réforme sur les prix après taxes, alors que les autres colonnes indiquent la façon dont les prix ont évolué par la suite.

Tableau 2 : Changement estimatif des prix attribuables à la réforme de la TVHO De juillet à décembre 2010
Code IPC Élément Proportion du panier du l'IPC
- pourcentage -
Juillet Août Septembre Octobre Novembre Décembre
- variation en pourcentage -
2205 Entretien et réparations par le propriétaire 1,8 2,3 1,9 1,4 3,1 2,0 3,2
23 Eau, combustible et électricité 4,8 3,4 3,4 3,9 2,4 0,4 0,2
3101 Communications 3,0 1,4 2,4 2,4 2,4 2,6 2,6
32 Ameublement 4,2 -0,6 -0,6 1,8 0 1,2 -0,1
42 Chaussures 0,9 5,2 3,7 6,6 6,7 3,3 3,8
44 Tissus pour habillement, articles de mercerie et services vestimentaires 0,4 3,6 5,2 4,9 4,9 2,3 2,3
510201 Essence 4,2 7,3 5,8 4,2 4,9 4,3 3,9
5202 Transport interubain 1,2 2,4 2,3 2,7 2,7 2,8 2,3
520102 Taxi et autres transports locaux et de banlieue 0,2 4,2 4,2 4,2 4,2 4,2 4,2
6202 Services de sonins personels 1,0 8,3 8,3 8,3 8,3 10,3 10,3
7104 Services de voyage 2,4 -2,0 -1,9 0 0 -1,0 -3,2
7105 Services de loisirs 2,4 4,5 4,5 4,8 4,4 4,4 4,4
7202 Matériel de lecture 0,6 0,7 0,7 1,9 0,7 0,7 -1,2
8101 Boissons alcoolisées services dans les débits de boisson 0,4 2,8 3,1 2,8 2,8 3,0 3,0
8102 Boissons alcoolisées achetées au magasin 1,0 0,5 0,6 0,7 -0,1 0,9 1,3
82 Produits de tabac 1,1 7,3 7,7 8,3 8,2 8,0 7,1
Moyenne pondérée 29,4 0,9 0,8 1,0 0,9 0,7 0,6

L'examen des changements de prix individuels dans le tableau fait ressortir quelques tendances :

  • Pour plusieurs catégories, y compris l'essence, les services de soins personnels et les produits du tabac, le changement de prix estimatif de juillet est très près du taux de la TVHO de 8 pour cent prévu par la loi. On pouvait s'y attendre, puisque pratiquement toutes les dépenses dans ces catégories sont nouvellement assujetties à la taxe sous le régime de la TVHO.
  • Dans d'autres catégories, dont l'entretien par le propriétaire, les communications (qui comprennent Internet), les tissus vestimentaires et les services (nettoyage à sec) et autres, le changement de prix estimatif est positif, mais inférieur à 8 pour cent. On pouvait s'y attendre, puisque les catégories comprennent une combinaison de produits qui sont taxables et exemptés de la taxe sous le régime de la TVD, de sorte que l'effet escompté de la réforme sur les prix est inférieur à 8 pour cent.
  • Les prix de la sous-catégorie eau, combustible et électricité ont augmenté de 3,4 pour cent en juillet, mais, jusqu'en décembre, ils n'ont augmenté que de 0,2 pour cent de plus qu'au Québec, malgré le fait que pratiquement tous les produits de la catégorie sont nouvellement assujettis à la TVHO. L'examen des sous-composantes individuelles indique que les prix de l'huile de chauffage n'ont augmenté que légèrement en Ontario à la suite de la réforme, alors que les prix du gaz naturel y sont demeurés stables, malgré le fait qu'ils ont augmenté au Québec. Par contre, les prix moyens de l'électricité ont augmenté à un taux supérieur au plein montant de la taxe en juillet, mais l'incidence de la taxe s'est quelque peu atténuée en novembre et en décembre.[13] Par conséquent, les preuves relatives à cette catégorie confirment l'idée que les nouvelles taxes sont repassées à la baisse aux consommateurs sur les marchés réglementés (gaz naturel) et non réglementés (huile de chauffage).
  • Le prix moyen de l'essence en juillet a augmenté de 7,3 pour cent de plus en Ontario qu'au Québec, ce qui représente une augmentation légèrement inférieure à la nouvelle TVHO de 8 pour cent perçue. En décembre, l'augmentation cumulative des prix moyens de l'essence observée en Ontario n'était que de 3,9 pour cent de plus qu'au Québec.[14] Là encore, cela laisse supposer que les taxes sur l'essence ont été refilées à la baisse aux consommateurs.
  • Les prix moyens des services de voyage ont chuté en Ontario de 2 pour cent en juillet et de 3,2 pour cent en décembre. C'est tout de même étonnant, étant donné que la catégorie inclut la location à court terme de chambres d'hôtel, à l'égard desquels le taux d'imposition provincial est passé de 5 à 8 pour cent à la suite de la réforme. Cependant, les hôtels de plusieurs villes de l'Ontario avaient institué une redevance volontaire de 3 pour cent sur les chambres d'hôtel, dont le produit a été utilisé pour financer des activités de promotion du tourisme local. En vertu des ententes conclues entre les hôteliers, cette redevance a été automatiquement éliminée en juillet à la suite l'augmentation de 3 pour cent du taux d'imposition provincial.[15] Donc, la baisse de prix dans cette catégorie, quoique toujours anormale, reflète en partie la décision que les vendeurs ont prise consciemment d'absorber la nouvelle taxe en diminuant le financement de la promotion du tourisme.
  • Les prix moyens des boissons alcoolisées servies dans les restaurants et les bars ont augmenté de 2,8 pour cent en juillet et sont restés plus élevés tout au long de l'année. Cela est également anormal étant donné que la réforme de la TVHO a donné lieu à une réduction de la taxe exigible, qui est passée de 10 12 pour cent à 8 pour cent, tout en rajustant les majorations avant taxe sur les boissons alcoolisées afin que les prix de gros (et les prix de détail en magasin) demeurent constants. Selon une explication possible, les restaurateurs ont maintenu leurs propres majorations à un niveau constant par rapport aux prix de gros, ce qui a donné lieu à une augmentation des prix payés par les consommateurs finaux. Voilà un exemple classique de transfert à la hausse d'une taxe d'accise particulière.

La dernière rangée du tableau 2 indique les changements globaux de prix dans les catégories touchées, après pondération en fonction de la part des catégories dans le panier total de l'IPC de l'Ontario. Le changement total estimé du coût de la vie attribuable à la réforme de la TVHO était de 0,9 pour cent en juillet 2010, avant de descendre à 0,6 pour cent en décembre. Ces estimations sont similaires, quoique légèrement inférieures, aux changements relatifs de l'IPC pour tous les produits dans les deux provinces, comme nous l'avons indiqué plus haut. L'écart tient compte de l'incidence des changements de prix non liés à l'harmonisation sur l'IPC d'ensemble et de celle des différentes pondérations dans les paniers provinciaux de l'IPC, les deux étant supprimées lorsqu'on examine uniquement les catégories touchées. En résumé, la meilleure estimation est que l'harmonisation a donné lieu à une augmentation des prix de 0,9 pour cent en juillet, qui a reculé à 0,6 pour cent en décembre.

Ces estimations sont semblables à celles dont Kesselman (2011) a fait état pour la Colombie Britannique. Cette province a adopté la TVH en juillet 2010, mais la réforme s'est faite quelque peu différemment en raison surtout des différences entre les régimes précédents de taxe de vente au détail des deux provinces.

Évolution des changements de prix et transfert du fardeau fiscal

L'analyse de la figure 1 et du tableau 2 a révélé que l'incidence estimative de la TVHO a été généralement plus faible après six mois qu'au cours du premier mois qui a suivi la réforme. Pour que cela soit clair, la figure 2 est une représentation graphique des changements de prix résultant de la taxe en juillet et en décembre pour chaque catégorie du tableau 2; la taille de la « bulle » de chaque catégorie est proportionnelle à sa pondération dans le panier de l'IPC global. Il convient de noter que les points tracés sont presque tous regroupés le long de la ligne de 45 degrés, indiquant que le changement de prix initial n'avait guère changé après six mois, ou sous la ligne, indiquant que l'incidence de la réforme sur les prix s'est atténuée avec le temps.

La diminution de l'incidence fiscale observée au fil du temps correspond à la répercussion graduelle des crédits de taxe sur les intrants visant à réduire les prix à la consommation. Toutefois, comme les répercussions des CTI sur les coûts revêtent une ampleur semblable dans la plupart des secteurs imposables de l'économie (autres que la construction), il est difficile de faire la distinction entre l'incidence des CTI et celle des autres facteurs non observés qui pourraient avoir eu des conséquences sur le taux d'inflation général de l'Ontario au cours des cinq derniers mois de 2010. Une autre explication connexe serait que les entreprises ont progressivement rajusté à la baisse les prix avant taxe à la suite de la réforme, absorbant une partie de la taxe dans leurs marges de profit à court terme à mesure qu'ils constataient les réactions des consommateurs face aux augmentations de taxe. Ce rajustement progressif des prix est très courant et, dans ce cas-ci, il laisse entendre que les vendeurs ont absorbé une part supérieure des nouvelles taxes au fil du temps.

Il est intéressant de comparer la chute de prix observée à l'incidence prévue des CTI sur les coûts. D'après les tableaux de Statistique Canada sur les données relatives aux intrants et aux extrants de 2005 pour l'Ontario mis à la disposition du public, on estime que l'harmonisation réduit les coûts des entreprises d'environ 4,2 milliards de dollars, soit 0,45 pour cent de la valeur de la production non gouvernementale en Ontario. Ainsi, la chute des prix à la consommation de 0,3 pour cent observée à la fin de 2010 représente environ les deux tiers de l'incidence prévue des CTI sur les coûts des entreprises.

En outre, cette tendance d'évolution des prix pourrait tenir compte de la façon dont les données sur les prix de l'IPC sont recueillies. Statistique Canada n'échantillonne pas les prix de tous les produits dans toutes les provinces chaque mois, en raison des ressources limitées dont l'organisme dispose pour la collecte des données et du fait que les prix de certains produits (tout particulièrement des services) ne changent pas souvent. L'organisme a échantillonné exceptionnellement les prix de certains services en juillet 2010 afin de saisir les changements de prix associés à l'instauration de la TVHO, mais certains changements de l'IPC signalés en juillet pourraient tenir compte de conclusions reposant sur la façon dont les taux d'imposition ont changé sous le régime de la TVHO, ainsi que de l'observation effective des prix. Au fur et à mesure de l'échantillonnage des prix au cours des mois suivants, les indices de prix publiés peuvent donc baisser au fil du temps lorsque les taxes sont transférées à la baisse.

En résumé, la diminution progressive de l'incidence de l'harmonisation sur les prix au fil du temps est fonction de la façon dont les crédits de taxe sur les intrants sont repassés aux consommateurs par les entreprises, ainsi que d'autres pressions concurrentielles sur les prix qui forcent les vendeurs à assumer une plus grande part du fardeau des taxes à la consommation. Il faudra attendre jusqu'à ce que l'évolution des prix en Ontario puisse être observée sur une plus longue période avant de procéder à une estimation distincte de ces deux effets et de l'incidence des méthodes de collecte de données sur les prix à la consommation de Statistique Canada.

Incidence fiscale au fil du temps

Incidence fiscale au fil du temps

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La TVH et les prix des nouvelles habitations

Comme nous l'avons indiqué ci-dessus, la TVHO s'aligne sur la TPS pour ce qui est de taxer la vente des habitations neuves. L'analyse qui vient d'être présentée exclut les coûts de remplacement domiciliaire de l'incidence estimative de la TVHO sur le coût de la vie des consommateurs. Plusieurs raisons expliquent cela. Elles sont liées à la fois aux aspects conceptuels de la façon dont les prix des logements touchent les consommateurs et à la manière dont les coûts du logement sont évalués dans les données de l'IPC :

  • Alors que la plupart des produits touchés ont été assujettis à la TVHO dès le 1er juillet 2010, la taxe sur les nouvelles habitations s'est appliquée petit à petit selon les règles de transition de la TVHO. Une autre taxe était exigible à l'égard des conventions d'achat signées avant le 18 juin 2009 ou lorsque la construction était partiellement achevée avant le 1er juillet 2010; une partie de la TVD payée sur les habitations partiellement achevées a fait l'objet d'un remboursement pour offrir un traitement parallèle à l'incidence des nouveaux crédits de taxe sur les intrants sous le régime de la TVH. Comme les taxes sur les nouvelles habitations n'ont pas brusquement changé en juillet 2010, il est impossible de comparer les prix de juin et de juillet pour déterminer l'incidence de la taxe.
  • La nouvelle taxe était négligeable en moyenne. Le remboursement pour habitations neuves prévu sous le régime de la TVHO est égal à 6 pour cent du prix de vente ou à 24 000 $, selon le moindre de ces deux montants, ce qui signifie que le taux d'imposition n'était que de 2,4 pour cent sur les nouvelles habitations se vendant à un prix de 425 000 $ (soit le prix de vente médian d'une maison individuelle isolée en Ontario au quatrième trimestre de 2010) et de 3,4 pour cent sur les nouvelles habitations se vendant à un prix de 525 000 $ (soit le prix médian sur le marché plus dispendieux de Toronto).[16]
  • L'hypothèse standard selon laquelle les taxes de vente sont refilées aux consommateurs pourrait s'avérer moins juste pour les habitations que pour les autres produits. Sur les marchés les plus concurrentiels, les coûts moyens de production sont en grande partie indépendants de la demande et les marges de profit sont serrées, de sorte que les nouvelles taxes sont repassées aux consommateurs. L'offre de nouvelles habitations est fortement tributaire des restrictions réglementaires qui sont imposées en matière d'aménagement du territoire, alors qu'une composante importante des prix des maisons dans les régions urbaines est la valeur du terrain plutôt que les coûts de construction. C'est pourquoi une nouvelle taxe sur l'habitation est susceptible de réduire le prix hors taxe des nouvelles maisons pour les consommateurs, de sorte que le coût après taxe augmente d'un montant inférieur à celui de la taxe.

Les implications pour les consommateurs d'une taxe sur les nouvelles habitations seulement ne sont en tout cas pas claires d'un point de vue conceptuel. Au cours d'une année typique, les nouvelles habitations représentent une petite partie du parc total, même dans les régions en croissance du Sud de l'Ontario. Par conséquent, la TVHO qui est en fait perçue de nos jours constitue une fraction négligeable de la valeur totale du parc résidentiel de l'Ontario. Toutefois, une taxe sur les nouvelles habitations entraîne également une hausse de prix sur le marché de la revente (non taxé) parce que les acheteurs augmentent le prix proposé des logements de revente comparables jusqu'à ce qu'il corresponde au prix taxe comprise du marché des nouvelles habitations. Il s'ensuit que l'incidence de la TVH sur les coûts des logements est potentiellement beaucoup plus grande que le laisse entendre la faible proportion d'habitations effectivement taxées. Il en résulte cependant, au moment de la réforme, un transfert des acheteurs d'un premier logement aux propriétaires existants, plutôt qu'au Trésor de la province. Il semble, par conséquent, préférable d'exclure tout simplement le coût de remplacement du logement de l'estimation de l'incidence de la réforme fiscale.[17]

Outre ces répercussions sur le coût de remplacement, l'analyse présentée dans le présent document exclut le coût de la TVHO sur les biens immobiliers et les frais juridiques maintenant associés à l'achat d'habitations. À très long terme, une fois que toutes les habitations auront été échangées et assujetties à la taxe, l'incidence globale sera inférieure à 0,1 pour cent de l'IPC. Ce calcul repose sur l'hypothèse que les taxes sont pleinement assumées par l'acheteur, plutôt que d'être partiellement absorbées sous forme de frais réduits pour les transactions immobilières ou de prix de vente inférieurs pour les habitations.

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Conclusions : l'incidence de la TVHO et la répartition des revenus

Les familles à faible revenu consacrent en moyenne une proportion plus élevée de leurs dépenses totales de consommation aux produits nouvellement taxés, y compris le chauffage domestique et les produits du tabac. Par conséquent, la réforme de la TVHO risque d'être régressive. Le tableau 3 présente une estimation du changement des dépenses moyennes résultant de la réforme pour divers types de familles et niveaux de revenus dans le but d'illustrer l'incidence des changements de prix sur la répartition des revenus réels. Les données sur les schémas de dépenses proviennent de l'Enquête sur les dépenses des ménages de 2008. Pour estimer les changements au chapitre des dépenses, nous avons multiplié les changements de prix dans chaque catégorie touchée en décembre 2010, à partir du tableau 2, par le niveau de dépenses correspondant pour chaque ménage, à partir des données de l'enquête, puis additionné les produits des catégories. La première colonne du tableau 3 indique l'incidence moyenne sur les dépenses par quintile de répartition du revenu total des ménages. Le premier volet porte sur la répartition du revenu de toutes les familles, alors que, dans les deux autres, les mêmes calculs ont été effectués pour les familles biparentales et les personnes libres de liens familiaux. L'estimation des changements attribuables aux taxes de vente seules est de 231 $ par année en moyenne pour les familles classées dans la tranche inférieure de 20 pour cent de la répartition du revenu. Ce chiffre passe à 461 $ pour les familles du quintile du milieu et à 726 $ pour celles du quintile le plus élevé. Comme prévu, l'incidence est légèrement régressive : les nouvelles taxes représentent environ 1 pour cent de la consommation dans le quintile du bas, mais seulement 0,8 pour cent dans celui du haut.[18]

Tableau 3,1 : Réforme de la TVHO et répartition du revenu réel : Tous les ménages
Incidence moyenne estimative de : Moyenne des foyers :
Quintiles Réforme de la taxe de vente Mesures relatives à l'impôt sur le revenu Incidence nette Consommation totale Taille de la famille
Le plus faible 231 606 -375 22571 1,6
2e 367 357 10 36803 2,1
3e 461 340 121 50105 2,7
4e 590 438 152 67898 3,2
Le plus élevé 726 517 208 93011 3,5

Tableau 3,2 : Réforme de la TVHO et répartition du revenu réel : Familles biparentales
Incidence moyenne estimative de : Moyenne des foyers :
Quintiles Réforme de la taxe de vente Mesures relatives à l'impôt sur le revenu Incidence nette Consommation totale Taille de la famille
Le plus faible 308 638 -330 33187 2,7
2e 470 353 117 48406 3,1
3e 516 457 58 60548 3,0
4e 588 524 64 72003 3,2
Le plus élevé 773 533 239 102528 3,5

Tableau 3,3 : Réforme de la TVHO et répartition du revenu réel : Personnes libres deliens familiaux
Incidence moyenne estimative de : Moyenne des foyers :
Quintiles Réforme de la taxe de vente Mesures relatives à l'impôt sur le revenu Incidence nette Consommation totale Taille de la famille
Le plus faible 187 479 -292 15973 1,0
2e 225 450 -225 21890 1,0
3e 284 203 82 27507 1,0
4e 323 251 72 34836 1,0
Le plus élevé 445 297 148 47361 1,0

Pour évaluer les répercussions globales de la réforme sur la répartition du revenu, il faut déterminer l'incidence des changements de prix en plus de celle des modifications compensatrices de l'impôt sur le revenu que le gouvernement de l'Ontario a apportées. Ces changements sont les suivants :

  • Crédits d'impôt remboursables : Les crédits d'impôt précédents au titre de la taxe de vente et des impôts fonciers ont été restructurés et améliorés. Le nouveau crédit de taxe de vente de l'Ontario, qui s'élève à 265 $ par personne en 2011, est réduit d'un montant égal à 4 pour cent du revenu familial net supérieur à 25 450 $.[19] Le montant maximal du nouveau crédit d'impôt de l'Ontario pour les coûts d'énergie et les impôts fonciers est de 916 $ par famille (ce montant est plus élevé pour les personnes âgées). Il est réduit d'un montant égal à 2 pour cent du revenu familial net qui dépasse le seuil. On peut soutenir que ces crédits font partie d'une réforme de redistribution plus vaste et ne sont pas simplement une forme d'indemnisation pour les nouvelles taxes de vente. Par conséquent, nous n'avons tenu compte que du crédit de taxe de vente de l'Ontario et de la portion de 200 $ du crédit d'impôt de l'Ontario pour les coûts d'énergie et les impôts fonciers qui se rapportent aux coûts énergétiques dans le cadre de la réforme de la TVHO.[20]
  • Changements de taux d'imposition : Dans le cadre de la réforme, le taux d'imposition est passé de 6,05 pour cent à 5,05 pour cent pour la tranche d'imposition inférieure, qui s'applique généralement à la portion des revenus imposables qui se situe entre 9 104 $ et 37 774 $ en 2011.[21]
  • Prestation ontarienne de transition au titre de la taxe de vente : Des paiements ponctuels totalisant 1 000 $ par famille, réduits d'un montant égal à 5 pour cent du revenu net supérieur à 160 000 $, ont été annoncés dans le cadre de la réforme.[22] Pour convertir ces paiements ponctuels en une série de paiements étalés équivalant aux autres mesures fiscales, nous les avons multipliés par un taux d'actualisation de 5 pour cent.

La valeur moyenne de ces mesures pour chaque type de famille et tranche de revenu est présentée dans la deuxième colonne du tableau 3. La valeur de cette mesure compensatoire est plus grande dans les quintiles les plus faibles en raison du fait que les crédits remboursables sont liés aux ressources, mais elle augmente entre le deuxième quintile le plus faible et les quintiles les plus élevés parce que les revenus imposables sont plus importants et qu'il y a une plus grande proportion de familles à deux revenus dans les tranches de revenu familial supérieur, ce qui augmente la valeur de la réduction du taux d'imposition.

Somme toute, les mesures relatives à l'impôt sur le revenu compensent la majorité des répercussions de la réforme de la taxe de vente pour la plupart des familles ontariennes.[23] En ce qui concerne le quintile des ménages les plus pauvres, la valeur des avantages fiscaux fait plus que neutraliser les nouvelles taxes versées et l'incidence nette indiquée dans la troisième colonne du tableau 3 représente un gain net annuel de 400 $ en moyenne. Dans le quintile du milieu, qui correspond à la consommation d'un ménage moyen d'environ 50 000 $, l'incidence nette est une perte de 121 $ par ménage (ou de 44 $ par personne, soit 0,24 pour cent de la consommation). Nous aimerions souligner encore une fois que cette estimation repose sur les changements de prix réels en décembre 2010 et ne tient pas compte des économies de coûts éventuelles résultant du transfert futur des CTI sous forme de baisses de prix ou d'augmentation des salaires en Ontario. Même si la valeur de la perte nette augmente petit à petit avec le revenu, dans la plupart des cas, les pertes estimatives attribuables aux réformes de la taxe de vente et de l'impôt sur le revenu représentent moins de un tiers de un pour cent de la consommation des ménages pour tous les cas signalés dans le tableau; elles sont généralement plus faibles que cela.

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Observations finales

Le présent document présente les premières preuves dont on dispose sur l'incidence réelle de la réforme de la TVHO sur les prix à la consommation et le bien-être des familles. L'incidence estimative est incontestablement faible. En comparant l'évolution des prix à la consommation au cours de 2010 en Ontario par rapport à celle du Québec, qui n'a pas réformé sa taxe de vente, nous concluons que le volet de l'harmonisation relatif à l'élargissement de l'assiette fiscale a eu pour effet d'augmenter le coût de la vie d'environ 0,9 pour cent en juillet. En décembre, lorsque les nouveaux crédits de taxe sur les intrants offerts aux entreprises ontariennes sous le régime de la TVH avaient eu le temps d'influer d'une certaine façon sur les coûts et les entreprises, de rajuster les prix pour absorber une partie des changements fiscaux, l'incidence estimative sur le coût de la vie avait reculé à 0,6 pour cent. Ces estimations sont analogues à celles dont Kesselman (2011) a fait état concernant la réforme de la TVH en Colombie-Britannique. Avec les changements compensatoires de l'impôt sur le revenu, l'incidence estimative de la réforme sur les revenus réels après impôt est infime, même avant que les répercussions des crédits de taxe sur les intrants aient été intégralement repassées aux consommateurs et aux travailleurs de l'Ontario.

Les économistes qui connaissent les avantages de la taxe sur la valeur ajoutée sont parfois surpris que des changements aussi minimes sur le plan du fardeau fiscal retiennent autant l'attention des médias et du public et suscitent autant de controverse. Cela tient probablement au fait que la TVH est dans la plupart des cas ajoutée aux factures à la caisse, plutôt que comprise dans les prix indiqués. Cela fait en sorte que de faibles taux de taxe de vente prennent une importance politique démesurée comparativement à des taux d'imposition des revenus beaucoup plus élevés, étant donné que l'impôt sur le revenu est habituellement retenu à la source et que les déclarations de revenus ne sont préparées qu'une fois par année. Le Canada semble être le seul pays membre de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) qui s'est doté d'une taxe sur la valeur ajoutée qui est habituellement ajoutée à la caisse plutôt que comprise dans les prix indiqués (Millar, 2009). Ce n'est probablement pas un hasard si le Canada avait également le taux de TVA le plus faible avant l'harmonisation survenue en Ontario et en Colombie-Britannique.[24] L'extraordinaire visibilité de la TVH peut également avoir des répercussions sur l'incidence de la taxe. Dans une étude récente, Chetty, Looney et Kroft (2009) ont constaté que l'ajout de taxes à la caisse amène les consommateurs à commettre des « erreurs » qui les rendent moins sensibles aux taxes dans leurs décisions d'achat, ce qui peut par la suite augmenter la mesure dans laquelle les producteurs refilent les taxes aux consommateurs plutôt que de les assumer. Quelle que soit la façon dont elle influe sur les prix, il est indéniable que de nombreux Canadiens considèrent le calcul distinct de la TVH sur chaque transaction comme un irritant. Les estimations présentées dans la présente étude peuvent donner une meilleure idée du point auquel cet irritant est en fait petit.

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Annexe : autres stratégies de contrôle

Dans le présent document, nous avons évalué l'incidence de l'harmonisation de la taxe de vente sur les prix à la consommation en calculant les fluctuations mensuelles cumulatives des prix moyens depuis juin 2010 dans les catégories touchées de l'IPC, moins les changements de prix correspondants au Québec. En partant du principe que les prix évoluent en parallèle au fil du temps dans les deux provinces, cette démarche nous permet d'établir une distinction entre les répercussions de la réforme et les facteurs qui auraient entraîné des changements de prix, même si la réforme n'avait pas eu lieu. Toutefois, si l'hypothèse des tendances parallèles ne s'avère pas en moyenne pour l'Ontario et le Québec, alors, comme nous l'avons noté précédemment, ces estimations pourraient être faussées. Dans la présente annexe, nous exposons brièvement deux autres stratégies de contrôle qui fournissent des estimations un peu différentes de l'incidence de la réforme.

Les fluctuations mensuelles des prix en raison du caractère saisonnier de ceux de certains produits et les tendances inflationnistes générales possiblement divergentes entre les deux provinces en 2010 sous l'effet de la conjoncture macroéconomique peuvent poser problème. Les effets saisonniers sont particulièrement marqués pour les produits énergétiques et les aliments frais, ces derniers étant exclus de l'analyse étant donné que leur traitement fiscal est demeuré inchangé. Si les variations saisonnières normales des prix dans chaque catégorie sont les mêmes en Ontario et au Québec, la stratégie de contrôle du scénario de référence adoptée dans le présent document permet alors d'en éliminer les effets de nos estimations de l'incidence de la réforme. Toutefois, les tendances saisonnières des prix peuvent différer d'une province à l'autre dans certains cas. Une autre méthode permet de tenir compte du caractère saisonnier; elle consiste à comparer l'évolution des taux d'inflation d'une année à l'autre, plutôt que d'un mois à l'autre, dans les deux provinces après la réforme. Cette démarche équivaut à présumer que l'inflation d'un mois à l'autre en 2009 représente l'incidence normale du caractère saisonnier, alors que tous les écarts mensuels à la fin de 2010 représentent celle de la réforme de la taxe de vente. Dans ce cas, il est difficile de soutenir une telle hypothèse parce que les tendances inflationnistes en Ontario semblent avoir changé pour certaines catégories au début de novembre 2009 par rapport au Québec – voir la figure 1. La différenciation des répercussions des tendances mensuelles en 2009 inclurait les changements de 2009 dans le contexte de l'incidence de la réforme, alors qu'ils reflètent tout probablement les différents processus de reprise économique qui se sont manifestés dans les deux provinces après la récession.

Cette mise en garde étant faite, il est néanmoins intéressant d'examiner l'incidence estimative en fonction de l'évolution des taux d'inflation d'une année à l'autre plutôt que de la variation mensuelle des prix. Le tableau 4 présente ces estimations dans les deux colonnes du centre, avec les estimations du scénario de référence du tableau 2, qui sont reproduites dans les colonnes de gauche pour faciliter la comparaison. Les estimations d'une année à l'autre sont dans l'ensemble légèrement plus élevées que celles du scénario de référence : l'incidence de l'harmonisation est de 1,1 pour cent au cours du premier mois et de 1 pour cent le sixième mois. Une étude plus approfondie indique que les différences les plus importantes apparaissent dans les catégories de l'IPC suivantes : eau, combustible et électricité et services de soins personnels. De par leur composition, ces écarts nous indiquent que les taux d'inflation à la fin de 2009 dans ces catégories étaient plus élevés au Québec qu'en Ontario par rapport à ce qui a été observé en 2010.

Une autre préoccupation a trait au choix des prix de juin comme base de détermination des taux d'inflation subséquents. Le niveau général des prix a légèrement baissé en juin 2010 dans les deux provinces, mais un peu plus en Ontario qu'au Québec. Certains reculs subséquents des prix pourraient donc être le fait des tendances, plutôt que de la réforme, et le renversement des tendances pourrait se produire différemment dans les deux provinces. Pour examiner cette possibilité, les deux colonnes de droite du tableau 4 font état d'estimations qui reposent sur l'inflation cumulative par rapport au niveau des prix moyens observés au deuxième trimestre de 2010, plutôt que seulement juin. Comme l'indique la figure 1, le taux d'inflation de l'Ontario au deuxième trimestre était un peu plus élevé dans l'ensemble que celui du Québec, de sorte que la différenciation par rapport au deuxième trimestre de référence augmente forcément l'incidence estimative de la réforme, mais la différence est faible. L'incidence globale estimative au cours du premier mois reste à peu près inchangée à 0,9 pour cent, alors qu'au sixième mois, elle est légèrement plus élevée à 0,7 pour cent.

Tableau 4 : Analyse de sensibilité
Élément Scénario de référence Inflation d'une année à l'autre Avril-juin Prix de référence
Incidence estimative de la réforme fiscale en :
Juillet Décembre Juillet Décembre Juillet Décembre
Entretien du domicile 2,3 3,2 1,3 2,6 2,7 3,5
Eau, combustible et électricité 3,4 0,2 7,1 7,6 4,8 1,6
Communications 1,4 2,6 1,5 3,6 1,5 2,7
Ameublement -0,6 -0,1 0,5 -1,2 -3,2 -2,7
Chaussures 5,2 3,8 6,2 4,1 4,8 3,4
Services vestimentaires 3,6 2,3 3,7 3,2 3,9 2,5
Essence 7,3 3,9 8,0 3,3 7,1 3,8
Transport interurbain 2,4 2,3 2,4 3,3 2,7 2,6
Taxi 4,2 4,2 3,9 3,9 4,2 4,2
Services de soins personnels 8,3 10,3 8,4 13,5 8,2 10,1
Services de voyage -2,0 -3,2 -1,6 -1,5 -2,9 -4,0
Services de loisirs 4,5 4,4 4,7 4,5 4,6 4,5
Matériel de lecture 0,7 -1,2 2,0 -5,4 0,4 -1,5
Boissons alcoolisées services dans les débits de boisson 2,8 3,0 2,7 3,4 2,6 2,8
Boissons alcoolisées achetées au magasin 0,5 1,3 0,8 0,5 0,6 1,5
Produits du tabac 7,3 7,1 7,6 7,3 7,5 7,2
Moyenne pondérée 0,9 0,6 1,1 1,0 0,9 0,7

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Bibliographie

Banque TD, « The Impact of Sales Tax Harmonization in Ontario and B.C. on Canadian Inflation », TD Economics Special Report, Toronto, 18 septembre 2009.

Bird, Richard, « Visibility and Accountability – Is Tax-Inclusive Pricing a Good Thing? », Revue fiscale canadienne, 2009, vol. 58, no 1, pp. 63-76.

Chetty, R., Looney, A. et K. Kroft, « Salience and taxation: Theory and evidence », American Economic Review, 2009, nº 99, pp. 1145-1177.

Dahlby, Bev, Smart, Michael et Ben Dachis, « New Housing and the Harmonized Sales Tax: Lessons from Ontario », C. D. Howe Institute Commentary, 2009.

Kesselman, Jonathan, « Consumer-Taxpayer Impacts of BC's Harmonized Sales Tax », Business Council of British Columbia, 2011.

Lightman, Ernie et Andrew Mitchell, « Not a Tax Grab After All: A Second Look at Ontario's HST », Ottawa, Centre canadien de politiques alternatives, décembre 2009.

Ministère des Finances de l'Ontario, Plan fiscal de l'Ontario pour stimuler la création d'emplois et la croissance : Document technique sur l'incidence des modifications fiscales sur les Ontariens, juin 2010.

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Smart, Michael et Richard Bird, « The economic incidence of replacing a sales tax with a value-added tax: Evidence from the Canadian experience », avec Richard Bird, Analyse de Politiques, 2009a, nº 35, pp. 85-97.

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Société canadienne d'hypothèques et de logement, Actualités habitation – Ontario, premier trimestre de 2011.

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À propos des auteurs

Michael Smart, professeur d'économie à l'Université de Toronto et chargé de cours international à l'Oxford Centre for Business Taxation, est spécialisé en analyse économique des politiques fiscales. Il a beaucoup écrit sur la taxe de vente, l'imposition des sociétés et les accords fiscaux au Canada. Il a été codirecteur de la rédaction de la Revue canadienne d'économique et a siégé au comité de rédaction du Journal of Public Economics et de la revue International Tax and Public Finance.

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Footnotes:

[1]J'aimerais remercier Richard Evans et John Mallon de Statistique Canada pour leur aide concernant les données, ainsi que Jon Kesselman, Angelo Melino et un réviseur anonyme pour leurs commentaires. Cette recherche a été financée par le ministère des Finances de l'Ontario. Les opinions exprimées sont celles de l'auteur.

[2]Six des dix provinces ont maintenant adopté une taxe sur la valeur ajoutée semblable à la TPS fédérale, bien que l'assiette fiscale soit quelque peu différente.

[3]Voir, par exemple, la Banque TD (2009), le ministère des Finances de l'Ontario (2010), et Lightman et Mitchell (2009).

[4] Smart et Bird (2009b) comparent les taxes versées par les entreprises et les consommateurs sous le régime de la TVD et de la TVA.

[5]Dans la pratique, certains produits sont exonérés de la TPS et de la TVHO, ce qui signifie qu'aucune taxe n'est exigible au moment de la vente et que les taxes sur les intrants payées lors de leur production ne sont nullement créditées. Dans pareils cas, la taxe demeure effectivement enchâssée dans les coûts de fonctionnement, tout comme c'était le cas avec la TVD.

[6]Comme aucun CTI n'est accordé aux fournisseurs exonérés de la TVH, l'harmonisation ne peut réduire les coûts sur les intrants que dans les secteurs imposables. En effet, les taxes enchâssées ont sans doute augmenté légèrement pour les services financiers et de santé, qui sont exonérés de la TVH.

[7]Les chiffres s'appliquent aux investissements des (grandes) entreprises autres que les SPCC.

[8]Cette restriction s'applique à toutes les institutions financières, quels que soient leurs revenus, bien que ces institutions soient en grande partie exemptées de la TVH et ne reçoivent pour ainsi dire aucun CTI.

[9] Le présent rapport a été préparé avant la publication des données sur l'IPC de janvier 2011 par Statistique Canada. Un examen subséquent a révélé que l'IPC d'ensemble de l'Ontario est demeuré pour ainsi dire inchangé en janvier. L'IPC du Québec a augmenté de 0,5 pour cent par rapport à décembre 2010, mais cela est en grande partie attribuable à l'augmentation de la taxe de vente du Québec le 1er janvier.

[10]En d'autres termes, le changement relatif de l'IPC d'ensemble des deux provinces ne correspond pas à l'indice réel des prix résultant de la modification du régime fiscal, parce que les paniers de l'IPC sont pondérés différemment. Par contre, l'incidence globale sur les produits touchés, indiquée dans la section suivante, est un indice réel de la modification du régime fiscal, pondéré en fonction des facteurs de pondération du panier de l'IPC de l'Ontario de 2005.

[11]Dans certains secteurs non touchés, l'harmonisation pourrait entraîner des chutes de prix étant donné que les nouveaux CTI réduisent les coûts des entreprises qui en font profiter les consommateurs. Comme l'incidence des CTI sur les coûts revêt une ampleur semblable dans la plupart des secteurs imposables de l'économie (autres que la construction), il est difficile de faire la distinction entre l'incidence des CTI et celle des autres facteurs non observés qui pourraient avoir eu des répercussions sur le taux d'inflation général de l'Ontario au cours des cinq derniers mois de 2010. En d'autres termes, l'incidence globale des CTI sur les prix ne peut tout simplement pas être déterminée avec précision en utilisant les données de l'IPC. L'exclusion des secteurs non touchés représente donc un moyen de se concentrer sur les répercussions de la réforme qui peuvent être déterminées de façon plus juste. Cela pourrait exclure certaines conséquences de l'harmonisation en matière de réduction des prix.

[12]La seule exception possible est le coût de remplacement du logement possédé qui, en raison de problèmes d'ordre conceptuel, est exclu du tableau 2. Les répercussions de la TVH sur les nouvelles habitations sont abordées en détail plus loin.

[13]Il est probable que le déclin des prix moyens de l'électricité en novembre résulte des changements de tarifs en fonction de l'heure de consommation institués par la Commission de l'énergie de l'Ontario le 1er novembre. Consultez l'article « Electricity prices set for small drop » du Toronto Star du 19 octobre 2010, p. B1.

[14]Dans ce cas, un facteur possiblement déconcertant est la conversion en septembre de la raffinerie montréalaise de Shell Canada en centre de distribution, qui pourrait avoir eu une incidence différente sur les conditions du marché et les prix au Québec. Toutefois, les marchés de l'essence de l'Ontario et du Québec sont étroitement intégrés, de sorte que les chocs sur l'approvisionnement dans une province devraient avoir des répercussions sur les prix de gros à peu près de la même manière dans les deux provinces. Un examen plus minutieux des prix de détail de l'essence ville par ville indique qu'un ralentissement de l'augmentation des prix est survenu à la fin de 2010 dans la plupart des villes de l'Est et du Nord-Est de l'Ontario, là où les prix reflètent le plus, en principe, les conditions de l'offre au Québec.

[15]En outre, le gouvernement de l'Ontario a annoncé dans le Budget 2009 un nouveau régime de financement des programmes de promotion du tourisme local.

[16]Les chiffres sur les prix de vente proviennent de la Société canadienne d'hypothèques et de logement (2011).

[17]Smart (2011) a analysé l'interaction entre le marché de la revente et celui des nouvelles habitations de façon plus formelle et en a abordé les implications en ce qui a trait à la conception appropriée du remboursement de la TVA sur l'habitation.

[18]Ces chiffres sont un peu plus élevés que l'estimation des variations de l'IPC parce que la part des dépenses dans les données relatives aux produits touchés est un peu plus élevée que la pondération correspondante dans le panier de l'IPC.

[19]Le seuil est de 20 360 $ pour les contribuables célibataires.

[20]Nous avons également exclu le petit crédit pour les coûts d'énergie dans le Nord de l'Ontario, puisque les données de l'Enquête sur les dépenses des ménages ne nous permettent pas d'identifier les ménages admissibles, la Prestation ontarienne pour l'énergie propre qui réduit la facture d'énergie résidentielle à partir de janvier 2011, ainsi que le crédit d'impôt de l'Ontario pour les activités des enfants annoncé en 2010. Ces choix de mesures compensatoires à associer à la réforme de la taxe de vente signifient que notre estimation des répercussions des avantages pour les familles est inférieure aux chiffres déclarés par le ministère des Finances de l'Ontario.

[21]Le montant inférieur de la tranche est deux fois plus élevé pour les couples à revenu unique.

[22]Pour les célibataires, la prestation de transition est de 300 $ et le seuil, de 80 000 $. Les paiements sont effectués en trois versements au cours de 2010 et 2011.

[23]Parallèlement, le fait de lier les nouveaux crédits aux ressources a augmenté le taux d'imposition marginal sur le revenu gagné de 5 points de pourcentage, après réduction du taux de la tranche inférieure, pour un éventail assez large de revenus inférieurs à la médiane.

[24]Le taux du Japon est plus bas, mais sa TVA utilise la méthode de soustraction, en faisant une taxe d'affaires plutôt qu'une taxe sur les transactions. Même après l'harmonisation de 2010, le Canada a le deuxième taux le plus faible parmi les pays de l'OCDE qui ont instauré une TVA.

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